Die Mitwirkungsbefugnisse des österreichischen Parlaments an der Rechtssetzung in der Europäischen Union

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

I. Einleitung

II. Die Rechtsetzung auf europäischer Ebene
A. Der Begriff und die Struktur der Europäischen Union
B. Zum Umfang der Rechtsetzungsbefugnis der EU
1. Das Prinzip der begrenzten Ermächtigung
2. Die Vertragsabrundung als Durchbrechung des Prinzips der begrenzten Ermächtigung
3. Nationale Integrationsschranken als Grenze für die Übertragung von Hoheitsrechten
4. Das Subsidiaritätsprinzip
5. Vertikale Kompetenzverteilung
C. Die im Art 189 EGV, Art161 EAGV und Art 14 EGKSV zur Rechtsetzung berufenen Organe
1. Der Rat
a) Zusammensetzung, Funktion und Aufgaben
b) Die Rechtsetzung des Rates
c) Demokratische Legitimation des Rates
2. Die Kommission
a) Zusammensetzung
b) Funktion und Aufgaben
c) Demokratische Legitimation
3. „Das Europäische Parlament und der Rat gemeinsam“
a) Zusammensetzung und demokratische Legitimation
b) Funktion und Aufgaben
D. Übersicht zu den wichtigsten Rechtsetzungsverfahren der Europäischen Gemeinschaften
E. Übersicht über die Rechtsquellen der Europäischen Gemeinschaften
1. Primäres Gemeinschaftsrecht
2. Sekundäres Gemeinschaftsrecht
3. Völkerrechtliche Abkommen der Gemeinschaft mit Drittstaaten
4. Begleitende Gemeinschaftsrecht
5. Die rechtsschöpferische Judikatur des EuGH – als Rechtsquelle
a) Allgemeines
b) Betreffend Grundrechte
F. Geltung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts im nationalen Recht
1. Allgemeines
a) Unmittelbare Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts im nationalen Recht
b) Der Anwendungsvorrang des unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechts
2. Die Wirkung des primären Gemeinschaftsrechts
3. Die Wirkung des sekundären Gemeinschaftsrecht
a) Die Verordnung (in EGKS: allgemeine Entscheidung)
b) Die Richtlinie (Empfehlung)
c) Die Entscheidung (individuelle Entscheidung)
d) Die Empfehlung und die Stellungnahme (Stellungnahme)
e) Rechtshandlungen eigener Art

III. Die Mitwirkungsmöglichkeiten des Nationalrates und des Bundesrates an der Willensbildung in der EU
A. Das zuständige Mitglied der Bundesregierung
1. Auf Bundesebene
2. Auf Landesebene
B. Die Informationspflicht der Bundesregierung
1. Das zur Information verpflichtete Regierungsmitglied
2. Beginn der Informationspflicht
3. Der Umfang der Informationspflicht
a) Die „Vorhaben der EU“ gem Art 23e B-VG
C. Das Recht der Stellungnahme des Nationalrates und des Bundesrates
D. Die bindende Wirkung der Stellungnahmen des Nationalrates
1. Die Abweichungsmöglichkeit der Bundesregierung von Stellungnahmen des Nationalrates
a) „Zwingende außen- und integrationspolitische Gründe“
b) Das Konsultationsverfahren im Falle der Abweichung
2. Die Berichtspflicht und die Mitteilungspflicht der BReg an den Nationalrat 66
E. Das interne Verfahren des Nationalrates
1. Der Hauptausschuß des Nationalrates als eine Art „Europakammer“
2. Offene Fragen zur bevorstehenden Geschäftsordnungsreform
3. Zu den bisherigen Fakten
4. Vorläufige politische Bewertungen
5. Beispiele zur bisherigen Praxis
F. Die bindende Wirkung der Stellungnahmen des Bundesrates
1. Abweichungsmöglichkeit der Bundesregierung von den bindenden Stellungnahmen des Bundesrates
2. Die bisherige Praxis des Bundesrates
G. Widersprechenden Stellungnahmen des NR und des BR
H. Parlamentarische Verantwortlichkeit der österreichischen Ratsmitglieder
I. Die Mitwirkung der Bundesgesetzgebungsorgane an der Ernennung österreichischer Kandidaten für die Organe der Europäischen Gemeinschaften
1. Einvernehmensregelung mit dem Hauptausschuß des Nationalrates
2. Die diesbezügliche Informationspflicht der Bundesregierung
J. Drei ausländische Modelle der Parlamentsbeteiligung – zum Vergleich
1. Deutschland
2. Frankreich
3. Dänemark

IV. Schluß

Literaturverzeichnis 95

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

I. Einleitung

Am 15. Dezember 1994 beschloß der Nationalrat nach mühevollen Verhandlungen – die beiden Koalitionsparteien besaßen vorübergehend keine Zweidrittelmehrheit im Nationalrat und waren daher auf den Konsens einer Oppositionsfraktion angewiesen – eine B-VG-Novelle^[1], die gerade noch rechtzeitig vor dem EU-Beitritt Österreichs in Kraft trat. Sie wird allgemein als „Begleitgesetz zum EU-Beitritt“ bezeichnet, deren Kernstück die Regelung über die Mitwirkungsbefugnisse der gesetzgebenden Körperschaften ist.

Das damit geänderte B-VG sieht nun eine vergleichsweise überaus intensive Beteiligung der beiden Kammern des Parlaments – National- und Bundesrat – „an Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union“ vor. Vor allem dem Nationalrat wurde die Möglichkeit übertragen, in essentieller Weise die österreichische Politik in Brüssel zu beeinflussen^[2]. Die Grundsätze dieser Mitwirkungsbefugnisse werden insbesondere im Art. 23e B-VG^[3] festgelegt.

In der EU ist der aus den obersten Exekutivorganen der Mitgliedstaaten zusammensetzte Rat das Hauptgesetzgebungsorgan. Der Rat kann Rechtsakte erlassen, die in den Mitgliedstaaten unmittelbar für jeden einzelnen gelten und in bestimmten Fällen gegenüber entgegenstehendem innerstaatlichem parlamentarischem Recht Anwendungsvorrang genießen. So ist es durchaus üblich, daß der aus Exekutivorganen zusammengesetzte Rat Rechtsakte erläßt, die dem von unmittelbar demokratisch legitimierten Parlamenten geschaffenen Recht widersprechen und dieses unanwendbar machen. Die klassische Gewaltenteilung Montesquieus ist in der EU nicht verwirklicht, zumal dem Europäischen Parlament nur sehr eingeschränkte Mitwirkungsrechte an der Rechtsetzung der Gemeinschaft zukommen. Nicht umsonst wird das Demokratiedefizit in der EU allgemein beklagt.

Die bindende Wirkung der Stellungnahmen des österreichischen Nationalrates und Bundesrates für die österreichischen Regierungsvertreter im Rat erscheint daher vom demokratischen Standpunkt gesehen äußerst begrüßenswert.

In der vorliegenden Arbeit soll zunächst ein kurzer Einblick in die Rechtserzeugung der Europäischen Gemeinschaften gegeben werden, worauf eine nähere Beschreibung der Mitwirkungsbefugnisse des Nationalrates und des Bundesrates an der Willensbildung im Rat der EU folgt.^[4]

II. Die Rechtsetzung auf europäischer Ebene

A. Der Begriff und die Struktur der Europäischen Union

Entgegen einer weitverbreiteten Auffassung ist die Europäische Union keine internationale Organisation; sie besitzt weder völkerrechtliche noch innerstaatliche Rechtsfähigkeit. Die Bezeichnung „Europäische Union“ ist nur ein Überbegriff, ein „Mantel“, der die drei Europäischen Gemeinschaften (EG, EAG, EGKS), ergänzt durch die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) sowie die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (ZBJI), zusammenfaßt (vgl Art A Abs 3 EUV). Damit werden im Rahmen der EU „Bauelemente“ unterschiedlicher Rechtsqualität zusammengefügt. In der Praxis wird der Begriff EU allerdings auch dann gebraucht, wenn lediglich ein Bestandteil der EU gemeint ist (zB die EG als Teil der 1. Säule).

In der Literatur^[5] wird weitgehend das Modell der „drei Säulen unter einem Dach“ verwendet um die rechtliche Gestalt der Europäischen Union zu beschreiben. Demnach ist die EU der einheitliche institutionelle Rahmen für die unterschiedlich verdichteten Gestaltungsformen des Zusammenwirkens zwischen den Staaten.

- Die erste Säule der EU bilden die drei supranational organisierten internationalen Organisationen, nämlich die drei Europäischen Gemeinschaften (EG, EAG, EGKS), die ihre rechtliche Grundlage im EGV, EAGV, EGKSV finden. Diese drei EG besitzen sowohl innerstaatliche als auch völkerrechtliche Rechts- und Geschäftsfähigkeit und bilden den Kern der EU.
- Die zweite Säule bildet die im Art J ff EUV geregelte Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP). Rechtlich handelt es sich um eine vertraglich verankerte zwischenstaatliche Zusammenarbeit herkömmlicher Art mit weiterführenden Ansätzen (Organe, Verfahren), dh um eine intergouvernementale Kooperation.
- Die dritte Säule bildet die im Art K ff EUV geregelte Zusammenarbeit im Bereich Justiz und Inneres (ZBJI). Rechtlich handelt es sich dabei, wie in der zweiten Säule, um eine vertraglich verankerte zwischenstaatliche Zusammenarbeit herkömmlicher Art mit weiterführenden Ansätzen (Organe, Verfahren), dh um eine intergouvernementale Kooperation.
- Das gemeinsame Dach dieser drei Säulen bildet die in den Art A bis F EUV beschriebene EU. Rechtlich handelt es sich ebenfalls bloß um eine vertraglich verankerte intergouvernementale Kooperation in Form ihres einzigen Organs, dem Europäischen Rat.
- Als Gesamtgebilde der drei Säulen unter einem Dach stellt die EU weder einen Staat noch eine internationale Organisation (s oben), sondern eine Hilfskonstruktion dar.

Aufgrund seiner unterschiedlichen Rechtsnatur entfaltet das EU-Recht in der österreichischen Rechtsordnung unterschiedliche Wirkungen, je nachdem, ob die zu vollziehenden Bestimmungen dem supranationalen Gemeinschaftsrecht (erste Säule) oder dem intergouvernementalen Recht der zweiten und dritten Säule zuzurechnen sind.^[6] Die Rechtsetzung der zweiten und dritten Säule unterscheidet sich grundsätzlich von jener im Bereich der ersten Säule (EG, EAG, EGKS). Während das Gemeinschaftsrecht unmittelbar in den Mitgliedstaaten gilt und gegebenenfalls unmittelbar anwendbar ist, können EU-Rechtshandlungen außerhalb der ersten Säule (insb die in der zweiten und dritten Säule) nur die Mitgliedstaaten verpflichten, aber nicht direkt auf den einzelnen durchgreifen. Die in der zweiten und dritten Säule erlassenen Rechtshandlungen sind Rechtshandlungen einer zwischenstaatlichen (intergouvernementalen) Einrichtung, nämlich des Rates als Organ der GASP und ZBJI.^[7] Diese Akte können daher im nationalen Recht nicht unmittelbar gelten und anwendbar sein, sie bedürfen der Transformation ins nationale Recht.^[8]

Daher wird hier im folgenden aus praktischen Gründen nur das Recht der Gemeinschaften erläutert, dem eine viel größere Bedeutung beizumessen ist, nicht zuletzt wegen seiner unmittelbaren Geltung in den Mitgliedstaaten und seinem häufigen Anwendungsvorrang gegenüber dem innerstaatlichen (nationalen) Recht der Mitgliedstaaten.^[9]

B. Zum Umfang der Rechtsetzungsbefugnis der EU

1. Das Prinzip der begrenzten Ermächtigung

Die Legislativorgane eines Staates können aufgrund dessen umfassender Hoheitsgewalt und ihrer Organkompetenz grundsätzlich jede Materie regeln und auch hinsichtlich der Form frei entscheiden. Der EU kommt keine derartig umfassende Hoheitsgewalt zu, sondern sie ist grundsätzlich auf jene Befugnisse eingeschränkt (begrenzt), die ihr von den Mitgliedstaaten vertraglich (primärrechtlich) zugewiesen wurden. Dieses Prinzip der begrenzten Ermächtigung wurde ausdrücklich in Art E EUV für alle drei Säulen und in allen Gemeinschaftsverträgen (Art 3b Abs 1 EGV, Art 3 EAGV, Art 3, 7 EGKSV) verankert.

Dieses Prinzip geht aber auch schon deutlich aus Art 189 Abs 1 EGV hervor, wonach die Rechtsetzungsorgane Rat, Kommission und das Europäisches Parlament mit dem Rat gemeinsam „nach Maßgabe dieses Vertrages“ die in diesem vorgesehenen Rechtsakte (Verordnung , Richtlinie, Entscheidungen; Empfehlungen und Stellungnahmen) erlassen.^[10] Dies bedeutet einerseits, daß die Organe als Handlungsträger der drei Säulen nur nach Maßgabe der ihnen (in den Gründungsverträgen) konkret zugewiesenen Befugnisse erfolgen darf. Und andererseits müssen sie die jeweils für die konkrete Einzelzuständigkeit vorgeschriebene Form des Rechtsaktes verwenden, es sei denn der Vertrag stellt insoweit ausnahmsweise die Wahl frei (vgl. z.B. Art 130s Abs 1 EGV). Somit kommt der Rechtsgrundlage (konkrete Einzelzuständigkeit) nicht nur für die zu wählende Handlungsform Bedeutung zu, sondern sie bestimmt auch welche Organe mit welchen Befugnissen an der Rechtsetzung mitwirken. Die jeweilige Rechtsgrundlage fixiert also das Verfahren für das Zustandekommen des betreffenden Rechtsaktes, insbesondere auch die Beschlußfassungsmodalität. Allerdings erfährt das Prinzip der begrenzten Ermächtigung durch die in den Gemeinschaftsverträgen vorgesehenen Möglichkeiten einer Vertragsabrundung und durch die von der Rechtsprechung des EuGH geschaffenen Handlungsermächtigungen eine wesentliche Einschränkung (siehe unten).

Die Wahl der Rechtsgrundlage ist in der Praxis der Gemeinschaft häufig Gegenstand von Auseinandersetzungen zwischen den Organen, aber auch zwischen den Ratsmitgliedern. Diese Wahl muß sich auf objektive, gerichtlich nachprüfbare Umstände gründen, zu denen insbesondere Ziel und Inhalt des Rechtsakts gehören.^[11] Wenn die Zuständigkeit eines Gemeinschaftsorgans zur Rechtsetzung auf zwei Vertragsbestimmungen beruht, so ist es grs verpflichtet, den Rechtsakt auf der Grundlage dieser beiden Bestimmungen zu erlassen.^[12]

Durch dieses System abgestufter Rechtsetzungsflexibilität ist für eine erhebliche Differenzierung des Rechtsetzungsverfahrens gesorgt. Das führt zum Nachteil einer immer weniger durchschaubaren Rechtsetzung und steht im Widerspruch zur proklamierten Bürgernähe der EU.

2. Die Vertragsabrundung als Durchbrechung des Prinzips der begrenzten Ermächtigung

Die EG-Gründungsverträge stellen aufgrund des Prinzips der begrenzten Ermächtigung zugleich Grundlage, Rahmen und Grenze für die Setzung von Sekundärrecht dar.^[13] Diese relative Starre des Prinzips der begrenzten Ermächtigung soll nicht in unnötiger Weise Vertragsänderungen erforderlich machen. Es handelt sich zumeist um langwierige Prozesse (vgl. die Entstehungsgeschichte des Maastrichter Vertragswerkes). Daher muß diese relative Starre durch Möglichkeiten zur Vertragsabrundung unterhalb der Schwelle der Vertragsänderung ausgeglichen werden, damit die für den Integrationsprozeß notwendige Dynamik nicht zum Erliegen kommt. In den Art 235 EGV, Art 203 EAGV, Art 95 EGKS sind die dafür ausdrücklich ergänzenden Handlungsermächtigungen enthalten.^[14] Damit wird die Begründung von Zuständigkeiten durch Ableitung aus den Vertragszielen ermöglicht. Daraus ergibt sich keine Kompetenz-Kompetenz der Gemeinschaft, sondern lediglich eine Durchbrechung des Prinzips der beschränkten Ermächtigung.

Außerdem hat der EuGH im Rahmen einer teleologischen Auslegung des Primärrechts ungeschriebene Handlungsermächtigungen – implied powers^[15] u effet utile^[16] (Effektivitätsgrundsatz) – als weitere Durchbrechung des Prinzips der beschränkten Ermächtigung anerkannt.^{[17] [18]}

3. Nationale Integrationsschranken als Grenze für die Übertragung von Hoheitsrechten

Es handelt sich um das Problem, inwieweit wesentliche Strukturelemente und Inhalte der österreichischen Verfassungsordnung vor einer Erosion durch die fortschreitende Entwicklung der europäischen Integration – insbesondere der Vertragsänderung nach Art N EUV und Vertragsabrundung nach Art 235 EGV – verfassungsrechtlich geschützt werden müssen. Es geht also um die Grenzen für die Übertragung von Hoheitsrechten auf die EU.^[19]

In den parlamentarischen Ausschußberatungen über das Beitritts-B-VG wurde eingehend diese Frage diskutiert. Die Forderung nach einer sog Struktursicherungsklausel wurde vor dem Hintergrund des Maastricht-Urteils des deutschen Bundesverfassungsgerichts vom 12.10.1993 mit Vehemenz erhoben.

In diesem Urteil hat das Gericht eine deutliche Trennlinie zwischen Rechtsfortbildung innerhalb der Verträge und einer deren Grenzen sprengenden, vom geltenden Vertragsrecht nicht gedeckten, Rechtsetzung gezogen. Es traf dabei eine Reihe richtungsweisender souveränitätsfreundlicher Klarstellungen zum integrationsfesten und unverzichtbaren Gehalt der deutschen Staats- und Rechtsordnung. Dieses Urteil fand auch außerhalb Deutschlands große Beachtung, weil damit feststeht, daß eine weitere Integrationsfortführung im Rahmen der EU nicht mehr ohne weitere Demokratisierung der Union möglich ist. In Anlehnung an die Rechtsprechung des deutschen Bundesverfassungsgerichts wurden die Schranken der Integrationsermächtigung für Deutschland in Art 23 Abs1 GG fixiert. Damit werden an die Europäische Union, an der sich Deutschland beteiligen darf, Strukturanforderungen gestellt, die Parallelen zu den Strukturprinzipien des deutschen Grundgesetzes haben.^[20]

In Österreich wurde schließlich von der Aufnahme einer vergleichbaren Bestimmung in das Beitritts-BVG Abstand genommen. Es stellte sich heraus, daß durch den EU-Beitritt die modifizierten Grundprinzipien der österreichischen Bundesverfassung in der durch den Beitritt umgestalteten Fassung bestehen bleiben. Künftige Gesamtänderungen der Grundordnung der Bundesverfassung bedürfen daher vor ihrem Inkrafttreten neuerlich einer Volksabstimmung. Somit könnten künftige Veränderungen des EU-Rechts in Österreich nur wirksam werden, wenn diese nach dem hiefür im österreichischen Verfassungsrecht vorgeschriebenen Verfahren in Geltung gesetzt werden.^[21]

4. Das Subsidiaritätsprinzip

Der Gedanke der Subsidiarität besagt, daß die größere Einheit nicht solche Aufgaben erfüllen soll, die von der kleineren Einheit zufriedenstellend bewältigt werden können. Im Rahmen der Diskussion um die Verwirklichung der Politischen Union hat das Subsidiaritätsprinzip^[22] an Bedeutung gewonnen und ist neben Art 3 b EGV durch Art B EUV für die gesamte EU primärrechtlich verankert. Demnach darf die Gemeinschaft in Bereichen, die nicht in die ausschließliche Zuständigkeit der Gemeinschaft fallen, nur unter zwei Voraussetzungen tätig werden:

- Der einzelne Mitgliedstaat darf erstens für sich allein nicht in der Lage sein, die angestrebten Ziele durch eigene Maßnahmen ausreichend und zufriedenstellend zu verwirklichen.
- Zweitens müssen die betreffenden Ziele wegen ihres Umfangs oder ihrer Wirkung besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden können, dh das Gemeinschaftshandeln muß deutliche – nicht nur geringfügige – Vorteile bringen.

Art 3 b bringt in Abs 3 auch noch das Prinzip der Verhältnismäßigkeit zum Ausdruck. Danach soll sowohl hinsichtlich des Regelungstyps als auch hinsichtlich des beabsichtigten Regelungsinhalts die Intensität der Maßnahme auf das zur Zielverwirklichung unbedingt erforderliche Ausmaß beschränkt bleiben.

5. Vertikale Kompetenzverteilung

Als vertikale Kompetenzverteilung^[23] wird die Verteilung der Zuständigkeiten zwischen der EU und Ihren Mitgliedstaaten bezeichnet. Im Rahmen der vertikalen Kompetenzverteilung wird in der ersten Säule zwischen ausschließlichen, konkurrierenden und parallelen Zuständigkeiten unterschieden.

- Bei ausschließlicher Gemeinschaftszuständigkeit ^[24] ist den Mitgliedstaaten eigenmächtiges Tätigwerden grundsätzlich verwehrt, da eine vollständigen Zuständigkeitsübertragung auf die Gemeinschaft stattgefunden hat. Bezüglich dieser Materien sind die Gemeinschaften auch dann allein rechtsetzungsbefugt, wenn sie noch nicht rechtsetzend tätig geworden sind. Die Mitgliedstaaten haben folglich nicht einmal das Recht, legislative Lücken zu füllen. Allerdings können ausnahmsweise die Mitgliedstaaten von der Gemeinschaft zu gewissen Maßnahmen im betreffenden Bereich speziell ermächtigt werden („Sachwalterschaft des gemeinsamen Interesses“). Die ausschließlicher Gemeinschaftszuständigkeit besteht nur in einzelnen punktuellen Bereichen sowie generell in der gemeinsamen Handelspolitik.
- Die meisten Gemeinschaftskompetenzen sind konkurrierende Gemeinschaftszuständigkeiten. Im Bereich der konkurrierenden Gemeinschaftskompetenzen^[25] haben die Gemeinschaften zwar die Kompetenz zur Rechtsetzung; solange und soweit sie in den betreffenden Bereichen allerdings nicht rechtsetzend tätig werden, bleiben die Mitgliedstaaten zuständig (zB Verkehrspolitik). Sobald die Gemeinschaft ihre Zuständigkeit wahrnimmt, tritt hinsichtlich der von den Mitgliedstaaten erlassenen Regelungen eine Sperrwirkung ein.
- Von parallelen Gemeinschaftszuständigkeiten ^[26] spricht man in jenen Bereichen, in denen sowohl die Mitgliedstaaten als auch die Gemeinschaften zur Rechtsetzung befugt sind. Bei Widersprüchen geht grundsätzlich das Gemeinschaftsrecht vor. Parallele Zuständigkeiten bestehen beispielsweise im Kartellrecht oder in der Regionalpolitik.

In der zweiten und dritten Säule verpflichtet der EUV die Mitgliedstaaten hingegen lediglich in der Außen- und Sicherheitspolitik einerseits und in den Bereichen Justiz und Inneres andererseits eng zu kooperieren. Die Kompetenzen in diesen Bereichen sind jedoch bei den Mitgliedstaaten verblieben, so daß rechtlich verbindliche Maßnahmen im Rahmen der zweiten und dritten Säule grs. nur mit Zustimmung aller Mitgliedstaaten ergriffen werden, und die erlassenen Rechtsakte keinesfalls nur mittelbare Geltung in den Mitgliedstaaten entfalten können (Intergouvernementalität der zweiten und dritten Säule im Gegensatz zur Supranationalität der Gemeinschaften).^[27]

C. Die im Art 189 EGV, Art161 EAGV und Art 14 EGKSV zur Rechtsetzung berufenen Organe

1. Der Rat

a) Zusammensetzung, Funktion und Aufgaben

Der Rat der Europäischen Union^[28] ist ein den drei Europäischen Gemeinschaften gemeinsames Organ und weiters auch noch Organ der zweiten und der dritten Säule. Jede Regierung der fünfzehn Mitgliedstaaten entsendet ein Mitglied (Minister oder Staatssekretär), das befugt sein muß, für die Regierung des betreffenden Mitgliedstaates verbindlich zu handeln. Welche Regierungsmitglieder an der Entscheidung der einzelnen Ratssitzungen teilnehmen, bleibt den nationalen Regelungen überlassen. Die Zusammensetzung des Rates ändert sich daher je nach dem zu behandelnden Sachgebiet – es gibt keine ständigen Ratsvertreter. Die Außenminister (Allgemeiner Rat = Außenministerrat) werden als Hauptvertreter ihres Landes im Rat angesehen; ihnen kommt eine koordinierende und impulsgebende Rolle zu. Daneben gibt es zahlreiche Fachräte (z.B. Agrarministerrat, Verkehrsministerrat). Der Vorsitz im Rat wird von den Mitgliedstaaten nacheinander für je sechs Monate wahrgenommen (Art 146 Abs 2 EGV). Der Ratsvorsitz leitet die Ratstätigkeit und hat auf die Geschwindigkeit und Inhalt dieser Tätigkeit maßgeblichen Einfluß.

Als Gemeinschaftsorgan (erste Säule) beschließt der Rat entweder mit der Mehrheit seiner Mitglieder oder mit qualifizierter Mehrheit (Stimmenwägung) oder einstimmig.^[29] Die jeweils anzuwendenden Beschlußfassungsmodalitäten ergeben sich aus jenen vertraglichen Vorschriften, die dem Rat die betreffende Einzelbefugnis zuweisen. Nur soweit vertraglich nichts anderes bestimmt ist, beschließt der Rat mit der einfachen Mehrheit (absolute Mehrheit) seiner Mitglieder (vgl Art 148 Abs 1 EGV). In der Regel verlangt der EGV für Beschlüsse des Rates eine qualifizierte Mehrheit. Dabei werden die Stimmen der einzelnen Ratsmitglieder gewogen. Das Gewicht, das einer Stimme dabei zukommt, hängt von der Größe des jeweils vertretenen Mitgliedstaates ab (vgl Art 148 Abs 2 EGV).^[30] In der Praxis wurden allerdings die Bestimmungen über die unterschiedlichen Mehrheitserfordernisse relativiert. Die nach den Gemeinschaftsverträgen bestehende Möglichkeit von Mehrheitsentscheidungen bedeutet noch nicht, daß der Rat von dieser Möglichkeit auch Gebrauch macht.^[31]

Die Aufgabe des Rates ist vor allem die Rechtsetzung. Daneben ist er gemeinsam mit dem Europäischen Parlament Haushaltsbehörde der Gemeinschaften (vgl Art 203 EGV) und mittelbar auch der zweiten und dritten Säule sowie der EU insgesamt. Daneben verfügt der Rat auch noch über wichtige Exekutivbefugnisse (zB Ernennung von Mitgliedern verschiedener anderer Organe). Darüber hinaus übt der Rat noch gewisse Kontrollrechte aus und stellt schließlich das wichtigste Organ für die Gestaltung der Außenbeziehungen der EU dar.^{[32] [33]}

b) Die Rechtsetzung des Rates

Der Rat ist das maßgebliche Rechtsetzungsorgan in der EU. Dies gilt innerhalb der ersten Säule vor allem für die EG und die EAG, während im Rahmen der EGKS die legislativen Befugnisse hauptsächlich der Kommission zukommen. In Art 145 EGV wird bestimmt, daß der Rat nach Maßgabe des Vertrages eine Entscheidungsbefugnis besitzt; damit ergeben sich die Rechtsetzungsbefugnisse des Rates aus den ihm in den einzelnen Vertragsbestimmungen zugewiesenen Befugnissen (Prinzip der begrenzten Ermächtigung – siehe oben).

Die Rechtsetzungstätigkeit des Rates ist eng mit den Funktionen der Kommission und des Europaparlaments verschränkt, denn

- der Rat kann als Gemeinschaftsgesetzgeber grs nur auf Vorschlag der Kommission tätig werden und muß die verschiedentlich vorgesehenen EP-Beteiligungsformen einhalten (siehe unten Überblick über das Rechtsetzungsverfahren),
- die Rechtsetzungstätigkeit des Rates ist eingeschränkt durch die grundsätzliche Verpflichtung, der Kommission die Befugnisse zur Durchführung der vom Rat erlassenen Vorschriften, zu übertragen (Art 145 EGV). Die Kommission verfügt insoweit über abgeleitete Rechtsetzungsbefugnisse (z.B. Erlaß einer Durchführungsverordnung auf der Basis einer Grundverordnung des Rates).

In der zweiten (GASP) und dritten (ZBJI) Säule ist der Rat ebenfalls das maßgebliche Rechtsetzungsorgan. Aufgrund der intergouvernementalen Struktur dieser beiden Säulen können die Akte des Rates nur für die Mitgliedstaaten eine rechtliche Bindung (völkerrechtlicher Art) entfalten, keinesfalls eine unmittelbare Wirkung in den Mitgliedstaaten (keine Durchgriffswirkung). Der Rat übt seine legislativen Befugnisse im Rahmen der GASP und ZBJI in größerer Unabhängigkeit von den anderen Organen aus.

c) Demokratische Legitimation des Rates

Da alle Mitgliedstaaten parlamentarische Regierungssysteme haben, in denen die Regierung das Vertrauen der Parlamentsmehrheit genießt oder von dieser zumindest geduldet werden muß, kommt den Ratsmitgliedern als Angehörigen der Regierungen der Mitgliedstaaten eine mittelbare demokratische Legitimation über die nationalen Parlamente zu.

In Österreich wird diese mittelbare demokratische Legitimation verstärkt durch das in Art 23 e B-VG vorgesehene Mitwirkungsverfahren des Nationalrates und des Bundesrates, das eine Bindungswirkung der österreichischen Vertreter im Rat an die Stellungnahmen des NR und des BR unter bestimmten Voraussetzungen vorsieht (siehe unten). Doch stellt diese Regelung Österreichs eine Ausnahme dar. Nur Dänemark sieht eine ähnliche Bindung der Regierungsvertreter vor. Eine Stimmabgabe kann im Rat auch unter der Bedingung erfolgen, daß die Regierung des betreffenden Ratsmitglieds oder das nationale Parlament zustimmt.^[34]

2. Die Kommission

a) Zusammensetzung

Die Europäische Kommission^[35] ist ein Gemeinschaftsorgan und darüber hinaus auch ein Organ der GASP und ZBJI (zweite und dritte Säule). Die 20 Mitglieder der Kommission werden gem Art 158 EGV von den Regierungen der Mitgliedstaaten im gegenseitigen Einvernehmen durch sogenannten „uneigentlichen Ratsbeschluß“^[36] für eine Amtszeit von fünf Jahren ernannt. Die Kommission faßt ihre Beschlüsse, deren Vorbereitung nach dem Ressortprinzip erfolgt, grundsätzlich als Kollegialorgan, und zwar mit der Mehrheit ihrer Mitglieder (elf Stimmen). Den Vorsitz der Kommission führt der Präsident, der vor allem organisatorische Befugnisse hat und dem eine große politische Bedeutung zukommt.

b) Funktion und Aufgaben

In der ersten Säule (EG, EAG, EGKS) ist die Kommission im wesentlichen Exekutivorgan, das auch über legislative Befugnisse (vor allem in der EGKS und ansonsten durch abgeleitete Rechtsetzung) verfügt. In der zweiten und dritten Säule ist ihre Rolle weniger ausgeprägt, vor allem hat sie hier grs keine Rechtsetzungsbefugnisse. Grob eingeteilt verfügt die Kommission über folgende Funktionen:

- Die Kommission gilt als Motor der Gemeinschaft, da aufgrund ihres Initiativmonopols der Rat grundsätzlich nur auf Vorschlag der Kommission Rechtsakte erlassen kann (vgl Art 138 b, 152 EGV). In der zweiten und dritten Säule teilt sich die Kommission das Initiativrecht mit den Mitgliedstaaten.^[37]
- Die Kommission verfügt über abgeleitete Rechtsetzungsbefugnisse. Denn der Rat hat grs die Kommission mit dem Vollzug der von ihm verabschiedeten Rechtsakte zu betrauen. Diese kann zur Ausführung oder Präzisierung der vom Rat erlassenen Vorschriften Durchführungsverordnungen erlassen (vgl. Art 145 EGV).^[38]
- Vor allem aber ist die Kommission in der ersten Säule als Hüterin der Verträge Vollzugs- und Kontrollorgan (vgl. Art 155 EGV). Ihr obliegt die Überwachung der Einhaltung des primären und sekundären Gemeinschaftsrechts. Sie übt diese Kontrolle gegenüber anderen Organen, den Mitgliedstaaten und gegenüber dem Gemeinschaftsrecht unterliegenden natürlichen und juristischen Personen aus. Sie kann Verletzungen des Gemeinschaftsrechts vor den EuGH bringen (vgl Art 169 ff EGV).^[39]
- Weiters hat die Kommission in den Bereichen des Haushaltsrechts, der Außenbeziehungen und der Vertretung der Gemeinschaften in den Mitgliedstaaten große Bedeutung.^[40]

c) Demokratische Legitimation

Die Mitglieder der Kommission werden – wie bereits erwähnt – von den Regierungen der Mitgliedstaaten einstimmig ernannt. Die Kommissionsmitglieder werden somit in einem weiten Sinne von den nationalen Parlamenten mittelbar demokratisch legitimiert. Darüber hinaus erfahren die Mitglieder der Kommission über das unmittelbar gewählte Europäische Parlament mittelbare demokratische Legitimation. Denn das EP verfügt über ein Zustimmungsrecht bei der Ernennung der Kommissionsmitglieder und über das Mißtrauensrecht gegenüber der Kommission –somit kann es die Amtsniederlegung sämtlicher Kommissionsmitglieder erzwingen (vgl. Art 144 EGV).

In Österreich spielt der Nationalrat bei der Ernennung der Mitglieder der Kommission eine erhebliche Rolle, wodurch die mittelbare demokratische Legitimation der Kommission ausgebaut wird. Denn der Art 23c Abs 2 B-VG bestimmt, daß für die Ernennung der Mitglieder der Kommission die Bundesregierung das Einvernehmen mit dem Hauptausschuß des Nationalrates herzustellen hat (näheres siehe unten).

3. „Das Europäische Parlament und der Rat gemeinsam“

Die Befugnisse des EP im Rechtsetzungsverfahren der EU reichen bei weiten nicht an die Bedeutung der nationalen Parlamente im staatlichen Rechtsetzungsverfahren heran. So übt es die Rolle als Rechtsetzungsorgan nur sehr eingeschränkt aus und nur gemeinsam mit dem Rat. Daher erscheint vom demokratischen Standpunkt aus gesehen die vergleichsweise außergewöhnlich strenge Bindungswirkung der österreichischen Regierungsvertreter im Rat an die Stellungnahmen des NR und BR (Art 23 e B-VG) – als kleiner Ausgleich des diesbezüglichen Demokratiedefizits in der Union – um so begrüßenswerter.

a) Zusammensetzung und demokratische Legitimation

Gem Art 137 EGV setzt sich das Europäische Parlament^[41] aus Vertretern der Völker, der in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten, zusammen. Das EP besteht aus 626 Abgeordneten, die in allgemeiner, unmittelbarer Wahl für eine Amtszeit von fünf Jahren gewählt werden, wobei kleinere Mitgliedstaaten im Verhältnis zu ihrer Bevölkerungszahl viel stärker vertreten sind als größere Mitgliedstaaten^[42]. Jedem EU-Bürger kommt in dem Mitgliedstaat, in dem er seinen Wohnsitz hat – ohne auch dessen Staatsbürgerschaft besitzen zu müssen – das aktive und passive Wahlrecht unter denselben Bedingungen wie allen Staatsbürgern des betreffenden Mitgliedstaates zu. Das Wahlverfahren richtet sich noch nach dem innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten. Es bestehen jedoch Pläne, in sämtlichen Mitgliedstaaten ein einheitliches Wahlverfahren einzuführen. Die Abgeordneten zum EP genießen also (als einzige in der EU) unmittelbare demokratische Legitimation.

b) Funktion und Aufgaben

Nur im Rahmen der EG und nur gemeinsam mit dem Rat (vgl. Art 189 EGV) ist das EP ein Rechtsetzungsorgan, nämlich im Verfahren der Zusammenarbeit gem Art 189c EGV und im Verfahren der Mitentscheidung gem Art 189b EGV (siehe unten). Ansonsten verfügt das EP im Rahmen der ersten Säule grs nur über Anhörungs- und Stellungnahmerechte (obligatorische und fakultative Anhörung^[43] ). In der EAG und EGKS hat das EP keine rechtsetzenden Befugnisse (vgl. Art 107–114, 161 EAGV und Art 14, 20–25 EGKSV).

In der zweiten und dritten Säule verfügt das EP lediglich über allgemeine Beratungsbefugnisse (Anfragen und Empfehlungen an den Rat), sowie über das Recht, vom Vorsitz des Rates zu den wichtigsten Aspekten und grundlegenden Weichenstellungen der GASP und ZBJI gehört zu werden. Der Vorsitz hat darauf zu achten, daß die Auffassungen des EP gebührend berücksichtigt werden (vgl Art J.7 und K.6 EUV).

Daneben ist das EP gemeinsam mit dem Rat Haushaltsbehörde der EU (vgl. Art 203 EGV) und verfügt über wichtige Ernennungs- und Kontrollrechte (z.B. Mißtrauensrecht gegenüber der Kommission, Entlastung der Kommission für die Ausführung des Haushaltsplans, Interpellationsrecht gegenüber der Kommission ua).^{[44] [45]}

D. Übersicht zu den wichtigsten Rechtsetzungsverfahren der Europäischen Gemeinschaften

IdR erfolgt die Gemeinschaftsrechtsetzung unter Zusammenwirkung mehrerer Organe und sonstiger Einrichtungen. Wenn die vertraglich vorgesehenen Befugnisse des EP und verschiedener anderer Einrichtungen zur Mitwirkung an der EG-Rechtsetzung nicht beachtet werden, liegt eine Verletzung wesentlicher Formvorschriften vor, die durch die Nichtigkeitsklage (Art 173 EGV, Art 146 EAGV, Art 33 EGKS) vor dem EuGH geltend gemacht werden kann. Das typische Schema für den Erlaß eines EG-Rechtsaktes umfaßt folgende Stationen:

- Die Kommission erstellt und unterbreitet in Ausübung ihres Initiativrechts einen Vorschlag.
- Das EP und eventuell beratende Hilfsorgane, die mit dem Vorschlag der Kommission befaßt werden, nehmen zu diesen Vorschlag Stellung (wobei die Mitwirkung des EP je nach konkreter vertraglicher Ermächtigung stark variiert).
- Der Rat berät über den von der Kommission vorgeschlagenen Rechtsakt einschließlich der diesbezüglichen Stellungnahmen des EP und befaßter Hilfsorgane und erläßt den – von ihm allenfalls abgeänderten – Rechtsakt.

Die Mitwirkung des EP an der Rechtsetzung kann in folgenden Formen erfolgen^[46]:

- Anhörung (Konsultation): Die Anhörung ist die rechtlich schwächste Form der Mitwirkung des EP, weil die Stellungnahmen den Rat nicht binden. Neben den vertraglich vorgeschriebenen Fällen der Anhörung des EP (Obligatorische Anhörung) – dh primärrechtlich vorgesehene Anhörung (zB Art 100, 235 EGV) – schlägt die Kommission aufgrund einer Selbstverpflichtungserklärung dem Rat hinsichtlich aller wesentlichen Rechtsakte die Konsolidierung des EP „freiwillig“ vor, worin ihr der Rat üblicherweise folgt (Fakultative Anhörung).
- Verfahren der Zusammenarbeit ^[47] (Art 189c EGV): Durch seine ablehnende Haltung kann das EP den weiteren Verlauf des Verfahrens beeinflussen. Über die Ablehnung des vorgeschlagenen Rechtsaktes durch das EP kann sich der Rat nur mit Einstimmigkeit hinwegsetzen. Das letzte Wort liegt allerdings weiterhin beim Rat.
- Verfahren der Mitentscheidung ^[48] (Art 189b EGV): Die dem Mitentscheidungsverfahren unterliegenden Rechtsakte können nicht gegen den Willen des EP beschlossen werden. Dh das EP verfügt über ein Vetorecht.
- Zustimmung (zB Art 8a, 130d EGV; vgl auch Art 228 EGV): Das vereinzelt vorgesehene Erfordernis der Zustimmung unterscheidet sich von der Mitentscheidung durch sein einfaches Verfahren, das sich in der Einholung der ausdrücklichen Zustimmung des EP erschöpft.

Neben den bereits erwähnten Rechtsetzungsverfahren gibt es eine Reihe besonderer Rechtsetzungsverfahren (zB für das Zustandekommen des Haushaltsplans), auf die hier nicht eingegangen wird^[49]. Nicht zu vergessen ist, daß auch Urteile des EuGH normative Wirkung entfalten können.

Das Rechtsetzungsverfahren im Rahmen der zweiten (GASP) und dritten (ZBJI) Säule der EU ist dem intergouvernementalen Charakter dieser beiden Kooperationsbereiche angepaßt. Das zeigt sich vor allem in der äußerst schwachen Stellung der Kommission und des EP.^[50]

E. Übersicht über die Rechtsquellen der Europäischen Gemeinschaften

Das Gemeinschaftsrecht bezeichnet jenen Teil des EU-Rechts, der die „Erste Säule“ der Europäischen Union, nämlich die drei (supranationalen) Europäischen Gemeinschaften, betrifft. Praktisch bedeutsam ist die Einteilung des Gemeinschaftsrechts in Primär- und Sekundärrecht, da das Primärrecht (höchster Rang) Prüfungsmaßstab für die Rechtmäßigkeit von Sekundärrecht (abgeleitetes Recht) ist.^[51] Im weiten Sinn kann man daher das Primärrecht als „Verfassung“ der Gemeinschaften bezeichnen.

1. Primäres Gemeinschaftsrecht

Das primäre Gemeinschaftsrecht^[52] besteht aus unterschiedlichen Rechtsquellen, ist in seinem Rang und seinem Charakter aber einheitlich. Das primäre Gemeinschaftsrecht, vielmehr das EU-Primärrecht überhaupt kann von wenigen Ausnahmen abgesehen (zB: Art 9 und 95 EGKSV, Art 157 EGV, Art126 EAGV), nur mehr durch einen völkerrechtlichen Akt, dem sämtliche Mitgliedstaaten zustimmen müssen, geändert werden (Vertragsänderung gem Art N EUV).

In erster Linie gehören dazu die drei Gründungsverträge (EGV; EAGV; EGKSV) der EG einschließlich der Anlagen, Anhänge und Protokolle sowie die späteren Ergänzungen und Änderungen (zB EEA) dieser Verträge. Nicht zum primären EU-Recht gehören hingegen die in diesen Verträgen enthaltenen gemeinsamen oder einseitigen Erklärungen.

Neben den geschriebenen Normen wird das EG-Recht noch durch ungeschriebenes Gemeinschaftsrecht^[53] ergänzt oder sogar geändert. Soweit sie nach Ihrem Inhalt in diesem Rang einzustufen sind, gehören hiezu ua die vom EuGH durch seine Rechtsprechung entwickelten allgemeinen Rechtsgrundsätze. Diese umfassen die rechtsstaatlich gebotenen Garantien des Verwaltungsverfahrens und die Gemeinschaftsgrundrechte. Zum primären Gemeinschaftsrecht gehört auch das die primärrechtlichen Bestimmungen betreffende Gemeinschaftsgewohnheitsrecht.^[54]

2. Sekundäres Gemeinschaftsrecht

Das sekundäre Gemeinschaftsrecht umfaßt das von den rechtsetzungsbefugten Organen der Europäischen Gemeinschaften nach Maßgabe der Gründungsverträge erlassene Recht. Es muß im primären Recht seine Grundlagen haben und – als abgeleitetes Recht – mit diesem vereinbar sein. Gem Art 161 Abs 1 EAGV, Art 14 EGKSV und Art 189 Abs 1 EGV erlassen der Rat, die Kommission und zusätzlich „das Europäische Parlament und der Rat gemeinsam“ (entsprechend dem Katalog der Rechtshandlungen, siehe unten) Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen, sprechen Empfehlungen aus und geben Stellungnahmen ab. Art 14 EGKSV verwendet für dieselben Rechtshandlungen eine andere Terminologie, nämlich (allgemeine) Entscheidungen, Empfehlungen und individuelle Entscheidungen sowie Stellungnahmen.^[55]

Damit wird in Art 189 EGV (Art 161 EAGV) der Katalog der Rechtshandlungen^[56] mit folgender Aufzählung der Handlungsformen dargestellt und darüber hinaus deren rechtliche Wirkung festgelegt:

- Die Verordnung (allgemeine Entscheidung) hat allgemeine Geltung, ist in allen Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jeden Mitgliedstaat;
- Die Richtlinie (Empfehlung) ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Zieles verbindlich, überläßt aber den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel.
- Die Entscheidung (individuelle Entscheidung) ist in allen ihren Teilen für diejenigen verbindlich, die sie bezeichnet;
- Die Empfehlungen und Stellungnahmen (im EGKSV nur Stellungnahmen) sind nicht verbindlich.

Eine ausdrückliche Rangordnung der Rechtshandlungen gibt es im Gemeinschaftsrecht nicht. So kommt es vor, daß für Regelungen, die innerstaatlich entweder durch Gesetze, Verfassungsgesetze oder Verwaltungsakte erlassen werden, auf Gemeinschaftsebene die gleichen Rechtsakte angewandt werden.^[57]

3. Völkerrechtliche Abkommen der Gemeinschaft mit Drittstaaten

Diese von den Gemeinschaften aufgrund ihrer Vertragskompetenz abgeschlossenen völkerrechtlichen Verträge sind gem Art 228 Abs 7 EGV für ihre Organe und für die Mitgliedsstaaten verbindlich (Bindungswirkung). Diese Abkommen und die auf ihrer Grundlage erlassenen Beschlüsse werden mit ihrem (völkerrechtlichen) Inkrafttreten, entsprechend der Rechtsprechung des EuGH^[58], zu einem integrierenden Bestandteil der Gemeinschaftsordnung. Da sie für die Gemeinschaftsorgane bindend sind, haben sie Vorrang vor dem von ihnen gesetzten Sekundärrecht und stehen somit rangmäßig oberhalb des Sekundärrechts, jedoch unterhalb des Primärrechts. Aus Zuständigkeitsgründen unterscheidet man bei den völkerrechtlichen Abkommen der Gemeinschaft mit Dritten zwischen Gemeinschaftsabkommen und sog „gemischten Abkommen“^[59] ; je nachdem, ob diese Abkommen entsprechend ihrem Inhalt entweder von der Gemeinschaft allein, oder von der Gemeinschaft unter völkerrechtlicher Beteiligung der Mitgliedstaaten abgeschlossen wurden.^[60]

4. Begleitende Gemeinschaftsrecht

Das begleitende Gemeinschaftsrecht umfaßt alle Verträge, Übereinkommen und sonstigen Vereinbarungen zwischen den Mitgliedstaaten, die diese in gemeinschaftsnahen Bereichen, aber außerhalb des Anwendungsbereichs der drei EG-Gründungsverträge, zur Verwirklichung der Ziele der Europäischen Gemeinschaften abgeschlossen haben, bzw abschließen werden. Es beruht grs auf der völkerrechtlichen Handlungsfähigkeit der Mitgliedstaaten und unterliegt somit uneingeschränkt völkerrechtlichen Regeln und Wirkungen (Ausnahme EuGVÜ).^[61]

Dazu zählen insbesondere Übereinkommen gem Art 220 EGV, von denen bisher nur das „Übereinkommen über die gerichtliche Zuständigkeit und die Vollstreckung gerichtlicher Entscheidungen in Zivil- und Handelssachen“^[62] in Kraft getreten ist. Das EuGVÜ geht dem Staatsrecht vor, aber das Gemeinschaftsrecht geht dem EuGVÜ vor (nach Rechtsprechung des EuGH). Das EuGVÜ entfaltet also mehr als nur völkerrechtliche Wirkung.^[63]

Zum begleitenden Gemeinschaftsrecht zählen auch die Beschlüsse und Vereinbarungen der „im Rat vereinigten Vertreter der Regierungen der Mitgliedstaaten“ (sog. „uneigentlichen Ratsbeschlüsse“).^[64] Allerdings nur sofern sie nicht im Primärrecht eine entsprechende Grundlage haben und daher dem Gemeinschaftsrecht zuzurechnen sind (wie z.B. Die Art 158 Abs 2 u. Art 167 Abs 1 EGV betreffend der Ernennung der Mitglieder der Kommission, EuGH ua).

Das begleitende Gemeinschaftsrecht kann man nach aA in einem modifizierten Sinne zusammen mit dem sekundären Unionsrecht auch als „Akte der Gesamtheit der Mitgliedstaaten“ einteilen.^[65] In einem modifizierten Sinne, weil sich die Mitgliedstaaten auch der Institutionen der Gemeinschaften bedienen um sekundäres Unionsrecht zu erzeugen. ^[66]

5. Die rechtsschöpferische Judikatur des EuGH– als Rechtsquelle

a) Allgemeines

Im organisatorischen Aufbau der EU und im besonderen der EG nimmt der EuGH – aufgrund der Fülle der ihm übertragenen Aufgaben (Art 164ff EGV) – eine zentrale Rolle ein. Sein Rechtsprechungsstil und die damit verbundene, nicht nur für das österreichische Rechtsempfinden befremdende, schleichende Rechtsfortbildung (Richterrecht) hat wesentlich zur Entwicklung des Gemeinschaftsrechts beigetragen. Diese Befugnis zur Rechtsfortbildung ist aber nicht schrankenlos. Aufgrund des funktionellrechtlichen Gebotes der richterlichen Zurückhaltung sind die Gestaltungsfreiheit der Gesetzgebungsorgane bei der Ausgestaltung der Vertragsnormen und die dem Vertrag zugrunde liegenden allgemeinen Rechtsgrundsätze zu achten. Dies betonte auch der EuGH in mehreren Urteilen. Weiters zu beachten ist weiters der Wille der Mitgliedstaaten als Vertragsparteien, und daß die Ausfüllung des EGV als „Rahmenvertrag“ grundsätzlich den Rechtsetzungsorganen obliegt.^[67]

Die Erkenntnisse des EuGH entfalten vielfach rechtsgestaltende Wirkung von grundlegender Bedeutung, die maßgeblich zum heutigen Verständnis des Gemeinschaftsrechts beigetragen haben. Wie etwa die Entscheidung des EuGH in der Rechtssache „van Gend & Loos“^[68], in der vom EuGH die unmittelbare Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts^[69] bei Vorliegen bestimmter Voraussetzungen festgelegt wurde. Oder die Entscheidung in der Rechtssache Costa/ENEL^[70] in der der EuGH erstmals den absoluten Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechtes^[71] festlegte. Die Rechtsprechung zur unmittelbaren Anwendbarkeit ist seit dem Ende der Übergangszeit (vgl Art 7 EGV) vor allem in jenen Fällen besonders bedeutsam, in denen die in den Gründungsverträgen vorgesehenen Rechtsakte zur Verwirklichung des angestrebten Zustandes von den Rechtsetzungsorganen noch nicht erlassen wurden. In den Fällen, in denen die Rechtsetzungsorgane einen eindeutig bestimmten Rechtsauftrag des Primärrechts nicht erfüllen, ist es durchaus Aufgabe des EuGH, dem Gemeinschaftsrecht zur Wirksamkeit zu verhelfen. Der EuGH hat in diesem Zusammenhang zB die Berufung auf die Vergünstigungen der Niederlassungsfreiheit und der Dienstleistungsfreiheit, unabhängig von ihrer sekundärrechtlichen Verwirklichung, zugelassen. Der EuGH läßt ausnahmsweise auch bei Säumigkeit der Mitgliedstaaten in der Umsetzung von Richtlinien^[72] deren unmittelbare Anwendbarkeit zu.^[73]

Als neue „Rechtsordnung“ enthält das Gemeinschaftsrecht zwangsläufig Lücken. Das Gemeinschaftsrecht bedarf daher der Rechtsfortbildung des EuGH. Der EuGH hat in seiner Rechtsprechung zahlreiche allgemeine Rechtsgrundsätze ermittelt und zur Anwendung gebracht, wobei er methodisch überwiegend eine wertende Rechtsvergleichung vornimmt. Zu diesen allgemeinen Rechtsgrundsätzen gehören rechtsstaatliche Prinzipien, wie das Prinzip der Verhältnismäßigkeit, das Gebot der Rechtssicherheit und sonstige allgemeine Grundsätze öffentlicher Verwaltung (zB Vertrauensschutz, rechtliches Gehör), sowie die Grundrechte.^[74]

b) Betreffend Grundrechte

In den EG-Gründungsverträgen besteht kein umfassender gemeinschaftsvertraglicher Grundrechtskatalog.^[75] Der EuGH stützte sich daher auf die allgemeine Rechtsprechung als Rechtsquelle, um die Geltung der Grundrechte im Rahmen der Gemeinschaft durchzusetzen. Dabei arbeitete der EuGH die Grundrechte nicht nur aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen heraus, sondern ließ sich auch von der EMRK inspirieren. Dieser Rechtsprechung des EuGH hat der EUV Rechnung getragen und nunmehr vertraglich für sämtliche Tätigkeitsbereiche der EU klargestellt, daß die Grundrechte, wie sie in der EMRK gewährleistet sind und wie sie sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten als allgemeine Grundsätze des Gemeinschaftsrechts ergeben, zu achten sind (vgl Art F Abs 2 EUV).^[76]

Für eine ordentliche Gewährleistung des Grundrechtsschutzes ist Art F Abs 2 EUV jedoch nicht ausreichend. Sämtliche Mitgliedstaaten traten vor über 40 Jahren – wohl nicht ohne Grund – der EMRK bei und unterwarfen sich – um die Gewährleistung der Menschen- und Grundrechte sicherzustellen – der Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte in Straßburg. Auch die EU (bzw die EG) sollte endlich der EMRK beitreten^[77], da es nicht im Sinne der damals geschlossenen Verträge und auch nicht im Interesse der fortschreitenden Integration Europas sein kann, daß durch die Übertragung verschiedener Staatskompetenzen von den Mitgliedstaaten auf die supranationale Ebene der EU (bzw EG) die Kompetenz des Gerichtshofes für Menschenrechte immer weiter ausgehöhlt wird. Mit einem Beitritt zur EMRK wäre der Schutz des einzelnen Bürgers vor der zunehmenden Staatsmacht der EU durch die Kontrolle des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte wieder im ursprünglich bezwecktem Umfang gewährleistet.

Der EuGH in Luxemburg ist keinesfalls ein „Menschen- und Grundrechtsgerichtshof“.^[78] Er erfüllt vielmehr die vielzitierte Funktion eines Motors der Integration, der den Integrationsprozeß – als Rechtsbeistand der Regierungen der Mitgliedstaaten – immer wieder in Gang hält.^[79] Damit wird er auch als „nicht deklarierter Gesetzgeber“ tätig. Zudem ist der EuGH der Gefahr ausgeliefert, daß bei der Benennung der Richter die Vorstellungen der Mitgliedstaaten stärker zutage treten.^[80]

Aufgrund der Wichtigkeit der Rechtsprechung werden in dieser Arbeit die wichtigsten Entscheidungen des EuGH bei gegebenem Zusammenhang erwähnt.

F. Geltung und Anwendung des Gemeinschaftsrechts im nationalen Recht

1. Allgemeines

Das Recht der Europäischen Gemeinschaft entfaltet innerstaatliche Geltung, was aber noch nicht bedeutet, daß es ohne innerstaatliche Maßnahmen auch unmittelbare Anwendbarkeit in den Mitgliedsstaaten (siehe unten) erlangt.

Nach der Rechtsprechung des EuGH ergeben sich die innerstaatliche Geltung und der innerstaatliche Rang des Gemeinschaftsrechtes aus dem Gemeinschaftsrecht selbst. Dasselbe gilt seit der grundlegenden Entscheidung des EuGH in der Rechtssache „van Gend & Loos“^[81] auch für die Frage der unmittelbaren Anwendbarkeit. Die unmittelbare Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechtes kann durch nationales (Verfassungs-)Recht nicht geregelt werden.^[82]

a) Unmittelbare Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts im nationalen Recht

Nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH^[83] sind alle Normen des Gemeinschaftsrechts, bei folgenden Voraussetzungen für alle ihre Adressaten, insbesondere Individuen, unmittelbar anwendbar (wirksam):

- Die Norm muß „rechtlich vollkommen“, dh ohne jede weitere Konkretisierung anwendbar und unbedingt sein,
- muß in einer Handlungs- und Unterlassungspflicht für die Mitgliedstaaten bestehen, die keine weiteren Vollzugsmaßnahmen erfordert,
- und darf den Mitgliedstaaten keinen Ermessensspielraum lassen.

Der EuGH bemüht sich in seiner Rechtsprechung möglichst vielen Bestimmungen der EG-Gründungsverträge unmittelbare Anwendbarkeit zuzuerkennen (z.B. dem Diskriminierungsverbot des Art 6 EGV). Ähnliches gilt bei innerstaatlich umsetzungsbedürftigen Rechtsakten, wie etwa Richtlinien (siehe dazu unten).

Damit ergeben sich die innerstaatliche Geltung und der innerstaatliche Rang des Gemeinschaftsrechtes aus dem Gemeinschaftsrecht selbst. Nicht nur die gemeinschaftlichen, sondern auch die nationalen Vollzugsorgane, also Verwaltungsbehörden und Gerichte, haben diese Normen zu beachten und anzuwenden und wegen des Vorrangs (siehe unten) des Gemeinschaftsrechts entgegenstehendes nationales Recht außer Anwendung zu lassen.^[84]

b) Der Anwendungsvorrang des unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechts

Der Vorrang des Gemeinschaftsrechts gegenüber widersprechendem nationalem Recht ist im Falle der Normenkollision immer dann gegeben, wenn die betreffende Norm des Gemeinschaftsrechts unmittelbar anwendbar ist. Daher ist auf die unmittelbare Anwendbarkeit immer besonders zu achten.^[85]

Der EuGH vertritt seit dem Urteil im Fall Costa/ENEL^[86] (in ständiger Rechtsprechung) die These vom absoluten Anwendungsvorrang des unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechtes. Dem folgen auch die staatlichen Gerichte. Der Anwendungsvorrang gilt ohne Rücksicht darauf, welchen Rang das nationale Recht im Stufenbau der Rechtsordnung einnimmt – gilt auch gegenüber Verfassungsrecht. Die Priorität des Gemeinschaftsrechts wirkt außerdem ohne Unterschied auf die vom Bundes- oder Landesgesetzgeber oder von sonstigen Gebietskörperschaften erlassenen Rechtsvorschriften. Es gilt die Formel „ Gemeinschaftsrecht bricht staatliches Recht “^[87]. Somit haben, sowohl innerstaatliche Verwaltungsbehörden, als auch die Gerichte, unmittelbar wirksame gemeinschaftsrechtliche Bestimmungen, ungeachtet widersprechenden früheren oder späteren innerstaatlichen Rechtes, anzuwenden.

In der Rechtssache „Simmenthal“^[88] führte der EuGH ausdrücklich aus, daß es sich beim Vorrang des unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechts gegenüber dem innerstaatlichen Recht „nur“ um einen Anwendungsvorrang handelt. Damit tritt innerstaatliches Recht, das dem Gemeinschaftsrecht widerspricht, nicht außer Kraft (keine derogatorische Wirkung). Es darf lediglich von den zuständigen Behörden und Organen für die Dauer der Geltung der entsprechenden gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakte nicht mehr angewendet werden. Aus Gründen der Rechtssicherheit sollten die zuständigen innerstaatlichen Stellen die widersprechenden innerstaatlichen Rechtsakte außer Kraft setzen.^[89]

2. Die Wirkung des primären Gemeinschaftsrechts

Das primäre Gemeinschaftsrecht erlangte mit seinem Inkrafttreten in Österreich auch Geltung in Österreich. Sein Rang im Stufenbau der Rechtsordnung ist unterschiedlich und teils unklar. Es kommt ihm jedenfalls Gesetzesrang zu, zT aber auch Verfassungsrang. Allerdings ist dies jedoch bei innerstaatlicher Vollziehung belanglos, da im Kollisionsfall – wie bereits oben erwähnt – die unmittelbar anwendbaren Bestimmungen des Primärrechts^[90] (insbesondere im Bereich der Grundfreiheiten) dem nationalen Recht vorgehen, unabhängig welchen Rang die anzuwendenden gemeinschaftlichen Bestimmungen innerstaatlich einnehmen.^[91]

Seit dem Urteil des EuGH „van Gend & Loos“^[92] steht fest, daß der einzelne aufgrund des primären Gemeinschaftsrecht subjektive Rechte hat, wenn es solche nach seinem Wortlaut einräumt (unmittelbare Wirksamkeit bzw. unmittelbare Anwendbarkeit – siehe oben).^[93]

3. Die Wirkung des sekundären Gemeinschaftsrecht

a) Die Verordnung (in EGKS: allgemeine Entscheidung)

Gemäß Art 189 EGV hat die Verordnung allgemeine Geltung, ist in allen ihren Teilen verbindlich und gilt unmittelbar in jedem Mitgliedstaat. Sie bedarf keiner mitgliedstaatlichen Umsetzung oder Transformation. Sie durchdringt den Schutzmantel staatlicher Souveränität und greift direkt in die Rechtsordnung sämtlicher Mitgliedstaaten durch („Durchgriffswirkung“^[94] ) und ist dort unmittelbar – ohne weiteren Eingriff der staatlichen Rechtsetzungsorgane – anwendbar. Sie können somit für den einzelnen Rechte und Pflichten begründen, die die nationalen Gerichte zu schützen haben. Das gilt auch im Verhältnis zwischen Privatpersonen (Drittwirkung der VO). Durch die unmittelbare Geltung und Anwendbarkeit der VO kommt auch besonders der Anwendungsvorrang zum Ausdruck: Dh, mitgliedstaatliches Recht, das mit der VO im Widerspruch steht, ist unanwendbar, und zwar auch dann, wenn es zeitlich nach der VO erlassen wird. Damit kommt in der Verordnung der supranationale Charakter des Gemeinschaftsrechts am reinsten zum Ausdruck.^{[95] [96]}

b) Die Richtlinie (Empfehlung)

Die Konstruktion der Richtlinie stellt einen Kompromiß zwischen den Erfordernissen einheitlichen Rechts innerhalb der Gemeinschaften und weitestmöglicher Bewahrung nationaler Eigentümlichkeiten dar.^[97] Gemäß Art 189 Abs 3 EGV ist die Richtlinie für die Mitgliedstaaten, an die sie gerichtet ist, hinsichtlich des zu erreichenden Zieles verbindlich, überläßt es aber den innerstaatlichen Stellen, die Form und die Mittel auszuwählen, die sie für die Erreichung des Zieles als geeignet ansehen. Somit ist die Richtlinie durch eine Zweistufigkeit der Rechtsetzung gekennzeichnet: Dh die Richtlinie ist grs nicht unmittelbar anwendbar, sondern ist von den Mitgliedstaaten in das innerstaatliche Recht umzusetzen. Doch ergehen in der Praxis auch perfekte Richtlinien, die den Mitgliedstaaten kaum Umsetzungsspielraum belassen.

Schon sofort mit Erlaß einer RL ist den Mitgliedstaaten untersagt, Maßnahmen zu erlassen, die in Widerspruch mit der RL stehen (sog. „Sperrwirkung“). Die Umsetzungspflicht der RL betrifft alle innerstaatlichen Stellen, die nach der Kompetenzverteilung des jeweiligen Mitgliedstaates für die Ausführung der Richtlinie zuständig sind (Parlament, Regierung, Verwaltungsbehörden, Gerichte). Die innerstaatlichen Stellen der Mitgliedstaaten haben bei der Umsetzung (nach ständiger Rechtsprechung des EuGH) kein freies Ermessen. Sie müssen jene Form bzw. Mittel wählen, die am besten geeignet erscheinen, die Wirksamkeit der Richtlinie zu gewährleisten. Insbesondere muß das Gebot der Publizität erfüllt sein, und den Betroffenen muß die Gelegenheit gegeben sein, sich vor Gericht auf die nationale (umsetzende) Regelung zu berufen. Ein Mitgliedstaat kann sich nicht auf interne Schwierigkeiten ausreden, um eine mangelhafte Umsetzung einer Richtlinie zu rechtfertigen.

Den Mitgliedstaaten wird in den Richtlinien eine Frist zur Umsetzung eingeräumt. Auf deren Einhaltung legt der EuGH großen Wert. Damit die praktische Wirksamkeit („effet utile“) der Richtlinien nicht durch ein Hinauszögern der Mitgliedstaaten beeinträchtigt wird, können – nach ständiger Rechtsprechung Richtlinien – unter folgenden Voraussetzungen eine unmittelbare Wirkung entfalten.^[98]

- Die zur Zielerreichung in der Richtlinie gestellte Frist muß abgelaufen sein.
- Die Richtlinie muß so hinreichend genau formuliert sein, daß daraus unmittelbar (ohne Umsetzungsspielraum für den nationalen Gesetzgeber) Rechte gegen den Staat abgeleitet werden können („Self-executing“-Charakter der Richtlinie).
- Richtlinien, die einen Bürger belasten, haben insoweit keine unmittelbare Wirkung.^[99]

Folge der unmittelbaren Wirkung einer Richtlinie ist, daß sich der einzelne gegenüber mitgliedstaatlichen Behörden und Gerichten „darauf berufen“ kann. Weiters haben die mitgliedstaatlichen Behörden und Gerichte die inhaltlich von der Richtlinie berührten nationalen Normen soweit wie möglich in Einklang mit der Richtlinie auszulegen. Der EuGH hat Privatpersonen sogar einen Amtshaftungsanspruch gegen einen mit der Umsetzung einer Richtlinie säumigen Mitgliedstaat zuerkannt.^{[100] [101]}

c) Die Entscheidung (individuelle Entscheidung)

Die Entscheidung ist die rechtsverbindliche Form für Einzelfälle. Gem Art 189 Abs 4 EGV ist sie für ihre Adressaten in allen ihren Teilen verbindlich. Sie hat individuelle Geltung, der Adressat wird individuell gebunden und bezeichnet.

Entscheidungen können sich an einen oder mehrere Mitgliedstaat(en) oder an eine begrenzte Anzahl von Personen richten, die entweder namentlich bezeichnet oder zumindest individualisierbar sind. Der Rechtsschutz durch den EuGH erstreckt sich hinsichtlich natürlicher und juristischer Personen nicht nur auf gegen sie ergangene Entscheidungen, sondern auch auf diejenigen Entscheidungen, die - obwohl sie als Verordnung oder als eine an eine andere Person gerichtete Entscheidung ergangen sind - sie unmittelbar und individuell betreffen (vgl. Art 173 Abs 4 EGV).

Gegenüber jenen natürlichen oder juristischen Personen, an die sie gerichtet ist, besitzt die Entscheidung unmittelbare Rechtsverbindlichkeit (unmittelbare Anwendbarkeit). Gleiches gilt für die Entscheidung an Mitgliedstaaten; darüber hinaus kann sie unmittelbare Wirkung zugunsten einzelner – unter ähnlichen Voraussetzungen wie Richtlinien – entfalten, wenn die dem Mitgliedstaat auferlegte Verpflichtung eindeutig und unbedingt ist und dem Mitgliedstaat kein Ermessensspielraum hinsichtlich ihrer Ausführung eingeräumt ist.^[102] Einzelpersonen können sich dann vor mitgliedstaatlichen Gerichten auf die Entscheidung berufen.^[103]

d) Die Empfehlung und die Stellungnahme (Stellungnahme)

Gemäß Art 189 Abs 5 EGV sind Empfehlung und Stellungnahme nicht verbindlich. In einigen Fällen haben sie rechtliche Erheblichkeit als Prozeßvoraussetzung oder als Voraussetzung für Organhandeln. Nationale Gerichte haben Empfehlungen und Stellungnahmen bei der Auslegung nationaler Rechtsvorschriften zu berücksichtigen.^[104] Neben der rechtlichen Relevanz kommt Empfehlungen und Stellungnahmen beträchtliche politische Wirkung zu. Ziel und Zweck ist es, den Adressaten ein bestimmtes Verhalten nahezulegen, ohne ihn binden zu können.^[105]

e) Rechtshandlungen eigener Art

In den Gemeinschaftsverträgen sind ausnahmsweise vereinzelt Rechtshandlungen vorgesehen, die nicht ausdrücklich in einer der in den Rechtshandlungskatalogen (Art 189 EGV, Art 161 EAGV, Art 14 EGKSV) aufgezählten Form zu erlassen sind. Solche Rechtshandlungen werden als Rechtshandlungen eigener Art oder als ungekennzeichnete Rechtshandlungen bezeichnet. Sie ergehen entweder in einer der in den Katalogen vorgesehenen Form oder als Rechtsakte sui generis (Beschluß, Entschließung). Ihre rechtliche Wirkung ist im Wege der Auslegung zu ermitteln.

III. Die Mitwirkungsmöglichkeiten des Nationalrates und des Bundesrates an der Willensbildung in der Europäischen Union

Das hier ua beschriebene Mitwirkungsverfahren des NR soll diesen in die Lage versetzen, das Handeln der österreichischen Regierungsmitglieder in den EG-Organen parlamentarisch zu kontrollieren und entsprechend zu beeinflussen. Die gänzliche oder teilweise Nichtbeachtung der Stellungnahmen des NR kann entweder ganz ohne Reaktion bleiben, oder zum verbalen Ausdruck der Mißbilligung führen, oder aber äußerstenfalls mit einem Mißtrauensvotum bzw mit einer Klage beim VfGH gem Art 142 Abs 2 lit c B-VG sanktioniert werden. Insgesamt handelt es sich um ein ziemlich wirksames Instrument der Bindung an die politischen Vorstellungen des NR, das weit über vergleichbare ausländische Regelungen hinausgeht.^[106]

Die Generalklausel gemäß Art 23 e Abs 1 B-VG:

Das zuständige Mitglied der Bundesregierung hat den Nationalrat und den Bundesrat unverzüglich über alle Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union zu unterrichten und ihnen Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.

A. Das zuständige Mitglied der Bundesregierung

Die Mitglieder der Bundesregierung werden vor allem im Rat der EU, aber auch im Europäischen Rat tätig. Gem Art 146 Abs 1 EGV besteht der Rat aus je einem Vertreter jedes Mitgliedstaates auf Ministerebene, der befugt ist, für die Regierung des Mitgliedstaates verbindlich zu handeln. Das abstimmungsberechtigte Mitglied des Rates muß somit in seinem Heimatstaat Regierungsmitglied („Vertreter auf Ministerebene“) – auf Bundes- oder Landesebene – sein, was sich nach nationalem Verfassungsrecht bestimmt. Als einzige Ausnahme sei hier erwähnt, daß in der Praxis (Gemeinschaftsgewohnheitsrecht) die Entsendung von Staatssekretären, die nach nationalem Verfassungsrecht nicht als Regierungsmitglieder gelten (vgl Art 69 B-VG), zulässig ist (siehe oben).^[107]

1. Auf Bundesebene

Der neue Art 73 Abs 2 B-VG ermächtigt – innerstaatlich – den jeweils zuständigen Bundesminister, an den Tagungen des Rates der EU teilzunehmen und in diesem Rahmen zu einem bestimmten Vorhaben die Verhandlungen zu führen und seine Stimme abzugeben, oder diese Befugnisse einem anderen Bundesminister oder Staatssekretär zu übertragen.

Die Verantwortung der Mitglieder der Bundesregierung richtet sich nach der bestehenden innerstaatlichen Zuständigkeitsordnung. Zuständiges Mitglied der Bundesregierung ist daher jener sachlich zuständige BM, dessen Kompetenz im Teil 2 der Anlage zu § 2 des Bundesministeriengesetzes 1986 festgeschrieben ist. In dieser Hinsicht scheint eine rechtliche Klarheit gegeben.^[108] Daher weist die Formel des Art 23e – „zuständigen Mitglied der Bundesregierung“ –grundsätzlich auf die innerstaatliche Ressortverteilung zurück.

Die mit dem Art 146 Abs 1 EGV korrespondierende Regel des Art 73 Abs 2 B-VG bringt somit dreierlei zum Ausdruck:^[109]

- Sie normiert die Stimmführerschaft des zuständigen Bundesministers im Rat und stellt außer Zweifel, daß es hiezu keiner besonderen Verhandlungsvollmacht bedarf, weil die betreffenden Befugnisse Ausfluß der Ressortministerschaft sind.
- Die relativ freie Stimmrechtsübertragung auf einen beliebigen anderen Bundesminister wird ermöglicht.
- Die allfällige Stimmrechtsübertragung an einen Staatssekretär wird verfassungsrechtlich fundiert. Das wäre auch schon aufgrund des Gewohnheitsrechts im Rahmen des primären Gemeinschaftsrecht möglich.^[110] Mangels Unterscheidung im Verfassungstext kann das auch ein Staatssekretär eines anderen Ressorts sein.^[111]

2. Auf Landesebene

Für bundesstaatlich organisierte Mitgliedstaaten brachte die Neufassung des Art 146 Abs 1 EGV („Vertreter auf Ministerebene“) durch den Maastrichter-Vertrag eine interessante Neuerung. Der entsendete Vertreter muß nicht mehr notwendigerweise der Regierung des Zentralstaates angehören. Das ist für bundesstaatlich organisierte Staaten bedeutsam, weil damit gemeinschaftsrechtlich die Entsendung von Mitgliedern der (österreichischen) Landesregierungen ermöglicht wurde. Diese müssen aber nach der innerstaatlichen Rechtslage befugt sein, für den Gesamtstaat verbindlich zu handeln.^[112]

Die für die Entsendung von Mitgliedern der Landesregierungen erforderlichen verfassungsrechtlichen Grundlagen enthält Art 23d Abs 3 B-VG. Danach kann die Bundesregierung einem von den Ländern namhaft gemachten Vertreter die Mitwirkung an der Willensbildung im Rat übertragen, wenn Angelegenheiten betroffen werden, in denen die Gesetzgebung Landessache ist. „Diese Bestimmung läßt der Bundesregierung ein breites Ermessen und gibt den Ländern auch in Angelegenheiten ihres ausschließlichen Wirkungsbereiches keinen Rechtsanspruch auf Wahrnehmung der Vertretungskompetenz. Naturgemäß gibt es bisher keine Praxis in der Anwendung dieser Regel; es bleibt daher abzuwarten, ob von dieser Regel überhaupt und ob von ihr häufig Gebrauch gemacht wird.“^[113]

Zugleich stellt Art 23d Abs 3 B-VG klar, daß der von den Ländern namhaft gemachte Vertreter diese eventuell eingeräumte Befugnis (zur Mitwirkung an der Willensbildung im Rat) unter Beteiligung und in Abstimmung mit der Bundesregierung wahrzunehmen und im Rat somit die Interessen Österreichs zu vertreten hat, zumal im Einzelfall auch Bundesinteressen eine Rolle spielen können (gesamtstaatliche Verantwortung).^[114] Außerdem unterliegt der Ländervertreter den Regeln über die einheitliche Länderposition (Art 23d Abs 2 B-VG). Das bedeutet, daß eine einheitliche Länderstellungnahme, die ja den Bund zu binden vermag, auch den Ländervertreter bei Verhandlungen und Abstimmungen grundsätzlich bindet.^[115] Eine allfällige Anklageerhebung beim VfGH in Agenden der Landesgesetzgebung bedürfte der gleichlautenden Beschlüsse aller Landtage (vgl Art 142 Abs 2 lit c).

In Angelegenheiten der Bundesgesetzgebung ist ein nach Art 23d Abs 3 B-VG mitwirkender Ländervertreter auch an die Stellungnahme des NR gebunden und in jenem Ausmaß, in dem er im Rat im Bereich von Bundeskompetenzen handelt, dem NR verantwortlich (Art 142 Abs 2 lit c). Adressat der Stellungnahme des NR ist aber nicht er, sondern jedenfalls das Mitglied der Bundesregierung (Art. 23e Abs. 2 B-VG), das, trotz der Übertragung der Mitwirkungsbefugnisse, für die Berücksichtigung der Stellungnahme mindestens mitverantwortlich bleibt und über seine Beteiligung nach Art 23d Abs 3 2.Satz B-VG ein verfassungskonformes Verhalten des Ländervertreters sicherzustellen hat. Die im Fall des Abweichens einzuhaltenden Konsultations- und Berichtspflichten (Art. 23e Abs. 3 und 4 B-VG; siehe unten) sind jedenfalls vom Mitglied der Bundesregierung zu erfüllen, auch wenn streng genommen nicht dieses, sondern der Ländervertreter abgewichen ist.^[116]

B. Die Informationspflicht der Bundesregierung

1. Das zur Information verpflichtete Regierungsmitglied

Die Informationspflicht der Bundesregierung gegenüber dem NR – aus der Sicht des NR das Informationsrecht – trifft gem Art 23e Abs 1 das zuständige Mitglied der Bundesregierung. Aufgrund der oben erwähnten Gründe ergibt sich, daß hier ebenfalls für die Ermittlung des zuständigen Mitgliedes der Bundesregierung nur die innerstaatliche Ressortverteilung maßgeblich ist. Das gilt selbstverständlich auch dann, wenn ein europäisches Regelungsprojekt innerstaatlich den Ressortbereich eines oder mehrerer Bundesminister berührt.^[117]

2. Beginn der Informationspflicht

Die Pflicht des NR zur unverzüglichen Information beginnt mit der ersten offiziellen Information seitens der EU. Dh jedenfalls zum frühestmöglichen Zeitpunkt, in welchem ein Regelungsverfahren als solches rechtlich greifbar wird. Schwieriger bestimmen läßt sich der Zeitpunkt bei jenen Regelungsvorhaben, die von einer österreichischen Initiative ausgehen (tentative und sondierbare Vorgespräche scheinen noch nicht berichtspflichtig, ein ausgearbeiteter Entwurf, der zur Vorlage an ein EU-Organ bestimmt ist, hingegen schon).^[118]

3. Der Umfang der Informationspflicht

„Das parlamentarische Informationsrecht ist umfassend.“ Es bezieht sich auf „alle Vorhaben der EU“ (vgl Art 23e Abs 1 B-VG). Es betrifft die anfängliche Information und gegebenenfalls weitere Informationspflichten (siehe dazu unten). Eine Einschränkung auf den Zuständigkeitsbereich der zu informierenden Organe besteht nicht.^[119] Die vorgesehene Informationspflicht der Bundesregierung reicht somit weiter als die Bindung des Stellungnahmerechts (siehe unten) von NR und BR.^[120]

a) Die „Vorhaben der EU“ gem Art 23e B-VG

Rechtliche Klarheit scheint bei dem Begriff „Vorhaben der EU“ nicht gegeben. Jedenfalls wird darunter ein Vorschlag der Kommission nach Art 189b EGV uä zu verstehen sein^[121], oder alle Rechtsetzungsakte der EU^[122] (vgl Art 23f B-VG). Inhaltlich sind als Vorhaben sowohl die österreichischen Vorhaben in der EU als auch die Haltung Österreichs zur EU zu verstehen.^[123]

In der Praxis wird dieser unbestimmte Verfassungsbegriff in einem weiten Sinn verstanden. Er bezieht sich auf alle drei Säulen des Vertrages von Maastricht. Somit umfaßt das Informationsrecht des NR und des BR, wie dies auch im Ausschußbericht^[124] erwogen wurde, neben den Europäischen Gemeinschaften (sog. „Erste Säule“ der EU) auch die gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (sog. „zweite Säule“ der EU) und die Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres (sog. „Dritte Säule“ ; vgl. auch Art. 23 f Abs 2 B-VG).

Um eine nähere Umschreibung der Informationen über „Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union“, die dem NR und dem BR zu übermitteln sind, zu erhalten, verweisen die Materialien auf: Art. 1 Abs. 2 der Vereinbarung zwischen Bund und den Ländern gemäß Art. 15a B-VG über die Mitwirkungsrechte der Länder und Gemeinden in Angelegenheiten der europäischen Integration.^[125]

Daraus ergibt sich konkret der folgende Umfang der Informationspflicht:^[126]

a.) „Dokumente, Berichte und Mitteilungen von Organen und Einrichtungen der Europäischen Gemeinschaften, der Europäischen Freihandelsassoziation und des Europäischen Wirtschaftsraumes,
b.) Dokumente, Berichte und Mitteilungen über informelle Ministertreffen und Gremien der Europäischen Gemeinschaften, der Europäischen Freihandelsassoziation und des Europäischen Wirtschaftsraumes,
c.) Dokumente und Informationen über Verfahren vor europäischen Gerichten und Streitbeilegungseinrichtungen, an denen die Republik Österreich beteiligt ist, sowie
d.) Berichte der Österreichischen Mission bei den Europäischen Gemeinschaften.“

Eine explizite Verpflichtung, die an das Parlament übermittelten Informationen näher zu erläutern („aufzubereiten“), ergibt sich für die Bundesregierung aus der bestehenden Verfassungslage nicht; Ebensowenig besteht eine ausdrückliche Pflicht der Bundesregierung, in diesem Zusammenhang ihre Verhandlungspositionen im Rahmen der EU-Vorhaben dem Parlament bekanntzugeben. Der Hinweis auf die vorgenannte Vereinbarung nach Art 15a B-VG bezieht sich nur auf Art 1 Abs2 dieser Vereinbarung, nicht jedoch auf Art 1 Abs 3.^[127]

C. Das Recht der Stellungnahme des Nationalrates und des Bundesrates

Gem der Generalklausel des Art 23e Abs 1 bezieht sich das Recht der Stellungnahme des NR und des BR ebenso wie die Informationspflicht der Bundesregierung auf „alle Vorhaben der EU“ ^[128]. Die Stellungnahmerechte des NR und des BR sind das Kernstück der Mitwirkung der Gesetzgebungsorgane. Diese wurden gegenüber der Regierungsvorlage im Verfassungsausschuß wesentlich ausgebaut. Sowohl die Stellungnahmen des NR als auch des BR binden grundsätzlich^[129] – bei Vorliegen der unten genannten Voraussetzungen – das zuständige Mitglied der Bundesregierung in den Verhandlungen und Abstimmungen der EU (Bindungswirkung).

Den abgegebenen Stellungnahmen des NR ist aber, schon allein wegen der wesentlich umfangreicheren Bindungswirkung der Stellungnahmen, erheblich mehr Bedeutung zuzumessen, als den nur in seltenen Fällen mit einer Bindungswirkung ausgestatteten Stellungnahmen des BR.

Die Bindungswirkung dieser Stellungnahmen für das zuständige Mitglied der Bundesregierung ist weniger umfassend, als das Recht zur Stellungnahme selbst.

D. Die bindende Wirkung der Stellungnahmen des Nationalrates

Liegt dem zuständigen Mitglied der Bundesregierung eine Stellungnahme des Nationalrates zu einem Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union vor,

- das durch Bundesgesetz umzusetzen ist, oder
- das auf die Erlassung eines unmittelbar anwendbaren Rechtsaktes^[130] gerichtet ist, der Angelegenheiten betrifft, die bundesgesetzlich zu regeln wären,

so ist es bei Verhandlungen und Abstimmungen in der Europäischen Union an diese Stellungnahme gebunden (Art 23e Abs 2 Satz 1 B-VG).

- Daneben kann der NR auch im Vorfeld von entsprechenden Beschlüssen im Rahmen der GASP (Titel V EUV) und der ZBJI (Titel VI EUV) mit bindender Wirkung Stellung nehmen, selbst wenn diesen Beschlüssen keine Rechtsakteigenschaft zukommt (vgl Art 23f Abs 2 B-VG).^[131]

Die Stellungnahmen des NR müssen als bindendes Mandat gedacht und formuliert werden. Eine bloße Empfehlung oder der Wunsch, eine Position nach Tunlichkeit oder Möglichkeit zu verfolgen, würden nicht binden.^[132]

1. Die Abweichungsmöglichkeit der Bundesregierung von Stellungnahmen des Nationalrates

Das Regierungsmitglied darf von der vorliegenden Stellungnahme zu einem Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union nur aus „zwingenden außen- und integrationspolitischen Gründen“ abweichen (vgl Art 23e Abs 2 letzter Satz und Abs 3).

a) „Zwingende außen- und integrationspolitische Gründe“

Zwingende außen- und integrationspolitische Gründe im Zusammenhang mit dieser Bestimmung liegen nach der in der Erl der Regierungsvorlage vertretenen Ansicht vor, wenn dies zur Wahrnehmung wichtiger österreichischer Interessen in der Europäischen Union unabweisbar ist.

Laut Schäffer^[133] scheint dieser Begriff im Verhältnis zwischen Bundesregierung und NR beinahe nicht justiziabel zu sein. Angesichts der Weite und der Unschärfe der Begriffe erscheint nicht die normale Handhabung des Verhandlungsspielraums, sondern nur der allfällige Exzeß kontrollierbar.

b) Das Konsultationsverfahren im Falle der Abweichung

Für den Fall, daß das zuständige Mitglied der Bundesregierung von einer bindenden Stellungnahme abweichen will, sieht Art 23e Abs 3 B-VG zunächst ein besonderes Konsultationsverfahren vor.^[134]

- Abweichung nur nach neuerlicher Befassung des NR: Wenn das zuständige Regierungsmitglied von einer bindenden Stellungnahme des Nationalrates „aus zwingenden außen- und integrationspolitischen Gründen“ abweichen will, so hat es den Nationalrat neuerlich zu befassen. Es handelt sich folglich nur um eine „relative Bindung^[135] des zuständigen BM, da es nach dieser neuerlichen Befassung dem Regierungsvertreter freisteht, von der Stellungnahme abzuweichen.
- Für Regelungen, die eine Verfassungsänderung ^[136] bedeuten würden, gilt eine nochmalige Erschwerung: Soweit der in Vorbereitung befindliche Rechtsakt der Europäischen Union eine Änderung des geltenden Bundesverfassungsrechts bedeuten würde, ist eine Abweichung jedenfalls nur zulässig, wenn ihr der Nationalrat innerhalb angemessener Frist nicht widerspricht. Die Dauer der Frist soll sich nicht nur an der Arbeitsweise des NR, sondern vor allem auch am Entscheidungsprozeß der EU orientieren.^[137] Das bloße Vorliegen von zwingenden außen- und integrationspolitischen Gründen reicht hier für das Mitglied der Bundesregierung nicht aus, um eine Abweichung von einer grundsätzlich bindenden Stellungnahme des NR zu rechtfertigen. In diesem Fall hätte es der NR tatsächlich in der Hand, dem österreichischen Vertreter eine Mitwirkung an der Weiterentwicklung des europäischen Gemeinschaftsrechts zu untersagen. Es handelt sich um eine „absolute Bindung“^[138].

In beiden Fällen erscheint gleichermaßen erforderlich, daß der zuständige BM während der Willensbildung im Rat, seine Haltung in Konsultationsgesprächen mit dem NR abstimmt. Der Ausschußbericht bestimmt hiezu, daß der jeweils zuständige Bundesminister den Hauptausschuß des NR schon vor einer beabsichtigten Abweichung befassen soll. Den NR „neuerlich befassen“ zu sollen, bedeutet mehr als nur eine weitere Information. Gemeint ist, daß dem NR neuerlich Gelegenheit zur Diskussion und Stellungnahme gegeben wird, und daß sich der betreffende BM um eine einvernehmliche Lösung bemühen soll.^[139]

2. Die Berichtspflicht und die Mitteilungspflicht der BReg an den Nationalrat

Um eine Kontrolle des Regierungierungsverhaltens in der EU zu ermöglichen, besteht folgende Regelung.^[140] (vgl. dazu auch unten die parlamentarische Verantwortlichkeit der Bundesregierungsmitglieder)

Nach der Abstimmung in der EU muß das zuständige Regierungsmitglied dem NR Bericht erstatten (Berichterstattungspflicht). Allerdings eingeschränkt auf jene Fälle, in denen der NR eine bindende Stellungnahme abgegeben hat.

Darüber hinaus besteht darin eingebettet eine unverzügliche Mitteilungspflicht des Regierungsmitglieds über die Gründe eines allfälligen Abweichens von der Stellungnahme des Nationalrates. (Art 23e Abs 4 B-VG).

E. Das interne Verfahren des Nationalrates

1. Der Hauptausschuß des Nationalrates als eine Art „Europakammer“

Die Wahrnehmung dieser intensiven Kooperation und Kontrolle kann vom NR als Plenum keineswegs dauernd und zeitgerecht geleistet werden. Daher sieht Art 23e Abs 5 B-VG vor, daß die Wahrnehmung all dieser dem Nationalrat zukommenden Rechte grundsätzlich dessen Hauptausschuß obliegt. Jedoch laut AB unbeschadet des Rechtes jedes einzelnen Abgeordneten, auf sein Verlangen Zugang zu den Informationen (Informationsrecht) zu erhalten. In europarechtlichen Fragen agiert also der HA des NR als „Kernparlament oder Europakammer“ ^[141].

Die organisatorische Ausgestaltung des Mitwirkungsverfahrens wird im Art 23e Abs 5 B-VG nur in groben Grundzügen festgelegt. Die näheren Bestimmungen hiezu sind durch das Bundesgesetz über die Geschäftsordnung des Nationalrates zu treffen, wobei ein eigener ständiger Unterausschuß (Europaausschuß) des Hauptausschusses eingesetzt werden kann, der anstelle des Hauptausschusses die Zuständigkeit wahrnimmt. In der Geschäftsordnung ist auch zu regeln, inwieweit die Behandlung von Vorhaben im Rahmen der Europäischen Union dem Plenum des Nationalrats selbst vorbehalten ist.^{[142] [143]}

2. Offene Fragen zur bevorstehenden Geschäftsordnungsreform

Die erfolgreiche Anpassung des Geschäftsordnungsgesetzes des NR ist noch nicht erfolgt, obzwar seit 1. Jänner 1995 die Mitwirkung des Österreichischen Parlaments an den Entscheidungsprozessen der EU-Organe stattfindet. Der verfassungsrechtlich vorgesehene eigene ständige Unterausschuß des Hauptausschusses besteht noch nicht. Die konkrete Struktur für das Mitwirkungsverfahren des NR (ebenso aber auch des BR) ist durch eine noch ausständige Geschäftsordnungsreform zu schaffen. Offene Fragen sind dabei im Besonderen:

- Die Abgrenzung der Entscheidungsbefugnisse zwischen dem Plenum des NR und dem Hauptausschuß (bzw ständiger Unterausschuß). Der Ausschußbericht bestimmt hierzu, daß der Hauptausschuß mit Mehrheitsbeschluß die Befassung des Plenums bewirken kann; und daß jedes Ausschußmitglied das Recht haben soll, für jene Sitzungen des Hauptausschusses (bzw. seines ständigen Unterausschusses) in Angelegenheiten der EU, in denen Entscheidungen gefaßt werden, die Öffentlichkeit der Sitzungen zu verlangen.
- Verfahrensrechtliche Vorsorge für die Abgabe von Stellungnahmen (Abstimmungserfordernisse, Erstellung der Tagesordnungen des Ausschusses, äußere Form der Stellungnahmen).
- Die Registrierung, Verteilung und Behandlung der eingelangten Informationen.
- Die Organisation und Zusammensetzung des ständigen Unterausschusses (vgl Art 23e Abs 5 letzter Satz). Für diesen „ständigen Unterausschuß für Angelegenheiten der EU“ („Europaausschuß“) gilt Art 52 Abs 2 B-VG, so daß er nach dem Prinzip der Verhältniswahl zusammengesetzt ist und jede im Hauptausschuß des NR vertretene Partei mit mindestens einem Mitglied im UA teilnehmen kann. Der ständige UA muß jederzeit einberufen werden und zusammentreten können.

Die Idee der Einsetzung eines besonderen ständigen Unterausschusses zur Wahrnehmung der Mitwirkungszuständigkeiten des NR wird seit einiger Zeit diskutiert. Als Beispiel wird in diesem Zusammenhang meist die dänische Regelung genannt.^[144]

3. Zu den bisherigen Fakten

Der Präsident des NR hat in einer ersten „EU-Bilanz“^[145] aufgrund von Unterlagen der Parlamentsdirektion berichtet, daß dem NR im ersten Quartal 1995, dh in den ersten 100 Tagen der EU-Mitgliedschaft nicht weniger als 3377 „Europa-Dokumente“ übermittelt worden sind. In der 19. Gesetzgebungsperiode (bis 12. Jänner 1996) gelangten insgesamt 17.968 derartige Vorlagen der Ministerien an den NR. Seit Beginn des Jahres 1995 hat sich der HA des NR - neben seinen anderen Agenden - bis Ende 1995 in 17 Sitzungen mit 92 Europa-Tagesordnungspunkten beschäftigt. In diesem Zusammenhang sind 18 Stellungnahmen des HA beschlossen worden, die auf 31 Vorlagen (nach Art 23e B-VG) beruhen. Eine Befassung des Nationalratsplenums ist bisher nicht erwogen worden.

Als am 7. Februar 1995 der Hauptausschuß des NR sich erstmals seit Inkrafttreten der EU-Begleitverfassungsregelung mit einer EU-Materie zu beschäftigen hatte, hat man sich in der Generaldebatte über das allgemeine Prozedere in EU-Angelegenheiten folgendermaßen geeinigt:

- Etwa alle zwei Wochen soll der HA eine Sitzung abhalten.
- Das Vorbereitungskomitee des HA solle entscheiden, welche EU-Materien im HA behandelt werden und die Tagesordnung vorschlagen.
- Die Dokumente sollen allen Fraktionen so rasch wie möglich zugeleitet werden.
- Nur ein „konkretes, dem HA schriftlich vorliegendes und genau bezeichnetes Vorhaben“ kann Gegenstand der Verhandlungen des HA sein.
- Ob die Bundesregierung auch über Österreichs Vorhaben in der EU Berichte an das Parlament vorzulegen hätte, war strittig. Das BKA-VD vertritt hiezu nämlich die Auffassung, daß eine solche Vorgangsweise nicht in der Begleitverfassung festgeschrieben sei. Diese Deutung entspricht lt Schäffer nicht dem objektiven Wortlaut und dem Regelungszweck der Verfassungsnovelle.^[146]

4. Vorläufige politische Bewertungen

Bezüglich der vorläufigen politischen Bewertungen des NR-Beteiligungsverfahrens gehen die Meinungen auseinander.

Neisser:

Der zweite Präsident des NR Neisser^[147] warnt vor der Überschwemmung des NR mit EU-Vorlagen, die für die Abgeordneten eine kaum bewältigbare Situation herbeiführe. Zugleich vermerkte er aber anerkennend, daß die Regelung „hohen parlamentarischen Ansprüchen“ gerecht werde. Um eine selektive Behandlung der Anliegen möglich zu machen, fordert er eine vernünftige und wirksame Praxis zu entwickeln, die gewährleistet, daß das Parlament nicht unkontrolliert mit einer Informationsflut überschwemmt wird. Neisser schlägt daher vor, innerhalb des NR ein Vorausscheidungsverfahren einzuführen und im Ausschuß die wirklich wichtigen Materien zu beraten. Neisser plädierte auch für eine raschere Entscheidungsfindung (im parlamentarischem Raum), weil letzten Endes durch die parlamentarische Stellungnahme die österreichische Verhandlungsposition in den EU-Gremien festgelegt wird. Zwecks Sicherstellung von Kontinuität und rascher Entscheidungen, sei auch ein System der Delegation notwendig. Voraussetzung dafür sei eine permanente Funktionsfähigkeit des Ausschusses. Neisser dachte dabei aus Gründen der Praktikabilität an ein spezielles Verfahren der Kontaktaufnahme mit den Ausschußmitgliedern oder an eine ständige Erreichbarkeit des Ausschußvorsitzenden bzw an ein eigenes Leitungsorgan (etwa bestehend aus allen Fraktionsführern); die dann unter Umständen auch aus eigener Verantwortung aufgrund einer Vollmacht rasche Entscheidungen zu treffen hätten (ähnlich der dänischen Staatspraxis – vgl unten).

Die beschriebenen Probleme veranschaulichen für Neisser^[148] ziemlich klar, daß das traditionelle Instrumentarium zur Erfüllung der sich aus der EU- Mitgliedschaft Österreichs ergebenden Mitwirkungsbefugnisse im parlamentarischen Raum nicht ausreiche. Aus diesem Grund sei es notwendig, nach einem gewissen Zeitraum der Erfahrungssammlung, die Rechtsgrundlagen zu konkretisieren und zu verbessern. Eine rasche Reform der Geschäftsordnung wäre daher nötig, zumal die Praxis jeglicher gesetzlichen Basis entbehrt.

Stadler:

Stadler^[149] stellt in Frage, inwieweit Art 23e eine effektive Mitwirkung österreichischer Organe (insbesondere in den Arbeitsgruppen des EU-Rates oder im Rat der EU selbst) noch ermöglicht. Praktische Erfahrungen mit Verhandlungen in der EU lehren, daß gerade bei strittigen Fragen oft Formulierungen während einer Sitzung des Rates mehrmals geändert werden, um eine positive Entscheidung herbeizuführen

Während der Evolution eines Vorhabens der EU in den zahlreichen Gremien könne nicht nur die Interpretation einer Instruktion des NR äußerst schwierig sein, sondern auch oft die Frage nach der Notwendigkeit einer neuerlichen Information der gesetzgebenden Körperschaften auftauchen (mit dem folgenden Warten auf eine Beurteilung durch das Kollektivorgan des Hauptausschusses oder eines ständigen Unterausschusses, und dies möglicherweise während einer Sitzung eines EU-Rates). All dies unter der Drohung eines Verfahrens nach Art. 142 B-VG. Stadler wirft demnach die Frage auf, ob nicht die häufige Stimmenthaltung des österreichischen Vertreters die Folge sein muß. Ihm sei kein anderer Mitgliedstaat bekannt, in dem ein derartig komplexes Verfahren abzuwickeln ist (nur der dänische Ratsvertreter mache häufig einen wohl ähnlich zu beurteilenden „Parlamentsvorbehalt“). Stadler bemerkt lakonisch: „Auch wenn sich das österreichische (Rats-)Mitglied der Stimme enthält oder dagegen stimmt, ist Österreich zur Durchführung bzw. zur Anwendung verpflichtet, wenn eine Mehrheitsentscheidung ausreicht.“

Fischer:

Nach mehreren Erfahrungen im Umgang mit der neuen Materie werden auch andere Standpunkte vertreten.

So konnte z.B. NR-Präsident Fischer^[150] dem bestehenden NR- Beteiligungsverfahren eine viel positivere Sicht abgewinnen. Er erachtet das Beteiligungsverfahren als eine sehr sinnvolle Regelung und stellte fest, daß der HA des NR von seinen diesbezüglichen Möglichkeiten in sparsamer und verantwortungsbewußter Weise Gebrauch macht. Von einer Überforderung und Überflutung könne daher keine Rede sein. Lediglich ein winziger Bruchteil der einlangenden Information werde im Hinblick auf ihre Bedeutung auf die Tagesordnung des HA gesetzt. Es sei daher noch zu keiner Überlastung dieser Tagesordnungen gekommen. Als positiv bewertete er vor allem die umfassende Information des NR.

Fischer spricht von einem „Quantensprung“ der Information bezüglich dem Bereich der Außenpolitik im weitesten Sinne; denn noch nie habe der NR eine derart weitgehende Information erhalten. Die Praxis des Hauptausschusses entwickelt nicht in allem und jedem einen eigenen Standpunkt, dadurch wird die Verhandlungsposition Österreichs in Brüssel nicht erschwert.

5. Beispiele zur bisherigen Praxis

Auswirkungen, die ein begrenzter Verhandlungsspielraum für den österreichischen Vertreter im Rat haben kann, sind im Februar 1995 am Beispiel der EU-Regelung für Tiertransporte deutlich geworden. Der österreichische Landwirtschaftsminister Wilhelm Molterer konnte aufgrund des Mitwirkungsrechts des NR in Brüssel keinen Kompromiß eingehen. Der Landwirtschaftsminister hatte den Hauptausschuß des NR im vorhinein über den Entwurf für die Tiertransport-Richtlinie der EU informiert. In seiner Stellungnahme beauftragte der Hauptausschuß des NR den Landwirtschaftsminister, den Rat der EU eine strengere Regelung vorzuschlagen, die etwa der bisherigen österreichischen Rechtslage entsprechen sollte. Diese bindende Stellungnahme erklärte sich aus dem begreiflichen Wunsch der österreichischen Parlamentarier, das erst jüngst verabschiedete Tiertransportgesetz^[151] aufrechtzuerhalten und nicht durch eine weitergehende, in den Standards laxere EU-Richtlinie unterlaufen zu lassen.^[152] Landwirtschaftsminister Molterer vertrat im EU-Rat die vereinbarte Position Österreichs, konnte diese aber nicht durchsetzen und hatte auch keine Möglichkeit, von dieser Position abzurücken, um einen Kompromiß eingehen zu können. Versuche, den Hauptausschuß in Wien zu erreichen, schlugen fehl, weil sich die Sitzung der Landwirtschaftsminister der EU-Mitgliedstaaten bis in die Nacht gezogen hatte, die im Hauptausschuß des NR vertretenen Abgeordneten des österreichischen NR zu dieser Zeit aber nicht mehr erreichbar waren. In der Folge mußte das Thema Tiertransporte - nicht zuletzt wegen der mangelnden Kompromißfähigkeit des österreichischen Landwirtschaftsministers - vertagt werden. In der Zukunft müßte der österreichische Ratsvertreter in einer derartigen Situation aber mehr und mehr damit rechnen, im Rat im Wege der Mehrheitsentscheidung überstimmt zu werden.^[153]

Daß es nicht immer so sein muß^[154], zeigt zum Beispiel eine (einstimmige) Stellungnahme des Hauptausschusses in einer anderen Angelegenheit (Stellungnahme zu einem Vorschlag des EU-Rates 2092/91 zur Änderung der Verordnung über den ökologischen Landbau und die entsprechende Kennzeichnung der landwirtschaftlichen Erzeugnisse und Lebensmittel). Hier gelang es in differenzierter Weise den grundsätzlichen österreichischen Standpunkt klarzumachen und zugleich einen Verhandlungsspielraum zuzulassen.

Bei manch anderen Themen endete die Debatte im HA mangels Einigung mehrfach ohne Stellungnahme.^{[155] [156]}

F. Die bindende Wirkung der Stellungnahmen des Bundesrates

Für den BR ergeben sich entscheidende Abweichungen vom oben geschilderten Modell, denn die Möglichkeit der Mitwirkung des Bundesrates an Vorhaben der EU ist wesentlich schwächer ausgeprägt als jene des Nationalrates.

Gem der Generalklausel des Art 23e Abs 1 gilt – wie beim NR – die umfassende Informationspflicht der Bundesregierung auch gegenüber dem BR, und dem BR ist auch das Recht zur Stellungnahme zu geben (vgl oben).

Jedoch wurden die Bedingungen für die bindende Wirkung der Stellungnahmen gegenüber dem österreichischen Vertreter im Rat der EU verschärft. So binden gem Art 23e Abs 6 B-VG nur jene Stellungnahmen das zuständige Mitglied der BReg, die ein Vorhaben im Rahmen der EU betreffen, das zwingend durch ein Bundesverfassungsgesetz umzusetzen ist, das nach Art. 44 Abs. 2 der Zustimmung des Bundesrates bedürfte.^[157]

Im Unterschied zum NR sind somit nicht alle Vorhaben im Rahmen der EU, die durch Bundesgesetz umzusetzen sind (bzw wären), verbindlich. Dh, die Stellungnahmen des BR binden nur dann, wenn durch die Umsetzung eines gemeinschaftsrechtlichen Regelungsvorhabens die Länder Kompetenzen verlieren würden.^[158]

Hingegen will der AB im Sinne des Art 23e Abs 6 B-VG lediglich ein solches Vorhaben verstehen, das eine Übertragung von Zuständigkeiten in Gesetzgebung oder Vollziehung auf den Bund erfordern würde; also etwa, wenn das EU-Recht das Bestehen einer einzigen Behörde in jeden Mitgliedstaat für eine bestimmte Angelegenheit verlangen würde. Hingegen verneint der AB, daß die Umsetzung von EU-Rechtsakten, bei denen der Materiengesetzgeber durch Einschränkungen in Gestalt inhaltlicher Vorgaben beschränkt ist, unter diese Bestimmung fällt. Laut Schäffer^[159] findet diese Auffassung im Wortlaut des Art 23e Abs 6 B-VG keine Deckung.

1. Abweichungsmöglichkeit der Bundesregierung von den bindenden Stellungnahmen des Bundesrates

Eine zweite entscheidende Abweichung vom Modell des NR ergibt eine weitere Einschränkung der Mitwirkungsmöglichkeit des BR hinsichtlich der Abweichung von den bindenden Stellungnahmen des BR.

Wie bei den bindenden Stellungnahmen des NR gilt, daß der österreichische Vertreter der Regierung im Rat aus zwingenden außen- und integrationspolitischen Gründen von den bindenden Stellungnahmen des BR abweichen darf (relative Bindungswirkung – vgl oben). Aber bei den bindenden Stellungnahmen des BR darf der österreichische Vertreter im Rat selbst bei verfassungsändernd wirkenden Vorschriften aus zwingenden außen- und integrationspolitischen Gründen abweichen (Art 23e Abs 6 B-VG).

Anders wie beim NR ist nicht einmal eine besondere Konsultationspflicht oder Berichtspflicht vorgesehen (vgl Art 23e Abs 6 B-VG). Außerdem sind die Vertreter der Regierung nur dem NR verantwortlich. Eine Mitteilungspflicht könnte aber durch die Geschäftsordnung des Bundesrates festgelegt werden, da diese die Kraft eines Bundesgesetzes hat.

Durch die Geschäftsordnung des Bundesrates kann gem Art 23e Abs 6 B-VG die Wahrnehmung der Zuständigkeit des Bundesrates näher geregelt werden.

Diese insgesamt knappe Regelung des Art 23e Abs 6 B-VG offenbart deutlich die schwächere Position der Länder. Der Bund könnte über deren Kompetenzen verfügen gegen die im BR getroffenen Interessensstandpunkte der Länder (vgl unten).

Diese Umschreibung des Gegenstandsbereiches der verbindlichen Stellungnahmen des BR gehe praktisch ins Leere^[160]. Schäffer^[161] hingegen ist der Ansicht: „gerade das Absaugen von Landeskompetenzen (Kompetenzverluste und Kompetenzausübungsschranken) durch Regelungen auf der Ebene des Gemeinschaftsrechts wäre ein echter Anwendungsfall für bindende Stellungnahmen des BR.^[162]

2. Die bisherige Praxis des Bundesrates

Zur Vorbereitung von EU-Vorhaben wählte der BR inzwischen einen eigenen EU-Ausschuß.^[163] Um das Problem der gewaltigen Fülle der EU-Materialien besser zu bewältigen, werden die Vorlagen nur den Klubs – nicht den einzelnen Mitgliedern – zur Verfügung gestellt. Darüber hinaus kann die Vervielfältigung und Verteilung überhaupt unterbleiben, wenn die jeweilige Vorlage in der Parlamentsdirektion zur Einsicht aufgelegt wird. Kraft einer politischen Absprache in der Präsidialkonferenz wird eine Vorlage nur noch dann in Verhandlung genommen, wenn dies eine Fraktion des BR oder die Gruppe der BR eines Landes verlangt. Wohl deswegen wurden im vergangenen Jahr 1995 vom BR nur zwei europäische Themen behandelt.^[164]

Für eine zukünftige Geschäftsordnungsreform ist geplant, dem EU-Ausschuß des BR die Stellung einer „EU-Kammer“ des BR zu geben. Dem Plenum des BR soll die Stellungnahme nur noch in Ausnahmefällen vorbehalten bleiben. Ansonsten soll dann der EU-Ausschuß das Recht der Mitwirkung ausüben und die Stellungnahme selbständig abgeben. Allerdings gelangten die Fraktionen im BR in weiterer Folge zu keiner einvernehmlichen Lösung über die Frage, ob Art 23e Abs 6 B-VG ein Tätigwerden des EU-Ausschusses des BR anstelle des BR selbst, in Angelegenheiten von Vorhaben der EU (analog der Funktion des Hauptausschusses des NR) zuläßt. Die Bundesratsfraktionen entschlossen sich, durch einen an den NR gerichteten Gesetzesantrag vom 14. Juni 1995 eine diesbezügliche Klarstellung im Art 23e Abs 6 B-VG zu initiieren.^[165]

G. Widersprechenden Stellungnahmen des NR und des BR

Im AB^[166] wird für den Fall, daß eine Stellungnahme des NR gem Abs 2 und eine Stellungnahme des BR gem Abs 6 miteinander im Widerspruch stehen, davon ausgegangen, daß die Stellungnahme des NR vorgeht, da das zuständige Mitglied der Bundesregierung dem Nationalrat, nicht jedoch dem Bundesrat, verantwortlich ist (vgl. Art 74 B-VG).^[167]

Nach aA^[168] wird man dieser Annahme (des Verfassungsausschusses) aber nicht ohne weiteres beitreten können, zumal weder der Wortlaut noch die Systematik oder der Zweck des Art. 23e B-VG einen solchen Vorrang stützen. Insbesondere darf das Regierungsmitglied nicht ohne weiteres von einer ablehnenden Stellungnahme des BR unter Hinweis auf den Vorrang einer im betreffenden Punkt (weitgehend) zustimmenden Stellungnahme des NR abweichen. Man wird vielmehr den inhaltlichen Bezug der einzelnen Stellungnahme zu den vom jeweiligen Organ vertretenen Interessen und wahrzunehmenden Kompetenzen zu berücksichtigen haben. In der politischen Praxis bleibt jedenfalls entscheidend, daß der BR seiner Auffassung schon deshalb keinen Nachdruck verleihen kann, weil ihm kein Mißtrauensvotum gegenüber der Bundesregierung oder einzelnen ihrer Minister zusteht.^[169]

Aufgrund dieser schwachen Position beantragte der BR mehr Kompetenzen.

Der BR begehrte schon im März 95 – allerdings vergeblich – ein Widerspruchsrecht für den Fall, daß die Regierungsmitglieder von der (an sich) bindenden Stellungnahme des BR abweichen wollen.^[170]

H. Parlamentarische Verantwortlichkeit der österreichischen Ratsmitglieder

Gem Art 142 B-VG erkennt der Verfassungsgerichtshof über die Anklage, mit der die verfassungsmäßige Verantwortlichkeit der obersten Bundes- und Landesorgane für die durch ihre Amtstätigkeit erfolgten schuldhaften Rechtsverletzungen geltend gemacht wird.

Die Anklage kann unter anderem gem Abs 2 lit c erhoben werden: „gegen einen österreichischen Vertreter im Rat wegen Gesetzesverletzung in Angelegenheiten, in denen die Gesetzgebung Bundessache wäre: durch Beschluß des Nationalrates, wegen Gesetzesverletzung in Angelegenheiten, in denen die Gesetzgebung Landessache wäre: durch gleichlautende Beschlüsse aller Landtage.“

Die Anklage vor dem Verfassungsgerichtshof dürfte sich als das wirksamste Instrument zur Kontrolle der Einhaltung der Bindung an Stellungnahmen der Länder und der Bundesgesetzgebungsorgane erweisen. Da ein zuständiges Regierungsmitglied, selbst wenn es aus anderen als zwingenden außen- und integrationspolitischen Gründen von einer bindenden Stellungnahme abweicht oder das Verfahren nicht einhält, dennoch befugt bleibt, für die Regierung verbindlich zu handeln (Art. 146 EGV), hat ein solcher Verstoß gegen österreichisches Verfassungsrecht keine Auswirkungen auf die Gültigkeit des Europäischen Rechtsakts. Die Verfassungswidrigkeit des abweichenden Verhaltens (Zustandekommen des Rechtsakts) selbst kann nicht vor dem VfGH geltend gemacht werden. Eine Verurteilung durch den VfGH nach Art 142 B-VG hat dagegen im Regelfall keine Auswirkungen auf das konkrete Vorhaben, in dem das Regierungsmitglied rechtswidrig gehandelt hat, sondern wirkt präventiv für die zukünftige Mitwirkung in anderen Fällen.^[171]

Diese nachträgliche Geltendmachung einer schuldhaften Rechtsverletzung im Wege der staatlichen Ministerverantwortlichkeit ist aber nach Ansicht von Schäffer^[172] wegen der viel leichter verfügbaren Mißtrauensvotierung praktisch totes Recht. Eben deshalb erachtet auch Öhlinge r die Einfügung des neueren Art 142 Abs 2 lit c B-VG für einen Akt symbolischer Gesetzgebung. Dem österreichischen Recht fehlt es hier an einem Organstreitverfahren mit dem eine Regierungsaktivität allenfalls verfassungsrechtlich kontrolliert und gestoppt werden könnte.

I. Die Mitwirkung der Bundesgesetzgebungsorgane an der Ernennung österreichischer Kandidaten für die Organe der Europäischen Gemeinschaften

1. Einvernehmensregelung mit dem Hauptausschuß des Nationalrates

Gem Art 23 c Abs 2 B-VG hat die Bundesregierung für die Ernennung der Mitglieder der Kommission, des Gerichtshofes, des Gerichts erster Instanz, des Rechnungshofes und des Verwaltungsrates der Europäischen Investitionsbank das Einvernehmen mit dem Hauptausschuß des Nationalrates herzustellen und hat den Hauptausschuß sowie den Bundespräsidenten gleichzeitig von der von ihr beabsichtigten Entscheidung zu unterrichten. Der Bundesrat ist hierüber lediglich zu informieren, eine Einvernehmung ist nicht vorgeschrieben (Art 23 c Abs 5 2.Satz B-VG).

Durch diese Einvernehmensregelung mit dem Hauptausschuß wird der Nationalrat erstmals in personelle Entscheidungen der Bundesregierung miteinbezogen. Seine Mitwirkungsrechte sind weitgehend, da der Begriff „ Einvernehmen “ im Sinne eines inhaltlichen Konsenses gedeutet wird.^[173] In den EB zur B-VGN 1994^[174] – nicht jedoch im Verfassungstext selbst – ist überdies eine Art Konsultationsverfahren vorgesehen: „Dabei werden in der Praxis schon vor der formellen Befassung des Hauptausschusses Konsultationen mit den im Hauptausschuß vertretenen Parteien geführt werden. Sollte der Hauptausschuß dem Vorschlag der Bundesregierung nicht zustimmen, so hätte die Bundesregierung für einen geänderten Vorschlag den Hauptausschuß zwecks Herstellung des Einvernehmens neuerlich in gleicher Weise zu befassen. Ebenso ist ein geänderter Vorschlag dem Bundespräsidenten zur Kenntnis zu bringen“.

Inwieweit in der Zukunft eine derartige „Praxis“ zur Regel wird, läßt sich im gegenwärtigen Zeitpunkt nicht beurteilen. Jedenfalls rechtlich verbindlich ist das in der EB vorgeschriebene Verfahren nicht.^[175]

„Diese etwas eigenartige Konstruktion spiegelt einen politischen Kompromiß wider, der sich vor allem in der Diskussion und die Rolle des Bundespräsidenten in außenpolitischen Belangen ergeben hat. Die im Art 65 B-VG enthaltenen Zuständigkeiten des Bundespräsidenten der „Vertretung nach außen“ sowie das Ernennungsrecht für die Bundesbeamten umfassen nicht auch eine Kompetenz für die Ernennung von Vertretern Österreichs in supranationalen Organisationen. Man räumte dem Bundespräsidenten in diesen Fällen lediglich ein Informationsrecht ein: ein weitergehender Kompromiß war aufgrund der andauernden Kompetenzstreitigkeiten zwischen dem Bundespräsidenten und der Bundesregierung in außenpolitischen Belangen nicht zu erzielen.“^[176]

2. Die diesbezügliche Informationspflicht der Bundesregierung

Gem Art 23 c Abs 5 B-VG hat die Bundesregierung den Nationalrat und den Bundesrat über die namhaft gemachten Mitglieder des Wirtschafts- und Sozialausschusses und die Mitglieder des Ausschusses der Regionen und deren Stellvertretern zu unterrichten.

Für die Ernennung der Mitglieder der Kommission, des Gerichtshofes, des Gerichts erster Instanz, des Rechnungshofes und des Verwaltungsrates der Europäischen Investitionsbank, bekam der Bundesrat, anders wie der Nationalrat, keine Mitbestimmungsrechte, statt dessen besteht eine Informationspflicht der BReg gegenüber dem BR.^[177]

J. Drei ausländische Modelle der Parlamentsbeteiligung – zum Vergleich

1. Deutschland

Da Deutschland ursprünglich der einzige Bundesstaat in der EG war, entwickelte es als erster Staat schrittweise ein Länder-Beteiligungsverfahren. Dies fand im Europaartikel des Art 23 GG seine verfassungsrechtliche Grundlage.^[178]

Die Position der Länder wird im BR vertreten, dessen Kompetenz von einer speziellen „Europakammer“ ausgeübt wird (Art 52 Abs 3a GG). Den in der „Europakammer“ des BR gefundenen und artikulierten Länderstandpunkt muß die Bundesregierung als Interessenstandpunkt auch im Bereich der Bundeskompetenzen berücksichtigen. Geht es im Schwerpunkt um Landeskompetenzen (Gesetzgebungsbefugnisse der Länder , Einrichtungen ihrer Behörden oder ihre Verwaltungsverfahren), so ist diese Auffassung jedenfalls „maßgeblich“ zu berücksichtigen. Die Bundesregierung darf dann nicht ohne weiteres abweichen. Stimmt die Auffassung der Bundesregierung mit der Stellungnahme des BR nicht überein, so ist ein Einvernehmen anzustreben. Es bedarf folglich einer nochmaligen Verhandlung zwischen BR und BReg. Kommt dabei ein Einvernehmen nicht zustande und wird in dieser zweiten Phase im BR für die Länderposition eine Zweidrittelmehrheit gefunden, so ist der Länderstandpunkt jedenfalls maßgebend und setzt sich durch.^[179]

Die deutsche Regelung ist somit wesentlich länderfreundlicher als die österreichische. In Österreich kann nämlich die Bundesregierung von den nur grundsätzlich bindenden „einheitlichen Länderstandpunkten“ aus zwingenden außen- und integrationspolitischen Gründen abweichen“.^[180] In Deutschland hingegen ist in Landeskompetenzen letztlich der Länderstandpunkt maßgeblich.

Seit 1993 gibt es in Deutschland auch eine Mitwirkung des Bundestages. „Der Bundestag bestellt gem Art 45 GG einen Ausschuß für die Angelegenheiten der EU und kann ihn auch ermächtigen, die Rechte des Bundestages gem Art 23 GG gegenüber der Bundesregierung wahrzunehmen. Diese Mitwirkung des Bundestages ist in einem eigenen Bundesgesetz näher ausgeführt, aber inhaltlich vergleichsweise schwächer ausgestaltet als jene des BR.^[181] Die Bundesregierung unterrichtet den Bundestag umfassend und zum frühestmöglichen Zeitpunkt über alle Vorhaben im Rahmen der EU, die für Deutschland von Interesse sein könnten.^[182] Die Bundesregierung gibt vor ihrer Zustimmung zu Rechtsetzungsakten der Europäischen Union dem Bundestag Gelegenheit zur Stellungnahme. Die Frist zur Stellungnahme muß so bemessen sein, daß der Bundestag ausreichend Gelegenheit hat, sich mit der Vorlage zu befassen. Die Bundesregierung hat die Stellungnahme des Bundestages ihren Verhandlungen „zugrunde zu legen“. Ob diese Pflicht weniger weit geht als ein „Berücksichtigen“ ist strittig. Jedenfalls bleiben dem Bundestag alle seine parlamentarischen Kontrollrechte. Diese maßvolle Ausgestaltung ist letzten Endes an der Gewaltentrennungsvorstellung orientiert und wird aus der in Deutschland damit verbundenen Vorstellung von einem „Eigenbereich der Regierung“ begründet.^[183]

2. Frankreich

Seit der Verfassungsrevision vom 25. 6. 1992 gibt es in Frankreich eine ähnliche, jedoch weniger weitgehende Parlamentsmitwirkung. Frankreich besitzt ein Verfassungssystem mit gouvernementaler Rechtsetzung, die ein deutliches Übergewicht gegenüber den Parlamentsbefugnissen hat. In den europäischen Angelegenheiten kommt dem französischen Parlament keine wirkliche Entscheidungsmacht zu. Es beteiligt sich mit Rat und Vorschlag an der Entscheidungsfindung.^[184] Ein Hauptproblem liegt wie sooft darin, daß die EU-Organe oft schneller entscheiden als das französische Parlament beraten kann.^[185]

3. Dänemark

Bereits seit 1972 weist Dänemark die am weitesten reichende Parlamentsbeteiligung auf^[186] (seit 1995 mit Ausnahme Österreichs). Daher sind die Erfahrungen dieses Landes bezüglich des Staatsrechtes und der Staatspraxis besonders lehrreich. Offenbar inspirierten sie die österreichische Regelung maßgeblich.

Die Regierung Dänemarks rechtfertigt ihre Verhandlungsposition im Rat, indem sie dem Parlament eine Vorabinformation über alle Angelegenheiten gibt, die im Ministerrat der EU entschieden werden sollen. Gegen die Regierungsposition darf es keine Mehrheit im Europaausschuß geben. Der zuständige dänische Minister wird sodann mit einem bindenden Mandat ausgestattet, die dänische Position zu vertreten und zu verteidigen. Sollte er aufgrund des Verhandlungsverlaufs im Rat vom dänischen Standpunkt abweichen wollen, so muß er ein neues bzw verändertes Mandat erwirken. De facto wird die Revision des Mandats meist telefonisch arrangiert. Der Ausschußvorsitzende in Kopenhagen hält sich für eventuelle Anrufe aus Brüssel zur Zeit der Ratssitzungen gesprächsbereit.^[187]

Innerhalb des dänischen Parlaments („Folketing“) obliegt die Mitwirkung an den EU-Entscheidungen einem besonderen Ausschuß, dem „Commitee on Market Relations“^[188]. Dieses besteht wie alle ständigen Parlamentsausschüsse des dänischen „Folketing“ aus 17 Mitgliedern. Es übt eine weitgehende Kontrolle über die Regierung aus und berät und entscheidet in Europaangelegenheiten anstelle des Plenums. Eine Minderheit kann verlangen, daß ein anstehendes Problem ins Plenum getragen wird. In der parlamentarischen Praxis bürgerte sich des weiteren folgender Modus der Behandlung ein.^[189]

Allwöchentlich kommen die Minister in diesen „Europaausschuß“ und besprechen gemeinsam mit den Abgeordneten die Tagesordnung der Ratssitzungen. Überdies werden alle ressortspezifischen Themen vom Europaausschuß an die Fachausschüsse weitergeleitet, so daß diese rechtzeitig ihren Standpunkt in die Diskussion einbringen können. Für gewöhnlich akzeptieren die Parlamentsfraktionen die Ergebnisse dieser Ausschußverhandlungen, weshalb sie in der Regel im Plenum nicht mehr behandelt werden müssen.

Durch dieses Verfahren wurde der Parlamentseinfluß in europäischen Fragen wesentlich gestärkt, zumal ein Minister bei Nichtbeachtung des Mandats riskiert, das Vertrauen zu verlieren – zu einen solchen Vertrauensverlust kam es aber noch nie. Dem dänischen Beteiligungsverfahren wird allgemein bestätigt, daß es über all die Jahre gut funktioniert hat.

IV. Schluß

Die für Österreich getroffene Regelung reicht keineswegs aus, um das leidige Demokratiedefizit^[190] der EU zu entschärfen.

Innerstaatlich gesehen erscheinen die Mitwirkungsbefugnisse des NR zwar auf den ersten Blick befriedigend, so können die österreichischen Regierungsmitglieder nicht ohne weiteres gegen den Willen des NR im Rat der EU ihre Stimme abgeben. Doch vom demokratischen Standpunkt aus gesehen stört zumindest, daß der NR eine Stellungnahme nicht abgeben muß und das Regierungsmitglied als Exekutivorgan – dann ohne parlamentarische Meinungsbildung – im Rat legislativ tätig wird.

Auf europäischer Ebene kann nur, weil Österreich und auch Dänemark eine relativ demokratischere Lösung gefunden haben, in keinem Fall von einer Minderung des Demokratiedefizits in der Union gesprochen werden, solange nicht alle Staaten eine ähnliche Regelung vorsehen. Der Großteil der europäischen Rechtsakte wird mittels Mehrheitsentscheidungen getroffen. Österreich kann ohne weiteres in wichtigen Belangen von Staaten überstimmt werden, die eine Bindung an die Stellungnahmen ihrer nationalen Parlamente nicht vorsehen. Sofern dies geschieht, müssen in Österreich (und im Gebiet der gesamten Union) Rechtsakte vollzogen werden, die nicht von unmittelbar gewählten Volksvertretern beschlossen wurden. Die ohnehin nur spärlich vorgesehene Mitwirkungsmöglichkeit des Europäischen Parlaments am Zustandekommen der Rechtsakte der Gemeinschaft tröstet darüber leider nicht hinweg.

Eine denkbare Variante zur weiteren Demokratisierung der EU wäre zB die Kompetenzen des Rates bezüglich der supranationalen „ersten Säule“ (Gemeinschaftsrecht) einer neu zu schaffenden Kammer des EU-Parlaments zu übertragen, deren Mitglieder von den Bürgern der einzelnen Mitgliedstaaten (oder der Regionen) direkt gewählt und entsendet werden und die Interessen der Bürger der jeweiligen Mitgliedstaaten (oder Regionen) vertreten. Die jetzige, einzige Kammer des EU-Parlaments könnte die Interessen eines gemeinsamen Europas vertreten. Dem Rat würden dann nur noch die Befugnisse der intergouvernementalen zweiten und dritten Säule verbleiben. Sein Zweck könnte sein, die Kooperation – der Regierungen der Mitgliedstaaten – zur Verwirklichung demokratisch vereinigter Staaten Europas voranzutreiben.

Als wesentlicher Schritt in Richtung Demokratisierung und damit verbundener Bürgernähe müßte endlich der Beitritt der EG zur EMRK ^[191] erfolgen, zumal deren Mitgliedstaaten schon vor über vierzig Jahren – nicht ohne Grund – der EMRK beigetreten sind. Damit wäre der schleichenden Rechtsfortbildung durch den EuGH ein effizienter Schutz der Individualrechte entgegengesetzt. Ein umfassender Grundrechtskatalog zum Schutz der einzelnen Bürger und eine wirkungsvolle sowie voraussehbare, richterliche Grundrechtskontrolle sollten zum demokratischen Standard einer möglichst bürgernah entscheidenden (vgl Art A EUV) Europäischen Union gehören, die sich ua die Hebung der Lebensqualität zum Ziel (vgl Art 2 EGV) gesetzt hat. Damit wären die oft geäußerten Bekenntnisse^[192] zur Beseitigung des Demokratiedefizites und zur Achtung der Grundrechte (vgl zB Art F EUV) endlich einen Schritt weiter verwirklicht.

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[...]

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^[1] „Bundesverfassungsgesetz, mit dem das B-VG in der Fassung von 1929 geändert wird sowie das EWR-Bundesverfassungsgesetz und das EGKS-Abkommen-Durchführungsgesetz aufgehoben werden (Bundes-Verfassungsgesetz-Novelle 1994 – B-VGN 1994)“, verlautbart im BGBl 1994/1013

^[2] vgl Öhlinger, Verfassungsrecht2 (1995) 82; Neisser, Verfassungsreform im Lichte des EU-Beitrittes, in Griller - Korinek - Potacs (Hrsg.), Grundfragen und aktuelle Probleme des öffentlichen Rechts, Festschrift für Heinz Peter Rill zum 60. Geburtstag (1995) 335 (342) (347).

^[3] eingefügt durch B-VGN 1994 BGBl 1013

^[4] Siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 31, 32ff, 46. Streinz, Europarecht2 (1995) Rz 42, Rz 69ff, Rz 121ff.

^[5] Siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 31 32ff; Ähnlich Streinz, Europarecht2 (1995) Rz 69ff, Rz 121ff.

^[6] Obwexer/Niedermühlbichler, Das EU-Recht in der österreichischen Rechtsordnung, in ecolex 1995, 145 (148).

^[7] Vgl näher Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 192 ff.

^[8] siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 86.

^[9] Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 75; Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 167; Streinz, Europarecht2 (1995) 140.

^[10] Streinz, Europarecht2 (1995) 140 (Rz 436)

^[11] vgl EuGH, Rs C-300/89, Titandioxid, Slg 1991, I-2867.

^[12] vgl EuGH, Rs 165/87, Slg 1988, 5545, 5561.

^[13] Vgl EuGH Rs 165/87, Slg 1988, 5545, 5561.

^[14] Zu den Kriterien der Anwendung dieser Art vgl Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 171.

^[15] Vgl EuGH Rs 8/55 , Fédération Charbonniére de Belgique/Hohe Behörde, Slg 1955/56, 299, 312; Die implied-powers-Doktrin besagt, daß die Organe der Gemeinschaft auch über jene, nicht ausdrücklich in den Gründungsverträgen verankerten, Kompetenzen verfügen, die sie zur Erfüllung der ihnen gestellten Aufgaben benötigen, und bei deren Fehlen die vertraglichen Kompetenzen sinnlos wären oder nicht in vernünftiger Weise zur Anwendung gelangen könnten.

^[16] Vgl EuGH Rs 41/4, van Duyn, Slg 1974, 1337, 1348. Nach dem Grs. der Effektivität ist eine Einzelkompetenz in der Weise zu interpretieren, daß die betreffende Vorschrift eine möglichst nützliche Wirkung (effet uile) entfaltet.

^[17] vgl Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 172; Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 76.

^[18] Siehe Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 91f, 173.

^[19] dazu ausführlicher Jorda, Rechtsetzung in Österreich und in der Europäischen Union unter dem Aspekt des demokratischen und des rechtsstaatlichen Prinzips, Dissertation (1995) 136ff.

^[20] Vgl. Streinz, Europarecht2 (1995) 59f (Rz 210a,b)

^[21] Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 92, 173.

^[22] vgl Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 153; Stein, Das Subsidiaritätsprinzip als Strukturmerkmal der Europäischen Union, in Hummer (Hrsg.), Die EU und Österreich (1994) 47.

^[23] Vgl Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 227; Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 50.

^[24] Vgl Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 77; Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 50.

^[25] Vgl Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 77; Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 50.

^[26] Vgl Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 77; Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 50.

^[27] Vgl Jorda, Rechtsetzung in Österreich und in der Europäischen Union unter dem Aspekt des demokratischen und des rechtsstaatlichen Prinzips, Dissertation (1995).

^[28] Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 104 ff; Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 34 ff; Streinz, Europarecht2 (1995) 70 ff.

^[29] Zur Beschlußfassung siehe Streinz, Europarecht2 (1995) 74 ff; und Rz 30, 31.

^[30] Zu diesen Mehrheitserfordernissen und den damit verbundenen Problemen (Sperrminorität, Kompromiß von Joannina) vgl Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 111.

^[31] Luxemburger Vereinbarung vgl dazu Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 38; Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 112.

^[32] Zu allen diesen Aufgaben siehe Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 109; Streinz, Europarecht2 (1995) 71 ff.

^[33] Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 106; Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 34 ff; Streinz, Europarecht2 (1995) 71 (Rz 249).

^[34] Ausführlicher dazu, siehe unten

^[35] Zur Kommission siehe Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 118 ff; Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 45 ff; Streinz, Europarecht2 (1995) 84 ff.

^[36] Die Vertreter der Regierungen im Rat beschließen hierbei nicht als Rat, sondern als Gesamtheit der Regierungsvertreter ohne ein Organ der Gemeinschaft zu sein.

^[37] Siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 120.

^[38] Siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 121.

^[39] Siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 123.

^[40] Siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 123.

^[41] Zum Europäischen Parlament siehe Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 127 ff; Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 42 ff; Streinz, Europarecht2 (1995) 89 ff.

^[42] ZB vertritt ein deutscher Abgeordneter zum EP ca. 790.000 Bürger, ein österreichischer ca. 376.000 und ein luxemburgischer nur ca. 60.000 Bürger.

^[43] Zu diesen Begriffen vgl. Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 54.

^[44] Zu diesen Kompetenzen des EP vgl. Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 130.

^[45] Siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 183 ff; Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 236 ff; Streinz, Europarecht2 (1995) 140 ff.

^[46] Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 129 u. 184. Streinz, Europarecht2 (1995) 141.

^[47] Siehe Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 188; Streinz, Europarecht2 (1995)142.

^[48] Siehe Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 184. Streinz, Europarecht2 (1995)143.

^[49] Siehe Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 184.

^[50] Siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 193 u. 195.

^[51] Vgl. Streinz, Europarecht2 (1995) Rz 2ff 346ff

^[52] Siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 62ff; Streinz, Europarecht2 (1995) Rz 347ff ; Schweizer, Staatsrecht III. Staatsrecht, Völkerrecht, Europarecht5 (1995) Rz 251.

^[53] Siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 74; Streinz, Europarecht2 (1995) 2, 103,(Rz 5 u. 354ff).

^[54] Siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 78ff; Streinz, Europarecht2 (1995) 113ff; Schweitzer/Hummer, Europarecht4 (1993) 78; Beutler/Bieber/Piepkorn/Streil, Die Europäische Union (1993) 191.

^[55] Obwexer/Niedermühlbichler, Das EU-Recht in der österreichischen Rechtsordnung, in ecolex 1995, 145 (146).

^[56] Vgl. Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 175; Siehe dazu Schaubild in Streinz, Europarecht2 (1995) 114.

^[57] Vgl EuGH, Rs 181/73, Haegman II, Slg 1974, 449; Streinz, Europarecht2 (1995) 138 (Rz 431ff); Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 82; Obwexer/Niedermühlbichler, Das EU-Recht in der österreichischen Rechtsordnung, in ecolex 1995, 145 (146).

^[58] EuGH, Rs 181/73 Haegman II, Slg 1974, 449; Rs 104/81, Kupferberg I, Slg 1982, 3641 (Rz 13); Rs C-192/89, Sevince, Slg 1987, 3719 (Rz 9).

^[59] s. Streinz, Europarecht2 (1995) 136 (Rz 428ff).

^[60] vgl Schweitzer/Hummer, Europarecht4 (1993) 18; Obwexer/Niedermühlbichler, Das EU-Recht in der österreichischen Rechtsordnung, in ecolex 1995, 145 (146).

^[61] s. Streinz, Europarecht2 (1995) 133 (Rz 422 ff).

^[62] EuGVÜ von 1968, Sart. II Nr 160; BBPS, Slg. Nr IV.16.1;

^[63] s. Streinz, Europarecht2 (1995) 133 (Rz 422 ff).

^[64] Die den Rat bildenden Regierungsvertreter der Mitgliedstaaten können auch nur in ihrer Funktion als Regierungsvertreter tagen (institutionalisierte Regierungskonferenz) und außerhalb des Gemeinschaftsrechts völkerrechtliche Verträge abschließen. Vgl Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 80; Streinz, Europarecht2 (1995) 77 (272).

^[65] s. Streinz, Europarecht2 (1995) 133 (Rz 422).

^[66] Zum EuGH umfassend (Zusammensetzung, Aufgaben, Verfahren, Funktion in der Rechtsprechung) siehe Streinz, Europarecht2 (1995) 96ff, 162ff; Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 134ff, 198ff; Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 59ff, 104ff.

^[67] siehe Öhlinger, Verfassungsrecht2 (1995) 87; Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 96, 199; Streinz, Europarecht2 (1995)Rz 497.

^[68] EuGH, Rs.26/62 - van Gend & Loos -, Slg 1963, 1 ff =HSVE, 39 ff.

^[69] siehe näheres unten - „Unmittelbare Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts im nationalen Recht“ - als eigene Überschrift angeführt.

^[70] EuGH, Rs 6/64 - Costa/ENEL-, Slg 1964, 1251, 1269; teilweise abgedruckt in Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 87.

^[71] siehe näheres unten - „Anwendungsvorrang des unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsrechts“ - als eigene Überschrift angeführt.

^[72] Siehe näheres unten - „Richtlinien“ - als eigene Überschrift angeführt.

^[73] siehe Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 196; Streinz, Europarecht2 (1995)Rz 351.

^[74] siehe Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 74; Streinz, Europarecht2 (1995)Rz 497.

^[75] Zu den Grundrechten vgl Klecatsky, Menschenrechte und Grundfreiheiten in der EU, (noch im Druck bis voraussichtlich Herbst 1996).

^[76] siehe Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 75.

^[77] Ein Beitritt der EG zur EMRK wurde vom Rat, von der Kommission und vom Europaparlament schon mehrmals gefordert. Vgl dazu ausführlicher Klecatsky, Menschenrechte und Grundfreiheiten in der EU, (noch im Druck bis voraussichtlich Herbst 1996); aM EuGH, vgl Gutachten vom 28.3. 1996 „zur Frage des Beitritts der Gemeinschaft zur EMRK“ abgedruckt in News Letter 1996/2/7 48f

^[78] Vgl dazu Klecatsky, Menschenrechte und Grundfreiheiten in der EU, 17 (noch im Druck bis voraussichtlich Herbst 1996)

^[79]. Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 104.

^[80] Äußerung des Hauptberichterstatters des Europäischen Parlaments zur Erklärung der Grundrechte und Grundfreiheiten vom 12. April 1989 (Doc 109).

^[81] EuGH Rs 26/62- van Gend & Loos -, Slg 1963, 1 ff =HSVE.

^[82] So hat der EuGH es auch in der Rs 28/67, Molkereizentrale, Slg 1968, 295, ausdrücklich abgelehnt, daß da (deutsche) Rechtsstaatsprinzip die sich aus dem Gemeinschaftsrecht selbst ergebende unmittelbare Anwendbarkeit eines Rechtssatzes des Gemeinschaftrechtes ausschließen könne.

^[83] Seit Rs.26/62 - van Gend & Loos -, Slg 1963, 1 ff =HSVE, 39 ff.

^[84] Streinz, Europarecht2 (1995) Rz 349

^[85] Verschiedene Theorien zum Vorrang des Gemeinschaftsrechts siehe Streinz, Europarecht2 (1995) 54ff; Schweitzer - Hummer, Europarecht4 (1993) 213.

^[86] EuGH, Costa/ENEL, Rs 6/64, Slg 1964, 1251, 1269; teilweise abgedruckt in Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 87.

^[87] Funk, Rechtsetzung unter besonderer Bedachtnahme auf den demokratischen und rechtsstaatlichen Aspekt, in Verhandlungen des zwölften österreichischen Juristentages Wien 1994, 93 (96).

^[88] EuGH, Rs 196/77, Simmenthal II, Slg. 1978, 629 (644).

^[89] Vgl Jorda, Rechtsetzung in Österreich und in der Europäischen Union unter dem Aspekt des demokratischen und des rechtsstaatlichen Prinzips, Dissertation (1995) 72. Zu konkreten Anwendungsfällen, in denen der Anwendungsvorrang relevant wurde, vgl Hummer - Simmer - Vedder, 50 Fälle zum Europarecht2 (1985).

^[90] Dazu zählen nach der Rechtsprechung des EuGH insbesondere die Art 6 Abs1, 9, 12, 30, 48, 52, 59 Abs 1 u. 60 Abs 3, 85, 86, 93Abs 3, 95 Abs 1 u. 2, 119 EGV; vgl Grabitz, in Grabitz/Hilf, Kommentar zur Europäischen Union, Loseblatt, Art 189, Rz 13

^[91] Obwexer/Niedermühlbichler, Das EU-Recht in der österreichischen Rechtsordnung, in ecolex 1995, 145 (149)

^[92] EuGH Rs 26/62, Slg 1963, I.

^[93] Siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 177; Streinz, Europarecht2 (1995) 113 (Rz 377ff).

^[94] EuGH, Rs 43/71, Politi, Slg 1971, 1039 (Rz 9)

^[95] Streinz, Europarecht2 (1995) 115 (Rz 382).

^[96] Siehe dazu Streinz, Europarecht2 (1995) 115; Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 178.

^[97] Streinz, Europarecht2 (1995) 115.

^[98] Seit Rs. 9/70 - Grad/Finanzamt Traunstein, „Leberpfennig“ -, Slg 1970, S. 825 ff = HSVE, 81ff.

^[99] Rs. 152/84 - Marshall/Health Authority -, Slg 1986, 732 ff//49 = HSVE,66 ff; Rs. 80/86 - Kolpighuis Nijmengen - , Slg 1987, S. 3969 ff = HSVE, 49. Weitere Umfangreiche Judikaturangaben siehe Streinz, Europarecht2 (1995) Rz 394 ff.

^[100] vgl. Rs C-6/90 und C-9/90, Francovich, Slg 1991, I-5357.

^[101] Siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 180; Streinz, Europarecht2 (1995) 131 (Rz 413 ff).

^[102] vgl. EuGH Rs. 9/70 - Grad/Finanzamt Traunstein, „Leberpfennig“ -, Slg 1970, S. 825, 838 = HSVE, 81ff.

^[103] Siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 181; Streinz, Europarecht2 (1995) 132 (Rz 418).

^[104] vgl EuGH, Rs. C-322/88 Grimaldi/Fonds des malidies professionnelles ,Slg 1989, 4407 ff/4421/Egrd. 18 = HSVE, 85.

^[105] Siehe dazu Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 182.

^[106] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (44).

^[107] Streinz, Europarecht2 (1995) 71.

^[108] Neisser, Verfassungsreform im Lichte des EU-Beitrittes, in Griller - Korinek - Potacs (Hrsg.), Grundfragen und aktuelle Probleme des öffentlichen Rechts, Festschrift für Heinz Peter Rill zum 60. Geburtstag (1995) 335 (348).

^[109] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (50).

^[110] ZB Streinz, Europarecht2 (1995) Rz 243; Opperman, Europarecht Rz 402; etwas vorsichtiger Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 105.

^[111] Obwohl der AB 58 BlgNR 19. GP andererseits festhält, daß ein solcherart beauftragter Staatssekretär in Wahrnehmung dieser Befugnis weiterhin an die Weisungen jenes BM unterliegt, dem er beigegeben ist (Art 78 Abs 2 B-VG)

^[112] Vgl dazu Streinz, Europarecht2 (1995) 71, Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 104.

^[113] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (51).

^[114] Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 237.

^[115] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (52).

^[116] Grabenwarter, Änderungen der österreichischen Bundesverfassung aus Anlaß des Beitritts zur Europäischen Union, in Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (1995), 167 ff.

^[117] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (41).

^[118] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (41) (42).

^[119] Vgl, Grabenwarter, Änderungen der österreichischen Bundesverfassung aus Anlaß des Beitritts zur Europäischen Union, in Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (1995), 167 ff, 4a.

^[120] vgl AB 58 BlgNR 19. GP, 4.

^[121] Stadler, Europarecht - Verträge-Gesetze-Dokumente - Österreich in der EU (1995) 15.

^[122] Öhlinger, Verfassungsrecht2 (1995) 82.

^[123] Neisser, Verfassungsreform im Lichte des EU-Beitrittes, in Griller - Korinek - Potacs (Hrsg.), Grundfragen und aktuelle Probleme des öffentlichen Rechts, Festschrift für Heinz Peter Rill zum 60. Geburtstag (1995) 335 (349).

^[124] AB 58 BlgNR 19. GP, 4.

^[125] BGBl Nr 775/1992

^[126] Vgl, Neisser, Verfassungsreform im Lichte des EU-Beitrittes, in Griller - Korinek - Potacs (Hrsg.), Grundfragen und aktuelle Probleme des öffentlichen Rechts, Festschrift für Heinz Peter Rill zum 60. Geburtstag (1995) 335 (349).

^[127] Vgl Bericht VA 58 BlgNR 19. GP, 4. Art 1 Abs 3 der genannten Vereinbarung erwähnt über Abs 2 hinausgehend Dokumente und Informationen „über förmliche Initiativen, Stellungnahmen und Erläuterungen der BReg für Organe der Europäischen Gemeinschaften, der Europäischen Freihandelsassoziation und des Europäischen Wirtschaftsraumes.“

^[128] zu „Vorhaben der EU“ siehe oben

^[129] Grabenwarter, Änderungen der österreichischen Bundesverfassung aus Anlaß des Beitritts zur Europäischen Union, in Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (1995), 167 ff, 177.

^[130] Zu den unmittelbar anwendbaren Rechtsakten siehe oben

^[131] vgl Grabenwarter, Änderungen der österreichischen Bundesverfassung aus Anlaß des Beitritts zur Europäischen Union, in Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (1995), 167 ff, 178. Die Mitwirkungsbefugnisse des NR gem Art 23e Abs 2 bis 5 B-VG sind auf Beschlüsse im Rahmen der GASP und der ZBJI ausdrücklich für anwendbar erklärt. Die vorhergehende Informationspflicht ergibt sich schon aus der Generalklausel des Art 23e Abs 1 B-VG.

^[132] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (42).

^[133] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (44).

^[134] s. dazu Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (44).

^[135] Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 235.

^[136] Sollte die Verfassungsänderung durch eine Änderung der Verträge (EGV, EAGV, EGKSV, EUV) herbeigeführt werden, so ist zu prüfen ob dadurch nicht die Integrationsschranken überschritten werden und zusätzlich eine Volksabstimmung gem Art 44 Abs 3 B-VG erforderlich wird (siehe dazu oben).

^[137] Grabenwarter, Änderungen der österreichischen Bundesverfassung aus Anlaß des Beitritts zur Europäischen Union, in Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (1995), 167 ff.

^[138] Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 234.

^[139] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (44).

^[140] Vgl, Grabenwarter, Änderungen der österreichischen Bundesverfassung aus Anlaß des Beitritts zur Europäischen Union, in Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (1995), 167 ff.

^[141] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (45).

^[142] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (46).

^[143] Siehe Neisser, Verfassungsreform im Lichte des EU-Beitrittes, in Griller - Korinek - Potacs (Hrsg.), Grundfragen und aktuelle Probleme des öffentlichen Rechts, Festschrift für Heinz Peter Rill zum 60. Geburtstag (1995) 335 (350).

^[144] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (60).

^[145] Siehe den Bericht in der Wiener Zeitung vom 12.4.1995.

^[146] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (62).

^[147] Siehe den Bericht in: Die Presse vom 25. 2. 1995;Vgl, Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1, 60; Neisser, Verfassungsreform im Lichte des EU-Beitrittes, in Griller - Korinek - Potacs (Hrsg.), Grundfragen und aktuelle Probleme des öffentlichen Rechts, Festschrift für Heinz Peter Rill zum 60. Geburtstag (1995) 351.

^[148] Neisser, Verfassungsreform im Lichte des EU-Beitrittes, in Griller - Korinek - Potacs (Hrsg.), Grundfragen und aktuelle Probleme des öffentlichen Rechts, Festschrift für Heinz Peter Rill zum 60. Geburtstag (1995) 335 (351).

^[149] Stadler, Europarecht - Verträge-Gesetze-Dokumente - Österreich in der EU (1995) 16, FN24.

^[150] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (63).

^[151] BGBl 1994/411

^[152] „Die Vorstellung war insofern völlig unrealistisch, weil ein Kleinstaat seine Standards allen anderen Staaten, die hiermit nicht einverstanden sind, nicht auferlegen kann.“ Siehe: Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (60).

^[153] Jorda, Rechtsetzung in Österreich und in der Europäischen Union unter dem Aspekt des demokratischen und des rechtstaatlichen Prinzips, Dissertation (1995) 114.

^[154] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (60).

^[155] Siehe die Parlamentskorrespondenz zB vom 7. 3 und 16.5. 1995

^[156] s. dazu Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (47ff).

^[157] Gem Art 44 Abs 2 B-VG bedürfen Verfassungsgesetze oder in einfachen Gesetzen enthaltene Verfassungsbestimmungen, durch die die Zuständigkeit der Länder in Gesetzgebung oder Vollziehung eingeschränkt wird, der in Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Mitglieder und mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen zu erteilenden Zustimmung des Bundesrates.

^[158] s. dazu Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (47).

^[159] s. dazu Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (47).

^[160] Öhlinger meint es könne im Zeitpunkt der Beratung bzw Beschlußfassung einer Richtlinie oder eines anderen EU-Vorhabens praktisch gar nie feststehen, daß diese „Zwingend“ nur durch ein die Länderkompetenzen einschränkendes B-VG umgesetzt werden müßte. Er hält die Regelung über die BR-Beteiligung für wenig durchdacht wenn nicht gar für einen Akt symbolischer Verfassungsgestezgebung.

^[161] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (47).

^[162] Vgl Parlamentskorrespondenz 22. 3. 1995/Nr. 186.

^[163] Gemäß § 13 GO-BR (21 Mitglieder, somit 1/3 der Gesamtzahl des BR).

^[164] Nämlich der 10. Integrationsbericht und die von der BReg entworfenen Leitlinien zur Regierungskonferenz 1996.

^[165] 267 Blg NR 19. GP, inzwischen neuerlich eingebracht in der 20. GP: Antag Nr. 91/A-BR/96 vom 19. 2 1996.

^[166] AB 58 BlgNR 19. GP, 4.

^[167] Gleiche Meinung auch Thun-Hohenstein/Cede, Europarecht (1995) 236.

^[168] Grabenwarter, Änderungen der österreichischen Bundesverfassung aus Anlaß des Beitritts zur Europäischen Union, in Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (1995), 167 ff (FN 32); Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (47).

^[169] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (48f).

^[170] Gesetzesantrag des BR vom 23. 3. 1995: BVG, mit dem das B-VG geändert wird (159 BlgNR 19. GP, Mitgeteilt in Parlamentskorrespondenz vom 8. 5. 1995).

^[171] Grabenwarter, Änderungen der österreichischen Bundesverfassung aus Anlaß des Beitritts zur Europäischen Union, in Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht (1995), 167 ff, 181.

^[172] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (44).

^[173] Neisser, Verfassungsreform im Lichte des EU-Beitrittes, in Griller - Korinek - Potacs (Hrsg.), Grundfragen und aktuelle Probleme des öffentlichen Rechts, Festschrift für Heinz Peter Rill zum 60. Geburtstag (1995) 335 (345).

^[174] AB (58BlgNR 19. GP)

^[175] Neisser, Verfassungsreform im Lichte des EU-Beitrittes, in Griller - Korinek - Potacs (Hrsg.), Grundfragen und aktuelle Probleme des öffentlichen Rechts, Festschrift für Heinz Peter Rill zum 60. Geburtstag (1995) 335 (345).

^[176] Neisser, Verfassungsreform im Lichte des EU-Beitrittes, in Griller - Korinek - Potacs (Hrsg.), Grundfragen und aktuelle Probleme des öffentlichen Rechts, Festschrift für Heinz Peter Rill zum 60. Geburtstag (1995) 335 (345).

^[177] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (54).

^[178] Siehe dazu Lerche, Zur Position der deutschen Länder nach dem neuen Europa-Artikel des Grundgesetzes, in Schambeck -FS 753; Morawitz/Kaiser, Die Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei Vorhaben der Europäischen Union (1994).

^[179] Vgl. §5 des G über die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union vom 12. 3. 1993 dBGBL I, 313. Den Ablauf im einzelnen regelt näher eine Bund/Ländervereinbarung vom 29. 10. 1993.

^[180] Siehe Art 23d B-VG; vgl die Vereinbarung BGBl 1992/775

^[181] DBGBl 1993/I, 311; Näher dazu Brenner, Das Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union, ThürVBl 1993, 196.

^[182] Die BReg übersendet dem Bundestag insbesondere die Entwürfe von Richtlinien und Verordnungen der EG. Sie unterrichtet den Bundestag zugleich über den wesentlichen Inhalt und die Zielsetzung, über das beim Erlaß des geplanten Rechtsetzungsaktes innerhalb der EG anzuwendende Verfahren und den voraussichtlichen Zeitpunkt der Befassung des Rates, insbesondere den voraussichtlichen Zeitpunkt der Beschlußfassung im Rat. Sie unterrichtet den Bundestag unverzüglich über ihre Willensbildung, über den Verlauf der Beratungen, über die Stellungnahmen des Europäischen Parlaments und der Europäischen Kommission, über die Stellungnahmen der anderen Mitgliedstaaten sowie über die getroffenen Entscheidungen.

^[183] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (54).

^[184] Siehe dazu Bergel, National legislations in the European framework, Rapport zum zweiten Kongreß der EAL (Rom 24./25. 3. 1995); Fromont, Frankreich und die europäische Union, DÖV 1995, 481 (487).

^[185] Schäffer, Österreichs Beteiligung an der Willensbildung in der Europäischen Union, insbesondere an der europäischen Rechtsetzung, in ZÖR 50 (1996), 1 (54).

^[186] Vgl. dazu Rasmusen, Über die Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts in Dänemark, EuR 1985, 66 (68).

^[187] Diese Lösung wurde zB von Neisser auch für Österreich vorgeschlagen.

^[188] Neisser, Verfassungsreform im Lichte des EU-Beitrittes, in Griller - Korinek - Potacs (Hrsg.), Grundfragen und aktuelle Probleme des öffentlichen Rechts, Festschrift für Heinz Peter Rill zum 60. Geburtstag (1995) 335 (350).

^[189] Vgl den Bericht des Vorsitzenden dieses Europaausschusses, Ove Fich, anläßlich eines Arbeitsgespräches zwischen dänischen und österreichischen Parlamentariern in Wien, Parlamentskorrespondenz / 22. 3. 1995/Nr.187.

^[190] Zum Demokratiedefizit siehe zB Streinz, Europarecht2 (1995) 80ff.

^[191] Ein Beitritt der EG zur EMRK wurde vom Rat, von der Kommission und vom Europaparlament schon mehrmals gefordert. Vgl dazu ausführlicher Klecatsky, Menschenrechte und Grundfreiheiten in der EU, (noch im Druck bis voraussichtlich Herbst 1996); aM EuGH vgl Fn77 auf S 41.

^[192] vgl zB „Deklaration zur Demokratie“ der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten der EG am 7./8. April 1978 mit der sie sich einer gemeinsamen Erklärung (zur vorrangigen Bedeutung der Grundrechte) des Europäischen Parlaments, des Rates, und der Kommission vom 5. April 1977 (EuGRZ 1977, 157) anschlossen.