Politikverflechtung und Handlungsoptionen in Mehrebenensystemen

I. Inhalt

1. Themenaufriss

2. Politikverflechtung im Mehrebenensystem
2.1. Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus Deutschlands
2.2. Verflechtung mit der Europäischen Ebene
2.3. Handlungsoptionen in Mehrebenensystemen
2.3.1. Die Politikverflechtungsfalle
2.3.2. Strategien der aktiven Konsensbildung
2.3.2.1. Bargaining und Win Set
2.3.2.2. Paketlösungen
2.3.3. Strategien systematischer Minimierung des Konsensbedarfs
2.3.4. Alternative Strategien und Möglichkeiten der Konsensfindung
2.4. Zwischenergebnis

3. Handlungsoptionen im Mehrebenensystem am Beispiel der
Strukturfondspolitik der Förderperiode 1994 bis 1999
3.1. Die Phasenstruktur der Strukturpolitik
3.1.1. Problemdefinition und Ausgestaltung des finanziellen Rahmens
3.1.2. Die Revision der Strukturfondsverordnung
3.1.3. Umsetzung der Strukturfondspolitik auf nationaler Ebene
3.2. Machtressourcen und Handlungsstrategien
3.2.1. Problemdefinitionsphase
3.2.2. Rechtssetzungsphase
3.2.3. Planungs- und Implementationsphase
3.2.4. Anwendung der Handlungsstrategien

4. Fazit

1. Themenaufriss

Modernes Regieren in föderalen Systemen unterscheidet sich grundsätzlich von althergebrachten politischen Prozessen. Ist dort eine klare hierarchische Rangfolge mit klaren Kompetenzabgrenzungen zu erkennen, scheinen die Ebenen und Akteure in heutigen politischen Prozessen eng miteinander verflochten zu sein. Klare Kompetenzen und Hierarchien sind kaum auszumachen. Politische Lösungen können daher nur aufgrund von Verhandlungen erzielt werden, in die jedoch eine Vielzahl von Akteuren miteinbezogen werden muss. Da scheinbar alle Akteure gleichberechtigte Partner sind, müssen die Ergebnisse einstimmig erzielt werden, was zu einer generellen Schwerfälligkeit und Intransparenz politischer Entscheidungsprozesse führt (vgl. Scharpf, MPlfG 99/3: 1). Daher muss untersucht werden, welche Strategien angewendet werden können, um Verhandlungsblockaden zu durchbrechen und Konsensfindungen zu erleichtern. Anhand der Untersuchung der Strukturfondspolitik für die Förderperiode 1994 bis 1999 sollen diese im realen politischen Prozess ausfindig gemacht werden. Dabei werden die unterschiedlichen Machtverhältnisse innerhalb der verschiedenen Phasen der Strukturfondspolitik und deren Zustandekommen analysiert. Zentrale Fragestellungen der Untersuchung werden sein, ob und welche Handlungsstrategien in politischen Aushandlungsprozessen Anwendung finden. Zudem soll geklärt werden, wie Akteure im Aushandlungsprozess an Macht gewinnen, welche Akteure das sind und welche für den Prozess eigentlich bedeutungslos sind. Dabei sollen die jeweiligen Innenstrukturen der beteiligten Institutionen weitestgehend vernachlässigt werden und nur die bereits durch interne Entscheidungsprozesse ausgehandelten Positionen betrachtet werden.

2. Politikverflechtung und Handlungsoptionen im Mehrebenensystem

„Souveränes politisches Entscheidungshandeln, ..., hat den ihr einst zugeschriebenen zentralen Stellenwert verloren.“ (Czada, 1998: 68). Tatsächlich ist es heute schwierig, für einzelne Akteure in einem politischen Prozess klare Kompetenzen und Handlungsoptionen zu benennen. Zurückzuführen ist dies auf die Vernetzung politische Akteure und Handlungsebenen, in denen die einzelnen Teilnehmer des Netzes oftmals gleichgestellt sind und Ergebnisse in Verhandlungen erzielt werden müssen, wo einst eine hierarchische Abtrennung der Kompetenzen und Aufgabengebiete erfolgte. Die Gleichstellung der Akteure fragmentiert politische Macht und führt zu wechselseitigen Abhängigkeiten und institutionelle Verflechtungen politischer Handlungsfelder und führt zu ständigen Abstimmungsbedarf und Verhandlungszwängen (vgl. ebd.: 69).

Das föderale Deutschland ist in doppelter Weise verflochten – zum einen bedingt durch den föderalen Aufbau, in dem die Länder direkt auf Bundesentscheidungen Einfluss üben können und der Bund zunehmend auch Einfluss im Verwaltungsvollzug gewinnt, und der Verflechtung mit der Europäischen Ebene, an die Souveränität und nationale und subnationale Kompetenzen abgetreten werden.

2.1 Politikverflechtung im kooperativen Föderalismus Deutschlands

Die Bundesrepublik Deutschland ist ein Bundesstaat, in dem sich der Bund und die Länder staatliche Aufgaben teilen. Anders als etwa im amerikanische System sind die Aufgaben im föderalen Deutschland nicht nach Sachgebieten aufgeteilt sondern nach Kompetenzarten (vgl. Scharpf, MPIfG 99/3: 4). So obliegt grob umrissen dem Bund die Gesetzgebungskompetenz (ausschließliche, konkurrierende, Rahmen- und Steuergesetzgebung)^[1] und den Ländern die Umsetzung der Rechtsakte und Verwaltung der Steuermittel durch den landeseigenen administrativen Unterbau (Barrios/Krennerich, 2002: 35). Die Landesregierungen sind jedoch durch den Bundesrat an der Gesetzgebung des Bundes unmittelbar beteiligt. Waren dies ursprünglich nur etwa ein Viertel aller Gesetzesvorhaben, sind heute etwas 75% vom Abstimmungsprozess im Bundesrat abhängig (vgl. ebd.: 37). Aus dieser Gewaltenverschränkung resultiert eine geringe Entscheidungsautonomie (Staeck, 1997: 83). Da im Bundesrat im Gegensatz zu allen anderen föderalen Systemen ausschließlich weisungsgebundene Vertreter der Länderregierungen vertreten sind (Barrios/Krennerich, 2002:37), kann man zumindest tendenziell von einer Entparlamentarisierung sprechen, da wichtige Aushandlungsprozesse ausschließlich von den Exekutiven geführt werden (Schulze, 2002: 131)

Vom kooperativen Föderalismus spricht man seit der Finanzverfassungsreform von 1969. Durch die Einrichtung eines verfassungsrechtlich abgesicherten Netzes von Kooperationsformen (Staeck: 1997: 83) geschieht die Aufgabenerfüllung in einigen Bereichen im Verbund zwischen Bund und Ländern, unabhängig davon, wer im jeweiligen Fall die Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz innehat. Dies betrifft die Gemeinschaftsaufgaben des Artikel 91a und b GG sowie die Finanzhilfen des Bundes aus Artikel 104a Abs. 4 GG. In davon betroffenen Bereichen, wie der Verbesserung der regionalen Wirtschafts- und Agrarstruktur, dem Küstenschutz sowie dem Neu- und Ausbau von Hochschulen, ist der Bund in Entscheidungen einbezogen, die vorher ausschließlich dem Kompetenzbereich der Länder vorbehalten waren. Umgedreht kann für den Bund auch zunehmender Einfluss im Verwaltungsvollzug beobachtet werden. Neben einer verstärkten Zusammenarbeit zwischen Bund und Ländern^[2] ist auch eine institutionalisierte Kooperation der Länder untereinander zu beobachten. Auch hier werden allerdings lediglich die Exekutiven aktiv, die in gemeinsamen Beratungs- und Entscheidungsebenen, wie den Konferenzen der Fachminister, in Verhandlungsprozesse treten.

Der kooperative Föderalismus trägt zu einer zunehmenden vertikalen und horizontalen Politikverflechtung bei. Sowohl zwischen Bund und Ländern als auch zwischen den Ländern untereinander werden althergebrachte Kompetenzstrukturen aufgebrochen und in Verhandlungen Lösungen gesucht.

2.2. Verflechtung mit der europäischen Ebene

Mit der Einbindung in die Europäische Union kommt es für die Bundesrepublik Deutschland zur „doppelten Politikverflechtung“ (Staeck, 1997:85). Durch Kompetenzabtretungen an die Europäische Ebene, die vorher ausschließlich dem Bund oder den Ländern^[3] vorbehalten waren, werden die 3 Ebenen vertikal miteinander verflochten. Dabei ist die EU jedoch aufgrund der sogenannten Landesblindheit (vgl. Staeck, 1997, 85) nicht verpflichtet, nationale Verfassungsprinzipien wie den bundesdeutschen Föderalismus bei ihren Rechtssetzungsakten zu berücksichtigen. Gleichzeitig haben die Bundesländer auch keine Möglichkeit, gegen ungerechtfertigte Eingriffe in ihre Kompetenzen vor dem EuGH vorzugehen. Vor allem die Generalermächtigung zur Rechtsetzung in allen Bereichen, die zur Verwirklichung des gemeinsamen Binnenmarktes notwendig sind, schränken die Handlungsspielräume der Bundesländer deutlich ein, da die EU jederzeit in nahezu alle Politikbereiche der ausschließlichen Länderkompetenz eingreifen kann, wenn dies zur Verwirklichung des gemeinsamen Binnenmarktes von Nöten ist (vgl. ebd.: 86).

Erst der Maastrichter Vertrag gewährte subnationalen Ebenen begrenzte Einflussmöglichkeiten auf europäische Rechtssetzungsakte. Auf Drängen der Bundesländer wurde 1994 das Grundgesetz reformiert und ihnen eine verstärkte Mitsprache auf europäischer Ebene zugebilligt (vgl. Barrios/Krennerich, 2002: 37). Dies geschieht zum einen durch die Beteiligung der Länder an innerstaatlichen Willensbildungsprozessen als auch durch direkte Einbeziehung auf europäischer Ebene. Artikel 23 GG sichert den Gliedstaaten das Recht auf Information, das Recht zur Stellungnahme und ein Anrecht auf Beteiligung an der innerstaatlichen Willensbildung bei Gegenständen, die eine Länderbeteiligung erfordern würde (vgl. Sturm, 1998: 60). Zudem haben sie jetzt die Möglichkeit, sich durch einen vom Bundesrat benannten Vertreter in den Verhandlungen auf der EU-Ebene vertreten zu lassen, wenn die zu treffende Entscheidung in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz der Länder fällt (Art. 23 Abs. 6 GG). Die von den Bundesländern abgegebenen Stellungnahmen im Rahmen des Bundesratsverfahren (siehe unten) geben der Bundesregierung die Richtung ihrer Position in den Verhandlungen vor. Von diesen bindenden Vorgaben kann sie nur bei maßgeblichen außen- und integrationspolitischen Gründen abweichen (vgl. Staeck, 1997: 141). Die Verfassungsänderung brachte den Bundesländern eine deutlich bessere Position in europäischen Rechtssetzungsverfahren, wenn auch der Einfluss auf europäische Entscheidungsprozesse nicht überbewertet werden darf.

2.3 Handlungsoptionen in Mehrebenensystemen

Die Einbindung der einzelstaatlichen Akteure in das europäische Rechtssetzungsverfahren bringt diesen eine Beteiligung an Entscheidungen im europäischen System. Nationale und supranationale Akteure und Institutionen sind miteinander verflochten. Mit zunehmender Verflechtung der vertikalen Politikebenen sowie der horizontalen Institutionen in Mehrebenensystemen und der dadurch bedingten wechselseitigen Abhängigkeiten kann Politik nur noch über Verhandlungen funktionieren (vgl. Czada, 1998:69). Um überhaupt Lösungen finden zu können, müssen Strategien der aktiven Konsensbildung gefunden werden (vgl. Scharpf: 1994: 72): mittels Information, Überzeugung und Durchsetzung. Führt dies nicht zum Erfolg, werden die Verhandlungsprozesse entweder blockiert oder der Konsensbedarf muss systematisch minimiert werden. Während bei der aktiven Konsensbildung meist neue Ressourcen in die Verhandlung eingebracht werden und so der Entscheidungsprozess komplexer wird, wird bei der Minimierung des Handlungsbedarfs die Reduzierung der Komplexität angestrebt. Bringen beide Strategien keine Lösungen, führt dies zu Entscheidungsregeln, die die Konfliktwahrscheinlichkeit vermindern (vgl. ebd.): Strukturerhaltung, Gleichbehandlung, Besitzstandwahrung, Konfliktvertagung und Eingriffsverzicht.

2.3.1 Die Politikverflechtungsfalle

Die Politikverflechtungsfalle ist definiert als eine „zwei oder mehr Ebenen verbindende Entscheidungsstruktur, die aus ihrer institutionellen Logik heraus systematisch ineffiziente und problem-unangemessene Entscheidungen erzeugt, und die zugleich unfähig ist, die institutionellen Bedingungen ihrer Entscheidungslogik zu ändern“ (Scharpf: 1994: 197). Sie resultiert aus der faktischen Gleichstellung der Verhandlungspartner, sodass Lösungen nur noch über partnerschaftliche Kooperation gefunden werden können. Folgen dieses Einstimmigkeitsprinzips sind Minimallösungen, Eingriffsverzicht und Besitzstandwahrung. Solange ein Akteur im Verhandlungssystem gegen die Beschlussfassung stimmt, also von seiner Veto-Position gebrauch macht, kann weder eine Regelung reformiert noch eine neue Regelung eingeführt werden. So können Ergebnisse nur gefunden werden, wenn alle Parteien nach dem Verhandlungsergebnis besser dastünden als vorher. Da sie durch einen effizienteren Abstimmungsprozess, beispielsweise durch Einführung von Mehrheitsentscheiden, schlechter gestellt werden würden als vorher, weil sie ihre Veto-Positionen verlieren würden, könnten auch „die institutionellen Bedingungen der Entscheidungslogik“ nicht geändert werden. Es kommt zur Blockade des Verhandlungssystems und zur Beibehaltung des Status quo. Folglich können einmal institutionalisierte Mitwirkungsrechte ohne eine gleichwertige Kompensation nicht mehr genommen werden (vgl. Scharpf: MPIfG 99/3: 8). Scharpf bezieht dies insbesondere auf den bundesdeutschen Föderalismus, da hier durch die Einbeziehung der Bundesländer eine faktische Gleichstellung der Akteure entsteht – da in der Regeln die Opposition den Bundesrat dominiert, müssen Gesetze praktisch einstimmig zwischen Regierung und Opposition beschlossen werden.

Dieses auf den ersten Blick logisch hergeleitete theoretische Konstrukt konnte bis heute nicht empirisch belegt werden. Zudem sprechen auch einige Argumente gegen die Politikverflechtungsfalle, da sie von falschen Vorraussetzungen ausgeht. Zum einen sind die meisten aller Gesetzesbeschlüsse (zu über 90%) unproblematisch und passieren die Entscheidungsgremien problemlos. Lediglich bei den Themen, die unter der starken Beobachtung von Medien und Öffentlichkeit stehen, kommt es zu zähen Verhandlungsprozessen. Aber natürlich darf auch hier nicht übersehen werden, dass alle Akteure des Verhandlungsprozesses in der Regel an akzeptablen Lösungen interessiert sind. Meist sind ohnehin die Ziele allgemein akzeptiert, gestritten wird hauptsächlich über den Weg zur Erreichung der Ziele. Dass dabei die Positionen oftmals als antagonistisch erscheinen, resultiert aus der Verhandlungslogik – zunächst werden natürlich die Maximalforderungen dargelegt. Kaum ein Akteur rechnet sich Chancen aus, alle seine Forderungen durchzusetzen, aber als Ausgangsbasis für die Verhandlungen sind diese unabdinglich. Zudem kann sich wohl auch kein Akteur erlauben, ständig Entscheidungen zu blockieren. Besonders Parteien, die auf Wählerstimmen angewiesen sind, sollten daher an Lösungen interessiert sein. Dass dies meist keine Optimallösungen sind, sondern Konsenslösungen ist dabei natürlich nicht von der Hand zu weisen, wobei auch hier die Frage eingeräumt werden muss, was denn Optimallösungen überhaupt sind und ob dies nicht immer subjektiv von dem jeweiligen Akteur und Betroffenen des Rechtssetzungsaktes abhängig ist. Dies kann jedoch nicht im Rahmen dieser Arbeit untersucht und beantwortet werden.

2.3.2 Strategien der aktiven Konsensbildung

Politikverflechtungssysteme führen oftmals zu zeit- und arbeitsaufwendigen Entscheidungsprozessen, wodurch Gestaltungsspielräume stark eingegrenzt werden. Natürlich darf dabei nicht übersehen werden, dass nicht nur das Verhältnis zwischen den Akteuren problematisch ist sondern bereits die Innenstruktur der einzelnen Institutionen. So können sich weder die Landesregierungen, die in Verhandlungen mit dem Bund oder anderen Ländern stehen, den Entscheidungen innerhalb des Kabinetts und der Positionsunterschiede einzelnen Ministerien entziehen, noch die Kommission, die auf vielfältigste Weise intern fragmentiert ist, weil mehrere Generaldirektionen um die Zuständigkeiten bei Rechtssetzungsakten konkurrieren (vgl. Grande: 1995: 332 f.). So besteht bereits in den einzelnen Institutionen ein erheblicher Abstimmungsbedarf.

Da für die Verhandlungsprozesse schon gesicherte Positionen bestehen müssen, soll hier der Blickpunkt jedoch auf Möglichkeiten der Konsensfindung innerhalb der Verhandlungen zwischen den Akteuren und Institutionen gerichtet werden. Hierzu ist es zunächst bedeutsam die jeweiligen Interessen der Akteure zu untersuchen. Haben sie gemeinsame beziehungsweise komplementäre Interessen ist eine Konsensfindung ohnehin unproblematisch. Bestehen jedoch antagonistische Positionen schließen sich die Handlungsabsichten gegenseitig aus; es kann keine Einigung zum Konsens gefunden werden sondern ausschließlich zwischen alternativen Handlungsoptionen entschiedenen werden (vgl. Benz: 1995: 88 f.). Dies ist vor allem in ideologischen Konflikten zu finden. Nur wenn die Interessen konkurrierend zueinanderstehen, können prinzipiell Kompromisse gefunden werden, wenn alle Akteure auf ihre Maximalforderungen verzichten (vgl. ebd.). Je näher die Interessen und Präferenzen der Akteure beieinander liegen, desto unproblematischer kann dabei ein für alle akzeptabler Kompromiss gefunden werden.

Im Folgenden werden einige Ansätze erläutert, wie in Verhandlungen Kompromisse mit Hilfe der aktiven Konsensbildung gefunden werden können.

2.3.2.1 Bargaining und Win Set

Problemlösungen werden häufig erschwert, weil Vorgaben und Folgewirkungen in anderen Politikbereichen beachtet werden müssen. So haben beispielsweise Subventionen für ein Land immer auch Standortnachteile für ein anderes Land, das diese Subventionen nicht erhält; die Förderung einer Industriebranche bedeutet auch immer weniger Mittel für die anderen Branchen.

Daher muss zunächst der Lösungsraum bestimmt werden, den eine verbundene Entscheidungsarena zulässt. Dieser lässt sich durch die Anzahl der zum Status quo bestehenden alternativen Handlungsoptionen bestimmen, die in einem Politikfeld verfügbar sind (vgl. Benz: 1995: 95 f.). Die Schnittmenge der in den einzelnen Arenen realisierbaren Lösungen ist der sogenannte „win set“. Mittels des „win set“ können nun die strategischen Handlungsmöglichkeiten zur Ergebnismaximierung gesucht werden (vgl. Grande: 1995: 340). Je kleiner die Schnittmenge ist, desto größer ist natürlich die Gefahr von Entscheidungsblockaden.

Es ist davon auszugehen, dass bei einer steigenden Anzahl von Akteuren die Schnittmenge immer mehr abnimmt, da mit den Akteuren auch immer Einzelinteressen in das Verhandlungsnetzwerk einbezogen werden, die sich zunehmend ausschließen. Daher ist die „win set“-Bestimmung vor allem für kleinere Verhandlungssysteme geeignet, mit einer überschaubaren Anzahl von Interessen. Zudem kann man eine Tendenz zu Minimallösungen erkennen, da immer nur nach unstrittigen Teilmenge der Problemlösungen gesucht wird. Es daher notwenig, Gestaltungsspielräume zu erweitern.

2.3.2.2 Paketlösungen

Paketlösungen, die Gestaltungsspielräume erweitern, sind Tausch, issue linkages und Koppelgeschäfte..

Issue linkages sind Verhandlungspakete, in denen verschiedene Verhandlungsgegenstände kombiniert werden, indem verschiedene sektorale Politiken verknüpft werden (vgl. ebd.: 345). Bei Koppelgeschäften verzichtet jede Seite in dem Sektor auf Ziele, der für sie die geringste Bedeutung hat. Dadurch kann die Gegenseite in wichtigen Fragen zum Nachgeben animiert werden. Diese Art der Konsensfindung ist besonders sinnvoll, wenn „finanzielle Kompensationsmöglichkeiten erschöpft sind oder Interessen sich nicht in Geld umrechnen lassen.“ (ebd.)

Während issue linkages und Koppelgeschäfte zwischen Bundesländern wenig Anwendung finden (vgl. Benz: 1994: 98), sind sie vor allem auf europäischer Ebene eine wichtige und häufig genutzte Möglichkeit, Entscheidungsblockaden zu verhindern.

Eine weitere wichtige Möglichkeit ist die Generierung von Tauschmöglichkeiten. Dies setzt natürlich voraus, dass alle Akteure über Ressourcen verfügen, die man tauschen kann. Diese sind tauschfähig, wenn sie einen potentiellen Wert besitzen, der erst im Transaktionsprozess realisiert werden kann (vgl. Benz: 1995: 197). Tauschfähige Ressourcen sind unter anderem Informationen, Expertenwissen, Legitimität, Macht und Geld. Zum Tausch kommt es in relativ symmetrischen Beziehungen, also wenn die Entscheidungsmacht etwa gleichmäßig unter den Akteuren aufgeteilt ist und wenn jeder der Partner die Ressourcen der anderen höher bewertet als seine eigenen. Besitzt ein Akteur in einem Entscheidungsprozess mehr tauschfähige Ressourcen kann er sich folglich eine größere Machtbasis verschaffen. Die Generierung von Tauschmöglichkeiten kann Handlungsoptionen eröffnen, indem formale Entscheidungsprozesse durch Aushandlungsprozesse ersetzt werden können, bei dem sich Akteure mit tauschfähigen Ressourcen eine zusätzliche Machtbasis verschaffen können.

Eine weitere Möglichkeit, auf die hier nicht näher eingegangen werden soll, sind Ausgleichszahlungen. Sie sind vor allem dann sinnvoll, wenn der Gesamtnutzen für alle anderen Akteure eine größere Bedeutung zugemessen wird als der finanzielle Aufwand der Zahlung.

2.3.3 Strategien systematischer Minimierung des Konsensbedarfs

Konsensbedarf kann durch Reduzierung von Komplexität minimiert werden. Dazu sind grundsätzlich zwei Strategien sinnvoll: zum einen die Reduzierung der in die Entscheidungen einbezogenen Akteure und durch die Reduzierung der im Verhandlungsprozess zu suchenden Lösungen.

Die Verminderung der Anzahl der Akteure kann einerseits durch Entflechtung des Verhandlungssystems erreicht werden. Das ist schwierig, da dies oft nur über die Zustimmung der dabei „rausgeworfenen“ Akteure geschehen kann, die natürlich nicht daran interessiert sind, ihren Einfluss zu verlieren. Andererseits besteht natürlich die Gefahr, unausgewogene Lösungen zu produzieren, weil für die Entscheidung relevante Interessen nicht mehr in die Verhandlungen eingebracht werden können. Das betrifft vor allem schwächere Akteure mit weniger Macht und Ressourcen, da die etablierten Akteure mit vielen Ressourcen und medialer Präsenz mit großer Wahrscheinlichkeit nicht aus dem Verhandlungsprozess genommen werden. Sinnvoller erscheint daher für alle Akteure eine Reduzierung der Teilnehmenden durch Fraktionsbildung. Dies setzt Akteure mit ähnlichen Ziel- und Lösungsinteressen voraus, die in externen Verhandlungen Kompromisse suchen. Durch die Ausgliederung von Verhandlungsprozessen aus dem eigentlichen Entscheidungsprozess wird Komplexität reduziert und die Vielzahl an Interessen wird übersichtlicher und kann zu Lösungen führen, die ohne Fraktionsbildung nicht möglich gewesen wären.

Die zweite mögliche Strategie, die Reduzierung der Entscheidungskomplexität, kann durch Entscheidungssegmentierung erreicht werden (vgl. Scharpf: 1994: 72). Indem einzelne Entscheidungen zeitlich versetzt werden, müssen diese nicht gleichzeitig getroffen und behandelt werden, sondern können nacheinander erfolgen. Notwendigerweise muss das Thema dazu in sinnvolle Einzelentscheidungen teilbar sein. Teilprobleme, bei denen die Positionen der Akteure nah beieinander liegen, können so abgekoppelt von den Konfliktentscheidungen gelöst werden. Da für diese zwar leichter zu lösenden Probleme bereits Kompromisse gefunden wurden, können auch die Konfliktentscheidungen besser verhandelt werden, da sich die Akteure zum einen voll auf Lösungen dieses spezifischen Problems konzentrieren können und zum anderen möglicherweise die Konsensbereitschaft durch bereits getroffene Entscheidungen steigt.

2.3.4 Alternative Strategien und Möglichkeiten der Konsensfindung

Neben diesen meist formalen Strategien der Konsensfindung bilden sich auch informale Netzwerkstrukturen und Entscheidungsregeln heraus. Informale Absprachen und Informationen helfen, Unsicherheiten im Verhandlungsprozess abzubauen, da die Akteure frühzeitig über potentielle Konflikte und Blockaden informiert werden (vgl. Benz: 1994: 122). Je stabiler informale Netzwerke sind, desto eher können sie helfen, Verknüpfungen zwischen unterschiedlichen Konfliktthemen herzustellen und Regeln über die Kompensation von Nachteilen und Verteilungsnormen zu entwickeln und entstehende Auseinandersetzungen zu versachlichen (ebd.). Denn für die Akteure sind nicht unbedingt Maximallösungen von größter Bedeutung, sondern der Gewinn an strategischer Sicherheit (vgl. Grande: 1995: 340). So werden in komplexen, unsicheren Verhandlungssituationen nicht maximale Ergebnisse angestrebt, sondern durch prozessorientierte Handlungsstrategien erreichbare Lösungen angestrebt, da zudem die Kosten einer Nicht-Kooperation nahezu unkalkulierbar groß erscheinen. Erleichtert wird dies durch Referenzprinzipien, die das Politikfeld strukturieren (vgl. ebd.: 343 f.). Sie ermöglichen für alle Akteure eine deutliche Kalkulierbarkeit möglicher Verhandlungslösungen und führen zu wechselseitigen Annäherungen von Problemeinschätzungen und Interessendefinitionen. Häufige Referenzprinzipien oder Referenzregeln sind die Orientierung am fairen Austausch, Reziprozität und eine gerechte Verteilung von Kosten und Nutzen (vgl. Staeck: 1997:109). Diese Interaktionsregeln schaffen unter den Akteuren Vertrauen, das die Kompromissbereitschaft meist mehr fördert als tauschbare Ressourcen wie Macht und Geld (vgl. ebd.). Eine einseitige Konzentration der Akteure auf ihre eigenen Interessen wird zudem durch den Austausch von Informationen über die Ziele, Interessen und Zwänge der anderen Verhandlungspartner beschränkt und fördert die Kompromissbereitschaft (ebd.).

2.4 Zwischenergebnis

Der kooperative Föderalismus und die zunehmende Vernetzung mit der europäischen Ebene führen zu einer zunehmenden Verflechtung der vertikalen Ebenen und der horizontalen Akteure, bei der keine klaren hierarchischen Kompetenzen und Aufgabenzuständigkeiten existieren, sondern zum einen vermehrt gleichgestellte Verhandlungspartner an einem Tisch sitzen und zum anderen Akteure in den einzelnen Policy-Phasen unterschiedliche Machtressourcen zur Verfügung haben, sodass meist keine dominierende Institution in einem Gesamtprozess vorhanden ist. Aufgrund des Fehlens einer führenden Institution müssen Lösungen mit Hilfe von Verhandlungen gefunden werden, bei denen die Entscheidungen der höheren Ebene von der Zustimmung der unteren Ebenen abhängig sind. Da in den Verhandlungen eine Vielzahl von konkurrierenden Interessen und Akteuren aufeinander stoßen und so Handlungsspielräume einschränken und Konsensbildung behindern, können Lösungen meist nur durch bestimmte Strategien gefunden werden: zum einen die der aktiven Konsensbildung, bei der zur Verfügung stehende Ressourcen (auch aus anderen Bereichen) miteinander gekoppelt werden (Tausch, Koppelgeschäfte) oder zu Paketlösungen (issue linkages) kombiniert werden. Wenn dies kein Erfolg bringt, muss der Entscheidungsprozess zum anderen durch Reduzierung von Konsensbedarf vereinfacht werden: einerseits durch Reduzierung der Akteure und anderseits mittels Segmentierung des Entscheidungsprozesses in Teilentscheidungen, über die zeitlich versetzt entschieden wird.

Ebenso wichtig wie der Ressourcentausch und die Reduzierung von Komplexität ist die Bildung von Vertrauen und Interaktionsregeln im Verhandlungsprozess. Da das Hauptproblem der Akteure meist die strategische Unsicherheit ist, bilden sich informale Netzwerke zwischen den Akteuren heraus, die Sicherheit schaffen und Kompromissbereitschaft fördern. Durch die Konfrontation mit den Interessen und Zwängen der beteiligten Akteure können zudem einseitige Fixierungen auf Einzelinteressen abgeschwächt werden und neue Handlungsoptionen gefunden werden.

Mit den beschriebenen Strategien können auch in komplexen Verhandlungssystemen Entscheidungen erreicht werden. Fraglich ist jedoch, ob die Entscheidungen dann auch wirklich angemessene Lösungen darstellen oder nur Minimallösungen sind. Dies ist jedoch empirisch schwer feststellbar, da die Frage „Was wäre, wenn die Lösung anders ausgesehen hätte?“ nur spekulativ beantwortet werden kann.

3. Handlungsoptionen im Mehrebenensystem am Beispiel der Strukturfondspolitik der Förderperiode 1994 bis 1999

Bei der Revision der Strukturfondsverordnung treten zahlreiche horizontale und vertikale Akteure in Erscheinung. In den unterschiedlichen Phasen der Strukturfondspolitik – von der Zielformulierung bis zur Implementationsphase – können sich Interessen der europäischen, der nationalen und der subnationalen Ebenen einbringen.

Auf europäischer Ebene reichen die Akteure von gewichtigen Institutionen, wie der Europäischen Kommission und dem Ministerrat, über Institutionen zweitrangiger Bedeutung, wie dem Europäischen Parlament, dem Wirtschafts- und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionen. Zusätzlich kommen nationale und subnationale Institutionen, wie der ständigen Vertretung der Regierungen, den Länderbeobachtern, Länderbüros und Lobbyistenbüros, hinzu. Auf nationaler Ebene findet man ein Geflecht, dessen wichtigste Akteure die Bundesregierung mit den einzelnen Bundesministerien und der Bundesrat sind. Auf der subnationalen Ebene schließlich finden sich einmal die Landesregierungen als wichtigste Vertreter und andererseits Bezirks- und Arbeitsämter, Kommunen, Verbände, Firmen und viele mehr. Die Aufzählung der Akteure ist lange nicht abschließend sondern allenfalls grob umrissen. Es entsteht ein schier unüberschaubares Geflecht aus Institutionen, supranationalen, staatlichen, substaatlichen sowie privaten Akteuren, die sowohl institutionell als auch informell miteinander agieren und um Einfluss und Interessendurchsetzung ringen.

Daher ist das Politikfeld der Strukturfondspolitik hervorragend geeignet, Besonderheiten des Regierens im europäischen Mehrebenensystem zu untersuchen und die im vorangegangenen Kapitel theoretisch untersuchten Strategien zur Eröffnung von Handlungsoptionen und Konsensfindung im realen politischen Prozess ausfindig zu machen. Dabei soll untersucht werden, welche Strategien von den einzelnen Akteuren Anwendung fanden und welche Machtkonstellationen sich innerhalb der einzelnen Politikphasen für die einzelnen Ebenen und ihren wichtigsten Akteuren entwickelt haben. Dabei soll der Schwerpunkt bei der Revision der Strukturfondspolitik liegen, weil hier die Weichenstellung für die Ausgestaltung der Strukturfondspolitik gelegt wird.

3.1 Die Phasenstruktur der Strukturfondspolitik

Die Strukturfondspolitik verläuft in unterschiedlichen Phasen, in denen den einzelnen Ebenen und Akteuren unterschiedliche Einflussoptionen offen stehen. Dabei ist die Entscheidung über das rechtliche Regelwerk zeitlich abgetrennt von den Entscheidungen über die genaue Budgetierung der Förderung (vgl. Heinelt: 1996: 20). Die erste Phase ist gekennzeichnet durch die Problemdefinition und die Verhandlungen um die Ausgestaltung des finanziellen Rahmens, in der zweiten wird das institutionelle und rechtliche Regelwerk beschlossen und in der dritten Phase wird die Strukturpolitik auf nationale Ebene umgesetzt, das sowohl die Planung als auch die Implementation beinhaltet (vgl. Marks: 1996: 314; Staeck: 1997: 132).

3.1.1 Problemdefinition und Ausgestaltung des finanziellen Rahmens

Die neuen Ziele der Strukturfondspolitik waren eine Entscheidung des Europäischen Rates beim Gipfel in Maastricht im Dezember 1991 (vgl. Staeck: 1997: 133). Im Delors-Paket II vom Februar 2002 wurden wesentliche Ziele festgelegt: zum einen sollten die finanziellen Mittel erheblich aufgestockt werden, zum anderen sollte die Strukturfondsverordnung überarbeitet werden. So sollten unter anderem das Entscheidungsverfahren vereinfacht, das Partnerschafts-Prinzip ausgebaut, die neuen Bundesländer als Fördergebiete aufgenommen und die Ziele und Zielkriterien der Strukturfondspolitik überarbeitet werden (ebd.: 135). Im Mittelpunkt standen zudem die Ausstattung der finanziellen Mittel. Dabei legt die Kommission für die mittelfristige Finanzplanung der EU den Rahmen fest (vgl. Marks:1996:316). Über die Verwendung und Verteilung der Mittel wird hier nur in allgemeiner Form entschieden.

Die Entscheidung über die neue Entwicklung der Strukturfonds war eine ausschließliche Entscheidung des Europäischen Rates, bei dem die Mitgliedsstaaten und subnationalen Ebenen nicht einbezogen wurden^[4]. Nach der Unterrichtung des Bundesrates durch die Bundesregierung über die neue Zielrichtung hat dieser eine Stellungnahme abgegeben, in der einzelne Aspekte kritisiert wurden. Diese sahen vor allem ihre Kompetenzen in Bereichen der Kultur und Bildung bedroht und kritisierten die Aufgaben- und Finanzmittelausweitung auf diese Bereiche.

3.1.2 Die Revision der Strukturfondsverordnung

Die Europäische Kommission hat bei allen Rechtssetzungsakten das Initiativrecht. Dabei bestimmt sie sowohl die konkrete Formulierung als auch das Verfahren, mit dem der Rechtsakt erlassen werden soll (vgl. Wessels: 2002: 336). Die Verfahrenswahl ist nicht unbedeutend, weil zum einen die beteiligten Institutionen zwischen den Verfahren variieren und es zum anderen dadurch bedingt zu unterschiedlichen Machtaufteilungen kommt.

Im Fall der Strukturfondsförderung entschied sich die Kommission für das Verfahren der Zusammenarbeit gemäß Art. 252 EGVn (vgl. Staeck: 1997: 138). Dieses räumt dem Europäischen Parlament im Unterschied zum Mitentscheidungsverfahren weniger Einfluss ein, da es ein Gesetzesvorhaben nicht scheitern lassen kann. Nachdem die Kommission im März 1992 dem Rat der europäischen Gemeinschaft den Gesetzesvorschlag vorgelegt hat, wird dieser an das Europäische Parlament, dem Wirtschafts- und Sozialausschuss (WSA) sowie dem Ausschuss der Regionen (AdR) vorgelegt^[5]. Der WSA und der AdR können nicht-bindende Stellungnahmen abgeben, die in diesem Fall auch keine nennenswerten Änderungen forderten. Nach der ersten Lesung im Europäischen Parlament im Juni 1993, bei der eine erste Stellungnahme abgegeben wurde, die ebenfalls die Vorschläge der Kommission teilte, legte der Rat einen gemeinsamen Standpunkt mit dem Parlament fest.

In der zweiten Lesung hat das Europäische Parlament drei Handlungsoptionen: zum einen kann sie den Standpunkt mit einfacher Mehrheit beschließen, weiterhin kann sie ihn ablehnen – der Beschluss im Rat kann dann nur noch einstimmig erfolgen. Als dritte Möglichkeit bleiben Änderungsvorschläge, über die die Kommission entscheidet und dem Rat übermittelt. Möchte der Rat die Vorschläge nicht übernehmen, muss er auch in diesem Fall einstimmig abstimmen. Da bereits in der ersten Stellungnahme keine bedeutenden Änderungen gefordert wurden, wurde auch der gemeinsame Standpunkt geteilt.

Die abschließenden Beratungen im Rat verliefen relativ unproblematisch. Die Kommission musste zwar zahlreiche Erklärungen zu Aspekten in den Verordnungstexten abgeben, insgesamt lässt sich der Gesetzgebungsprozess auf Europäischer Ebene jedoch als wenig konfliktbehaftet beschreiben. Die neue Verordnung wurde am 20.07.1993 vom Ministerrat verabschiedet.

Die Rolle der subnationalen Einheiten im Gesetzgebungsprozess ist relativ unbedeutend. Der deutsche Bundesrat ist immer dann in den Prozess einbezogen, wenn dieser dessen Kompetenzen und Interessen berührt (Art. 23 GG). Da vor allem die Implementation der Strukturpolitik den Ländern vorbehalten ist, kann er durch das Bundesratsverfahren Stellungnahmen abgeben, die der Bundesregierung bindend die Richtung für die Verhandlungen auf europäischer Ebene vorgeben. Davon kann sie nur abweichen, wenn maßgebliche außen- und integrationspolitische Gründe vorliegen. Eigens für europäische Rechtssetzungsvorhaben wurden von den Bundesländern Gremien eingerichtet, um schneller und effektiver auf europäische Aktionen reagieren zu können. Dazu zählen die Kammer für die Vorlagen der Europäischen Gemeinschaften und der Ausschuss für Fragen der Europäischen Gemeinschaften im Rahmen des Bundesrates sowie Fachministerkonferenzen und Arbeitskreise der Bundesländer (vgl. Staeck: 1997: 141). Zudem wird versucht, über direkte und indirekte Kontakte auf den Prozess einzuwirken.

Die vom Bundesrat vorgegebene Position wurde von der Bundesregierung zu dessen Zufriedenheit vertreten. Dabei konnten auch einige in der Stellungnahme vertretenen Änderungsvorschläge durchgesetzt werden. Jedoch muss erwähnt werden, dass der Bundesrat möglichen Einfluss verspielt hat, indem er auf die Kommissionsvorschläge lediglich reagieren konnte (vgl. ebd.: 143). Es wurde versäumt, im Vorfeld auf die Vorschläge der Kommission einzuwirken und rechtzeitig die eigenen Positionen darzulegen.

3.1.3 Umsetzung der Strukturfondspolitik auf nationaler Ebene

Hier muss zwischen der Programmplanung und der Implementation unterschieden werden.

Der Prozess der Programmplanung verläuft über mehrere Jahre. In einer ersten Phase, die zwischen 3 und 5 Jahren dauern kann, werden die Regionalentwicklungspläne aufgestellt, in denen Daten zu den einzusetzenden Mitteln und Verfahren, Angaben zur geplanten Kofinanzierung, der sozioökonomischen Lage der jeweiligen Region und der geschätzten Mittel gemacht werden (vgl. Staeck: 1997: 100). Danach stellt die Europäische Kommission auf Basis dieser Regionalentwicklungspläne die Gemeinschaftlichen Förderkonzepte auf, die Angaben zu Förderschwerpunkten, vorläufigen Finanzierungsplänen und zur Durchführung der Fördermaßnahmen beinhalten. Die Gemeinschaftlichen Förderkonzepte werden schließlich in Operationelle Programme umgesetzt, die nun genaue Angaben über Ziele, Finanzen und die geförderten Maßnahmen benennen.

Die zuständigen Akteure in den Bundesländern setzen die Beschlüsse der Strukturfondspolitik um. Auch in der Implementationsphase ist die Europäische Kommission mit beteiligt. Sie begleitet die Mitgliedsstaaten bzw. die Bundesländer bei der Umsetzung der Programme und bewertet deren Wirksamkeit.

3.2. Machtressourcen und Handlungsstrategien

Ein Hauptmerkmal verflochtener Mehrebenensystemen ist die fragmentierte Machtverteilung zwischen den Akteuren. Aufgrund der Einbeziehung dreier politischer Handlungsebenen in die Politik der Strukturfonds ist die Anzahl der Akteure sehr umfangreich. Untersucht werden soll daher, ob und welche Akteure Schlüsselpositionen einnehmen, welche Einflussoptionen anderen Akteuren offen stehen und welchen Änderungen sich diese in den verschiedenen Phasen der Strukturfondspolitik unterziehen. Dabei sollen die im ersten Abschnitt theoretisch dargestellten Handlungsstrategien zur Konsensfindung Beachtung finden und überprüft werden, ob und wie diese in reellen Aushandlungsprozessen Anwendung finden.

3.2.1 Problemdefinitionsphase

Hauptakteur der Phase der Problemdefinition und Ausgestaltung des finanziellen Rahmens ist der Europäische Rat. Dessen Mitglieder sind die ranghöchsten Vertreter der Mitgliedsstaaten – für Deutschland der Bundeskanzler und der Außenminister – sowie der Präsidenten und ein Mitglied der Europäischen Kommission. Die Macht verteilte sich 1993 folglich auf 12 staatliche Akteure sowie der Kommission. Diese kann durch die Setzung des finanziellen Rahmens einen gewissen Einfluss ausüben, die Macht bei der Mittelbewilligung liegt aber klar bei den Mitgliedsstaaten. Diese unterscheiden sich in reichere Geberländer (oder auch die sogenannten Nettozahler der EU) und Empfängerländer. Daraus müsste sich ein klarer Machtüberhang zugunsten der Geberländer ergeben, der sich jedoch in den Verhandlungen reell nicht herauskristallisieren konnte – so die Meinung von Gary Marks. Hauptgrund dafür ist die Aufsplitterung der Strukturfonds in sechs verschiedene Ziele, die Länder sowohl zu „Gewinnern“ als auch zu „Verlierern“ werden lässt (vgl. Marks: 1996: 316 f.). So kann beispielsweise Deutschland mit der Aufnahme Ostdeutschlands ein großes Fördergebiet hinzugewinnen und wird wohl kaum für eine Mittelkürzung eintreten, obwohl sie in anderen Aspekten und Zielen der Strukturfondsförderung zuzahlen.

Ein Übergewicht an Durchsetzungskraft bei den Geberländern lässt sich jedoch anhand folgender Aspekte folgern: zum einen, wenn man die Entwicklung des Ziel-1 näher betrachtet. Gedacht war das Ziel ursprünglich zur Förderung und strukturellen Anpassung besonders rückständiger Regionen. Mittlerweile erhalten alle Staaten außer Dänemark und Luxemburg Fördermittel für Ziel-1 Regionen (vgl. Staeck: 119), darunter also auch reiche Staaten wie Deutschland und Frankreich. Zudem wird der Verdacht geäußert, dass die übrigen Ziele, auf die insgesamt nur etwa 30% aller Strukturfondsmittel entfallen, einzig als „politischer Ausgleich für die Nettozahler der EU eingeführt worden sind“ (ebd.: 115), da diese auch die größten Nutznießer der Mittel sind. Von der „Verweichlichung“ der Förderkriterien für Ziel-1 Regionen profitieren aber auch die ärmeren Mitgliedsstaaten – so sind ganze Staaten wie Griechenland zum Fördergebiet für Ziel-1 geworden.

Die Phase der Problemdefinition und Ausgestaltung des finanziellen Rahmens wird also dominiert von den einzelnen Mitgliedsstaaten, wobei die Geberländern eine stärkere Position innehaben als die Nehmerländer.

Im Gegensatz zu Zentralstaaten wie Frankreich kann ein föderaler Staat wie die Bundesrepublik Deutschland nicht losgelöst von den Bundesstaaten verhandeln. Diese können ihren Einfluss aufgrund des Alleinvertretungsanspruches des Bundes nach außen aber zunächst nur auf informellem Wege ausüben. Erst nach den Beschlüssen konnten die Bundesländer eine Stellungnahme abgeben, die für die Bundesregierung eine bindende Richtung ihrer Politik vorgab.

Durch die Problemdefinition und Festlegung der Ziele der Strukturfondspolitik hat der Europäische Rat und mit ihm die Nationalstaaten großen Einfluss auf den Gesamtverlauf der Strukturfondspolitik, die Kommission jedoch nur wenig Macht, weil sie nur ein Akteur von 13 beteiligten im Europäischen Rat ist, dem zudem keine eigenen Finanzmittel zur Verfügung stehen. Subnationale Einheiten können lediglich auf informellen Wegen Einfluss ausüben.

3.2.2 Rechtssetzungsphase

In dieser Phase potenziert sich die Anzahl der Akteure, die in den Entscheidungsprozess einbezogen werden. Dabei können sich, wie im Abschnitt 1 dargelegt, vor allem die Akteure durchsetzen, die über besonders viele Ressourcen verfügen.

Die Kommission hat bei allen Rechtssetzungsakten das Initiativrecht. Sie entscheidet über die Verfahrensart, den Zeitpunkt und die Inhalte der Gesetzesvorschläge und kann so deutlich ihre Ziele und Interessen darlegen. Dabei ist sie jedoch auf das Fachwissen der nationalen und subnationalen Akteure angewiesen, die so in großem Maße in die Entscheidungsfindung einbezogen werden. Die Mitgliedsstaaten haben vor allem das Interesse, die Ausgestaltung der Verordnungen möglichst kompatibel und flexibel zu nationalen Programmen zu gestalten, um die Anpassung der damit verbundenen Kosten zu minimieren. So können der Bundesrat und die Länder auf verschiedenste Weise Einfluss auf die Europäische Politik ausüben: zum einen besitzt jedes Bundesland Länderbeobachter und Länderbüros. Während die Länderbeobachter nur Informationen über den Bundesrat an die Länder weiterleiten, versuchen die Länderbüros informelle Kontakte zu knüpfen. Zudem gibt es Kontakte zu Kommission, Parlament und Wirtschafts- und Sozialausschuss, die teils informell sind, zum Teil auch institutionalisiert. Allerdings können die Länder während des Entscheidungsprozesses nur wenig Einfluss aufgrund von Ressourcen geltend machen, weil diese über wenig fachspezifisches Wissen verfügen, die für die Verordnungen notwendig sind (vgl. Staeck: 1997: 140), da die Verordnungen allgemeinverbindlich für alle Mitgliedsstaaten gelten und nicht regionalspezifisch ausgestaltet werden können. Zudem konkurrieren ihre Interessen mit einer Vielzahl an Interessen anderer Regionen. Weil die Verordnungen dennoch direkt in Länderkompetenzen und –interessen eingreifen, geben sie durch das Bundesratsverfahren der Regierung die Richtung der Verhandlungen vor. Diese ist verpflichtet, die Positionen der Länder in diesen Fragen nach außen zu vertreten und den Bundesrat über den Verhandlungsverlauf zu informieren. Innerhalb der Bundesregierungen werden die Verhandlungspositionen von den Bundesministerien getroffen, wobei das Auswärtige Amt federführend ist (vgl. ebd.). Verhandlungsführer ist die Bundesregierung, die jedoch die von den Ländern vorgegebene Positionen vertritt. Größte Machtressource gerade für Deutschland ist die Entscheidungsmacht der nationalen Vertreter in den Supranationalen Organen. Als das bevölkerungsreichste Land der EU hat es in den meisten europäischen Institutionen mehr Stimmen als kleinere Staaten – nicht jedoch im Rat, in dem alle Mitgliedsstaaten gleichen Einfluss geltend machen können.

Das Europäische Parlament (EP) ist durch das Kooperationsverfahren in den Rechtssetzungsprozess einbezogen. Anders als die nationalen besitzt das EP vor allem Kontroll- und Beratungsfunktionen. Ihre Interessen kann sie durch Stellungnahmen artikulieren, die jedoch auf die Politikformulierung wenig Einfluss hat. So muss der Rat zwar aufgrund der Stellungnahme eine gemeinsame Position zwischen sich und dem EP finden, diese muss jedoch nicht obligatorisch die Positionen des Parlaments berücksichtigen. Dem Parlament bleibt dann nur, die Position abzulehnen bzw. Änderungsvorschläge auszuarbeiten. Gleichwohl können diese, wie auch die Ablehnung der Position durch das EP, durch einen einstimmigen Beschluss des Rates ignoriert werden. Das Zustandekommen eines einstimmigen Beschlusses in der Strukturfondspolitik ist nicht unbedingt unwahrscheinlich, wie in Absatz 2.4. noch erläutert werden wird. Das Parlament kann also weder die Beschlussfassung selbst blockieren, noch eigene Interessen in letzter Instanz durchsetzen. Allerdings hat auch das EP Machtinstrumente zur Verfügung – vor allem gegenüber der Kommission, wie das Misstrauensvotum und Interpellationsrecht, und kann sicher auch daher einen gewissen Einfluss auf den Entscheidungsprozess ausüben.

Die Hilfsorgane der EU – der Ausschuss der Regionen und der Wirtschafts- und Sozialausschuss – können in Folge der Gesetzesinitiative der Kommission Stellungnahmen diesbezüglich abgeben, die jedoch nicht rechtlich nicht bindend sind (vgl. Wessels: 2002: 340 f.). Daher ist ihr Einfluss sehr beschränkt auf die entgültige Formulierung der Verordnungen. Sie besitzen jedoch über informelle Kommunikationswege Möglichkeiten der Einflussnahme und verfügen durch eine intensivere Beziehung zu regionalen Akteuren über nicht zu vernachlässigende Informationen über lokale Strukturen.

Der wichtigste Akteur im Rechtsetzungsverfahren ist der Rat der Europäischen Gemeinschaften. Als Legislativ-Organ der EU kann er zwar erst aktiv werden, wenn die Kommission die Gesetzesinitiative ergriffen hat, dominiert dafür aber die nachfolgenden Verhandlungen über die konkreten Inhalte der letztendlichen Beschlussfassung. Eingegrenzt wird seine Macht durch interne Interessenkonflikte, weil jeder Mitgliedsstaat bestrebt ist, möglichst viele finanzielle Mittel zu erhalten.

3.2.3 Planungs- und Implementationsphase

In der Planungs- und Implementationsphase kommt es zu einem Wechsel der Schlüsselakteure. Nicht mehr die Nationalstaaten und der Rat sind die wichtigsten Akteure, sondern es kommt zu einer Einflussverschiebung auf die subnationale Ebene. Ohne die Angaben der Regionen über ihre Programme, sozioökonomische Verhältnisse und andere regionalspezifische Angaben zu wirtschaftlichen und sozialen Zuständen kann keine solide Strukturplanung vorgenommen werden.

Die Planungsphase ist daher geprägt durch Verhandlungen, Interessenvertretung und informelle Kooperation zwischen den Länderregierungen und der Europäischen Kommission, die weiterhin Schlüsselakteur für die Europäische Ebene bleibt – sie hat die letztendliche Entscheidungsmacht über die Förderung und kann daher ihr Interessen meist durchsetzen.(vgl. Staeck: 1997: 178 f.). Die Bundesregierung verliert ihre Bedeutung in der Entscheidungsphase. Zwar ist sie der Verhandlungspartner der Europäischen Union, allerdings ist sie meist nur Übermittler der von den Bundesländern ausgearbeiteten Plänen an die Kommission. Wenn es zwischen den Bundesländern zu Uneinigkeiten kommt, übernimmt sie dabei eine Vermittlerrolle. Bei Problem- und Zeitdruck haben sich auch direkte Kontakte zwischen Kommission und Bundesländern etabliert, wobei natürlich die Bundesregierung gleichzeitig informiert werden muss. Auch kann eine deutliche Zunahme informeller Kontakte beobachtet werden.

Trotz aller Angewiesenheit auf Informationen ist die Europäische Kommission der einflussreichste Akteur im Netzwerk der Strukturfondspolitik in der Planungs- und Implementationsphase. Sie begleitet die Förderprogramme über die gesamte Förderperiode, bewertet und kontrolliert Ablauf und Ergebnisse (vgl. ebd.: 101). Sie hat die letztendliche Entscheidungsmacht über die Programme. Zwar besteht eine Abhängigkeit regionaler Informationen, jedoch ist die Kommission in der eindeutig besseren Position: Kooperieren die Regionen nicht mit der Kommission, bedeutet das ausschließlich Nachteile für ihre Regionen in Form von weniger Mitteln und möglicherweise ineffizienteren Förderprogrammen.

3.2.4. Anwendung der Handlungsstrategien

Trotz der Vielzahl involvierter Akteure sind fristgerechte und allgemein als akzeptabel anerkannte Ergebnisse ausgehandelt worden. Das liegt zum einen daran, dass trotz der Komplexität meist ein Akteur eine Schlüsselposition einnimmt. Im Gesetzgebungsprozess zu den Verordnungen hat der Rat der Europäischen Gemeinschaften eine deutlich stärkere Position als andere Akteure, in der Planung und Implementation hat die Kommission die meisten Kompetenzen. Der Rat ist stets dann der dominante Akteur, wenn es um finanzielle Ausgestaltung geht, da die EU keine eigenen Einnahmen bekommt. Die Kommission ist vor allem dann tonangebend, wenn es um die konkrete Ausgestaltung der Programme und Zielsetzungen geht. Alle anderen Akteure sind auf die Entscheidungskompetenzen dieser beiden Akteure angewiesen, denn eine Nicht-Kooperation der regionalen Ebenen bringt wie bereits geschildert lediglich negative Auswirkungen für eine Seite der Aushandlungsprozesse – nämlich der Regionen selbst – können sich die Länder nicht einigen, kommt es zur Absetzung der Strukturfondsförderung und bringt ebenfalls niemanden Vorteile. So ist es auch nicht verwunderlich, wenn eigentlich die mächtigeren Geberländer auf Positionen verzichten, um das Gesamtwerk nicht zu gefährden. Dies macht folgendes Beispiel deutlich^[6]: Bei der Reform von 1993 war die zukünftige Position der Kommission umstritten. Deutschland, Frankreich, Großbritannien und Spanien wollten den Einfluss der Kommission in der Regionalpolitik beschneiden und diese renationalisieren. Dagegen standen vor allem Portugal, Irland und Belgien. Da der Zwang zur Einstimmigkeit der Entscheidung gegeben war, zogen die Staaten ihre Forderungen zurück oder begnügten sich mit kleineren Zugeständnissen. Man kann erkennen, dass Einstimmigkeitserfordernisse nicht nur Reformen blockieren, sondern auch Rückschritte verhindern helfen können.

Trotz allen kann man nicht alle Erfolge und Aushandlungen darauf zurückführen, sondern auch auf Anwendung von Handlungsstrategien. Eine Minimierung an Komplexität ergibt sich bereits aus der Strukturierung der Strukturfondspolitik. In der ersten Phase werden die finanziellen Mittel bewilligt, jedoch nur deren Höhe. Die genaue Verwendung und Verteilung der Mittel wird erst in den nächsten Phasen entschieden. Hier werden Entscheidungen zeitlich versetzt getroffen, die bei gleichzeitiger Behandlung zu Handlungsblockaden führen würden. Zudem sind die getroffenen Regelungen befristet – das macht es den Akteuren einerseits leichter, auch mal nachzugeben, da die Regelungen nur eine begrenzte zeitliche Wirkung haben, zum anderen weil eine Nicht-Einigung nicht den Status quo sichert, sondern das Förderprogramm auslaufen würde (vgl. Heinelt: 1996: 22).

Auf nationaler Ebene kann man ebenfalls Strategien zur Reduktion von Komplexität erkennen. Der vom Bundesrat geschaffene Ausschuss für Fragen der Europäischen Gemeinschaften etwa ist ein verkleinertes Beschlussorgan, dessen Beschlüsse mit den des Bundesrates gleichgestellt sind (vgl. Staeck: 1997: 141). So kann das Verfahren durch die Verminderung beteiligter Akteure beschleunigt werden. Auch die von der Bundesregierung tolerierte Praxis, dass bei Zeitdruck Kommission und Länder direkt Feinabstimmungen vornehmen können, reduziert Komplexität.

Wichtigster Aspekt zur Sicherung der Handlungsfähigkeit ist jedoch der Aufbau eines dauerhaften, engen informellen Netzwerkes, das Vertrauen erzeugt und strategische Sicherheit schafft. Das Policy-Netzwerk weist eine hohe Stabilität und zeitliche Kontinuität auf und kann durch ständige Rückkoppelungen, die sogenannten „feedback loops“, Lernprozesse begünstigen (vgl. Heinelt: 1996: 25). Ein Ausdruck gewünschter Vertrauensbildung zwischen den Akteuren äußert sich im Grundsatz der Partnerschaft, der eine enge Abstimmung zwischen der Kommission, dem betroffenen Mitgliedsstaat und den auf der regionalen und lokalen Ebene zuständigen Behörden. Gleichzeitig kann der Mitgliedsstaat nationale Wirtschafts- und Sozialpartner in die Verhandlungen einbeziehen, wie im Rahmen der nationalen Regelungen vorgesehen ist. Das soll die institutionellen, rechtlichen und finanziellen Gegebenheiten im jeweiligen Mitgliedsstaat wahren, was auch ein Ausdruck des Subsidiaritätsprinzip darstellt.

Entscheidend ist vor allen, dass getroffene Verhandlungslösungen nicht eindeutig einzelne Akteure oder Gruppen bevorzugen, sondern „gegenüber zukünftigen veränderten Positionierungen aller Beteiligten reagibel sind“ (Heinelt: 1995: 22).

4. Fazit

Das Policy-Netzwerk der Strukturfondspolitik erscheint auf den ersten Blick verwirrend und unübersichtlich aufgrund der Vielzahl der involvierten Akteuren. Wie man jedoch bei näherer Untersuchung erkennen kann, haben nur sehr wenig wirkliche Entscheidungsmacht und Einfluss auf das Verhandlungsergebnis. Das liegt an der unterschiedlichen Verteilung von Ressourcen, die jedoch von Phase zu Phase variieren kann. Zusammenfassen kann man den Einfluss auf das Ergebnis der jeweiligen Phase anhand folgender Tabelle:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Die Europäische Kommission ist der einzige Akteur, der in allen Phasen einen großen Einfluss ausüben kann. Sie ist besonders bei der inhaltlichen Ausgestaltung dominant. Der Rat – also die Regierungen der Mitgliedsstaaten haben vor allem bei finanziellen Fragen den stärksten Einfluss, weil die EU keine eigenen Einnahmen besitzt. Da ohne Geld keine Strukturfondsförderung möglich wäre und zudem die Regierungen das letzte Wort bei der Revision der Strukturfondsverordung haben, sind sie sicher die einflussreichsten Akteure der Strukturfondspolitik. Die Bundesländer können bei der Programmplanung und -implementation ihre Interessen artikulieren und teilweise durchsetzen. Jedoch bleibt ihre Rolle im Vergleich zum Verlust der Kompetenzen, die ursprünglich ausschließlich zu ihren Aufgabenbereich zählten, im Zuge der Europäischen Integration bescheiden.

Alle anderen Organe der EU sowie kleinere Akteure der Mitgliedsstaaten haben nur eine untergeordnete Rolle in der Strukturfondspolitik. Auch die Parlamente der Bundesländer und Mitgliedsstaaten haben wenig Einfluss auf Europäische Politik, da ausschließlich die Exekutiven in den Aushandlungsprozessen einbezogen werden – eine Tendenz der Entparlamentarisierung.

Ohne eine Herauskristallisierung von Schlüsselakteuren wäre sicher keine Einigung möglich. Trotzdem können Handlungsstrategien Verhandlungsprozesse erleichtern und Blockaden verhindern helfen. Wichtigste Strategien sind zum einen die Reduktion von Komplexität, durch Verminderung der beteiligten Akteure und zeitlichen Verschiebung von Entscheidungen, sowie die Förderung von Vertrauen und strategischer Sicherheit durch die Bildung stabiler Policy-Netzwerke.

In einen nächsten Schritt müssten die jeweiligen internen Strukturen der beteiligten Institutionen untersucht werden, ob und welche Akteure hier besonderen Einfluss ausüben können und ob gleiche Handlungsstrategien sinnvoll wären.

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^[1] Klare Aufgabentrennung gibt es lediglich in den Bereichen Außen,- Verteidigungs- und Währungspolitik (Bund) sowie Kultur- und Bildungspolitik, innere Sicherheit, Landesplanung und kommunale Selbstverwaltung (Länder) (vgl. Staeck, 1997).

^[2] Diese zeigt sich auch in enger Zusammenarbeit in den Bund-Länder-Kommissionen.

^[3] z.B. regionale Strukturpolitik, Kulturpolitik, Verkehrswesen und Umweltschutz.

^[4] Außer natürlich den obersten politischen Entscheidungsträgern der einzelnen Staaten, also für Deutschland der Bundeskanzler und der Außenminister

^[5] Ablauf des Verfahrens entnommen aus: Axmann, 2001, S. 216 f.; Details zum genauen Ablauf (zeitlicher und inhaltlicher Art) aus: Staeck, 1997, 137-140.

^[6] Entnommen aus Marks, 1996, 319 f.