Amerikas Außenhandelspolitik - Wendet sich Amerika ab vom globalen Handel?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Globalisierung

3. WTO
3.1 Definition
3.2 Pro WTO
3.3 Con WTO

4. Regionalismus
4.1 Definition
4.2 FTA’s als Außenpolitik
4.3 Vorteile
4.4 Nachteile

5. Regionalismus vs. Globalisierung?

6. Schluss

7. Literaturverzeichnis

6. Zusammenfassung/Abstract

1. Einleitung

In der folgenden Hausarbeit soll festgestellt werden, ob eine Wende der amerikanischen Außenhandelspolitik weg vom multilateralen Welthandelssystem hin zu Freihandelszonen und bilateralen Abkommen festgestellt werden kann.

Der Begriff Regionalisierung wird in dieser Arbeit weit gefasst, er beinhaltet nicht nur Freihandelszonen sondern auch bilaterale Handelsabkommen. Dabei stütze ich mich auf die Definition des Textes „Regionalism Going Global“ von Georg Koopmann.

In der Vergangenheit herrschte innerhalb der WTO nicht selten Uneinigkeit und Stagnation. Besonders nach der allgemein als gescheitert angesehenen Konferenz in Cancún waren alle Augen auf die Organisation und eine mögliche Krise des weltweiten Freihandels gerichtet. Aufgrund der starken Regionalisierungsbestrebungen der USA vor allem in Form der NAFTA und der bald folgenden FTAA, stellte sich nicht nur mir die Frage, ob eine Tendenz weg von der Globalisierung zu erkennen sei. Viele meiner Literaturvorlagen beschäftigen sich mehr oder weniger mit diesem Thema; meine Arbeit soll die verschiedenen Thesen und neuere Erkenntnisse aufgreifen und versuchen, diese Fragestellung aktuell zu beleuchten.

Dazu werde ich zunächst einige Grundbegriffe wie Globalisierung und Regionalisierung klären. Die wichtigste Organisation der Globalisierung, die WTO, soll erläutert und ihre Vor- und Nachteile aus Sicht der USA benannt werden. Dem entgegenstehend werde ich die regionale Vorgehensweise beschreiben, auch hier mit den Vor- und Nachteilen. Darauf aufbauend soll auf die Veränderung des Begriffs der Regionalisierung und auf die Nutzung bilateraler Handelsabkommen als außenpolitisches Werkzeug eingegangen werden.

Es besteht die Möglichkeit, dass die regionalen Maßnahmen die globalen ergänzen. Dieses soll in Kapitel 5 geklärt werden.

2 Globalisierung

Der Begriff Globalisierung beschreibt die internationale Verflechtung von Konzernen und Volkswirtschaften. Für diese Arbeit interessiert uns zwar nur der wirtschaftliche Aspekt, es soll aber erwähnt werden, dass es noch eine Vielzahl ineinander fließende politische, ökonomische, gesellschaftliche und technische Aspekte der Globalisierung gibt.

Die Aufweichung nationaler Grenzen und der sinkende Einfluss nationalstaatlicher Regelungen auf die Wirtschaft sollte besonders erwähnt werden. Dadurch, dass Konzerne sich auf internationalem Parkett bewegen, werden sie zunehmend unabhängiger von nationaler Wirtschaftspolitik; im Gegenteil nehmen sie sogar Einfluss auf wirtschaftpolitische Entscheidungen. Alles was den Erwartungen globaler Märkte entspricht wird belohnt; im Gegenzug dazu kann aber auch „bestraft“ werden, indem man Ressourcen zurückhält oder sogar abzieht.

3. Die WTO

3.1 Definition

Die Globalisierung institutionalisiert sich heutzutage in mehr als 300 internationalen Regimes, die jeweils einzelne Bereiche regulieren, von A wie Agrarpolitik bis W wie Walfang. „Globalisierung ist weder allein durch neue Technologien noch durch die „Gier des Marktes“[…]determiniert, sondern politisch gewollt und von neoliberal geprägten Organisationen […]durchgesetzt;…“(Bartz 2002: 227)

Die bedeutendste Organisation für die Belange der Globalisierung ist zweifelsohne die WTO. Ihre Ziele sind die Überwachung der Handelspolitik der aktuell 146 Mitgliedsländer, die weitere Liberalisierung des Welthandels und ein einheitliches Verfahren zur Regelung von Handelskonflikten. Im Gegensatz zur Vorgängerorganisation GATT behandelt man neben dem Warenhandel auch noch den Handel mit Dienstleistungen und geistigem Eigentum sowie eine Vielzahl anderer spezieller Themen wie beispielsweise Zivilluftfahrt. Da Entscheidungen nur einstimmig getroffen werden können, dauert es relativ lange, bis die Interessen aller 148 Mitgliedsstaaten unter einen Hut gebracht sind. Und so kommt es oft zur Stagnation während der Verhandlungen und Interessenblöcke entstehen innerhalb der Organisation. So existiert aktuell ein Zusammenschluss von 21 Entwicklungsländern unter der Leitung Braziliens, Group 21 genannt.

3.2 Pro WTO

Seit jeher wurde die WTO, bzw. deren Vorgänger GATT, von den USA als das Verhandlungsforum Nr.1 angesehen. Da verwundert es nicht, dass sie erst ab 1980 Freihandelsabkommen nutzten, also erst spät vom Nutzen regionaler Abkommen überzeugt werden konnten. Später wurden diese Maßnahmen zwar zu ergänzenden Werkzeugen, der Fokus lag aber immer noch auf der globalen Ebene.

Wenn man davon ausgeht, dass ein möglichst hoher Grad an Freihandel der gesamten Welt Wohlstand bietet, muss man global denken. Dies scheint Common Sense beim USTR zu sein, und man sieht sich eindeutig in der Führungsrolle innerhalb der WTO: „Indeed, we are the only major country in the negotiations to put forward ambitious proposals in all three areas of the market access negotiations.” (Zoellick 2004: 3) Nach der Cancún-Pleite verschickten die Verantwortlichen im USTR Vorschläge an alle Handelsminister der WTO-Länder und planen verschiedene Treffen im Laufe des Jahres.

Ein weiterer Punkt, der auf die globale Ausrichtung der Handelspolitik hindeutet, ist die Beobachtung von China und Taiwans WTO-Verpflichtungen.

Im Vergleich zu Fortschritten im regionalen Setting ist ein globaler Erfolg ungleich wertvoller: „Bilateral trade deals with mostly small countries usually do not generate an additional trading volume which would justify the costs of negotiating these deals and the political costs of getting them through Congress.” (Speyer 2003: 7)

Ein weiterer wichtiger Punkt für die WTO ist die Tatsache, dass die USA das Welthandelssystem nicht alleine ändern können, sie braucht dazu die Hilfe der anderen großen Industrienationen. Um Themen wie Geistiges Eigentum, Dienstleistungen und Landwirtschaft angehen zu können, braucht man mehr als bilaterale Abkommen. “Zum Erstaunen vieler Fachleute hat sich die USA bis 2002 an die Streitschlichtungen der WTO gehalten, während sie sonst Beschlüsse internationaler Organisationen, die ihren Interessen zuwiderlaufen, ignoriert.“ (Bartz 2002: 473)

3.3 Con WTO

Amerikanische Interessen werden durch die WTO durchaus eingeschränkt und man verhindert, dass sich das Recht des Stärkeren auf dem Weltmarkt durchsetzt.

So kam es schon oft zur offenen Kritik der Amerikaner am System der WTO und heutzutage wird verstärkt versucht, die eigenen Interessen anderweitig durchzusetzen. Durch den Beitritt Chinas und das gestiegene politische Gewicht des Südens wird es nicht eben gerade leichter. In den USA fordern Politiker aus der zweiten Reihe schon seit längerem einen Austritt ihres Landes aus der WTO, mit der Begründung, dass Amerika seine Interessen in bilateralen Abkommen weitaus besser vertreten kann als im multilateralen Rahmen.

Nach dem Scheitern der Verhandlungen in Cancún verkündete Robert Zoellick die neue Strategie: “But the key division at Cancun was between the can-do and the won’t-do. For over two years, the US has pushed to open markets globally, in our hemisphere, and with sub-regions or individual countries. As WTO members ponder the future, the US will not wait: we will move towards free trade with the can-do countries.” (Speyer 2003: 9)

Und so heißt es auch in der aktuellen Trade Agenda 2004 „By pursuing multiple free trade initiatives, the United States is creating a „competition for liberalization“ that provides leverage for openness in all negotiations, establishes models of success that can be used on many fronts, and develops a fresh political dynamic that puts free trade on the offensive“ (Zoellick 2004: 2). Amerika hält sich alle Möglichkeiten offen, besonders fällt dabei der Plan auf, mit 2/3 der Welt durch subregionale und bilaterale Abkommen Freihandel zu betreiben.

Bernhard Speyer sieht einen weiteren Grund für das erhöhte Aufkommen nonglobaler Abkommen im 11ten September und der als Reaktion darauf erklärten National Security Doctrine. Das Most-Favoured-Nation-Prinzip begünstige jede Nation im internationalen System, nicht nur die den USA freundlich gesonnenen.

4. Regionalismus

4.1 Definition

Bei einem Handelsabkommen im Sinne des Regionalismus treiben die Mitglieder dieses Abkommens exklusiven Handel miteinander. Man „diskriminiert“ sich positiv untereinander, indem man Zölle senkt oder sogar aufhebt, Direktinvestitionen untereinander unterstützt usw. Außerdem einigt man sich darauf, keine Anti-Dumping-Maßnahmen gegeneinander anzuwenden. Das bedeutet in aller Konsequenz, dass alle nicht teilnehmenden Volkswirtschaften negativ diskriminiert werden, da sie ja nicht über die gleichen Vorraussetzungen verfügen wie die Mitglieder des Abkommens. Prominente Beispiele solcher Verträge sind die NAFTA, der MERCOSUR und die für 2005 geplante FTAA.

Diese positive bzw. negative Diskriminierung findet man heutzutage nicht nur in regional begrenzten Abkommen, die USA expandieren ihre Regionalisierungspolitik bis auf andere Kontinente. Es bestehen Free-Trade-Agreements mit afrikanischen Ländern, Ländern des Nahen Ostens usw. Der Begriff Regionalisierung beschränkt sich nicht mehr auf nur eine Region und es geht auch nicht mehr nur um Handel.

„In general, the envisaged agreements aim at deeper integration that goes beyond the mere removal of tariffs and quantitative restrictions on goods into the liberalisation of services and capital movements, economic cooperation and the harmonisation or mutual recognition of domestic policies and regulations.”(Koopman 2003: 2)

Es bietet sich die Möglichkeit, die handelspolitischen Strategien FTA/PTA auch als außenpolitisches Werkzeug anzuwenden. Man kann bestimmte Länder mit Abkommen „belohnen“, andere hingegen mit Nichtbeachtung strafen.

4.2 FTA’s als Außenpolitik

Die Bush-Administration ist sich dieser Eigenschaft von bilateralen Abkommen sehr wohl bewusst. FTA’s werden nach der NAFTA und den Verhandlungen in Mittel- und Südamerika nun auch auf andere Kontinente ausgedehnt, namentlich Afrika, dem Mittleren Osten, Asien und Australien. Dabei stehen in der Regel nicht mehr wirtschaftliche Zwecke im Vordergrund, sondern politische Gründe dominieren offensichtlich wie z.B. bei den Abkommen im mittleren Osten. Die FTA’s mit Marokko, Bahrain, Jordanien und dem Jemen werden als positive Geste in Richtung der arabischen bzw. muslimischen Länder gewertet. Außerdem verspricht man sich davon politische und ökonomische Reformen in besagten Ländern. Die wirtschaftlichen Vorzüge solcher FTA’S halten sich nämlich in Grenzen: „U.S. exports to Jordan ($404 million in 2002), with which an FTA exists, are clearly underwhelming, as are our merchandise shipments to Morocco ($565 million in 2002) and Bahrain ($419 million last year) with which FTA negotiations are contemplated.” (Weintraub 2003: 2)

Weitere gute Beispiele für die politische Färbung der amerikanischen Außenhandelspolitik sind außerdem die Verschiebung der Verhandlungen mit Chile^[1] und Ägypten^[2]. Es besteht ein Freihandelsabkommen mit Australien, das schon bestehende Australien-Neu-Seeland-Abkommen wurde dabei aber nicht berücksichtigt, weil Neu Seeland im Gegensatz zu Australien gegen den Irak-Krieg war. Ein weiterer Hinweis auf die politische Natur dieser Abkommen stellt Bernhard Speyer fest: “Whereas previous bilateral FTAs always had an innovative feature to it, which went beyond what was possible in the multilateral setting […], none of this can be identified in the recent announcements – which might point to a more political nature of these deals.“(Speyer 2003: 5)

4.3 Vorteile

Die politischen Vorteile von nichtglobalen Verhandlungen liegen im ersten Moment auf der Hand. Zum einen kann man die Teilgebiete des Abkommens selbstbestimmen, womit über ein wesentlich weiteres Themenspektrum verhandelt werden kann. Außerdem erhöht sich der politische Einfluss des Starken auf den Schwachen, denn es ist kaum anzunehmen, dass ein kleines Entwicklungsland in bilateralen Verhandlungen dem Druck der wirtschaftlich starken USA besser Stand halten kann als in der WTO, wo es sich mit Gleichgesinnten zusammenschließen kann.

Ein weiterer Punkt ist, dass sich der externe Druck aus dem Rest der Welt reduziert. Man kann also beispielsweise den Forderungen der Stahl- oder Agrarindustrie nachkommen, und dem kleinen Land dafür einfach etwas mehr Entwicklungshilfe anbieten. Somit kann man wunderbar steuern, wie das Abkommen aussehen soll.

4.4 Nachteile

Regionale Abkommen kommen weit einfacher zustande als globale, hauptsächlich weil weniger Akteure involviert sind. Deswegen gibt es momentan 190 Regionale Handelsabkommen auf der Welt. Rechnet man die geplanten Projekte mit ein, können es 2005 problemlos 300 werden. Dies stellt allerdings auch eine Gefahr dar:

„Proliferating PTA’s, and consequently growing overlaps among them, tend to complicate international trade as the agreements have their own, often mutually inconsistent, rules-of-origin that distort incentives and raise trading costs. The current wave of regionalism may also divert political attention from multilateral issues dealt with in the World Trade Organisation and unduly absorb scarce negotiating resources.” (Koopmann 2003: 3)

Gerade die USA als große Handelsmacht profitiert von einheitlichen Regeln und Prozeduren im Außenhandel. Je mehr bilaterale Handelsabkommen es gibt, desto höher werden die Transaktionskosten für Unternehmen und auch den Staat. Denn je mehr bilaterale Abkommen es gibt, desto mehr Bestimmungen und Prozeduren wird es wahrscheinlich im Außenhandel geben.

Außerdem bestehen Zweifel, ob nonglobale Verträge den globalen Welthandel ersetzen können. So jedenfalls argumentiert Sidney Weintraub vom „Center for Strategic and International Studies“. „There is considerable disagreement among analysts as to whether nonglobal trade agreements also stimulate total trade, but few analysts contend that they can substitute for global negotiations.” (Weintraub 2003: 1)

5. Regionalismus vs. Globalisierung?

Präferenzabkommen verletzen die Meistbegünstigungsklausel („Most-Favoured-Nations“) der WTO, welche besagt, dass alle Vorteile, die ein WTO-Mitglied einem anderen einräumt, auch allen anderen Mitgliedern eingeräumt werden muss. Es gibt strikte Regeln für regionale Abkommen in Artikel 24 des WTO-Vertrages, allerdings wurden und werden sie wohl nie durchgesetzt. Offiziell sind regionale Abkommen als Ausnahmen in der WTO nur erlaubt, wenn die Handelsbarrieren innerhalb der Freihandelszone gesenkt werden, der Handel von außen aber nicht erschwert wird. Diese Beschränkung entfällt allerdings, wenn eines der Mitglieder ein Entwicklungsland ist.

Schadet Regionalismus dem multilateralen Handelssystem oder hilft es sogar auf dem Weg zu einem einzigen globalen Markt? Die WTO hat eigens zur Beantwortung dieser wichtigen Frage das so genannte Regional Trade Agreements Committee gegründet, welches außerdem prüft, ob regionale Abkommen mit den Regeln der WTO vereinbar sind. Leider bis jetzt ohne wirklich nennenswerte Ergebnisse.

Man ist sich allerdings darüber einig, dass sich der Regionalismus seit der zweiten Hälfte der 80er Jahre stark verändert hat und jetzt auf jeden Fall das Potential besitzt nicht mehr nur als Ersatz für multilaterale Maßnahmen, sondern als Ergänzung zu funktionieren. Diese veränderte Situation läuft unter dem Namen „New Regionalism“. Länder in regionalen Abkommen beteiligen sich heutzutage in multilateralen Verhandlungen und können dadurch zur Globalisierung der Märkte beitragen. “…often regional trade agreements can actually support the WTO’s multilateral trading system. Regional agreements have allowed groups of countries to negotiate rules and commitments that go beyond what was possible at the time multilaterally. “(WTO 2003)

Allerdings ist beispielsweise die APEC (Asia-Pacific Economic Cooperation) ein gutes Beispiel dafür, dass ein 10 Jahre existierendes Bündnis keine Fortschritte bei der Liberalisierung des weltweiten Handels vorweist. Ich schließe dieses Kapitel ohne konkretes Ergebnis und hoffe auf neue Erkenntnisse in Zukunft.

6. Schluss

In den vorausgehenden Kapiteln wurden Globalisierung und Regionalisierung miteinander verglichen. Am Ende sollte ein Befund über die aktuelle Lage der amerikanischen Außenhandelspolitik erfolgen. Dabei kam ich zu folgenden Ergebnissen.

Die Regionalisierung ist momentan sehr präsent aufgrund der Vielzahl von Freihandelsabkommen und den viel diskutierten Freihandelszonen NAFTA, FTAA usw…Außerdem erwartet man einfach eine Krise der WTO nach Cancún. Es scheint sich meines Erachtens aber kein Trend entwickelt zu haben, die Vorteile der Globalisierung sind dafür zu gewichtig.

Im Vergleich zu einzelnen bilateralen Abkommen bringt eine multilaterale Handelsliberalisierung größere wirtschaftliche Gewinne, ist aber natürlich politisch weitaus schwieriger zu realisieren. Regionalabkommen haben die Vorteile einfacher in Kraft treten zu können und flexibler einsetzbar zu sein; der Nachteil liegt im Verhältnis von Kosten und Nutzen, außerdem können sie den Welthandel verkomplizieren. Eine Politik der bilateralen und regionalen Handelsabkommen zu implementieren, hieße die globalen Ergebnisse hinter sich zu lassen; in Anbetracht der Vorteile der WTO bzw. der Nachteile der Regionalisierung wäre das für eine große Industrienation nicht tragbar.

Die Frage inwiefern Regionalisierungsabkommen zum globalen Freihandel beitragen können, hat sich für mich leider nicht geklärt. Laut den Handels-Agenden der US-Regierung unterstützen ihre bilateralen und regionalen Abkommen das Welthandelssystem ohne Probleme, leider wird diese Aussage nicht begründet und man findet scheinbar mehr verschiedene Meinungen als Untersuchungen zu dem Thema.

Das Problem, weshalb ein Politikwechsel hätte geschehen können, besteht immer noch, das Welthandelssystem scheint einer Änderung zu bedürfen. Ob es an der Einstellung der Industrienation, der Entwicklungsländer oder an der Wahl der Themen innerhalb der WTO liegt, kann ich nicht sagen.

Es wird auf jeden Fall spannend zu sehen, wie sich die Gründung der FTAA auf die WTO auswirken wird, ob sich dadurch neue Blöcke bilden werden oder der Regionalismus doch noch einen größeren Stellenwert bekommt.

7. Literaturverzeichnis

Bartz, Dietmar (2002): Wirtschaft von A bis Z, Eichborn

Bond, Eric (2001): Multilateralism versus regionalism, tariff cooperation and inter-regional transport costs, In: Lahiri, Sajal (Hrsg.), Regionalism and globalization, Routledge, 2001, 16-17, 36-37

Ethier, Wilfred J. (2001): The world of the new regionalism, In: Lahiri, Sajal (Hrsg.), Regionalism and globalization, Routledge, 2001, 4-5

Koopmann, Georg (2003): Regionalism going global. In: Intereconomics January/February 2003, 2-3

Reinicke, Wolfgang H. (1996): Global Public Policy, In: Foreign Affairs Volume 76 No.6, 127-138

Ravenhill, John(2001), APEC and the Construction of Pacific Rim Regionalism, Cambridge 2001, 294

Schirm, Stefan (2002): Globale Märkte und regionale Kooperation in Lateinamerika: Zur Theorie und Perspektive der neuen Zusammenarbeit. In: Birle, Peter/Faust, Jörg/Maihold, Günther/Rüland, Jürgen (Hrsg.), Globalisierung und Regionalismus, Opladen 2002, 164 - 165

Speyer, Bernhard (2003): Birth of a new regime? US trade policy in the context of the new national security doctrine;

http://www.runder-tisch-usa.de/washington/site/reports/1wg_speyer.pdf

Weintraub, Sidney (2003): Lack of clarity in U.S: trade policy; http://www.csis.org/simonchair/issues200307.pdf

WTO (2003): Regionalism: friends or rivals?; http://www.wto.org/english/thewto_e/whatis_e/tif_e/bey1_e.htm

Zoellick, Robert (2003): I. Overview and the 2003 agenda; http://www.ustr.gov/reports/2003Annual/overview.PDF

Zoellick, Robert (2004): The President’s Trade Policy Agenda; http://www.ustr.gov/reports/2004Annual/overview.pdf

8. Zusammenfassung/Abstract

Es wurde untersucht, ob es eine Wende in der amerikanischen Außenhandelspolitik von der Globalisierung hin zur Regionalisierung gibt.

Dabei wurden zunächst die beiden Begriffe definiert und davon ausgehend die Vor- und Nachteile beschrieben. Diese wurden dann miteinander abgewogen. Um alle Möglichkeiten abzudecken, wurde zum Schluss die Möglichkeit einer sinnvollen Synthese beschrieben.

Die Ergebnisse sprechen dafür, dass der Regionalismus die einfacher zu implementierende Wahl ist, die Globalisierung allerdings die größeren Vorteile für Amerika bringt. Somit kann man sagen, dass es keine Wende gibt. Die Frage, ob Regionalisierung zu Globalisierung beitragen kann, muss ich unbeantwortet lassen.

It was examined, if there is a shift in American foreign trade policy from globalization to regionalism. Therefore both concepts where defined and their pro’s and contra’s were described. After that they were compared which each other. To face all possibilities, the possibility of a symbiosis was mentioned.

The results predict that regionalism is the choice that is simpler to implement, but globalization is the one that brings the bigger advantages for America. Therefore it can be said, that there is no shift. The question if regionalism can support globalization has to remain unanswered.

[...]

^[1] Chile stand in Opposition zur zweiten Resolution der Vereinten Nationen in Bezug auf den Irak-Krieg

^[2] Ägypten weigerte sich, zusammen mit den USA vor der WTO gegen Europas Gen-Food-Verbot zu klagen