Die gemeinsame Agrarpolitik der EU - Die Mac Sharry Reform

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die gemeinsame Agrarpolitik
2.1. Entwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)
2.2. Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik
2.3 Meilenstein 100% Selbstversorgung
2.4 Probleme der GAP
2.4.1 Die finanzielle Solidarität
2.5 Reformbewegung

3. Die Mac Sharry Reform
3.1 Anlass
3.1.1. GATT-Runde
3.2 Rücknahme der Preisstützung
3.3 Flächenstilllegung
3.4 Güter
3.4.1 Getreide
3.4.2 Rindfleisch
3.4.3 Ölsaaten und Eiweißpflanzen
3.5 Flankierende Maßnahmen
3.6. Bewertung
3.6.1 Erfolg
3.6.2 Probleme
3.6.2.1 Allokationsverzerrende Wirkung
3.6.2.2 Umverteilungseffekte
3.6.2.3 Verwaltungs- und Kontrollaufwand

4 Fazit

Bibliographie

Quellen

Sekundärliteratur

1. Einleitung

Die vorliegende Hausarbeit beschäftigt sich mit der Reform der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der Europäischen Gemeinschaft (EG) im Jahre 1992. Der Politikbereich der GAP ist ein sehr weit gespannter und es gibt sicherlich sehr viele wichtige Punkte, die es zu analysieren und beschreiben gibt. Der Autor beschränkt sich im Ablauf dieser Ausarbeitung auf einen kurzen Überblick über die Entstehung des gemeinsamen Politikbereichs, was die Ziele waren und warum es zu diesen gekommen ist. Weitergehend soll geschildert werden, warum eine Reform notwendig geworden ist.

Im Hauptteil wird auf diese Reform genauer eingegangen. In der Literatur werden verschiedene Systeme zur Analyse der Güter verwandt, anders als in der Monographie von Henrichsmeyer und Witzke werden die Güter getrennt betrachtet und nicht in Gruppen zusammengefasst.

Schlußendlich soll eine Bewertung der Reform das Bild abrunden. Eine Bewertung ist allerdings sehr schwierig, denn grade der Agrarmarkt ist so komplex, dass es fast unmöglich ist objektive Bewertung abzugeben.

Eine vorherschende Meinung in der Literatur ist die, dass die Reform vielmehr eine Teilreform war, als dass das Problem an der Wurzel gepackt wurde. Um das zu verstehen, ist die Entscheidungsfindung innerhalb der Gemeinschaft, insbesondere innerhalb des Agrar-Ministerrat von großer Bedeutung. Die Schilderung dieses Problems würde jedoch den Umfang dieser Arbeit überfordern, auf das Problem wird also nicht weiter eingegangen.

Als Hauptwerke für die Untersuchungen nutze der Autor die zwei Bände Agrarpolitik von Heinrichsmeyer und Witzke, wobei Band eins eher für das Verständnis und Definition und Band zwei eher praktisch für die Ausarbeitung genutzt wurde.

2. Die gemeinsame Agrarpolitik

2.1. Entwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP)

Die gemeinsame Agrarpolitik war eines der zentralen Elemente des europäischen Einigungsprozesses. Gemeinsam mit der Zollunion wurde ein gemeinsamer Markt geschaffen, der sowohl Frankreichs, als Agrarexportstaat als auch Deutschlands, als Industriegutexportierende Nation, Interessen deckte. Einen besonderen Stellenwert hatte die Landwirtschaft, im Gegensatz zu heute, durch den Hintergrund des nur kurz zurückliegenden zweiten Weltkrieges. Eine Versorgung der Bevölkerung war Priorität und es galt Hungerkatastrophen, wie es sie in den Nachkriegsjahren gegeben hat, zu vermeiden. Das heißt, Produktionsbeschränkende Maßnahmen waren absolut fremd, es galt die Produktion möglichst anzukurbeln.

Gefestigt wurde die Gemeinsame Agrarpolitik dann 1957 mit den römischen Verträgen und war somit Teil der ersten gemeinsamen Politik der EU. Die erste Marktordnung mit gemeinsamen Preisen trat für das Wirtschaftsjahr 1967/68 in Kraft. Schon knapp 3 Jahre später wurde eine Studie veröffentlicht, die auf die gravierenden zu erwartenden Probleme hinwies und eine grundlegende Änderung forderte. Seitdem stand die gemeinsame Poltik ständig im Kreuzfeuer der Ökonomen. Eine Entwicklung der GAP aus ökonomischen Gründen kann daher nicht nachvollogen werden. Die ökonomische Theorie der Politik spielt hier eine wesentlich wichtigere Rolle. Die Akteure der EU sollten hier ins Zentrum der Beobachtung treten. Die klassische Ökonomie geht davon aus, dass die Akteure für die Gesellschaft Wohlfahrtssteigernd handeln. Die Akteure der politischen Ökonomie hingegen handeln für eine persönliche Wohlfahrtssteigerung, welche nicht zwingend aber im Fall der GAP widerläufig zur allgemeinen Wohlfahrtssteigerung ist.^[1] Auch wenn die Agrarminister als Mitglieder nationaler Regierung für ein Gemeinschaftsinteresse arbeiten sollten, zeigt sich in der Realität, dass sie sehr viel mehr den Interessen der Landwirte verpflichtet sind. So hat z.B. die EG Kommission 1985 eine Getreidepreissenkung von 1,8% vorgeschlagen. Für Verbraucher wären niedrigere Preise auf jeden Fall von Vorteil und aus Gesamtwirtschaftlicher Sicht, wäre diese Senkung Wohlstandserhöhend gewesen. Dennoch hat sich der deutsche Agrarminister gegen diesen Vorschlag gewehrt und ihn auch verhindern können.^[2]

2.2. Ziele der Gemeinsamen Agrarpolitik

Die Ziele der GAP seien hier kurz dargestellt:

- Steigerung der Produktivität der Landwirtschaft
- Die Gewährleistung einer angemessenen Lebenshaltung der ländlichen Bevölkerung, v.a. durch Erhöhung des pro-Kopf-Einkommens der Landwirte
- Stabilisierung der MärkteSicherstellung der Versorgung
- Belieferung der Verbraucher zu angemessenen Preisen.

2.3 Meilenstein 100% Selbstversorgung

Seit Gründung der Gemeinschaft bis zum Jahre 1982 war sie ein Nettoimporteur. Bis dahin gab es daher keine größeren Probleme, was die Finanzierung des Agrarsystems anbeging. Aufgrund der schnellen technischen Fortschritte allerdings stieg der Selbstversorgungsgrad stetig von Jahr zu Jahr. 1982 dann erreichte er im Durchschnitt aller Agrarprodukte die 100 % Marke. Das hieß, dass ab nun ein Überschuß zu einem Preis produziert wurde, der deutlich über dem Weltmarktpreis lag. Die überproduzierten Waren wurden nun teils eingelagert, was immense Kosten verursachte, oder mit der Exportsubvention auf dem Weltmarkt verkauft, welches ebenfalls große Geldmenge verbrauchte. Dies war schon vor 1982 bei Milch und Milchprodukten der Fall: Der Selbstversorgungsgrad war bereits in den frühen 70iger Jahren erreicht und in den achtziger Jahren gab es dann eine Überproduktion von bis zu einem Fünftel der Gesamtproduktion. Um den Bauern dennoch die Garantiepreise, die die Marktordnung vorschrieb, zahlen zu können, musste etwa 40% des Agrarhaushaltes nur für diese Güter aufgewandt werden. Schon da gab es die ersten Versuche die Produktion zu beschränken. Aber auch der Versuch durch Prämien eine zeitweilige Aufgabe der Milchproduktion zu erwirken schlug fehl und die Ausgaben der Gemeinschaft für Subventionen stiegen weiterhin. Aus ökonomischer Sicht hätte man die Milchpreise senken müssen und der Anreiz Milch zu produzieren wäre zurückgegangen. Das allerdings ist auf Druck der Bauernverbände nicht möglich gewesen. In einigen Jahren waren die Produktionsfaktoren (Futtermittel) sogar teurer als die verarbeiteten Milchprodukte auf dem Weltmarkt. Das heißt, dass die Milchproduktion aktiv Verluste für die Volkswirtschaft betrieben hat. Als Antwort darauf versuchte man sich mit der Quotierung der Milchproduktion. Demnach erhielten Bauern, die viel produzierten, nach der Quotierung mehr Fördergelder, Bauern, die wenig produzierten, erhielten kleinere Zuschüsse. Diese Regelung widersprach allerdings der Grundidee der sich selbst regulierenden Marktwirtschaft. Als Konsequenz daraus mussten die europäischen Konsumenten einen Wohlfahrtsverlust erleiden, da sie einen imaginären Preis für Milch zahlen mussten, der nicht durch das Prinzip von Angebot und Nachfrage geregelt war.

Der 100% Meilenstein lässt sich als Ausbruch der Probleme der GAP beschreiben. Die Grundsteine wurden zwar früher gelegt, akut wurde das Problem aber erst jetzt, die Weichen für Reformen wurden hier gestellt.

2.4 Probleme der GAP

2.4.1 Die finanzielle Solidarität

Eines der schwerwiegensten Probleme ist die finanzielle Solidarität. Zu Beginn der GAP war es selbstverständlich: In der Gemeinschaft wurde ein supranationales, öffentliches Gut geschaffen. Dieses Gut musste natürlich auch von der Gemeinschaft finanziert werden. Die finanzielle Belastung wuchs aber u.a. durch die ständig steigende Produktion und durch fallende Weltmarktpreise stetig und wurde ein immer belastenderer Faktor. Ebenso wurde durch die spezielle Form der Einnahmenfinanzierung und Ausgabengestaltung einzelne Länder unterschiedlich be- und entlastet. Diese spezielle Form der Ausgabenfinanzierung wurde nicht nach Bedürftigkeit der Länder ausgewählt, sondern danach, wieviel Agrarprodukte produziert worden sind. Die Einnahmenfinanzierung erfolgt aus dem allgemeinen Abgaben der Staaten an die EU, dementsprechend unabhängig von der Agrarproduktion.

Der größte Teil des Agrarhaushaltes wird für die Exporterstattung verwendet, also Gelder die aufgewandt werden müssen, um den Produzenten die Differenz des Weltmarktpreises zu den Erzeugungskosten zu erstatten. Aus dieser Regelung resultierte, dass die Beiträge der einzelnen Mitgliedsstaaten jährlich größer wurden und dieses Geld vor allem in den Agrarhaushalt floss. Man kam zu einem Punkt, da annähernd die Hälfte des gesamten EG-Haushaltes für den Agrarsektor verwendet werden musste und da eine Stagnation der Ausgaben nicht abzusehen war, wurden Reformen dringend notwendig.

2.5 Reformbewegung

1975 wurde mit dem Bergbauernprogramm ein erster Schritt zur Reformierung der GAP vorgenommen. Mit dem Programm sollte der Erhalt derjenigen Bauern gesichert werden, die durch ungünstige natürliche Standortbedingung benachteiligt waren.

1984 gab es dann eine zweite Reformierung: Für Milch wurden die Garantiemengenregelung eingeführt, also eine Produktionsobergrenz. Dies war eine Beschränkung der garantierten Abnahme zu den subventionierten Preisen durch die EG. Dieser Schritt führte zwar zu einer Stagnierung der EG-Ausgaben für die Lagerung und den Weiterverkauf auf dem Weltmarktpreis, aber da durch diesen Reformschritt erhebliche volkswirtschaftliche Kosten enstanden sind und die Verteilungswirkung denkbar unsozial war, lässt die Milchmengenregulierung sich nicht als geglückte Reform bezeichnen.

Jedoch nicht nur auf dem Milchmarkt gab es einen dringenden Handlungsbedarf wegen steigenden Kosten für die Gemeinschaft, sondern ins besondere auch im Getreide-, Rindfleisch-, und Ölsaat- sowie Eiweißpflanzenmarkt. Da durch die schon erwähnte Entscheidungsfindung im Ministerrat so gut wie keine verpflichtenden Regelung durchzusetzen waren, gab es im Ackerbau erneut nur eine freiwillige Maßnahme. Um die Produktion einzuschränken erhielten die Landwirte das Angebot, eine Entschädigung zu erhalten, wenn sie freiwillig eine bestimmte Ackerfläche brach legen. Da die Landwirte im überwiegendem Teil Gewinnmaximierend produzierten legten sie in der Regel nur dann Flächen still, wenn die Kompensationszahlungen größer waren als der Einkommensverlust. Dies war wiederrum mit großen Ausgaben verbunden, die es ja gerade einzuschränken galt. Auch war diese Maßnahme volkswirtschaftsschädigend, da der knappe Produktionsfaktor Boden nicht in vollem Maße genutzt wurde.^[3]

Da die Kosten so nicht in Griff zu kriegen waren, war eine grundlegende Reform unausweichlich und damit der Grundstein für die, nach dem damaligen Agrarkommisar benannte, Mac Sharry Reform gelegt.

3. Die Mac Sharry Reform

3.1 Anlass

Bereits im Februar 1991 legte die Europäische Kommission ein Grundsatzpapier vor, in dem „die künftige Entwicklung der Gemeinsamen Agrarpolitik“ eingeleitet wurde. Es handelte sich hierbei um eine genaue Analyse der bisherigen Agrarpolitik. Als Hauptursache für die vorhandenen Probleme wurde darin festgestellt, dass die bisherige Politik davon ausgegangen war, dass die Gemeinschaft ein Nettoimporteur war, was auch bis in die achtziger Jahre der Fall war, sich dann aber gewandelt hatte.^[4]

Wie schon erwähnt schnellten die Ausgaben stark in die Höhe, weil die Produktion durch technischen Fortschritt in großem Maße wuchs, und somit viel mehr Waren subventioniert werden mussten. Da aber nicht nur innerhalb der Gemeinschaft, sondern weltweit die Produktion überproportional zum Verbrauch anstieg, sank der effektive Weltmarktpreise, was wiederrum die Spanne zwischen Weltmarkt und Binnenpreis weitete und damit eine noch größere Summe an Subvention forderte.

Der Wandel vom Nettoimporteur zum Exporteur hatte auch zur Folge, dass sich das Interesse der Gemeinschaft um 180 Grad gewandelt hatte: Bei Einführung der GAP war die Gemeinschaft immer an möglichst niedrigen Weltmarktpreisen interessiert, nach dem Erreichen der 100 prozentigen Selbstversorgung strebte sie als Exporteur dann besonders hohe Weltmarktpreise an. Bis 1986 gab es aus diesem Grunde nie erfolgreiche internationale Vereinbarungen im Bereich des Agrarmarktes, da die Vereinigten Staaten schon seit Beginn der GAP als Hauptexporteur an hohen Weltmarktpreisen interessiert war. Die Vereinigten Staaten versuchten durch produktionsbeschränkende Maßnahmen, insbesondere durch Flächenstilllegung, die Produktion zu verringern, um die Exporte zu senken, um so wiederum den Weltmarktpreis in die Höhe zu treiben. Die europäische Gemeinschaft hingegen drückte durch das System der Abschöpfung (d.h. Sie erhob einen variablen Zoll, der genau dem Betrag entsprach, der zwischen dem Weltmarktpreis und dem Binnenpreis lag.) die Einfuhrmengen, um damit eine Überproduktion zu schaffen und so den Weltmarktpreis zu senken. Diese Interessensgegensätze schwächten sich aber mit den abnehmenden Importen der Gemeinschaft ab und schlug 1982, mit dem Erreichen der 100% Marke, in das Gegenteil um. Von diesem Zeitpunkt an, waren sowohl die Gemeinschaft, als auch die USA an hohen Weltmarktpreisen interessiert, um ihre Güter auf dem Weltmarkt kostengünstig (kostengünstig, weil selbst ein hoher Weltmarktpreis zumeist noch unter dem Binnenpreis lag) absetzen zu können. Der Grundstein für eine Zurücknahme der Preismanipulation legte die Uruguayrunde, die 1986 im Rahmen der GATT-Verhandlungen (General Agreement on Tariffs and Trade) begann, und machte es überhaupt erst möglich, Agrarpolitik elementar zu verändern.^[5]

3.1.1. GATT-Runde

Als Grundstein des Agrarpolitkwandels soll kurz auf das Ergebnis der GATT-Verhandlung der Uruguayrunde eingegangen werden. Die Uruguayrunde begann 1986 in Punta del Este in Uruguay und wurde nach mehreren Unterbrechungen erst formell am 15. Dezember 1993 mit der Unterzeichnung durch 121 Mitgliedsstaaten beendet.

Die vier wichtigsten Ergebnisse der Runde waren:

- Reduzierung der subventionierten Exportmenge um 21 Prozent bis zum Jahr 1990, wobei als Berechnungsgrundlage das Wirtschaftsjahr 1986 genommen wird.
- Reduzierung der Zahlung für Exporterstattung um 36 Prozent für den selben Zeitraum
- Reduzierung der Einfuhrbelastung um 36 Prozent, allerdings schon bis 1988 und zuletzt
- die Gewährung eines Mindestmarktzugangs von drei bzw. fünf Prozent bis 2001

Wichtig zu nennen ist, dass diese Absprachen zwar für alle Mitgliedsländer bindend sind, aber die Verhandlung hauptsächlich von den Haupthandelspartnern bestimmt wurde.^[6]

3.2 Rücknahme der Preisstützung

Da die Kommission und der Ministerrat zu dem Entschluss gekommen waren, dass eine Einkommenspolitik über gestützte Preise zu laufend höheren Kosten führen würde, und dass der Einkommenszuwachs der Erzeuger in ein grobes Missverhältnis zur Mehrbelastung durch die Verbraucher geriet, entschied man sich für das billigere und effizientere System der Direktzahlung.^[7] Demnach erhielten Landwirte, die weiterhin Getreide oder Rindfleisch produzierten, nun Preisausgleichszahlungen: In Relation zu der Größe ihrer Anbaufläche erhielten sie einen fixen Betrag, um die Einkommensverluste, die durch den gesenkten Interventionspreis (Interventionspreis: Für etwa 70% der landwirtschaftlichen Produkte wird neben dem Außenschutz noch eine Absatz- und Preisgarantie gewährt. Es gibt staatliche Interventionsstellen, die Produkte der Landwirte aufkaufen, wenn diese nicht zu dem Interventionspreis absetzen können.^[8] ) entstanden waren, auszugleichen. Die Flächen, an die die Ausgleichszahlungen gekoppelt werden , werden auch „Grandes-Culture-Flächen“ genannt.^[9]

3.3 Flächenstilllegung

An die im vorherigem Kapitel geschilderten Ausgleichszahlungen in Form der Direktzahlung an die Landwirte haben die Agrarminister jedoch eine Bedingung geknüpft: Um der immensen Überproduktion der EG Herr zu werden, mussten die Landwirte 15% ihrer Fläche still legen. Die Landwirte haben durch die Entkoppelung der Hilfen von der Produktion erstmals kein Interesse mehr, die Produktion weiter steigen zu lassen. Neben dem Interesse, die Überproduktion einzuschränken kam die Gemeinschaft mit der Regulierung auch GATT-Verpflichtung nach, die forderten das die EG weniger Getreide exportiert um so den Weltmarktpreis auf einem höheren Niveau stabil zu halten.

Die Stilllegung erfolgte im Normalfall in Form der Rotationsbrache, was bedeutete dass alle Flächen (sowohl ertragreichere als auch ärmere) im 6 jährigem Turnus stillgelegt wurden. Als Außnahme konnten aber auch weniger ertragreiche Böden für länger Still gelegt werden, daran war dann aber eine 20% Stilllegung gekoppelt. Erzeuger mit einer Anbaufläche von 16,5ha oder weniger zählen zu den so genannten Kleinerzeugern. Für sie gilt die Pflicht zur Brachlegung nicht, sie erhalten auch so die vollen Ausgleichtzahlung.^[10]

Für alle Stillgelegten Flächen gibt es eine Ausnahme zu kultivierung: Der Anbau von

3.4 Güter

Die Reform umfasste die am meisten produzierten und für die EG Kostenintensivsten Güter der GAP. Im folgendem Teil sollen diese Güter einzelnd betrachtet werden. Milch war von der Reform ausgeschlossen, das 1984 eingeführte Quotensystem wurde beibehalten. Um an die Rückläufige Nachfrage und zur Verminderung der Marktordnungsausgaben wurden jedoch die Produktionsquoten für die Erzeuger (leicht) gekürzt und die Interventionspreise für Butter gesenkt.^[11] Für die bislang relativ wenig staatlich manipulierten Märkte für Schweinefleisch, Eier und Geflügelfleisch, sollen die Interventionen zurückgeschraubt und die Exportsubventionen gänzlich abgeschafft werden.

3.4.1 Getreide

Der Interventionspreis, also der Preis, der von der EU garantiert wurde, wurde zwischen 1993/94 und 1995/96 in drei Stufen um 33% gesenkt und dürfte somit dem Weltmarktpreis angenähert haben. Die Erzeuger erhielten im Gegenzug Direktzahlungen, die sich aus der Höhe der Preissenkung multipliziert mit dem Durchschnittsertrag der Region ergab. In Deutschland handelte es sich bei diesen Regionen i.d.R. um die Bundesländer. Als Grundlage für die Fläche wurde die von 1989 bis 1991 mit Getreide-, Ölsaaten- und Eiweißpflanzen kultivierten Äcker genommen. Die Bemessungsgrundlage für die finanzielle Beihilfe war der Einkommensverluste, die durch die gesenkten Preise entstand. Dies sollte für den einzelnen Landwirt keine Änderung seines Gewinns bedeuten.

Die Direktzahlung erhielten die Erzeuger nur, wenn sie im Gegenzug 15% der Fläche still legten, später (1996/97) wurde die Stilllegungsfläche auf 5% verringert. Für Getreide gab es die Sonderregelung, die besagte, dass Erzeuger, die unter 92 Tonnen produzierten, dieser Verpflichtung nicht unterliegen.^[12]

Überschritt eine Region (für Deutschland ein Bundesland) die ihm zugewiesene Grundfläche in einem Jahr, so wurde allen Bauern die Beihilfe entsprechend der Überschreitung gekürzt. Im folgendem Jahr mussten die Bauern der Region dann den Prozentsatz der überschreiteten Fläche zusätzlich stilllegen. Die Landwirte unterlagen damit sozusagen einer Art Solidarhaftung.^[13]

3.4.2 Rindfleisch

Für Rindfleisch wurde der Interventionspreis in drei Jahresraten um insgesamt 15% gesenkt. Als Ausgleichszahlung wurden für die ersten 90 Mastrinder jeweils180 Euro gezahlt. Bekommen haben die Bauern diese Prämie in zwei Teilbeträgen à 90 Euro jeweils nach 10 bzw. 23 Monaten. Da in Deutschland die Mastdauer traditionell kürzer ist, als in anderen Staaten der Gemeinschaft, wurde häufig nur die erste Prämie in Anspruch genommen. Aus dieser Regelung entstand ein Nachteil für die deutschen Bauern, worauf inzwischen reagiert wurde. Den Bauern wird mittlerweile nur noch die auf 135 Euro erhöhte erste Prämie nach 10 Monaten ausgezahlt. Da die Gemeinschaft ein Interesse an extensiver Tierhaltung hat, gibt es für diese Mastform zusätzliche Prämien.^[14]

3.4.3 Ölsaaten und Eiweißpflanzen

Für Ölsaaten und Eiweißpflanzen wurden nach der Reform die Preisstützen komplett abgeschafft. Die Erzeuger erhielten dementsprechend nur noch den Weltmarktpreis. Im Gegenzug erhielten sie dafür höhere direkte Beihilfen, die einen Einkommensausgleich herbeiführten. Das System ist sonst ähnlich dem des Getreides.

Auf Grund der Ergebnisse der Uruguayrunde wurde für Ölsaaten noch ein weiterer Beschluss getroffen: Um den Weltmarktpreis stabil zu halten wurde eine gesonderte Grundfläche festgelegt. Bei Überschreitung dieser wird die Ausgleichszahlung um den Prozentsatz der Überschreitung vermindert. Bei der Ernte 1994 hatte dies vor allem für Landwirte in den neuen Bundesländern erhebliche negative Auswirkungen in Bezug auf die Direktzahlungen.^[15]

3.5 Flankierende Maßnahmen

Ergänzend zu der Reform der Markt- und Preispolitik wurde im Juni 1992 noch eine Reihe sogenannter „flankierender Maßnahmen“ beschlossen. Dazu gehörte unter anderem die Verordnung Nr. 2078/92, in der die Förderung der Einführung und Beibehaltung umweltgerechter landwirtschaftlicher Praktiken beschlossen wurde. Zu diesen Praktiken zählen v.a. weniger intensive Acker- und Grünlandbewirtschaftung durch verringerten Einsatz von Düngemitteln und/oder die Umstellung auf ökologischen Landbau, sowie die Verringerung der Viehzahl je Hektar Futterfläche, sowie weiterhin die Umwandlung von Ackerland in extensiv genutztes Grünland, die Pflege von nicht mehr landwirtschaftlich genutzten Flächen und die Stilllegung von Ackerflächen für einen Zeitraum von 20 Jahren zur Erhaltung der Natur.

In der folgenden Verordnung Nr. 2079/92 wurde die bereits 1988 beschlossene Vorruhestandsregelung in veränderter Form weitergeführt.

Durch die Verordnung Nr. 2080/92 wurde die Erstaufforstung bisher landwirtschaftlich genutzter Flächen und die Verbesserung bestehender Wälder in großzügigerer Form gefördert, als dies ad dato der Fall war.^[16]

3.6. Bewertung

Änderung auf dem Sektor der Agrarpolitik sind äußerst schwierig zu bewerten, da die unterschiedlichen Blickwinkel denkbar weit auseinandergehen. Auch gibt es keine objektiv gute Lösung, was finanziell für die Verbraucher das Beste wäre, wäre für die europäischen Landwirte die Pleite und ob das letzendlich für Mensch und Umwelt das Beste wäre sei dahingestellt.

3.6.1 Erfolg

Die Kommission betrachtet als einen Erfolg der Reform, dass der Überschuss an Produkten, die vorher nur mit teurer Exporterstattung auf dem Weltmarkt verkauft werden konnten, zurückgegangen ist und somit die Marktordnungsausgaben deutlich gesenkt wurden. So sind die Überschüsse auf dem Getreidemarkt von 40 Millionen auf 15 Millionen Tonnen zurückgegangen. Der Rückgang ist insbesondere auf die Flächenstillegung zurüchzuführen. Allerdings bedeutet der Rückgang der Überschüsse nicht, dass so viel weniger produziert wurde. Vielmehr führte die Senkung des Interventionspreises von Getreide zu niedrigeren Einkaufspreisen für die Landwirte und somit dazu, dass es andere Futtermittel substituierte, also in größeren Mengen verfüttert wurde. Die Senkung des Interventionspreises hatte also im Resultat eine wettbewerbsfördernde Wirkung.^[17] Für die EU bedeutet dies aber auch, dass eine Importsubstitution für den Binnenmarkt statt gefundeb hat und es somit wertvolle Devisen eingespart werden.^[18]

Positiv wird auch die leichte Regulierung des Marktes durch Variation der Stilllegungssätze bewertet, durch die es relativ einfach möglich war die Produktion in recht kurzer Zeit anzukurbeln oder einzuschränken. Ebenso ist die Höhe der Ausgaben besser kalkulierbar geworden, die zu erwartende Höhe der Zahlungen lässt sich einfach aus der Tier- bzw. Hektaranzahl errechnen.^[19]

Für die Landwirte ist ein Erfolg der, dass die Direktzahlungen i.d.R. über den Stützpreisen liegen und sie somit ein höheres und sicheres Einkommen haben.

Die Umwelt hat, wenn es sicherlich auch kein Primärziel für die Reform war, in nicht unwesentlichen Maßen von der Reform profitiert, einerseits durch die Überproduktion und des damit verbundenen Energieaufwandes zur Lagerung und Absetzung in der dritten Welt, andererseits durch die flankierenden Maßnahmen. Als wichtigsten Punkt gilt zu nennen, das Recht des Anbaus nachwachsender Rohstoffe auf offiziell still gelegten Flächen, aber auch die Förderung der exensiven Landwirtschaft.

3.6.2 Probleme

Das Hauptproblem ist, dass die Reform hauptsächlich nur eine Teilreform darstellt, da wichtige Bereiche ausgeklammert wurden. So wurde z.B. die Marktordnung für Obst und Gemüse nicht berührt.

Ein weiteres Problem stellten die bis zum Reformschritt im Juli 1996 geltenden Rücknahmepreise dar. So wurden nicht verkaufte Waren zu einem festgelegten Preis zurückgekauft. Dieser festgelegte hohe Preis ermöglichte es Landwirten, bestimmte Waren mit dem Wissen, dass sie später vernichtet würden, zu produzieren. Erst vier Jahre nach der „großen“ Reform von 1992 wurden die garantierten Preise so weit gesenkt, dass diese volkswirtschaftsschädigende Art der Produktion unmöglich gemacht wurde. Allerdings ist noch keine Marktordnungsänderung für Wein in Sicht, da es extreme Gegensätze zwischen nördlichen und südlichen Produzentenländern gibt.

Ebenso wurden Veränderungen der wichtigen Marktordnung für Zucker und Milch aus der Reform ausgeklammert .^[20]

3.6.2.1 Allokationsverzerrende Wirkung

Durch die Ausgleichszahlungen sind die Produzenten an ihre Produkte auch dann gebunden, wenn die Produktionskosten über dem Marktpreis liegen. Aus ökonomischen Gründen müsste der Betrieb in solch einem Fall die Produktion auf ein gewinnbringendes Gut umstellen. Das heißt, dass nicht mehr die Produktion von Gütern im Vordergrund steht, sondern vielmehr der Zweck der Produktion das Erlangen der Ausgleichszahlungen wird. Diese sind wiederum zur Deckung des sich dadurch einstellenden Defizits nötig. Aus volkswirtschaftlicher Sicht ist ein solches Handeln also eine Vergeudung von Produktionsfaktoren.^[21]

3.6.2.2 Umverteilungseffekte

Die Agrarmarktordnung und die Idee der gemeinschaftlichen Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik führt zu dem Effekt, dass einige Länder finanziell sehr stark profitieren, andere hingegen überdurchschnittlich hohe Beiträge entrichten müssen. Auch die Reform konnte dieses Problem nicht lösen, sondern verschärfte es eher noch. 1994 wurden insgesamt 7,3 Mrd. Euro zwischen den Mitgliedsstaaten verteilt. Die Bundesrepublik Deutschland war mit einer Nettozahlung von 4,8 Mrd. Euro ein überdurchschnittlich großer Geber, während Frankreich mit einem Nettoempfang von 1,6 Mrd. Euro überdurchschnittlich viel erhielt. Dies widerspricht der Auffassung des Finanzausgleiches zwischen reichen und armen Regionen.^[22]

3.6.2.3 Verwaltungs- und Kontrollaufwand

Die GAP zeichnete sich schon zu Beginn dadurch aus, eine besonders hohe Regelungsdichte zu haben. Durch die Reform wurde diese Regelung noch weiter verschärft. Die Ausgleichszahlungen, die pro Hektar oder Tier und nur in Verbindung mit der Stilllegung gezahlt wurden, bedürfen eines großen Verwaltungs- und Kontrollaufwandes. Die Landwirte müssen komplizierte Anträge stellen und genaue Flächen- und Bestandsregister führen. Die Richtigkeit der Angaben muss mit Kontrollen vor Ort überprüft werden, was besonders personalintensiv ist und große Anforderung an die Bundesländer stellt. Ebenso wird eine hohe Zahl von qualifizierten Fachkräften volkswirtschaftlich unproduktiv mit diesen Kontrollaufgaben gebunden.^[23]

4 Fazit

Wie schon zu Anfang erwähnt ist die Beschlußfindung im Ministerrat dadurch gekennzeichnet, dass nicht unbedingt die Volkswirtschaftlich sinnvollste Lösung im Vordergrund steht. Vielmehr sind es die Bauernverbände die die Politik mitbestimmen. Auch nach der Reform und auch noch heute ist das Feld der Agrarpolitik durch die Vielzahl der Interessen geprägt. Ob die Forderung nach Liberalisierung des Agrarhandels einen positiven Effekt hat ist nur schwer zu sagen. Für die europäische Bevölkerung sicherlich, aber ob wir uns eine EU leisten können die sich nicht selbst ernähren kann sei dahingestellt. Genauso umstritten ist z.B. die Frage nach dem Sinn einer Liberalisierung für Entwicklungsländer. Auf den WTO-Konferenzen fordern diese Länder seit Jahren eine Liberalisierung und Öffnung der Märkte. Wenn aber z.B. die Quotierung des Zuckermarktes (einer der wichtigsten Märkte für die Entwicklungsländer) wegfällt, wäre das das Ende für viele europäischen Rübenbauern. Des weiteren wäre anzunehmen, dass Weltweit die Produktion erheblich gesteigert würde und damit die Preise in den Keller fallen würden. Dieser Preisverfall würde vielen Produzenten den Garaus machen und nur noch Kapitalstarke Großproduzenten letzendlich davon profitieren. Ob das im Sinne der Entwicklungsländer bzw. der Kleinbauern lässt sich klar bezweifeln.^[24] Sinnvolle Lösung des Problems sind jedoch extrem Komplex und fallen nicht mehr in den Bereich dieser Ausarbeitung.

Bibliographie

Quellen

Kommission der Europäischen Gemeinschaften: Die Lage der Landwirtschaft in der Gemeinschaft. Bericht 1992, Brüssel / Luxemburg 1993.

Sekundärliteratur

Urff, Winfried von: Zur Weiterentwicklung der EU Agrarpolitik. Synopse und Bewertung von Reformvorschlägen, Sankt Augustin 1997.

http://www.europa-digital.de/dschungelbuch/polfeld/agrar/ [01.09.2004]

Koester, Ulrich: Die europäische Agrarpolitik. Eine Reform ohne Ende?, in: Politik und Zeitgeschichte. „Das Parlament“. Beilage Nr. 33/34. S25-33, 1995.

[...]

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^[1] Koester, Ulrich: Die europäische Agrarpolitik. Eine Reform ohne Ende? S.26.

^[2] Koester, Ulrich: Die europäische Agrarpolitik. Eine Reform ohne Ende? S.27.

^[3] Koester, Ulrich: Die europäische Agrarpolitik. Eine Reform ohne Ende? S.30.

^[4] Urff, Winfried von: Zur Weiterentwicklung der EU Agrarpolitik. Synopse und Bewertung von Reformvorschlägen, Sankt Augustin 1997, S.24.

^[5] Koester, Ulrich: Die europäische Agrarpolitik. Eine Reform ohne Ende? S.32.

^[6] Koester, Ulrich: Die europäische Agrarpolitik. Eine Reform ohne Ende? S.32.

^[7] Urff, Winfried von: Zur Weiterentwicklung der EU Agrarpolitik. Synopse und Bewertung von Reformvorschlägen, Sankt Augustin 1997, S.24.

^[8] http://www.europa-digital.de/dschungelbuch/polfeld/agrar/ [01.09.2004]

^[9] Henrichsmeyer/ Witzke: Agrarpolitik Bd. 2 S. 583.

^[10] Henrichsmeyer bd. 2 S. 583f.

^[11] Henrichsmeyer bd. 2 S. 584f.

^[12] Urff, Winfried von: Zur Weiterentwicklung der EU Agrarpolitik. Synopse und Bewertung von Reformvorschlägen, Sankt Augustin 1997, S.24.

^[13] Henrichsmeyer Bd. 2 S. 584.

^[14] Urff, Winfried von: Zur Weiterentwicklung der EU Agrarpolitik. Synopse und Bewertung von Reformvorschlägen, Sankt Augustin 1997, S.26.

^[15] Urff, Winfried von: Zur Weiterentwicklung der EU Agrarpolitik. Synopse und Bewertung von Reformvorschlägen, Sankt Augustin 1997, S.26.

^[16] Urff, Winfried von:Zur Weiterentwicklung der EU Agrarpolitik. Synopse und Bewertung von Reformvorschlägen, Sankt Augustin 1997, S.??.

^[17] Urff, Winfried von: Zur Weiterentwicklung der EU Agrarpolitik. Synopse und Bewertung von Reformvorschlägen, Sankt Augustin 1997, S.26.

^[18] Heinrichsmeyer S. 593.

^[19] Heinrichsmeyer S. 593.

^[20] Urff, Winfried von: Zur Weiterentwicklung der EU Agrarpolitik. Synopse und Bewertung von Reformvorschlägen, Sankt Augustin 1997, S.27f.

^[21] Urff, Winfried von: Zur Weiterentwicklung der EU Agrarpolitik. Synopse und Bewertung von Reformvorschlägen, Sankt Augustin 1997, S.28.

^[22] Urff, Winfried von: Zur Weiterentwicklung der EU Agrarpolitik. Synopse und Bewertung von Reformvorschlägen, Sankt Augustin 1997, S.29f.

^[23] Urff, Winfried von: Zur Weiterentwicklung der EU Agrarpolitik. Synopse und Bewertung von Reformvorschlägen, Sankt Augustin 1997, S.30f.

^[24] Lorenzen, Hannes / Küppers, Gaby: Quotenpuderzucker. Der Zuckermarkt und die Agrarpolitik der EU, in: ILA, Zeitschrift der Informationsstelle Lateinamerika, Nr. ??, ??.????