Die Verfassungsreform in den neunziger Jahren - eine Chance zur Stärkung des Föderalismus in der BRD?

Gliederung

1. Einleitung

2. Ein Exkurs zur Entwicklung des Föderalismus in der BRD
2.1. Die Ausprägung des Föderalismus (1949 – 1989)
2.2. Die Herausforderungen der neunziger Jahre an den Föderalismus

3. Die Ausformung des Föderalismus in der Verfassungsreform der 90er Jahre
3.1. Der Einfluss der Wiedervereinigung auf die Föderalismusdebatte
3.2. Die Wirkung des europäischen Integrationsprozesses auf den bundesdeutschen Föderalismus

4. Fazit: Die Verfassungsreform – ein Beitrag zur Stärkung des Föderalismus in der BRD?

5. Literaturangaben

1. Einleitung

Bei einer Betrachtung der politischen Grundstrukturen der Bundesrepublik Deutschland fällt immer wieder der Begriff Föderalismus. Wenn aber eine inhaltlich konkrete Bestimmung erfolgen soll, werden zahlreiche Defizite deutlich.^[1] Innerhalb des Grundgesetzes ist der Föderalismus als Prinzip verankert, eine direkte Nennung erfolgt jedoch nicht. Der Föderalismus selbst wird als ein äußerst vielschichtiger Begriff umschrieben.^[2] In der Vergangenheit wurde er meist nur als eine Zusammenfassung von einzelnen Gliedstaaten zu einem Gesamtstaat gesehen. Der Föderalismus ist aber wesentlich vielschichtiger.

Er wird innerhalb dieser Arbeit im Sinne einer vertikalen Gewaltenteilung und Integration vielfältiger relativ autonomer Gesellschaften verwendet. Der Föderalismus als Strukturmerkmal politischer Systeme bewegt sich dabei in einem stetigen Spannungsverhältnis von Eigenständigkeit und Unterordnung sowie zwischen Einheit und Vielfalt. Widersprüchlichkeiten bleiben darin nicht aus. Daraus leiten sich folgerichtig aber auch Überlegungen zum Stellenwert und der Bedeutung des Föderalismus in unserer heutigen Zeit ab.^[3] Rüdiger Görner erweitert diesen Föderalismusbegriff durch den politischen Kulturansatz mit der Bezeichnung „politische Lebensform“.^[4] Darin begründet er den Föderalismus als eine historisch gewachsene Einstellung der Menschen, die den Föderalismus in seiner Strukturierung erst mit Leben erfüllen. In dieser Untersuchung wird der Föderalismus aber nicht aus der politischen Kulturebene heraus betrachtet. Aus dem Spektrum des Föderalismus wird der Aspekt der Ländergliederung in der Entwicklung der BRD und im Zusammenhang mit der deutschen Einigung erörtert.

Besonders zu Beginn der neunziger Jahre stand der Föderalismus wieder im Mittelpunkt des politischen Interesses. Zahlreiche innen- und außenpolitische Veränderungen forderten neue politische Lösungen heraus und entfachten auch die Föderalismusdiskussion neu. Neben der deutschen Wiedervereinigung beeinflusste der europäische Integrationsprozeß diese Debatten. Im Ergebnis dieser Auseinandersetzungen wurden zahlreiche Grundgesetzänderungen verabschiedet. Da das Grundgesetz der BRD seinen Provisoriumscharakter im Zuge der historischen Veränderungen mit der Wiedervereinigung abgelegte, kann seit diesem Zeitpunkt auch von einem Verfassungsstatus gesprochen werden. Mit dem Einigungsvertrag war auch die Empfehlung einer Grundgesetzbetrachtung verbunden. Dazu wurden vom Bundestag und Bundesrat Verfassungskommissionen gebildet. Die Resultate der verabschiedeten Änderungen- und Ergänzungen des Grundgesetzes in den neunziger Jahren haben deshalb auch zum Begriff Verfassungsreform^[5] geführt, der synonym in der Arbeit verwendet wird. Andere Faktoren, wie globale Entwicklungsprozesse, ökonomische Zwänge u.a., die ebenfalls Einfluß auf die Gestaltung des Föderalismus innerhalb des Grundgesetzes ausübten, werden in dieser Arbeit hingegen weitgehend ausgespart.

Um hier ein breiteres Interesse und auch Verständnis für das Thema zu wecken, wird ein Exkurs zur Entwicklung des Föderalismus in der BRD vorangestellt. Dieser soll vor allem die Veränderungen im Verhältnis von Zentral- und Partikulargewalt in der historischen Perspektive reflektieren.

Im Zentrum der Betrachtungen stehen aber die verschiedenen Ansichten zur weiteren Ausgestaltung des Föderalismus in der BRD in den neunziger Jahren. Unter dem Druck rasanter politischer Entwicklungen (Wiedervereinigung, Maastrichter Verträge) wurden die bereits eingeleiteten Überlegungen einer Länderneugliederung erweitert und beschleunigt. Die Ergebnisse dieses Prozesses wurden in mehreren Grundgesetzergänzungen sowie Änderungen bis 1994 manifestiert. Hier ergab sich die Möglichkeit, der bisherigen Entwicklung der Bundesrepublik zu einem unitarischem Bundesstaat mit einer deutlichen Stärkung der föderalen Strukturen auf Länderebene entgegenzutreten. Die Verfassungsreform war eine Chance zur Stärkung des Föderalismus. Diese These soll anhand kontroverser Sichtweisen erörtert werden.

In der Literatur reicht der Spannungsbogen des Föderalismus dabei von einer „Auflösung oder Zukunft der Staatlichkeit?“^[6], der Einschätzung „zwischen Integration und Sezession“^[7] bis hin zum Urteil von Heidrun Abromeit, die von einem „verkappten Einheitsstaat“ schreibt.^[8] Zahlreiche Debatten geben einen Eindruck der Intensität der Diskussionen dieser Zeit wieder. Besonders in diesem Zeitraum wurde eine enorme Fülle an Literatur veröffentlicht. Die Gründung des Deutschen Institutes für Föderalismusforschung e.V. 1992 in Hannover^[9] fällt in diese Zeit und das Europäische Zentrum für Föderalismus-Forschung in Tübingen intensivierte seine Bemühungen. Aus dieser Materialfülle konnten deshalb nur exemplarisch ausgewählte Werke und Berichte in diese Erarbeitung einbezogen werden. Die Gewährleistung kontroverser Positionen war dabei ein wesentliches Auswahlkriterium.

Im Fazit wird ein Resümee des Leitgedankens gezogen und ein kurzer Ausblick auf die weitere Entwicklung des bundesdeutschen Föderalismus gegeben.

2. Ein Exkurs zur Entwicklung des Föderalismus in der BRD

2.1. Die Ausprägung des Föderalismus (1949 – 1989)

Der Föderalismus in der BRD besitzt eine historisch verwurzelte jahrhunderte alte Tradition und ist deshalb im Vergleich mit anderen Nationalstaaten hier besonders ausgeprägt.^[10]

Der bundesdeutsche Föderalismus ist ein Konsensprodukt aus den zahlreichen Auseinandersetzungen der Besatzungsmächte um einen politischen Rahmen in der Nachkriegsentwicklung. Er traf sich in der politisch bewegten Zeit des beginnenden Kalten Krieges mit den deutschen politischen Grundbedürfnissen einer Neuorientierung nach dem Zusammenbruch des nationalsozialistischen Herrschaftssystems.^[11] Früh wurde hier von vielen Beteiligten in Ost und West gleichermaßen auch eine deutsche Teilung bewußt in Kauf genommen.

Der deutsche Föderalismus wurde so angelegt, dass ein dauerhaftes Gleichgewicht zwischen einer zentralen Konzentration von Macht- und Herrschaftsansprüchen und einer regionalen Autonomie einen Machtmißbrauch entscheidend unterbindet.^[12] Hier flossen vor allem die britischen föderalen Vorstellungen in die Überlegungen für eine deutsche Nachkriegsordnung ein^[13]. Sie trafen sich mit den amerikanischen Ansätzen einer dezentralen Politik, während Frankreich sich dieser Entwicklung nur zögerlich zuwandte. Der reale politische Gestaltungsspielraum der deutschen Parlamentarier war in den Zonen selbst sehr begrenzt, obwohl es heftige Debatten zur föderalen Struktur der künftigen BRD gab.

Die Entwicklung des Föderalismus in der sowjetischen Besatzungszone und späteren DDR wird an dieser Stelle nicht weiter erörtert. Die ursprünglich föderale Länderstruktur wurde mit einer Verwaltungsreform beseitigt und durch die Schaffung von Bezirken ersetzt. Die gesamte Gesellschaftsstruktur der DDR wurde zentralistisch ausgerichtet, so dass für die Entwicklung des Föderalismus kaum Spielraum blieb.

Wenn zum Zeitpunkt der Gründung der BRD noch von einem politischen Gleichgewicht gesprochen werden konnte, dann veränderte sich dieses Verhältnis zwischen Bund und Ländern zunehmend zu Gunsten des Einheitsstaates. Unter Konrad Adenauer wurde vorrangig eine Ausgestaltung der Rahmenbedingungen für die föderale Entwicklung der Bundesrepublik unter dem Aspekt der Abgrenzung von Bundes- und Länderinteressen vorgenommen worden. Andererseits erfolgte aber parallel dazu, wie schon bemerkt, eine Stärkung und ein Ausbau der Möglichkeiten einer Einflußnahme von Seiten der Bundesebene auf die Länderebene in Richtung des Unitarismus.^[14]

Innerhalb der frühzeitigen außenpolitischen Orientierung in beiden deutschen Staaten auf zentraler Ebene blieb der Wunsch eines gesamtdeutschen Staates in den föderalen Strukturen hingegen deutlich länger erhalten.^[15] Die gesellschaftlichen und ökonomischen Entwicklungen in der BRD in den sechziger Jahren erforderten aber zunehmend auf dem Gebiet des Finanzwesens eine Neugestaltung der Bund- und Länderinteressen. Die bisherigen Regelungen waren stetig unterhöhlt und nun nicht mehr zeitgemäß. Mit der Finanzreform 1969 wurde dieser Entwicklung Rechnung getragen. Eine stärkere Verflechtung von Bund- und Länder führte nun zum "kooperativen Föderalismus".^[16]

Die Finanzreform von 1969 ist ein wesentlicher Baustein auf dem Wege zu einem konsensorientierten Föderalismus, der in der Literatur auch als Beteiligungsföderalismus bezeichnet wird. Andererseits hat diese Entwicklung aber auch maßgeblich zu einer Sensibilisierung breiter Bevölkerungskreise beigetragen.^[17]

In den nachfolgenden Jahren scheiterten jedoch die Bemühungen um eine Stärkung und Manifestierung der föderalen Ebene der Länder.^[18] Der stetige Prozeß einer Unitarisierung, des kooperativen Föderalismus fand seine Fortsetzung und wurde in den achtziger Jahren weiter vertieft.

[...]

^[1] Vgl. hierzu die eingearbeiteten Aussagen der Bundesrat-Mitteilungen an die Presse vom 30.01.1989 zitiert nach: Kilper, Heiderose/Lhotta, Roland: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen 1996 S. 16. Darin wird zwar der Föderalismus als Politikprinzip von einer deutlichen Mehrheit der Bevölkerung akzeptiert, aber nur ein Viertel kann ansatzweise den Föderalismus erklären. Eine Zusammenfassung zum Inhalt des Föderalismus kann ebenda S. 71 ff. nachgelesen werden.

^[2] Vgl.: u.a. ebenda S. 15 –S. 71; Nohlen, Dieter (Hrsg.): Wörterbuch Staat und Politik. München 1995 S. 155 – S. 164 oder Holtmann, Everhard (Hrsg.): Politik-Lexikon. München/Wien/Oldenbourg 1991 S. 176 – S. 180

^[3] Besonders deutlich wird dies u.a. in den Diskussionen um eine Bürgergesellschaft. Hintergrundinformationen hierzu lassen sich in verschiedenen Aufsätzen nachlesen. Vgl.: Beck, Ulrich: Das Demokratie-Dilemma im Zeitalter der Globalisierung. S. 3 – S. 11; Leif, Thomas: Unkonventionelle Beteiligungsformen und die Notwendigkeit der Vitalisierung der Bürgergesellschaft. S. 12 – S. 21; Dettling, Warnfried: Bürgergesellschaft. Möglichkeiten, Voraussetzungen und Grenzen. S. 22 – S. 28 In: Aus Politik und Zeitgeschichte B 38/1998

^[4] Vgl.:Görner, Rüdiger: Einheit durch Vielfalt. Föderalismus als politische Lebensform. Opladen 1996

^[5] Dieser Begriff wird in der Literatur einerseits auf die Überlegungen der Verfassungskommissionen begrenzt, andererseits aber auch für alle Anregungen und Gedanken zur Modifizierung des Grundgesetzes von 1991 bis 1994 verwendet. Im letztgenannten Sinne wird dieser Begriff in dieser Arbeit verwendet.

^[6] Aulehner, Josef u.a. (Hrsg.): Föderalismus – Auflösung oder Zukunft der Staatlichkeit? 37. Tagung der Wissenschaftlichen Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Fachrichtung „Öffentliches Recht“. Stuttgart/München/Hannover/Berlin/Weimar/Dresden 1997

^[7] Kramer, Jutta (Hrsg.): Föderalismus zwischen Integration und Sezession. Chancen und Risiken bundesstaatlicher Ordnung. Ein internationales Symposium. Föderalismus-Studien; Bd. 1, Baden-Baden 1993

^[8] Abromeit, Heidrun: Der verkappte Einheitsstaat. Opladen 1992

^[9] Vgl. Kramer, Jutta: a.a.O. S. 1

^[10] Ein Rückblick sollte hierbei bis in das Mittelalter erfolgen. Die Goldene Bulle (1356), der Rheinbund (1806) oder andere Vereinigungen lassen einen deutschen Länderpartikularismus verwurzeln, der in Europa seinesgleichen sucht.

^[11] Die Auflösung Preußens (1947), die Frankfurter Dokumente (1948), der Verfassungskonvent von Herrenchiemsee bzw. die Tätigkeit des Parlamentarischen Rates bis zur Verkündung am 23. Mai 1949 sind beredte Zeugnisse dieser Zeit.

^[12] Eine Bestandsgarantie von Bund und Ländern sowie ihrer Mitwirkung in der bundesdeutschen Demokratie ist im Art. 79 im Grundgesetz der BRD festgeschrieben.

^[13] Vgl.: Jürgensen, Kurt: Die britische Besatzungspolitik 1945 – 1949. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. B 6/1997 S. 15 – S. 30

^[14] Besonders deutlich wird dies an zahlreichen Grundgesetzänderungen, sowie der Verabschiedung vielfältiger Verordnungen und Gesetze, die das Verhältnis von Bund und Ländern betrafen. Als Beispiele dürften hierfür der Lastenausgleich zwischen Bund und Ländern (1952) sowie seine nachfolgenden Modifizierungen, die Geschäftsordnung des Vermittlungsausschusses (1951), das Lindauer Abkommen (1957), die Geschäftsordnung der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder (1955) herangezogen werden. Unter Unitarismus werden die "Bestrebungen einer Vereinheitlichung politischer Kompetenzen i.S. der Stärkung staatlicher Zentralgewalt auf Kosten föderalistischer bzw. dezentraler Kompetenzverteilung" verstanden. Holtmann, Everhard (Hrsg.): Politiklexikon. München, Wien 1991 S. 641

^[15] Die besondere politische Situation in der Zeit des "Kalten Krieges" begünstigte das Auseinanderdriften der beiden deutschen Staaten und wurde durch die zentralen Ebenen forciert. Die Grundlagen dafür wurden bereits im Vorfeld schon in der Besatzungspolitik gelegt. (Vgl. hierzu: Graml, Hermann: Die Besatzungspolitik der Alliierten in Deutschland 1945-1949. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. B 28/1995 S. 25 - S. 33) Auf wirtschaftlicher und soziokultureller Ebene blieben durch die offenen Grenzen und verschiedenen außerparlamentarischen Aktivitäten hingegen gesamtdeutsche Intentionen deutlich länger erhalten. Diese wurden schwerpunktmäßig auf föderaler Ebene initiiert.

^[16] Einen Überblick zu diesem Begriff gibt das Buch von Heiderose Kilper/Roland Lhotta: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen 1996 S. 28 f. Im Schwerpunkt werden hierzu vor allem die Vor- und Nachteile einer Politikverflechtung von Bund und Ländern aufgezeigt und an anderer Stelle am Beispiel der Finanzreform von 1969 umfangreich beleuchtet.

^[17] Im Rahmen der bundesstaatlichen Maßnahmen zur Sicherung der ökonomischen Entwicklung (Stabilitätsgesetz), der Ausbildung einer politischen Souveränität nach Innen und Außen in Konfliktsituationen (Notstandsgesetzgebung), dem Fehlen einer starken parlamentarischen Opposition kam es zur Herausbildung breiter Bürgerproteste vor allem unter den Studenten, die in der Außerparlamentarischen Opposition einmündeten. Diese Entwicklungen haben auf der parlamentarischen Ebene ein Nachdenken über das Oppositionsprinzip bewirkt und lassen sich am Besten anhand der FDP belegen. Kistler, Helmut: Die Bundesrepublik Deutschland. Vorgeschichte und Geschichte 1945-1983. Bonn 1992 S. 252 ff..

^[18] Vgl.: Heiderose Kilper/Roland Lhotta: Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen 1996 S. 198 ff. Ein Beispiel bildet hierfür auch das Hochschulrechtsrahmengesetz von 1976. Vgl. hierzu: Männle, Ursula: Grundlagen und Gestaltungsmöglichkeiten des Föderalismus in Deutschland. In: Aus Politik und Zeitgeschichte. B 24/1997 S. 3 – S. 11, S. 5