Grundfragen des Internationalen Kartellrechts unter Berücksichtigung des Europarechts

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einführung in die Problematik und den Aufbau der Arbeit

2. Unilaterale Konzeptionen – extraterritoriale Erstreckung nationalen Rechts.
2.1 Das Personalitätsprinzip
2.2 Das Territorialitätsprinzip
2.3 Das Auswirkungsprinzip
2.3.1 Völkerrechtliche Schranken des Auswirkungsprinzips
2.3.1.1 Das Interventionsverbot
2.3.1.2 Das Verbot des Rechtsmissbrauchs
2.3.1.3 Die völkerrechtlich anerkannte Ausgestaltung des Auswirkungsprinzips
2.3.2 Das Auswirkungsprinzip im europäischen Kartellrecht
2.3.2.1 Art. 81, 82 EGV
2.3.2.2 Die Fusionskontrollverordnung
2.3.3 Das Auswirkungsprinzip auf internationaler Ebene
2.3.4 Kritik am Auswirkungsprinzip

3. Bilaterale Konzeptionen

4. Multilaterale Konzeptionen
4.1 Verbindliches materielles Einheitsrecht
4.2 Mindestharmonisierung – Der DIAC

5. Resümee und Ausblick

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einführung in die Problematik und den Aufbau der Arbeit

Im Sommer letzten Jahres entflammte in der juristischen Praxis mit einem Schlag erneut die Diskussion um die Schaffung eines einheitlichen internationalen Kartellrechts. Denn im Juli 2001 untersagte die Europäische Kommission in Abweichung von der US-amerikanischen Kartellbehörde die Fusion der beiden US- Konzerne General Electric (GE) und Honeywell.^[1] Hier wurde erstmals durch die EUKommission eine Fusion zweier US-Unternehmen untersagt, die in den USA bereits genehmigt worden war. Dies geschah trotz intensiver Konsultationen der beiden Kartellbehörden.

Der Fall GE/Honeywell wird sicherlich nicht der letzte Fall dieser Art gewesen sein. Vielmehr wird die Frage eines weltweit einheitlichen Kartellrechts in Zukunft noch öfter und eindringlicher gestellt werden müssen. Verantwortlich dafür sind vor allem zwei parallel verlaufende Entwicklungen: Zum einen ist eine stetig steigende Anzahl von Kartellbehörden mit stets unterschiedlichen Wettbewerbsbestimmungen in das Weltgeschehen involviert. Inzwischen verfügen über 90 von 200 souveränen Staaten über eine eigene Wettbewerbsordnung.^[2] Vor knapp zehn Jahren lagen weltweit erst in ca. 50 Staaten kartellrechtliche Vorschriften vor.^[3]

Zum anderen zwingt die fortschreitende Globalisierung der Märkte die großen Konzerne dieser Welt in immer größere und weit verzweigte Transaktionen.^[4] Folglich sehen sich die Kartellbehörden immer umfangreicheren Übernahme- und Fusionsfällen gegenüber. Die deutsche Monopolkommission spricht in ihrem 13. Hauptgutachten für das Jahr 1998/1999 bereits von einem Trend zu Megafusionen.^[5] Die Folge ist, dass sich Märkte und staatliche Kompetenzen nicht mehr entsprechen. Während der Einfluss nationaler Politik grundsätzlich an den jeweiligen Staatsgrenzen endet, handeln Unternehmen zunehmend „grenzenlos“.^[6] Die moderne Ökonomie, begleitet durch die Öffnung der Grenzen für Güter-, Personen- und Kapitalverkehr, eilt den Staaten voraus.

Diese Arbeit versucht Antworten auf die genannte Problematik zu geben. Sie kann jedoch nicht als abschließend betrachtet werden, da schon allein ihr begrenzter Umfang Grenzen auferlegt. Daher hat der Autor sich entschieden, zunächst einen umfangreichen Überblick über die in der internationalen Staatenpraxis ausgeübten Mechanismen zu geben und sich für die Beschreibung der zukünftigen Entwicklung des internationalen Kartellrechts auf einzelne Punkte zu beschränken. Dies wird neben der Begrenzung durch das Thema dieser Arbeit auch durch die Tatsache bedingt, dass die bisher entwickelten Konzepte des Internationalen Kartellrechts im Groben auf zwei Grundkonzepte hinauslaufen: eine Rechtsvereinheitlichung des materiellen Rechts oder eine Mindestharmonisierung desselben.

Kapitel eins bietet einen kurzen Einstieg in die Thematik sowie einen Überblick über den Aufbau und die Ziele dieser Arbeit.

Das zweite Kapitel befasst sich mit der momentan ausgeübten Kartellrechtspraxis. Das Hauptaugenmerk liegt außer auf dem Territorialitätsprinzip, das in Großbritannien Anwendung findet, vor allem auf dem Auswirkungsprinzip, das sich in der EU, den USA und den OECD-Mitgliedstaaten durchgesetzt hat. In Kapitel

2.3.1 werden die Grenzen des Auswirkungsprinzips aufgezeigt, die sich durch das geltende Völkerrecht ergeben. Hier sind vor allem das Interventionsverbot sowie das Rechtsmissbrauchsprinzip einschlägig. Im 2.3.2 werden das Auswirkungsprinzip auf europäischer Ebene sowie seine Anwendung in den einschlägigen Regelungen der Verträge und Durchführungsverordnungen betrachtet. Kapitel 2.3.4 veranschaulicht die inhärenten Konflikte, die bei der Anwendung des Auswirkungsprinzips entstehen.

Das dritte Kapitel beschäftigt sich mit bilateralen Verträgen, die durch die Errichtung eines Systems der Zusammenarbeit zwischen den Staaten zu einer Vermeidung von Zuständigkeitskonflikten führen sollen.

Im vierten Teil dieser Arbeit sollen Mechanismen aufgezeigt werden, die zu einer Lösung der vorher beschriebenen Konflikte führen können. Die Literatur verweist hauptsächlich auf zwei unterschiedliche Formen eines möglichen internationalen Kartellrechts. Die eine Position besteht in der Schaffung von materiell einheitlichem Kartellrecht, die andere Position versucht durch die Schaffung von allgemein

bindenden Mindeststandards und eine Integration in das System der WTO die Probleme zu lösen.

2. Unilaterale Konzeptionen – extraterritoriale Erstreckung nationalen Rechts

Es stellt sich die Frage, ob allein mit Hilfe der bestehenden nationalen Kartellrechte eine zufrieden stellende Lösung erreicht werden kann. Denkbar wäre, die Probleme bei der Behandlung dieser Sachverhalte allein dadurch zu lösen, dass man nationales Recht extraterritorial erstreckt. D.h. dass man seine Reichweite auf Verhaltensweisen im Ausland ausdehnt und es konsequent auf diese anwendet. Notwendig ist hierfür ein sinnvoller Anknüpfungspunkt.

2.1 Das Personalitätsprinzip

Als sinnvolle Binnenbeziehung zu einem Staat kommt die Staatsangehörigkeit derjenigen Person in Betracht, deren Verhalten beeinflusst werden soll, unabhängig davon, ob sich ihr Verhalten im In- oder Ausland auswirkt^[7] (aktives Personalitätsprinzip). Besonders im angelsächsischen Raum wird dieses Prinzip erweiternd ausgelegt und auf Personen ausgedehnt, die im betreffenden Staat wohnen, ihren Sitz haben, Wirtschaft betreiben oder sich sogar nur dort aufhalten.^[8] Vom Schutzzweck des Wettbewerbsrechts her gesehen erscheint jedoch das Personalitätsprinzip als ungeeignetes Kriterium. Denn für den Schutz der nationalen Wirtschaftsordnung ist es unerheblich, welche Nationalität ihre Verletzer besitzen.^[9] Ebenso drohen Jurisdiktionskonflikte, da die Bestimmung der Nationalität juristischer Personen einerseits nach Gründungstheorie, die sich vorwiegend im anglo-amerikanischem Raum durchgesetzt hat, und andererseits nach der Sitztheorie umstritten ist, die in Deutschland, Frankreich Belgien und Österreich vertreten wird,

bestimmt wird.^[10] Je nach vertretenem Standpunkt können sich somit mehrere nationale Gesetzgeber als zuständig zur Regelung des selben Sachverhaltes betrachten.

Das passive Personalitätsprinzip, nach dem Staaten eigene Staatsangehörige im Ausland vor Verletzungen schützen dürfen, führt im Wirtschaftsrecht zu beinahe unüberwindlichen völkerrechtlichen Problemen.^[11] Es wäre vollkommen unpraktikabel, wenn jeder Staat extraterritoriale Regelungen treffen könnte, nur weil einer seiner Staatsangehörigen sich im Ausland befindet.

2.2 Das Territorialitätsprinzip

In der Literatur werden zwei Erscheinungsformen der Territorialität diskutiert. Zum einen ist dies die subjektive Territorialität, die sich dadurch charakterisiert, dass sich das Rechtssubjekt in dem Territorium aufhält und die betreffende Handlung dort auch vornimmt. Die objektive Territorialität ist gegeben, wenn Gegenstand und Ziel der Handlung einem bestimmten Territorium zugeordnet werden können.^[12] Dies stellt jedoch keine zukunftsweisende Lösung dar wenn man allein bedenkt, dass die Auswirkungen große Fusionen multinationaler Unternehmen weltweit spürbar sind. Ein Kartellrecht, das an die objektive Territorialität gebunden ist, kann auf solche Situationen nicht reagieren und versagt. Eine Anknüpfung an das subjektive Territorialitätsprinzip ist im Kartellrecht nicht zu rechtfertigen. Denn die subjektive Territorialität umfasst auch solche Handlungen, die für den inländischen Markt vollkommen bedeutungslos sind, da der Adressat von vornherein der Auslandsmarkt war. Da Kartellrecht auf den Schutz der inländischen Märkte abzielt, kommen für eine Anwendung der entsprechenden Gesetze auch nur solche Handlungen in Betracht, die sich auf eben diese Märkte auswirken. Staaten, deren Kartellrecht allein auf der territorialen Anknüpfung beruht, wenden im Allgemeinen eine kumulative Berücksichtigung von subjektiver und objektiver Territorialität an. Wettbewerbsbeschränkende Handlungen müssen in dem betreffenden Land

vorgenommen worden sein und sich auf die Märkte des Landes beziehen, damit das nationale Kartellrecht Anwendung findet.^[13]

Das Territorialitätsprinzip bestimmt vor allem das britische Kartellrecht. Der Restrictive Trade Practices Act 1976^[14] findet gem. secion 6 (1) nur Anwendung auf Vereinbarungen zwischen zwei oder mehreren Personen, die innerhalb des Vereinigten Königreiches Geschäfte tätigen. Hierfür wird eine dauerhafte Aktivität verlangt, die von einer inländischen Niederlassung aus eigenem Recht heraus betrieben wird.^[15] Auch die Monopolkontrolle ist ausschließlich von britischen Interessen bestimmt und befasst sich nur mit inländischem Verhalten. Zwar erwecken einige Passagen im Restrictive Trade Practices Act 1976, im Fair Trading Act 1973 und im Competition Act 1980 den Anschein, dass eine extraterritoriale Rechtsanwendung möglich sei, dies wird jedoch dadurch widerlegt, dass sämtliche Ermittlungs- und Eingriffsbefugnisse britischer Behörden streng territorial begrenzt sind.^[16] Ein Vorteil dieser Anknüpfung ist, dass sie konkurrierende Zuständigkeiten weitgehend vermeidet.^[17] Jedoch wird der Anwendungsbereich der nationalen Wettbewerbsordnung sehr eng umgrenzt. Wettbewerbsbeschränkungen, die sich im Inland auswirken, aber im Ausland veranlasst wurden, können nicht erfasst werden, obwohl diese Konstellation aufgrund heutzutage bestehender weltweiter wirtschaftlicher Verflechtungen immer häufiger auftritt.^[18] Dem Staat, in dem das wettbewerbsbeschränkende Verhalten an den Tag gelegt wurde, fehlt häufig der Anreiz, dagegen vorzugehen. Zudem fehlen i.d.R. Kenntnisse darüber, wo überall die Verhaltensweisen der „eigenen“ Unternehmen zu Wettbewerbsbeschränkungen führen.^[19] Es bleibt somit Raum für Umgehungen und Missbrauch. Nicht umsonst wird das Territorialitätsprinzip häufig herangezogen, um unerwünschte Sachnormen in ihrem Anwendungsbereich einzuschränken. Die Macht multinationaler Unternehmen lässt sich mit Hilfe der alleinigen Berufung auf das Prinzip der Territorialität nicht kontrollieren.^[20] Aus diesen Unzulänglichkeiten erklärt sich auch die Tendenz zur extremen Ausdehnung des Territorialitätsprinzips in Großbritannien,

die zu einer Annäherung an das Auswirkungsprinzip geführt hat.^[21] Zusammengefasst lässt sich sagen, dass das Territorialitätsprinzip keinen Anknüpfungspunkt bietet, der zu einer befriedigenden Lösung internationaler kartellrechtlicher Sachverhalte führt.

2.3 Das Auswirkungsprinzip

Die Territorialität als Anknüpfungspunkt nach britischem Muster vermeidet zwar völkerrechtliche Proteste anderer Staaten, doch wird dieser Vorteil teuer erkauft durch wettbewerbsrechtliche Vollzugsdefizite. Viele Staaten halten diesen Preis für zu hoch und haben sich deshalb in den letzten Jahrzehnten für das Auswirkungsprinzip entschieden.^[22]

Gemäß dem Auswirkungsprinzip ist nationales Kartellrecht auf alle Verhaltensweisen anwendbar, die sich im Inland auswirken; unabhängig davon, wo der Verursacher seinen Sitz hat. Da mit dem Instrument des Kartellrechts eine bestimmte nationale Wettbewerbsordnung errichtet bzw. gegen Störungen verteidigt

werden soll, ist die Anknüpfung an eine Auswirkung eines im Ausland begangenen wettbewerbsbeschränkenden Verhaltens im Inland als sinnvoll anerkannt.^[23] Die so genannte ‚effects doctrine’ wurde zum ersten Mal 1945 in der US-amerikanischen Alcoa-Entscheidung^[24] angewendet. Der kanadischen Tochtergesellschaft des US- Konzerns Alcoa wurde aufgegeben, sich aus einem in der Schweiz geschlossenen und von dort aus operierenden Kartell zurückzuziehen, obwohl keines der beteiligten Unternehmen seinen Sitz in den USA hatte. Vielmehr handelte es sich um Unternehmen aus Deutschland, Frankreich, Großbritannien, Kanada und der Schweiz. Die Exporte der beteiligten Unternehmen waren aber Gegenstand der Absprachen.

2.3.1 Völkerrechtliche Schranken des Auswirkungsprinzips

Die einzelnen Staaten haben grundsätzliche die Befugnis, all diejenigen Sachverhalte durch ihr nationales Kartellrecht zu regeln und ihrer nationalen Rechtsprechung zu unterwerfen, die eine Inlandsauswirkung aufzeigen. Dies kann jedoch zu erheblichen Konflikten führen, da durch das Kartellrecht ordnungspolitische Entscheidungen abgesichert werden sollen, die von Staat zu Staat sehr unterschiedlich sein können. Besonders wahrscheinlich sind Konflikte, wenn Wettbewerbspolitik den Vorteil eines Staates zu Lasten eines anderen anstrebt, z.B. durch Sonderregeln für Exportkartelle. Konflikte sind also vorprogrammiert, da das Auswirkungsprinzip insofern eine unvollständige Regelung darstellt, als es keine Berücksichtigung der Interessen anderer Staaten oder des Verhältnisses des handelnden Staates (Verursacherstaat) zu dem Staat zulässt, in dem sich die Handlung auswirkt (Auswirkungsstaat).

Mit Blick auf die soeben angedeuteten Probleme wird versucht, die extraterritoriale Ausdehnung nationalen Rechts nach dem Auswirkungsprinzip zu begrenzen. Völkerrechtliche Einschränkungen der extraterritorialen Gesetzgebung und Jurisdiktion können sich unter anderem aus dem Interventionsverbot und dem Verbot des Rechtsmissbrauchs ergeben.

2.3.1.1 Das Interventionsverbot

Das Verbot der Einmischung in die inneren Angelegenheiten eines fremden Staates im Sinne des Art. 25 GG, das auf dem Prinzip der souveränen Gleichheit der Staaten beruht^[25], ist als allgemeine Regel des Völkerrechts anerkannt. Es schützt nicht nur die territoriale Unversehrtheit, sondern auch die ungestörte Ausübung von Hoheitsgewalt eines Staates auf seinem Gebiet. Auch eine Einmischung in das politische, wirtschaftliche, kulturelle und soziale System eines Staates mit Zwangsmitteln wird erfasst.^[26]

Ob allerdings schon die extraterritoriale Kartellrechtsanwendung nach dem Auswirkungsprinzip eine Einflussnahme auf fremde Staaten im Sinne des Interventionsverbotes darstellt, ist strittig. Man könnte die Ansicht vertreten, der Auswirkungsstaat dränge dem Verursacherstaat durch die Anwendung seines Kartellrechts seine Wirtschaftspolitik auf. Dafür spricht, dass über die Erstreckung von Hoheitsakten zumindest mittelbar eine faktische Regelung der Wirtschaft des Veranlasserstaates möglich erscheint, was mit dem Prinzip der souveränen Gleichheit unvereinbar wäre.^[27] Nach Ansicht des KG^[28] liegt in der extraterritorialen Erstreckung eines innerstaatlichen Hoheitsaktes trotz sinnvollen Inlandbezuges immer dann eine Einmischung in die Angelegenheiten eines anderen Staates vor, wenn der den Inlandsbezug ergebende Sachverhalt auch ohne Einbeziehung des Auslandssachverhaltes sinnvoll geregelt werden könnte. Für eine derart weite Auslegung des Interventionsverbotes gibt es keine Grundlage. Denn falls ein hinreichender Inlandsbezug eines Auslandssachverhaltes gegeben ist, handelt es sich nicht mehr um eine ausschließlich eigene Angelegenheit eines Staates. Wenn ein Staat, dessen Inlandsmärkte durch einen Auslandszusammenschluss betroffen sind, daraufhin sein Fusionskontrollrecht anwendet, kann somit keine völkerrechtswidrige Einmischung vorliegen.^[29]

Das Interventionsverbot wird daher im Wege einer Interessensabwägung eingeschränkt. Eine völkerrechtlich verbotene Einmischung wird nur dann bejaht, wenn eine Abwägung der Staatsinteressen ergibt, dass das Interesse des betroffenen Staates am Freisein von extraterritorialen Auswirkungen das Interesse des handelnden Staates am Erlass des Hoheitsaktes überwiegt.^[30]

Trotz der recht intensiven Beschäftigung mit dem Einmischungsverbot ist es der Völkerrechtswissenschaft bis heute nicht gelungen, verlässliche Kriterien zu entwickeln, durch die sich mit hinreichender Rechtssicherheit entscheiden ließe, ob die extraterritoriale Wirkung nationaler Hoheitsakte bereits gegen das Interventionsverbot verstößt oder nicht. Die Einschränkung extraterritorialer Kartellrechtsanwendung mit Hilfe des Interventionsverbotes ist daher - selbst bei Begrenzung der allgemeinen Rechtsfolge des Interventionsverbotes mit Hilfe einer Interessenabwägung - kein zuverlässiger Weg der Konfliktvermeidung.^[31]

[...]

^[1] COMP/M.2220 – General Electric / Honeywell, im Internet unter: http://www.europa.eu.int/comm/competition/mergers/cases/decisions/m2220_en.pdf.

^[2] Vgl. Mario Monti, A Global Competition Policy, Rede während des „European Competition Day“, Copenhagen, 17.09.2002, im Internet unter:http://www.europa.eu.int/rapid/start/cgi/guesten.ksh?p_action.getfile=gf&doc=SPEECH/02/399|0|RA PID&lg=EN&type=PDF.

^[3] Vgl. Basedow (1998), S. 7.

^[4] Vgl. Fikentscher/Heinemann (1994), S. 98.

^[5] Vgl. Monopolkommission (2000), Wettbewerbspolitik in Netzstrukturen, 13. Hauptgutachten 1998/1999.

^[6] Vgl. Strube (1997) S. 11.

^[7] Vgl. Kevekordes (1986) S. 106.

^[8] Vgl. Meng in Groeben/Thiesing/Ehlermann Anhänge zum Kommentar, Extraterritoriale Anwendung des EU-Rechts Rn 39.

^[9] Vgl. Beck (1986) S. 64.

^[10] Vgl. Firsching/von Hoffmann (1997), § 7 Rn 24.

^[11] Vgl. Meng in Groeben/Thiesing/Ehlermann Anhänge zum Kommentar, Extraterritoriale Anwendung des EU-Rechts Rn 39.

^[12] Zu den Begriffen siehe Meessen (1975); Basedow (1998) S. 12.

^[13] Vgl. Basedow (1998) S. 12f.

^[14] Neben diesem Regelungswerk bestehen noch richterliche Regeln gegen Conspiracy und Agreements in Restraint of Trade, der Resale Prices Act 1976, der Competition Act 1980 und der Fair Trading Act 1973.

^[15] Vgl. Basedow (1998) S. 15.

^[16] Vgl. Lowe, RabelsZ (1988) S. 159ff.

^[17] Vgl. Beck (1984) S. 744.

^[18] Vgl. Basedow (1998) S. 15.

^[19] Vgl. Seitel (1996) S. 896.

^[20] Vgl. Knebel (1991) S. 267.

^[21] Vgl. Immenga/Mestmäcker GWB (2001), § 130 Abs. 2 Rn 19 mwN.

^[22] Vgl Basedow (1998) S. 15.

^[23] Vgl. Meessen (1984) S. 23.

^[24] U. S. vs. Aluminium Co. of America, 148 2d (2nd Circuit. 1945).

^[25] Vgl. Kevekordes (1986) S. 109f.

^[26] ebenda.

^[27] Vgl. Meng (1984) S. 748; Meng in Groeben/Thiesing/Ehlermann, Rn 41.

^[28] Vgl. die Entscheidung des KG im Fall Morris/Rothmans: WuW/E OLG 3051, 3057=WuW 1984, 233, 239-Morris-Rothmans.

^[29] Vgl. Kevekordes (1986) S. 111.

^[30] Vgl. Meng in Groeben/Thiesing/Ehlermann Rn 58; Meesen (1975) S. 202 f.

^[31] Vgl. Veelken (1988) S. 142 f.