Multitool australischer Senat

INHALTSVERZEICHNIS

I. Einleitung

II. The making of Einflüsse und Verhandlungen in der Entstehung des australischen Senats
1. Rolle des Senats entsprechend dem Westminstermodell – House of Review
2. Rolle des Senats entsprechend der föderalen Staatsorganisation – States’ House und zweite Stimme im Gesetzgebungsprozess
3. Die Federation Debates – Verhandlungen über ein hybrides Regierungssystem

III. Eine hybride zweite Kammer in Aktion – Positionierung des australischen Senats
1. Kompetenzen
2. Zusammensetzung und Parteizugehörigkeit
a) Proportional Representation und Föderalismus
b) Proportional Representation und andere Aufgaben des Senats
3. Legitimität

IV. Eine Reform des Senats? (Schlussbemerkung)

BIBLIOGRAPHIE

I. Einleitung

Australien gehört zu dem Drittel aller Staaten der Welt, das für sein Parlament ein Zweikammersystem vorsieht.^[1] Aufgabe und Bedeutung zweiter Kammern sind von Staat zu Staat verschieden und hängen stark von ihrer Einbettung in allgemeine Gegebenheiten des politischen Systems eines Staates ab. Entsprechend mehr oder weniger ausgeprägt wird über die Existenznotwendigkeit der zweiten Kammer innerhalb des bestimmten politischen Systems diskutiert. Eine Diskussion, die allgemein üblich geworden ist, und in einigen Staaten sogar zur Abschaffung der zweiten Kammer geführt hat.^[2]

In der intensivst geführten Diskussion um den australischen Senat^[3] klagte man üblicherweise über die Doppelung parlamentarischer Prozesse in Unterhaus und Senat sowie über die Doppelung der (national-)staatlichen Institutionen in den Föderalstaaten und forderte allgemein eine Verschlankung des Staatsapparates, spezifischer die Abschaffung des Senats.^[4] Inzwischen sind die Stimmen jedoch verstummt, die ernsthaft eine Abschaffung des Senats vertreten.^[5] Vielmehr hat man die Bedeutung seiner Existenz erkannt, ohne sich dabei jedoch über seine genaue Rolle einig zu sein. Soll der Senat in Australiens föderalem System eine Vertretung der Einzelstaaten sein, oder ist es vielmehr entscheidend, dass er die Regierung mit ihrer Mehrheit im House of Representatives kontrolliert? Entsprechend drehen sich Reformvorschläge nun vielmehr um seine starke Stellung – und mancher wünscht sie zu schwächen – oder eine Re-Föderalisierung des Senats.

Welche Ideen stehen hinter der Konzeption des australischen Senats? Sind sie erfolgreich miteinander verbunden worden, und spielen weiterhin gleichermaßen eine Rolle? Oder lässt sich an der Performance des Senats erkennen, dass seine Funktion in Australiens politischem System eine andere geworden ist? Bedarf es einer Reform des Senats, damit dieser als zweite Kammer eine möglichst optimale Aufgabe in der australischen Politik übernimmt? Anhand dieser Fragestellung wird der australische Senat untersucht und herausgestellt, wie divers seine Rolle ist, um im Anschluss aus dem so gewonnenen Blickwinkel heraus die Reformdiskussion aufzugreifen und in Frage zu stellen, dass der Senat das richtige Zielobjekt für verschiedene Reformvorhaben darstellt.

Die Arbeit basiert neben einigen Standardwerken zum politischen System Australiens und zum Senat hauptsächlich auf Zeitschriftenartikeln, die sich mit dem Senat und seiner Rolle auseinandersetzen, wie sie sich zu einem Großteil im Australian Journal of Political Science der letzten zehn Jahre wiederfinden. Weiterhin waren einige Internetquellen von Bedeutung, dabei insbesondere die, die vom australischen Senat selbst gestellt werden. Fast alle Quellen sind in englischer Sprache, da es nur wenig deutschsprachige Literatur zum Thema gibt.

II. The making of… Einflüsse und Verhandlungen in der Entstehung des australischen Senats

„In short, in a federation including large and small states equality of the states in legislative influence is incompatible with the principle of ministerial responsibility to a house based on population.” [Walter G. Beach, 1899]^[6]

Australiens Regierungsform leitet sich aus dem Westminstersystem ab. Die föderale Staatsorganisation orientiert sich an der der USA.^[7] Entsprechend hat die australische zweite Kammer, der Senat, ihren Ursprung einerseits im Bikameralismus des Westminstermodells, andererseits ist sie Ausdruck der föderalen Staatsorganisation Australiens in Anlehnung an den Senat der USA.

1. Rolle des Senats entsprechend dem Westminstermodell – House of Review

Mit Großbritannien als Mutterkolonie hatten alle sechs Staaten auf dem australischen Kontinent das britische Regierungssystem übernommen.^[8] Daher lag es nahe, dass es einen wichtigen Orientierungspunkt für die zu schreibende nationale Verfassung bilden würde.^[9]

Bestimmend für das Westminstermodell ist die Idee des responsible government. Basierend auf einem Mehrheitswahlsystem liegt die Regierung hier völlig in den Händen von Ministern, die von der Mehrheit im Unterhaus gestützt werden und hauptsächlich diesem verantwortlich sind.^[10] Exekutive und Legislative sind also nicht getrennt, sondern eins, womit die Regierung sozusagen nur der Selbstkontrolle unterliegt. Wie Mill und Bagehot es ausdrückten, ist damit die Versuchung zum Missbrauch der Regierungsgewalt groß und es könnte zur Tyrannei der Mehrheit kommen. Daher befürworteten sie die Einführung einer auf andere Weise zusammengesetzten zweiten Kammer, in der vermutlich andere Interessen herrschen würden als in der ersten, was sie zur Kontrolle des Unterhauses geeignet machte.^[11] Die Funktion der zweiten Kammer in Westminstersystemen ist also die Kontrolle von Regierung und Unterhaus und weniger die aktive Teilnahme an policy-making und Gesetzgebungsprozess.

Daher sind auch die Möglichkeiten der zweiten Kammer, Regierungspolitik tatsächlich zu ändern, meist sehr begrenzt – in Großbritannien auf ein suspensives Veto. Im Grundsatz sollte das Oberhaus letztlich dem Unterhaus untergeordnet sein.^[12] Eine solche restriktive Interpretation der Kontrollfunktion ergibt sich aus der typischerweise geringeren demokratischen Legitimation des Oberhauses, das sich in Westminster aus nicht gewählten Lords zusammensetzte^[13]. Auch schrieben Mill und Bagehot in einer Zeit, in der noch nicht Parteien miteinander konkurrierten und Parteidisziplin herrschte.^[14] Das Abstimmungsverhalten in beiden Häusern war damit nicht je nach Parteizugehörigkeit der Individuen automatisiert und Einwände und Diskussionen nicht von vornherein ohne echte Erfolgsaussichten.^[15] Die Artikulierung anderer Ansichten und Vertretung anderer Interessen, selbst mit einem suspensiven Veto als dessen stärkste Form, stellte damit eine bedeutendere Einflussmöglichkeit dar, als es heute der Fall ist. Gemessen an heutigen Maßstäben gehen Westminstersysteme daher oft mit einem schwachen Bikameralismus einher oder haben wie Neuseeland die zweite Kammer sogar abgeschafft,^[16] weil sie in der alten Form keine sinnvolle Funktion mehr ausübte.

Aus dieser traditionellen Rolle des Oberhauses im Westminstersystem leitet sich die Funktion des australischen Senats ab, die Regierung mit ihrer Mehrheit im Unterhaus, dem House of Representatives, zu kontrollieren. Also darauf zu achten, dass die vom Unterhaus kreierten Gesetze nicht nur die Interessen der Mehrheit auf Kosten der Minderheit oder korrupte Einzelinteressen der Regierenden vertreten. Oder, wie es im Australischen recht deutlich heißt, „to keep the bastards honest“ ^[17].

2. Rolle des Senats entsprechend der föderalen Staatsorganisation – States’ House und zweite Stimme im Gesetzgebungsprozess

Weiterhin sollte der australische Senat als States’ House sicherstellen, dass die sich föderierenden Einzelstaaten im Commonwealth Government, wie die Australier ihre nationale Regierung nennen, ihre Interessen vertreten könnten.

Die föderale Logik, wie sie für die australische Föderation entscheidend war,^[18] sieht vor, dass die Föderation als Gesamtheit nach außen stärker wird, während die sich föderierenden Einzelstaaten relativ zueinander nicht an Macht – und damit verbunden an Identität – verlieren (Positivsummenspiel).^[19] Grundsätzlich geben die bereits bestehenden Einzelstaaten dazu einen Teil ihrer souveränen Zuständigkeiten an die neue nationale Ebene ab, um im Gegenstück an der entsprechenden Gesetzgebung auf der höheren Ebene und in dem damit weiteren Machtrahmen mitzuwirken. Jeder Staat muss dabei als souverän handelnde Einheit verstanden werden, die vor der Föderation volle Souveränität auf allen Gebieten der Gesetzgebung hat. Kein Staat ist bereit, freiwillig einen Teil dieser Souveränität ohne entsprechenden Ausgleich abzugeben oder wenn er dadurch schlechter gestellt würde, als die anderen beteiligten Staaten. Eine solche Asymmetrie zwischen den sich föderierenden Staaten würde in den meisten Fällen auftreten, wenn die Einzelstaaten nicht als gleichberechtigte Einheiten, sondern entsprechend ihrer Bevölkerungszahl am nationalen Gesetzgebungsprozess beteiligt wären. Die bevölkerungsreicheren Staaten würden die bevölkerungsärmeren dominieren (Nullsummenspiel). Die originäre Idee des Föderalismus, die Vielfalt der Identitäten der Einzelstaaten zu erhalten und sie lediglich mit einer gewissen Einheit auf der neuen nationalen Ebene zu verbinden,^[20] würde nicht verwirklicht.

Eine föderale Staatsorganisation muss also die gleichberechtigte Repräsentation der Einzelstaaten auf der nationalen Ebene unabhängig von der Bevölkerungszahl vorsehen. Diese Aufgabe übernimmt in föderal organisierten Staaten meist die zweite Kammer, die entsprechend aus Vertretern der Einzelstaaten zusammengesetzt ist. Um sicherzugehen, dass die Staaten über tatsächlichen Einfluss verfügen, muss diese zweite Kammer mit entsprechenden Kompetenzen ausgestattet sein, die sie mit der ersten, national geprägten Kammer gleichstellt.

Bei der Konstruktion der zweiten Kammer spielen oft weitere Überlegungen eine Rolle, wie man in den Ausführungen in The Federalist ^[21] zur US-amerikanischen Verfassung nachlesen kann. Durch die klare Trennung von Legislative und Exekutive ist der Fokus der dem Westminstersystem entsprechenden Kontrollfunktion leicht verschoben. Legislative und Exekutive kontrollieren sich hier wechselseitig, weshalb der Senat vielmehr zur Zweiteilung der Legislative führt, um auf diese Weise eine Absicherung für (alle) von der Mehrheit abweichende Interessen zu schaffen.^[22] Dabei legte man besonderen Wert auf eine zweite, wohlbedachte Meinung im gesamten Gesetzgebungsprozess, die nicht so sehr durch tagespolitische Mehrheitsinteressen bestimmt sein sollte.^[23] Eine geringere Zahl von Mitgliedern und die größere Dauerhaftigkeit der Institution sollten die dafür notwendige Erfahrung und Expertise mit sich bringen.^[24]

Entscheidend ist für alle diese Überlegungen, dass der Senat eine mit der ersten Kammer gleichwertige Position im Gesetzgebungsprozess einnimmt und gleichberechtigt an allen Phasen der Gesetzgebung teilnehmen kann. Aus diesen Gedanken leitet sich die Stärke des australischen Senats sowie seine Zusammensetzung aus Vertretern der verschiedenen Einzelstaaten ab.^[25]

All diese Aufgaben sind nicht ohne weiteres miteinander vereinbar. Zwar übernimmt der Senat grundsätzlich in allen eine Funktion als Vertreter von Minderheiten verschiedenster Art (soziale Schichten, verschiedene Parteien, Einzelstaaten untereinander, Einzelstaat contra nationale Regierung). Aber während der Senat eine mit dem Unterhaus gleichberechtigte starke zweite Kammer sein muss, um die der föderalen Rolle nach US-amerikanischem Vorbild entsprechenden Aufgaben zu erfüllen, fordert die Westminstertradition einen der ersten Kammer untergeordneten Senat, um stattdessen eine starke Regierung hervorzubringen.^[26]

3. Die Federation Debates – Verhandlungen über ein hybrides Regierungssystem

Entsprechend der Schwierigkeiten, die diese Kombinationsversuche für die australischen Verfassungsgeber, die Framers of the Constitution, mit sich brachten, war die zweite Kammer einer der strittigsten Diskussionspunkte auf den Verfassungskonventen zwischen 1890 und 1898.^[27]

Würde der Senat ein States’ House sein und in erster Linie die Interessen der Einzelstaaten vertreten, oder würden ihm Aufgaben im Sinne eines House of Review zufallen, und die Rolle als „ watchdog[s] of State interests “^[28] im Hintergrund stehen? Insbesondere Australiens schwächere, bevölkerungsärmere Staaten sahen einen starken Senat, dazu gemacht, als Vertreter ihrer Interessen zu wirken, als unabdinglich an, denn sie wollten sich vor der Dominanz durch die stärkeren, bevölkerungsreicheren Staaten absichern.^[29] Ein derartig konzipierter Senat war daher notwendige Vorbedingung für die Föderation.^[30] Dennoch prophezeiten bereits viele der Delegierten, dass die zweite Kammer weniger abweichende Interessen einzelner Staaten vertreten würde, als ebenso wie die erste Kammer durch Parteistrukturen bestimmt zu sein.^[31] Einerseits, weil die Interessen der Staaten viel zu homogen seien, als dass die Konfliktlinien neuer Gesetzgebung dauerhaft entlang der Staatsgrenzen verlaufen würden.^[32] Andererseits, weil die Rechte der Staaten bereits viel effektiver durch die von der Verfassung vorgesehene Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen für Commonwealth und Staaten sowie die Staatsregierungen gesichert seien.^[33],^[34]

In dem Zusammenhang wurde ebenfalls diskutiert, wie die Mitglieder des Senats bestimmt werden sollten; ob durch direkte Wahl oder durch Ernennung per Staatsregierungen, wie es zu der Zeit noch in den USA praktiziert wurde. Passend zu dieser Diskussion und der schließlichen Entscheidung für die Direktwahl, änderte sich auch der Name der zweiten Kammer. Sah der Entwurf zum Verfassungskonvent von Adelaide 1897 noch den Namen „ States’ Assembly “ vor, wurde später der ihr in Sydney 1891 bereits zugedachte Name „ Senate “ wieder eingesetzt.^[35]

War man sich letztlich über Zusammensetzung und allgemeine Aufgaben des Senats mehr oder weniger einig, entbrannte die Diskussion erneut – und äußerst kontrovers^[36] – über den Anteil des Senats am Budgetrecht^[37]. Sollte er Haushalts- oder Steuergesetze einbringen können? Sollte er aus dem Unterhaus kommende Vorlagen nur als ganzes zurückweisen dürfen oder auch einzelne Änderungsvorschläge einbringen, und damit über ein veto-in-detail verfügen?^[38] Man stritt also über den entscheidenden Reibungspunkt zwischen einer dem Westminstermodell entsprechend starken Regierung und einem starken, dem Unterhaus gleichgestellten Senat nach dem Modell der USA. Diese Diskussionen führten dazu, dass 1898 in der Verfassung schließlich das Recht des Senats festgelegt wurde, Haushaltsgesetze komplett zurückzuweisen, es ihm aber weiterhin untersagt wurde, Änderungen daran einzubringen oder neue Haushaltsgesetze zu entwerfen. Entsprechend wurde auch das Prinzip des r esponsible government zwar nicht explizit niedergeschrieben, aber dennoch etabliert, indem man festlegte, dass die Mitglieder der Regierung auch Mitglieder des Parlaments sein mussten.^[39]

Ob der Senat letztlich ein States’ House, ein House of Review oder ein House of Parties^[40] sein sollte und würde, oder welche wie auch immer anders geartete Aufgabe ihm zufallen könnte, war nicht eindeutig festgelegt worden, sondern wurde von allen Beteiligten unterschiedlich interpretiert.^[41] Da die Rollen kombiniert worden waren und der Senat damit allen Rollen ein bisschen entsprach, war das auch nicht weiter problematisch.

Dennoch schien dieser Kompromiss zwischen Westminster und USA, States’ House und House of Review, bevölkerungsärmeren und bevölkerungsreicheren Staaten vielen keine arbeitsfähige und damit dauerhafte Lösung zu sein.^[42]

III. Eine hybride zweite Kammer in Aktion – Positionierung des australischen Senats

„[The Australian Senate] is generally considered to be, apart from the Senate of the United States of America, the most powerful legislative upper chamber of the world.” [Australischer Senat, 1998]^[43]

Die australische zweite Kammer, der Senat, sieht sich selbst als weltweit stärkste zweite Kammer nach dem Senat der USA. Nach Lijpharts Klassifizierung bikameraler Systeme ist Australiens Senat eindeutig als starke zweite Kammer einzuordnen, denn er erfüllt beide für diese Einordnung entscheidenden Kategorien: Die Mitglieder des Senats können nicht Mitglieder des House of Representatives sein, und der Senat nimmt eine mit dem House of Representatives weitestgehend gleichwertige Stellung im Gesetzgebungsprozess ein.^[44] Untersucht man Kompetenzen, Zusammensetzung und Parteirepräsentation sowie Legitimität, zeigt sich, wie einflussreich diese zweite Kammer wirklich ist. In welchem Verhältnis stehen dabei allerdings die verschiedenen Rollen des Senats zueinander, für die der Senat Gebrauch von seiner einflussreichen Position macht?

1. Kompetenzen

Der australische Senat verfügt über mit dem House of Representatives weitestgehend gleiche Kompetenzen. Er kann Gesetze einbringen, ändern und zurückweisen. Dabei bearbeitet er jede Gesetzesvorlage auf gleiche Weise wie das House of Representatives; sie wird mehrfach gelesen und von dem zuständigen Komitee untersucht.^[45] Ist der Senat mit einer Vorlage des House of Representatives einverstanden, wird sie von der Kammer, die sie ursprünglich eingebracht hatte, dem Govenor General zur Unterzeichnung vorgelegt. Nimmt der Senat dagegen Änderungen vor, teilt er diese dem House of Representatives mit. Dieses hat daraufhin drei Monate Zeit, die Änderungen des Senats anzunehmen oder weitere Änderungen vorzunehmen, bevor es nochmals darüber abstimmt und sie wieder dem Senat zuleitet. Während dieser drei Monate pendelt die Vorlage im Navetteverfahren ständig zwischen beiden Häusern hin und her. Dieses gut funktionierende, informelle Schlichtungsverfahren ersetzt einen formalen Vermittlungsausschuss.^[46] Grundsätzlich hat der Senat also die Möglichkeit, Gesetzesvorlagen von Anfang bis Ende zu beeinflussen. Ohne seine Zustimmung, kann kein Gesetz in Kraft treten.

Diese weitestgehende Kompetenzgleichheit beider Kammern kann trotz des effektiven Navetteverfahrens zum Gesetzgebungsstillstand führen. Für diesen Fall sieht Sektion 57 der Verfassung eine double dissolution, die Auflösung beider Kammern vor. Hat der Senat ein Gesetz zweimal zurückgewiesen oder Änderungen vorgenommen, und diese finden ein weiteres Mal keine Zustimmung im House of Representatives, so hat der Govenor General darüber zu entscheiden, ob er beide Kammern auflöst und Neuwahlen ausschreibt. Diese Entscheidung fällt er üblicherweise auf Empfehlung des Premierministers, der damit eine Art Disziplinierungsinstrument auch gegenüber dem Senat erhält, wie er es sonst nur gegenüber dem House of Representatives besitzt, das er in Westminstertradition jederzeit auflösen kann. Dennoch hat auch der Senat, indem er eine solche double dissolution provoziert, die Macht, das House of Representatives aufzulösen und damit den Premierminister abzusetzen. Der Preis ist für beide Seiten der gleiche, nämlich der zumindest temporäre Verlust des Premierminister- bzw. Senatorenamtes.^[47] Wird nach den Neuwahlen dasselbe Gesetz erneut eingebracht und nicht verabschiedet, kann der Govenor General eine gemeinsame Sitzung, ein joint sitting der beiden Häuser einberufen, die über die Vorlage entscheidet. Hier kann sich das House of Representatives wohl letztendlich gegen den Senat durchsetzen, da es über die Mehrzahl der Mitglieder verfügt.^[48] Grundsätzlich verleiht diese Regelung damit der Westminstertradition Geltung, dass im Endeffekt die erste der zweiten Kammer überlegen sein soll. Bedenkt man aber die mit einem solchen Prozess einhergehenden Implikationen und dass im joint sitting nach den Neuwahlen anders zusammengesetzte Kammern sitzen, ist die Position des Unterhauses, das eine double dissolution einleitet, kaum stärker als die des Senats.^[49]

Die Verfassung sieht eine etwas andere Rolle des Senats für solche Gesetze vor, die die Haushaltsmittel der Regierung betreffen, was auch bestimmte Steuergesetze einschließt.^[50] In dem Fall hat der Senat weder das Recht diese einzubringen, noch sie zu ändern. Er kann sie nur im Ganzen ablehnen oder akzeptieren. Ein veto-in-detail steht ihm hier also nicht zu. Diese Einschränkung soll dem Prinzip des responsible government gerecht werden, und dessen bedeutendster Ausformung – der alleinigen Gewalt der Regierungsmehrheit über das Budget.^[51] Die zweite Kammer soll die Regierung überprüfen, aber nicht von vornherein ihre Politik verändern oder gar verhindern können. Genau das wäre aber sonst der Fall, wie es in dem gängigen Ausspruch „The right to tax is the right to govern.“ ausgedrückt wird.^[52]

Der Idee nach ist das House of Representatives damit in einer stärkeren Position, da von der puren Ablehnung von Haushaltsgesetzen eine starke Abschreckungswirkung ausgeht und der Senat daher wenig Gebrauch davon machen dürfte.^[53] In der politischen Wirklichkeit hat es sich aber so eingespielt, dass der Senat dennoch Änderungsvorschläge auch für solche Gesetze an das House of Representatives schickt, die dieses üblicherweise auch beachtet, weil es sonst die Ablehnung des Senats für das Gesetz befürchtet.^[54] Im Ergebnis führt diese Regelung damit nicht zu einer bedeutend stärkeren Position des House of Representatives gegenüber dem Senat.

Der Senat nimmt damit sozusagen gleichberechtigt mit dem House of Representatives am Gesetzgebungsprozess teil. Die Regierung ist dem Senat ebenso verantwortlich wie dem Unterhaus;^[55] eine Tatsache, die ihm eine ungewöhnlich starke Stellung als zweite Kammer verschafft. Seine Kompetenzen ermöglichen ihm nicht nur die Kontrolle der Regierung oder die genaue, fachliche Überprüfung von Gesetzesvorlagen mit Hilfe seines sehr gut funktionierenden Ausschusssystems^[56]. Er nimmt auch aktiv an der Politikformulierung teil, ist eine laute und gehörte zweite Stimme im Gesetzgebungsprozess.

Damit reflektieren die Kompetenzen des Senats deutlich seine Aufgaben als House of Review und die Rolle als zweite Stimme im Gesetzgebungsprozess. Auffälligerweise wird dagegen keine Beziehung zu den föderalen Ideen seiner Konzeption deutlich. Eine solche föderale Prägung könnte beispielsweise so aussehen, dass sich seine Mitwirkung auf solche Gesetze, die von Bedeutung für die Staaten sind, begrenzen würde, wie im Fall des deutschen Bundesrates vorgesehen, oder er für solche Gesetze eine dem House of Representatives überlegene Stellung einnähme. Die einzige Besonderheit betrifft vielmehr Haushaltsgesetze, was keinen direkten Bezug zur föderalen Staatsorganisation hat, sondern Folge der Einflüsse des Westminstersystems auf die australische Verfassung ist und somit wiederum die Rolle als House of Review betont. Die Rolle als States’ House tritt in den Hintergrund.

2. Zusammensetzung und Parteizugehörigkeit

Die Zusammensetzung des Senats entspricht dem Prinzip der equal representation. Jeder Staat ist danach mit der gleichen Anzahl von Senatoren im Senat vertreten. Die Verfassung sieht eine Mindestzahl von sechs Senatoren pro Staat vor^[57], ihre Zahl wurde aber zweimal erhöht^[58] und beträgt nun zwölf pro Staat. Seit 1975 stellen auch die beiden Territorien^[59] jeweils zwei Senatoren, womit der Senat 76 Mitglieder zählt. Die Zahl der Mitglieder kann dabei nicht beliebig erhöht oder verringert werden, da die Verfassung die nexus provision enthält, dass der Senat etwa halb so groß wie das House of Representatives sein soll.^[60]

Die Senatoren werden in direkter Wahl von der Bevölkerung der Staaten gewählt. Der Wahlmodus wurde 1948 geändert und erfolgt seither nach Verhältniswahlrecht^[61], nachdem die ersten knapp 50 Jahre verschiedene Mehrheitswahlsysteme angewandt wurden^[62]. Die damalige Labour-Regierung sah ihre Mehrheit bei den nächsten Wahlen 1949 schwinden, weshalb sie hoffte, durch die Einführung der proportional representation im Senat zumindest dort weiterhin über die Mehrheit und damit eine Einflussmöglichkeit auf die Regierung zu verfügen.^[63] Der Senat wehrte dies nicht ab, und da die Verfassung den Wahlmodus zum Senat offen lässt, konnte die Änderung durch einfaches Gesetz vorgenommen werden. Damit ist nicht mehr jeder Staat als Einheit im Senat repräsentiert, sondern die Bevölkerung eines jeden Staates in ihrer politischen Einstellung.

a) Proportional Representation und Föderalismus

Mit dieser Änderung entspricht das politische System mehr der politischen Wirklichkeit, dass die Parteizugehörigkeit der Senatoren entscheidender für ihr Abstimmungsverhalten ist, als ihre Staatszugehörigkeit. Denn obwohl der Senat auf Basis der Staaten zusammengesetzt ist, sind es nicht spezielle Interessen der Staaten, die über den Senat in die nationale Gesetzgebung eingebracht werden.

Diese Tatsache ist eine Folge der relativ großen Homogenität der australischen Staaten.^[64] Zum Zeitpunkt der Föderation war es den Einzelstaaten ein Anliegen, sich vor einer Dominanz der anderen Staaten oder entsprechend des Commonwealth zu schützen (vgl. II.3.). Sie erwarteten ihre Interessen gegen die der anderen Staaten bei der nationalen Gesetzgebung verteidigen zu müssen. Wie von einigen framers der Verfassung aber schon prophezeit, wurden solche Konfliktlinien zwischen den Staaten unwichtig, sobald einige grundlegende Gesetze geklärt waren.^[65] Stattdessen waren und sind für den Großteil der Gesetzgebung hauptsächlich Interessenunterschiede von Bedeutung, die sich nicht regional manifestieren, sondern sich vielmehr gleichmäßig durch alle Staaten ziehen, wie z.B. Fragen der sozialen Stellung.^[66] Interessen also, wie sie durch die Parteienlandschaft zum Ausdruck kommen. Die Senatoren konnten darum von ihrer Rolle als „ watchdogs of state interest “^[67] ablassen und vertreten vielmehr die Interessen der jeweiligen Partei, der sie angehören und stimmen dementsprechend ab.

Dennoch ist die Zusammensetzung des Senats nach Staaten weiterhin wichtig. Einerseits, weil die Senatoren in den wenigen Fällen, in denen spezielle Interessen ihres Staates betroffen sind, tatsächlich nach diesen abstimmen, auch wenn das nicht ihrer Parteizugehörigkeit entspricht.^[68] Weiterhin wird argumentiert, dass die reine Präsenz der Staaten im Senat präventiv das Aufkommen solcher Gesetzgebung verhindert, die diskriminierend für einzelne Staat wären.^[69] Andererseits, weil dadurch sichergestellt ist, dass die parteipolitischen Präferenzen der Bevölkerung der Staaten wirklich im Senat vertreten sind. Es bestünde sonst die Gefahr, dass eine Partei, die beispielsweise in Tasmanien großen Zuspruch findet, nicht im Senat vertreten wäre oder einfach eine parteipolitische Präferenz für eine der beiden großen Parteien, wie sie in einem Staat vorherrscht, nicht in der Senatszusammensetzung reflektiert würde. Die Repräsentation der Staaten erfolgt damit indirekt über deren Einfluss auf die Parteizusammensetzung des Senats. Mit anderen Worten sind also trotz proportional representation die Staaten im Senat vertreten, bloß nicht als eine Einheit mit spezifischen Interessen für diesen Staat, sondern als Vielheit der parteipolitischen Einstellungen der Bevölkerung eines einzelnen Staates mit ihren entsprechenden Interessen in der nationalen Gesetzgebung.^[70] Das ist wichtig, damit es nicht zu einer Entfremdung einzelner Staaten vom Commonwealth kommt, was mit der Zeit eintritt, wenn die parteipolitische Einstellung, die in einem Staat vorherrscht, nicht in der nationalen Gesetzgebung zum Ausdruck kommt. Die Präsenz der Staaten im Senat in dieser Form sorgt also dafür, dass „die nationale Gesetzgebungsmehrheit geographisch verteilt ist“.^[71],^[72]

Die föderale Funktion des Senats, regionale Minderheiten wie Tasmanier vor den Mehrheiten eines bevölkerungsreichen Staates wie Victoria zu schützen, überlebte sich also sehr bald, und die Parteipolitik nahm deren Stelle ein. Allerdings differenziert nach Staaten: den Parteien und entsprechend den Teilen der Bevölkerung, wie sie nicht in der Commonwealth Regierung vertreten waren, wurde eine Repräsentation in der nationalen Gesetzgebung verschafft.

b) Proportional Representation und andere Aufgaben des Senats

Entsprechend bedeutende Auswirkungen hatte der Wechsel zu proportional representation auf die Parteizusammensetzung des Senats. Mit dem Mehrheitswahlsystem vor 1948 herrschte teilweise eine Senatszusammensetzung von 35:1 Senatoren der Regierungspartei zur Oppositionspartei,^[73] und der Senat war daher auch wenig mehr als ein rubber stamp für die Regierungspolitik mit ihrer Mehrheit im Unterhaus. Seit Einführung des Verhältniswahlsystems für die Senatorenwahlen, was an sich schon die wachsende Bedeutung der Parteipolitik im Senat zeigt, herrschen im Senat nur selten die gleichen Mehrheiten wie im House of Representatives.^[74] Erklären lässt sich das einfach dadurch, dass es in einem System mit mehr als zwei politischen Parteien allgemein unwahrscheinlich ist, dass eine Partei bei Wahlen die absolute Mehrheit erreicht. Anders als im Mehrheitswahlsystem bekommt sie auch nur die ihrem Wähleranteil entsprechende Anzahl an Sitzen im Senat, und eine Mehrheit gleich welcher Partei ist damit unwahrscheinlich.^[75]

Damit bietet sich der Oppositionspartei und kleineren Parteien oder parteilosen Senatoren die Möglichkeit, über den Senat bedeutenden Einfluss auf die Regierungsmehrheit auszuüben.^[76],^[77] Diese kann kein Gesetz verabschieden, ohne die Zustimmung (mindestens) einer anderen Partei dafür zu haben. Da die große Oppositionspartei selten für die Politik der Regierung zu gewinnen sein wird, sind die kleineren Parteien entscheidend.^[78] Ebenso kann auch die große Oppositionspartei nicht allein ein Gesetz blockieren. (Ein von ihr eingebrachtes Gesetz durchsetzen kann diese selbstverständlich nicht, da es immer das House of Representatives passieren und damit die Regierungsmehrheit bekommen muss.) Entsprechend häufig waren die kleinen Parteien oder Unabhängigen im Senat daher das Zünglein an der Waage.^[79] Das bietet aber dennoch keine Rechtfertigung für eine Aussage, nach der kleinere Parteien unverhältnismäßig großen Einfluss auf die Politik hätten.^[80] Denn immer muss auch eine der großen Parteien mit ihren Vorschlägen einverstanden sein, damit diese verwirklicht werden können.^[81]

Ebenso können sowohl die Oppositionspartei als auch insbesondere die kleinen Parteien, die im Senat vertreten sind, Einfluss auf die Einstellung der Bevölkerung ausüben.^[82] Denn der Senat spielt eine wichtige Rolle als Kommunikator zwischen Politik und Bevölkerung,^[83] während es als Oppositionspartei im House of Representatives aus verschiedenen Gründen schwierig für eine Partei ist, sich der Bevölkerung zu vermitteln.^[84] Die Wähler erfahren durch die transparente Arbeitsweise der Ausschüsse des Senats die verschiedenen Argumente für und wider eine bestimmte Gesetzgebung.^[85] Dabei ist auch entscheidend, dass gerade die Vorschläge kleinerer Parteien im Senat durchaus interessant für die Medien sind. Denn es wird tatsächlich über sie verhandelt werden, da sie den Standpunkt der kleineren Parteien bezüglich einer bestimmten Gesetzgebungsmaterie reflektieren, und damit den Ausgangspunkt für Verhandlungen zwischen Regierungspartei und den kleineren Parteien über eine Zustimmung für die Regierungsvorlage bilden.^[86]

Eine solche parteipolitische Zusammensetzung bringt natürlich eine wesentlich größere Unabhängigkeit des Senats von der Regierung mit sich, die dazu führt, dass der Senat seine Aufgabe als Kontrollinstanz wesentlich genauer wahrnimmt und auch Gesetzesinitiativen aus dem Senat kommen. Wozu das im Extremfall führen kann, wurde 1975 deutlich, als der Senat seine Möglichkeiten voll ausschöpfte und von seinem Recht Gebrauch machte, der Regierung die Haushaltsmittel zu versagen, was in der größten Krise der australischen Verfassungsgeschichte resultierte.^[87]

Dementsprechend hat mit der Einführung der proportional representation nicht nur der Senat seine Charakterisierung als rubber stamp für Gesetzesvorlagen^[88] verloren. Sie ist interessanterweise auf das House of Representatives übergegangen^[89], das notwendigerweise weiterhin der Regierungsmehrheit entspricht und daher Gesetzesvorlagen der Regierung problemlos verabschiedet.^[90] Dennoch ist auch das Parlament als ganzes eindeutig gestärkt aus dem Wechsel zur Verhältniswahl für den Senat hervorgegangen.^[91] Denn übte vorher, ganz in der Westminstertradition des responsible government, weder im House of Representatives noch im Senat üblicherweise eine andere Partei als die Regierungspartei eine Kontrolle über die Regierung aus, so ist das nun meist im Senat der Fall.^[92]

Eine Änderung des Wahlsystems, wie es die Liberalen anstrebten, nach der eine 11,3%-Hürde eingeführt werden soll, würde die kleineren Parteien und Unabhängigen aus dem Senat verdrängen und damit im Ergebnis wieder einem Mehrheitswahlsystem entsprechen. Die Australian Labor Party, die bis 1979 eine Abschaffung, danach eine Reform des Senats auf ihre Fahnen geschrieben hatte^[93], widersetzte sich aus dem Grunde diesem Plan. Sie hatte erkannt, dass das die Gefahr eines Senats birgt, der, wenn er durch die Regierungspartei kontrolliert wird, wieder zum rubber stamp von Regierungspolitik wird, und, wenn die Opposition dominiert, eine dauerhafte Blockadepolitik zu erwarten ist.^[94] Ziel der Labour Party war vielmehr eine Reform des Senats, die ihm erlauben würde, die Kontrollfunktion über die Regierung beizubehalten, während ihm der Einfluss auf so grundlegende Angelegenheiten wie das Budget entzogen würde.^[95]

Weiterhin bedeutend für die Zusammensetzung des Senats ist die Regelung, dass Senatoren nicht gleichzeitig Mitglied im House of Representatives sein dürfen, denn es trägt zur Unabhängigkeit des Senats bei.^[96] Dagegen dürfen Senatoren sehr wohl Regierungsmitglieder werden, und üblicherweise wird etwa ein Drittel der Minister aus dem Senat rekrutiert. Das wird teilweise so interpretiert, dass die Regierung damit diese eigenen Parteimitglieder an die Regierungslinie bindet^[97], und somit also als Verminderung der Unabhängigkeit des Senats. Es ist aber wohl davon auszugehen, dass der Einfluss, den die Regierung dadurch auf den Senat hat, durch den Einfluss, den der Senat damit auch auf die Regierung hat, ausgeglichen wird.

Zusammensetzung und daraus folgende Parteizugehörigkeit machen die Kontroll- und Gesetzgebungsarbeit des Senats äußerst effektiv. Er bietet der Oppositionspartei, kleinen Parteien und unabhängigen Senatoren ein Forum zur Vertretung ihrer Interessen und kann daher als Sprachrohr für Minderheiteninteressen^[98] gesehen werden. Er ist demnach House of Review, Minorities und Parties in einem. Weiterhin kommt aber auch seine Rolle als States’ House zum Ausdruck, da nur im Senat die parteipolitische Verteilung, wie sie in den bevölkerungsärmeren Staaten vorherrscht, gleichberechtigt mit der in bevölkerungsreicheren Staaten repräsentiert ist.

3. Legitimität

In erster Linie ist die Legitimität des Senats abhängig von dem Verhältnis der Senatoren zu den Wählern. Die Senatoren werden in direkter Wahl nach dem Verhältniswahlrecht in jedem Staat für eine Amtszeit von sechs Jahren gewählt. Die Senatoren der Territorien haben eine Amtszeit von drei Jahren. Alle drei Jahre werden die Hälfte der von den Staaten entsandten Senatoren und alle Senatoren der Territorien neu gewählt.^[99] Dieser Rhythmus wird nur durch eine double dissolution gestört, nach der der gesamte Senat neu gewählt wird. Um einen Senatssitz zu bekommen, müssen die Kandidaten in dem (einen) Mehrpersonenwahlkreis ihres Staates eine bestimmte, im Verhältnis zur Einwohnerzahl des Staates stehende Anzahl der Stimmen erreichen. Jeder Wähler nummeriert die Kandidaten nach seiner Präferenz, und die Stimmen werden solange nach einem bestimmten System zusammengezählt, bis sechs (bzw. zwei) Kandidaten die notwendige Stimmenzahl erreicht haben.^[100] Die Senatoren erhalten also einen direkten Wählerauftrag, was ihnen ein hohes Maß an Legitimität verschafft.

Dennoch wird dem Senat mangelnde Repräsentativität vorgeworfen, weil einerseits die Amtszeit so lang und andererseits die Anzahl der Wähler hinter den Senatorensitzen aus den verschiedenen Staaten sehr unterschiedlich ist^[101].^[102] Aus dieser mangelnden Repräsentativität folgt aber keine mangelnde Legitimität, denn eine solche Repräsentativität ist anders als im Fall des House of Representatives nicht der Existenzzweck des Senats.^[103] Vielmehr soll er wie bereits ausgeführt, stabilisierendes Element sowie Kontrolle und zweite Stimme im Gesetzgebungsprozess sein und die Einzelstaaten repräsentieren. Das wird einerseits gerade dadurch gewährleistet, dass die Senatoren über eine längere Amtszeit verfügen. Andererseits sind die im Senat herrschenden Mehrheiten eben gerade andere als die nationalen Mehrheiten, weil sie die Mehrheiten in den Staaten reflektieren. Selbst wenn die Staaten bei proportional representation nicht als ganze auftreten, und Parteipolitik zu dem entscheidenden Faktor im Senat geworden ist, repräsentiert er die parteipolitische Einstellung der Bevölkerung (vgl. III. 2.) und sorgt damit indirekt für eine gleichberechtigte Vertretung der (vielfältigen) Interessen, wie sie in den Einzelstaaten vorherrschen. Längere Amtszeiten und eine Repräsentation der Bevölkerung der Einzelstaaten mit allen ausgeführten Implikationen sind damit notwendige Bedingungen, dass der Senat seine Aufgaben erfüllen kann, während die wie oben verlangte Repräsentativität der intendierten Rolle des Senats entgegenlaufen würde.^[104],^[105] Anders gesagt, wäre der Senat sonst vielmehr eine Doppelung des House of Representatives und müsste nicht als zusätzliche Institution bestehen. Die Legitimität des Senats besteht also gerade in der Repräsentation der Bevölkerung der Einzelstaaten^[106] und der längeren Amtszeit der Senatoren.

Da der australische Senat eine starke und mit dem House of Representatives weitestgehend gleichwertige Position im Gesetzgebungsprozess einnimmt, ist auch die Legitimität der beiden Kammern und damit von Senat und Regierung im Vergleich entscheidend. Verfügt der Senat über ausreichende Legitimität um die Politik der von der Mehrheit der Bevölkerung gestützten Regierung zu behindern? Oder geht aus dem right to govern das Recht der Regierung hervor, ihre Politik ungehindert in die Tat umzusetzen? In welchem Verhältnis steht das Mandat der Regierungspartei zu dem Mandat der Parteien, die in den Senat gewählt wurden?

Die Legitimität einer Politik ergibt sich einerseits aus einem Mandat der Wähler und andererseits aus den Kompetenzen eines Amtes. Hat der Wähler durch den Akt der Wahl der Politik des Gewählten grundsätzlich zugestimmt, so hat er ihn mit dem Recht versehen, diese zu verfolgen. Der Gewählte verfügt damit über ein Mandat des Wählers, dem er aber dadurch auch verpflichtet ist. Er kann nicht irgendeine andere Politik verfolgen.^[107]

Das Recht, seine Politik tatsächlich umzusetzen, ist wiederum begrenzt durch die Kompetenzen des Amtes des Gewählten. Das gilt für alle Gewählten in allen Wahlen und Ämtern. Mit anderen Worten verfügen sowohl die Regierung als auch die Senatoren über ein Mandat ihrer Wähler und (nur) die dem Amt entsprechenden Rechte, dieses durchzusetzen. Diese Kompetenzen sind üblicherweise in der Verfassung festgelegt oder ergeben sich aus der politischen Praxis.

Sieht die australische Verfassung also vor, dass zwar die von der nationalen Mehrheit gewählte Partei die Regierung stellt, aber gleichzeitig andere Parteien in den Senat gewählt werden und dort bedeutenden Einfluss ausüben können, so ist das right to govern der Regierung durch das Recht der Senatoren, von ihren Kompetenzen Gebrauch zu machen, begrenzt.^[108] Aus dem right to govern geht damit nicht das Recht zur ungehinderten Umsetzung der Regierungspolitik hervor. Wenn die Kompetenzen des Senats beinhalten, dass er eigenständig Politik formulieren, Gesetzgebungsarbeit leisten und Kontrolle über die Regierung ausüben kann, so verfügt er über ausreichende Legitimität, dies auch (oder gerade) zu tun, wenn er damit die Politik der Regierung behindert.^[109] Selbst wenn man bestreitet, dass die Verfassung klare Aussagen dazu macht, kann man vorerst die politische Praxis heranziehen, nach der dem Senat ebendiese Rechte gewährt werden.^[110]

Eine Argumentation, nach der die Regierung über die Mehrheit der Wählerstimmen verfügt (auch wenn sie das gar nicht immer tut^[111] ) und sie deshalb eine stärkeres Mandat oder eine höhere Legitimität hätte, ihre Politik durchzusetzen, ist verfehlt. Zwar hat im Senat keine Partei eine vergleichbare Mehrheit, aber dort kann auch keine Partei alleine etwas realisieren. Es muss immer noch die Zustimmung des House of Representatives bekommen, in der die Regierungsmehrheit vorherrscht. Etwas blockieren kann der Senat zwar auch mit einer einfachen Mehrheit der Senatorenstimmen, hinter der nur eine Minderheit der Wahlstimmen stehen könnte, aber so ist es auch von der Verfassung intendiert.

Durch die direkte Wahl, seine besondere, eben nicht mit der streng repräsentativen Funktion des House of Representatives gleichzusetzende Rolle und das Mandat der Senatoren, diese Rolle wahrzunehmen, verfügt der Senat also über ausreichende Legitimität, um auf Entscheidungen der Regierung Einfluss zu nehmen. Die Legitimität, auf die sich der Senat gründet, geht damit zu einem Teil aus seiner Rolle als House of Review und Minorities hervor, betont aber auf besondere Weise seine Rolle als States’ House.

Die mit dem House of Representatives weitestgehend gleichberechtigten Kompetenzen im Gesetzgebungsprozess, eine Zusammensetzung und Parteirepräsentation, die den Senat seine Rolle im Gesetzgebungsprozess effektiv wahrnehmen und ihn zum Sprachrohr für Minderheiteninteressen werden lässt, sowie eine hohe Legitimität, machen den australischen Senat zu einer extrem starken zweiten Kammer und einem bedeutenden Akteur im australischen Regierungssystem. Die föderale Aufgabe, ist sie auch ein wenig in den Schatten der Parteipolitik getreten, ist weiterhin von Bedeutung, um einer Entfremdung einzelner Staaten vom Commonwealth vorzubeugen.

IV. Eine Reform des Senats? (Schlussbemerkung)

Der australische Senat ist eine interessante Kombination von verschiedenen Konzepten einer zweiten Kammer. Er vereint die Rollen der zweiten Kammer in Westminstersystemen und ihre föderalen Aufgaben in Anlehnung an den Senat der USA miteinander. Auch wenn ihm das die Bezeichnung als hybride Kammer eingebracht hat, lässt sich seine Bedeutung für die australische Politik kaum übertreffen. Kompetenzen, Zusammensetzung und Parteizugehörigkeit, sowie Legitimität stellen den Senat als gleichberechtigte Kammer neben das House of Representatives. Dabei ist die föderale Rolle teilweise in den Schatten der Parteipolitik und der Aufgabe als House of Review getreten, ohne jedoch bedeutungslos geworden zu sein. Die Zusammensetzung des Senats auf Basis der Staaten stellt sicher, dass parteipolitische Präferenzen, wenn sie sich nach Staaten unterscheiden, im Senat vertreten sind.

Sowohl in der Rolle als House of Review als auch als States’ House vertritt der Senat die Minderheiten, die in der nationalen Regierung und dem House of Representatives von der Mehrheit dominiert werden. Im Senat stehen sie als gleichberechtigte Interessen neben denen der Mehrheit. Damit übernimmt auch der australische Senat die Aufgaben, die in der neueren Forschung zweiten Kammern zugeteilt werden.^[112]

Eine Reform des Senats, die darauf abzielte, ihn zu einem States’ House zu machen, indem die Senatoren entsprechend dem Bundesratsmodell von den Staatsregierungen benannt würden^[113], wäre verfehlt. Allgemein geht man davon aus, dass die Mitglieder zweiter Kammern stärker im Sinne ihrer Staaten abstimmen, wenn sie von der Staatsregierung benannt werden. Nicht nur, dass der Senat dann wieder von einer Mehrheit der Regierungs- oder der Oppositionspartei beherrscht würde und entsprechend seine Funktion als House of Review nicht erfüllte, sondern entweder rubber stamp oder Blockade wäre. Er würde auch nicht mehr die kleineren Minderheiten vertreten und, was entscheidend ist, dennoch nicht als States’ House funktionieren. Denn es ist nicht einsichtlich, warum die Senatoren ihr Abstimmungsverhalten ändern und beginnen sollten, nach Staatszugehörigkeit statt nach Parteizugehörigkeit zu entscheiden. Die Interessensunterschiede verliefen doch weiterhin nach Partei- und nicht nach Staatsgrenzen.

Will man die Bedeutung der Staaten stärken, ist der Senat der falsche Ansatzpunkt. Im schwach ausgeprägten föderalen System Australiens, das nicht eindeutig einem der beiden Idealtypen des intra- bzw. interstaatlichen Föderalismus zuzuordnen ist^[114], aber stark von einer zentralisierten und auch unitarisierten Politik geprägt ist^[115] während die Staaten von geringer Bedeutung sind, lässt sich das wohl besser durch eine Veränderung der Gesetzgebungskompetenzen zugunsten (bedeutsamerer) fester Aufgaben für die Staaten erreichen – einige Schritte in Richtung interstaatlichen Föderalismus also.^[116] Eine solche Veränderung wird auch bereits diskutiert und ist zumindest zeitweise sogar Bestandteil von Premierminister Howards Regierungspolitik gewesen.^[117] Gerade in einem flächenmäßig so großen Land wie Australien scheint es äußerst sinnvoll, die Gesetzgebungskompetenzen, die von den Staaten wahrgenommen werden können, diese auch wahrnehmen zu lassen. Weiterhin ist es aber auch sinnvoll, einige Aufgaben noch eine Ebene weiter herunter auf die regionale Ebene zu verlagern, damit nicht weiterhin im 1500km entfernten Brisbane – der Hauptstadt Queenslands – darüber entschieden wird, ob bei Mount Isa eine Umgehungsstrasse von Nöten ist oder nicht.^[118] Das haben die Staaten aber soweit bekämpft, da sie einen kompletten Bedeutungsverlust der staatlichen Ebene befürchteten.^[119] Dagegen wären sie wohl eher dazu bereit, wenn sie im Gegenzug einige der zur Zeit nationalen Gesetzgebungskompetenzen zugesichert bekämen. Dass die staatliche Ebene jedenfalls viele sinnvolle Funktionen erfüllt, verrät jede Liste der Vorteile einer föderalen Staatsorganisation, wie sie hier nicht wiederholt werden soll, aber mit Bezug auf Australien bei Geoffrey de Q. Walker^[120] oder Jim Odgers^[121] nachgelesen werden kann. Mit einer Änderung des föderalen Systems müsste selbstverständlich auch eine entsprechende Änderung der Finanzverfassung^[122] einhergehen – in der jetzigen liegen die Staaten am goldenen Zügel des Zentralstaates.^[123] Allein durch eine Reform des Senats lassen sich diese Ziele nicht erreichen.

Ganz davon ab, dass eine solche Reform hin zum Bundesratsmodell wohl auch nicht durchsetzbar wäre. Zwar reichte eine einfache Mehrheit, da die Verfassung (Sektion 9) den Bestellungsmodus der Senatoren offen lässt und er dadurch per einfaches Gesetz festgelegt wird. Aber der oben genannte Effekt, dass dieser Bestellungsmodus den Senat wieder zu rubber stamp bzw. Blockade machen würde, liegt im Sinne keiner Partei.

Ebenso wenig ist eine dahingehende Reform des Senats durchführbar, die die Kontrollfunktion des Senats zurückschneiden und ihm das Recht nehmen will, Haushaltsgesetze zu blockieren.^[124] Denn keine der Parteien wäre bereit, ihre Einflussmöglichkeiten aufzugeben, die sie über den Senat auf die Regierung ausüben könnte, für den Fall, dass sie selbst die Opposition stellt. Und selbst wenn die regierende Partei sich dafür entscheiden würde, bedürfte sie immer noch der Zustimmung einer der kleineren Parteien, die sie nicht bekommen würde, da für diese der Senat die einzige bedeutende Einflussmöglichkeit darstellt, die sie nicht eigenhändig einschränken werden. Schließlich steht noch die Hürde einer Volksabstimmung vor einem solchen Reformversuch, wie sie die Verfassung (Sektion 128) für Verfassungsänderungen vorschreibt. Soweit haben nicht mehr als acht verfassungsändernde Gesetze diese Hürde überwinden können.^[125]

Von der Machbarkeit abgesehen, würde eine solche Reform auch nicht auf die Verbesserung der Funktion des Senats abzielen, sondern im Gegenteil auf seine Schwächung zugunsten der Bedeutung der Regierung. Eine Gewichtsverlagerung, die mit Hinblick auf die entscheidende demokratische Funktion des Senats, Stimme der Minderheiten zu sein, nicht wünschenswert ist. Zwar verfolgt eine solche Reform andere durchaus sinnvolle Ziele, beispielweise das Regierungssystem Australiens als solches funktionsfähiger und effektiver zu machen. Den Senat zu schwächen, der seine entscheidende Rolle äußerst effektiv wahrnimmt, ist dafür aber wohl gerade der falsche Weg. Will man aus verschiedenen Gründen das Regierungssystem reformieren, sind Vorschläge interessanter, die an anderen Punkten als dem Senat ansetzen, wie sie, sehr weitgreifend, beispielsweise von David Solomon^[126] vorgetragen wurden.

Keiner der Reformvorschläge scheint eine Verbesserung der Performance des Senats mit sich zu bringen. Als House of Review und States’ House in der Form, wie es der australische Senat heute ist, übernimmt er die Aufgabe, Sprachrohr für alle Interessen zu sein, die nicht in der Regierungsmehrheit repräsentiert werden.^[127] Gerade in einem Mehrheitswahlsystem, in dem die Regierung nicht notwendigerweise die Mehrheit der Bevölkerung repräsentiert,^[128] ist das sehr wünschenswert. Etwas, was auch Lijphart zum Ausdruck bringt, wenn er sagt, dass Bikameralismus einen langsamen legislativen Prozess mit sich bringt, der Kompromisse und langsamer Konsensfindung bedarf, und dessen Erfolg sich nur einstellt, wenn man sich von der „Mehrheitstradition“ loslöst, die annimmt, dass die Exekutive am besten weiß was gut und richtig ist.^[129] Vielleicht ein Grund, warum der australische Senat zumindest in Teilen als Modell für Reformvorhaben an zweiten Kammern in anderen Westminstersystemen herangezogen wird.^[130]

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[...]

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^[1] Vgl. Haas in Riescher (2000), S.60.

^[2] Vgl. Haas in Riescher (2000), S.3f.

^[3] Russel (2001), S.27, 31; Uhr in Hodgins (1989), S.132f.; Fusaro (1966), S.384; Haas in Riescher (2000), S.60: „[...] stand und steht der australische Senat bei Bemühungen um Verfassungsänderungen, die das institutionelle Gefüge betreffen, stets im Zentrum der Diskussion.“, detaillierter, S.73; Münch-Heubner in Meier-Walser (1999), S.195.

^[4] Näheres dazu s. Gibbs (1994), S.7f.; Uhr in Hodgins (1989), S.132f.; Haas in Riescher (2000), S.73; Walker (1999), S.15f.

^[5] Derartig äußerte sich z.B. der ehemalige Premierminister Keating, vgl. Uhr (1995), S.131.

^[6] Beach (1899), S.677.

^[7] Auch Kanadas Föderalismus wurde in Erwägung gezogen (vgl. Beach (1899), S.670; Galligan/Uhr (1990), S.325), diente aber eher als Negativbeispiel (vgl. Münch-Heubner in Meier-Walser (1999), S.193f.; Uhr in Hodgins (1989), S.137) und wird dem australischen Föderalismus heute häufig als gegenläufige Entwicklung gegenübergestellt. (vgl. Hodgins (1989), z.B. S.133f., Münch-Heubner in Maier-Walser (1999) z.B. S.198-203. Speziell zum Senat Kanada/Australien vgl. Galligan/Uhr (1990), S.313f. und Uhr in Hodgins (1989), S.134, 137).

^[8] Vgl. Odgers (2002), S.2.

^[9] Zu den Gründen, die zur Föderation der australischen Kolonien und der Gründung des Commonwealth of Australia geführt haben, s. Haas in Riescher (2000), S.61.

^[10] Vgl. Mulgan (1996), S. 200f.; Odgers (2002), S.2f.

^[11] Vgl. Odgers (2002), S.5f.

^[12] Vgl. Mulgan (1996), S.193.

^[13] Zur Reform des englischen Oberhauses s. Russel (2001).

^[14] Vgl. Odgers (2002), S.5.

^[15] Odgers drückt es so aus: “[…] with the rise of highly disciplined political parties, the House of Representatives came to be completely controlled by the ministry with a party majority in the House.”, Odgers (2002), S.3.

^[16] Vgl. Mulgan (1996), S.200.

^[17] Ursprünglich eine Aussage aus der Zeit der Verfassungsgründung, aber immer noch eine gängige Parole sowohl für Oppositions- und kleine Parteien als auch wenn sich Australier über den Senat und seine Aufgaben äußern. In der wissenschaftlichen Literatur auffindbar, z.B. bei Emy (1997), S.75.

^[18] Es soll hier nicht die gesamte föderale Theorie aufgerollt werden, sondern nur für die Argumentation entscheidende Ausschnitte. Daher sind die Aussagen nicht für alle Föderationen gleichermaßen zutreffend. Zur Föderalismustheorie allgemein, s. z.B. (m.w.V.) Schultze, Rainer Olaf: Föderalismus, in: Nohlen, Dieter (Hrsg.): Lexikon der Politik, Bd.3, München 1992. Weiteres zu Föderalismus mit spezifischem Bezug zu Australien s. Odgers (2002), S.7f.; Walker (1999).

^[19] Ähnlich Nohlen (1996), S.156.

^[20] Vgl. Friedrich 1968, zitiert bei Nohlen (1996), S.156.

^[21] Originalausgabe 1788; neuere Ausgabe z.B. Benjamin F. Wright: The Federalist, New York 1961.

^[22] Vgl. The Federalist, wie zitiert bei Odgers (2002), S.5.

^[23] Vgl. Fusaro (1966), S.388.

^[24] Vgl. Haas in Riescher (2000), S.5; Odgers (2002), S.5.

^[25] Ähnlich Uhr in Hodgins (1989), S.138f.; Turner in Smith (1993), S.96.

^[26] Ähnlich Galligan/Uhr (1990), S.325; Uhr in Hodgins (1989), S.138f.

^[27] Vgl. Beach (1899), S.677; Uhr in Hodgins (1989), S.136; Galligan (1995), S.75f., 80.

^[28] Zitiert nach Münch (1996), S.297.

^[29] Vgl. Uhr in Hodgins (1989), S.137.

^[30] Vgl. u.a. Mathews (1980), S.75; Galligan/Uhr (1990), S.316; Haas in Riescher (2000), S.61, 70; Griffith wie genannt in Galligan (1995), S.78; mit Einschränkungen: Uhr in Hodgins (1989), S.137f.

^[31] Vgl. Macrossan wie zitiert in Galligan (1995), S.82; Uhr in Hodgins (1989), S.138; Senate Brief No.10, S.1.

^[32] Vgl. Isaacs wie zitiert in Galligan (1995), S. 82f.; Deakin wie zitiert in Galligan (1995), S.83; Galligan wie zitiert in Parliament of Victoria Federal-State Relations Committee (1998), S.23.

^[33] Vgl. Galligan (1995), S.82, 84; Deakin, Higgins und Isaacs wie zitiert in Galligan (1995), S.84.

^[34] Eine Aussage, die sich mit der Zentralisierung und Unitarisierung der australischen Politik als falsch erwiesen hat (vgl. unten IV.).

^[35] Vgl. Odgers (2002), S.3; Uhr in Hodgins (1989), S.137.

^[36] Vgl. Beach (1899), S.677; Uhr in Hodgins (1989), S.138.

^[37] “Money bills“ meint hier Gesetzesvorlagen zu Steuern oder zum alljährlichen Haushalt der Regierung, wie Beach (1899) klarstellt: „The Senate may reject, but not amend, taxation bills and bills appropriating money for the „ordinary annual expenses of government.”, s. Beach (1899), S.678.

^[38] Vgl. Galligan (1995), S.77 (Galligan liefert eine detaillierte Darstellung dieser Debatte auf den Seiten 75-81).

^[39] Vgl. Galligan (1995), S.80.

^[40] Der Begriff House of Party meint, dass, wenn die beiden großen Parteien jeweils über die Mehrheit in einem der beiden Häuser verfügen, sie es für ihre Parteipolitik instrumentalisieren. So z.B. gebraucht bei Münch (1996), S.297; Turner in Smith (1993), S.96f.; Fusaro (1966), S.388. Da dieser Gedanke aber ohnehin entscheidend für die Diskussion der beiden Kategorien House of Review und States’ House ist, wird er im weiteren nicht mehr gesondert betrachtet.

^[41] Ähnlich Uhr in Hodgins (1989), S.139.

^[42] S. z.B. Beach (1899), S.677: „In practice, either the cabinet system or the presidential must be selected, since a workable combination of the two, in a federation, seems difficult if not impossible.”; Saunders and Howard wie zitiert bei Galligan/Uhr (1990), S.319; Wheare, wie zitiert bei Uhr in Hodgins (1989), S.130; klingt in der Schlussfolgerung von Haas (in Riescher, S.73) an.

^[43] Senate Brief No.10, March 1998.

^[44] Vgl. Russel (2001), S.31.

^[45] Vgl. Turner in Smith (1993), S.88f.

^[46] Vgl. Haas in Riescher (2000), S.71f.

^[47] Vgl. Turner in Smith (1993), S.82.

^[48] Vgl. Haas in Riescher (2000), S.62.

^[49] Wie abschreckend die vorherige Auflösung samt Implikationen ist, wird an den Reformvorschlägen deutlich, die die double dissolution vor einer joint sitting abschaffen wollen. Vgl. dazu The Age, 12. Mai 2002.

^[50] Section 53 der Verfassung: „Proposed laws appropriating revenue or moneys, or imposing taxation, shall not originate in the Senate. […] The Senate may not amend proposed laws imposing taxation, or proposed laws appropriating revenues or money for the ordinary annual services of the Government.”.

^[51] Ähnlich Galligan/Uhr (1990), S.315f.

^[52] Vgl. Uhr in Hodgins (1989), S.138f.

^[53] Der Chairman der Konvention von 1897/98 Baker fasste den Gedanken in diese Worte: ”like a fort which has only one big gun, and that big gun so powerful and so uncertain in its effect that they hardly dare to let it off, because is may burst and injure those who occupy the fort, and possibly blow it to pieces. This big gun is the power of refusing to grant supplies and to thus cause the stoppage of all the functions of government.”. Zitiert nach Galligan (1995), S.80.

^[54] Vgl. Galligan (1995), S.88, 76. Die Möglichkeit, Änderungsvorschläge an das Unterhaus zu schicken, ist auch in Sektion 53 der Verfassung festgehalten. Vgl. Uhr in Hodgins (1989), S.138; Odgers (2002), S.11. So geschehen z.B. 1993.

^[55] Vgl. Haas in Riescher (2000), S.72 (m.w.V.); Uhr in Hodgins (1989), S.133, 143; Senate Brief No.10.

^[56] Das Komitee-System des Senats bekommt grundsätzlich sehr gute Noten und gilt als äußerst effektiv. Vgl. Turner in Smith (1993), S.91f., 97f.; Solomon (2000), S.5; Mulgan (1996), S.201; Marsh (1999), S.12; Haas in Riescher (2000), S.70. Bei Haas in Riescher (2000) findet sich auch eine gute Vorstellung des Ausschusssystems, S.68-70.

^[57] Section 7: „equal representation of the several Original States shall be maintained and that no Original State shall have less than six senators.“.

^[58] Diese Zahl wurde erst von sechs auf zehn (1949), dann auf zwölf (1984) erhöht; s. Uhr (1995), S.128.

^[59] Northern Territory und Australian Capital Territory (ACT).

^[60] Section 24: “[…] the number of such members [of the House of Representatives] shall be, as nearly as practicable, twice the number of the senators”.

^[61] Eine Erläuterung des Systems findet sich bei Haas in Riescher (2000), S.66f.

^[62] Vgl. Uhr in Hodgins (1989), S.142f.

^[63] Vgl. genauere Ausführung bei Fusaro (1966), S.390; Uhr (1995), S.138.

^[64] Vgl. Bakvis (1994), S.263.

^[65] Vgl. Galligan wie zitiert in Parliament of Victoria Federal-State Relations Committee (1998), S.23.

^[66] Vgl. Galligan (1995), S.82f.; Uhr in Hodgins (1989), S.138; Fusaro (1966), S.384f.

^[67] Zitiert nach Münch (1996), S.297.

^[68] Mathews (1980), S.78; Uhr in Hodgins (1989), S.141; teilweise auch Turner in Smith (1993), S.96 und Baxter, wie zitiert in Parliament of Victoria Federal-State Relations Committee (1998), S.22.

^[69] Vgl. Evans wie wiedergegeben in Russel (2001), S.40. Weitere Argumente für eine Präsenz der Staaten im Senat bei Turner in Smith (1993), S.78f.; Uhr in Hodgins (1989), S.142.

^[70] Vgl. z.B.: Parliament of Victoria Federal-State Relations Commitee (1998), S.23f. Für eine Zuordnung solcher staatlich verteilter Präferenzen s. Bakvis (1994), S.264.

^[71] “[…] the function of ensuring that the legislative majority is geographically distributed”, Odgers (2002), S.2.

^[72] Etwas anders, aber mit der gleichen Grundaussage: Galligan/Uhr (1990), S.324.

^[73] Vgl. Uhr in Hodgins (1989), S.143.

^[74] Vgl. Galligan (1995), S.88; Fusaro (1966), S.394. Eine vergleichende Auflistung der Zusammensetzung von Senat und House of Representatives findet sich bei Odgers (2002), S. 23-25, eine nur der Senatszusammensetzung von 1901-98 bei Odgers (2002), S.26. Verschiedene Auswertungen, wie oft die Regierungsmehrheit auch über die Mehrheit im Senat verfügte bei Odgers (2002), S.10; Turner in Smith (1993), S.97; Sharman (1999), S.1.

^[75] Vgl. Bartlett (1999), S.7f.

^[76] 1998 hatten die kleinen Parteien und Unabhängigen im Senat gemeinsam einen Anteil von 15,8 Prozent der Sitze. Vgl. Haas in Riescher (2000), S.67.

^[77] Allgemein zur Rolle von kleinen Parteien und Unabhängigen im Senat, s. Sharman (1999), Young (1999).

^[78] Vgl. Sharman (1999), S.1; interessant auch die Bemerkung in Fußnote 1.

^[79] Vgl. Emy (1997), S.74f.; Sharman (1999), S.1; Russel (2001), S.35f.; Haas in Riescher (2000), S.67, 72, 73; Uhr (1995), S.129; Fusaro (1966), S.395.

^[80] So wird ihnen häufig vorgeworfen, das Mandat der Regierung zu unterlaufen, oder ihr Verhalten als „ obstructionist “ bezeichnet. Vgl. Young (1999), S.7, 23. Diskutiert bei Sharman (1998), S.7f.

^[81] Vgl. Bartlett (1999), S.2.

^[82] Vgl. Sharman (1999), S.2, 6f.

^[83] Vgl. Odgers (2002), S.12.

^[84] Vgl. genauer Turner in Smith (1993), S.90f.

^[85] Vgl. Haas in Riescher (2000), S.72.

^[86] Vgl. Turner in Smith (1993), S.97.

^[87] Mehr zu dieser immer noch viel diskutierten Krise z.B. bei: Galligan/Uhr (1990), S.319f.; Haas in Riescher (2000), S.63-65; Uhr in Hodgins (1989), S.132.

^[88] So z.B. noch Fusaro (1966), S.398.

^[89] So z.B. Russel (2001), S.36; Saunders wie zitiert in Parliament of Victoria Federal-State Relations Committee (1999), S.221.

^[90] Eine kritische Auseinandersetzung mit der Bedeutung des House of Representatives findet sich bei Solomon (2000).

^[91] Russel (2001), S.36.

^[92] Vgl. Fusaro (1966), S.395.

^[93] Vgl. Uhr in Hodgins (1989), S.132.

^[94] Vgl. Russel (2001), S.37.

^[95] Vgl. Uhr in Hodgins (1989), S.132; Russel (2001), S.28.

^[96] Vgl. Haas in Riescher (2000); Odgers (2002).

^[97] Vgl. Haas in Riescher (2000), S.72; übertragen Solomon (2000), S.11.

^[98] Vgl. Uhr (1995), S. 127. Ähnlich, jedoch nicht so deutlich sehen Galligan/Uhr den Senat als Vertreter von individuellen, und damit von der Mehrheit abweichenden Interessen, Galligan/Uhr (1990), S.325-328.

^[99] Vgl. auch für detaillierte Angaben Odgers (2002), S.17f.

^[100] Vgl. auch für detailliertere Angaben Haas in Riescher (2000), S.67.

^[101] Tasmanien: ca. 27.000, New South Wales: ca. 324.000 (vgl. Sharman 1998, S.6).

^[102] Z.B. durch den 1999 Oppositionsführer im Senat, s. Senate Hansard, 15th of Febr. 1999, S. 1852 oder vom Parteiführer der Democrats, der üblicherweise stärksten kleinen Partei im Senat, s. Senate Hansard, 7th of Oct. 1993 wie genannt in Russel (2001), S.38. S. dazu auch Sharman (1998), S.6f ; Mulgan (1996), S.195; Fusaro (1966), S.388.

^[103] Ähnlich Uhr in Hodgins (1989), S.137; Fusaro (1966), S.388.

^[104] Ähnlich Galligan (1995), S.34.

^[105] Will man die Kritik aber bereits an der Rolle des Senats ansetzen, so stehen diese Argumente natürlich weiterhin zur Debatte.

^[106] Vgl. Galligan (1995), S.74.

^[107] Eine grundsätzliche Diskussion des Mandats, was es beinhaltet, warum es sinnvoll ist, inwieweit es die Gewählten tatsächlich bindet u.ä., findet sich bei Emy (1997).

^[108] Vgl. übertragbar Fusaro (1966), S.385, 386.

^[109] Russel (2001) vertritt wohl eine andere Meinung, S.33. Eine weitere Diskussion dieser Problematik bei Mulgan (1996), insb. S.196f.

^[110] Wie Emy (1997) richtig feststellt, setzt hier die entscheidende Fragestellung zur Diskussion der Rolle des Senats im australischen Regierungssystem an, auf die diese Arbeit hinausläuft.

^[111] Russel (2001), S.34; teilweise weniger als 40%, vgl. Odgers (2002), S.9.

^[112] Vgl. Riescher/Ruß in Riescher (2000), z.B. S.388-390.

^[113] Vgl. z.B. Anklänge in Parliament of Victoria Federal-State Relations Committee (1999), S.223; Howard wie zitiert bei Galligan/Uhr (1990), S.320; Goss and Carr wie wiedergegeben bei Russel (2001), S.41; ‚New Federalists’ nach Münch-Heubner in Meier-Walser (1999), S.196.

^[114] Beispielsweise bezeichnen Galligan/Uhr (1990, S.315) den australischen Föderalismus zumindest in seiner Konzeption als intrastaatlichen Föderalismus, auch Galligan (1995), S.34; Münch-Heubner in Meier-Walser (1999), S.190, während Nohlen (1996, S.160, 162) ihn dagegen recht zweifelsfrei dem Systemtyp des interstaatlichen Föderalismus zuordnet. Zum föderalen System Australiens vgl. Fletcher (1991); Galligan/Uhr (1990); Odgers (2002), S.13; Galligan (1995), S.33f.; Bakvis (1994); Münch-Heubner in Meier-Walser (1999).

^[115] Vgl. Bakvis (1994), S. 271; Fletcher (1991), z.B. S.86f., 91f.; Galligan/Uhr (1990), S.315; Gibbs (1994), S.5; Münch-Heubner in Meier-Walser (1999), S.185; Münch (1995), S.294, Einschränkung, S.299.

^[116] Zur Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen nach der Verfassung vgl. Galligan/Uhr (1990), S.314f.

^[117] Vgl. Münch-Heubner in Meier-Walser (1999), S.186; übertragbar Monro (2001), 3. Abschnitt.

^[118] Vgl. Münch (1995), S.301.

^[119] Dazu s. auch Bakvis (1994), S.270-273.

^[120] Walker (1999).

^[121] Odgers (2002), S.7f.

^[122] Für eine Überblicksdarstellung der Entwicklung der Finanzverfassung bis 1980 s. Mathews (1980), S.9-13. Diskussion der Regelungen der Finanzverfassung mit besonderem Bezug zum Föderalismus bei Saunders/Wiltshire (1980). Nach Gibbs (1994) ist Sektion 96 entscheidend, die der Zentralregierung erlaubt, den Regierungen der Staaten finanzielle Hilfe zu leisten, und die Bedingungen dafür selbst zu bestimmen.

^[123] Das Commonwealth erhebt über 75% aller Steuern, wobei die Ausgaben aber nur 50% aller Ausgaben ausmachen, die von Regierungen in Australien getätigt werden. Daher sind 55% der Mittel, die den Staatsregierungen zur Verfügung stehen sog. Commonwealth grants, von denen wiederum die Hälfte mit Bedingungen verknüpft sind; vgl. Gibbs (1994), S.10f; etwas andere Zahlen bei Renzsch (2000), S.49f.; Nohlen (1996) spricht von einem Übergewicht des Bundes in der australischen Steuergesetzgebung, S.160.

^[124] Vgl. z.B. die Vorschläge der 1988 Constitutional Commission, wie erwähnt bei Russel (2001), S.33; Vorschläge von der Labour Party 1979, wie in Uhr in Hodgins (1989), S.132f.

^[125] Galligan/Uhr (1990), S.317; der letzte Versuch scheiterte 2001, nach dem die britische Königin nicht mehr Staatsoberhaupt Australiens sein sollte.

^[126] Vgl. Solomon (2000); alternativ: Bartlett (1999).

^[127] Vgl. Haas in Riescher (2000), S.64.

^[128] Vgl. Odgers (2002), S.9: „The electoral system of the House of Representatives regularly awards a majority of seats, and government, to parties which secure only a minority of electors’ votes, occasionally less than 40 percent, and on several occasions less than those of the major losing parties.”.

^[129] Vgl. Uhr in Hodgins (1989), S.145.

^[130] Vgl. Russel (2001), S.28, 35; Royce, wie zitiert bei Uhr in Hodgins (1989), S.131; Münch-Heubner in Meier-Walser (1999), S.204.