Rechtliche Steuerungsinstrumente zur Verringerung des Flächenverbrauchs, insbesondere die rechtliche Zulässigkeit handelbarer Flächenausweisungsrechte

Inhaltsverzeichnis

I. Einleitung

II. Zur Flächenhaushaltspolitik
1. Entwicklung des Flächenverbrauchs
2. Reduzierung des Flächenverbrauchs

III. Leistungsfähigkeit des bestehenden rechtlichen Steuerungsinstruments der Flächeninanspruchnahme

IV. Rechtliche Zulässigkeit handelbarer Flächenausweisungsrechte
1. Defizite der geltenden rechtlichen und ökonomischen Steuerungsinstrumente
2. Zur Vereinbarkeit handelbarer Flächenausweisungsrechte mit dem geltenden Recht
a). Das Verhältnis handelbarer Flächenausweisungsrechte zum Raumordnungs- und Landesplanungsrecht
b). Die kommunale Planungshoheit gemäß Art. 28 Abs. 2 GG
c). Die Festsetzung konkreter Mengen an ausweisbaren Flächen
d). Das Verhältnis handelbarer Flächenausweisungsrechte zu den Eigentumsrechten von Grundstückseigentümern

V. Zusammenfassung

VI. Literaturverzeichnis

I. Einleitung

Die vorliegende Arbeit beinhaltet eine Untersuchung über die rechtlichen Steuerungsinstrumente zur Verringerung des Flächenverbrauchs, insbesondere der rechtlichen Zulässigkeit handelbarer Flächenausweisungsrechte. Das Thema behandelt einen Teil der Projektgruppe Öffentliches Umweltrecht beim Dozenten Ulf Marzik an der Freien Universität Berlin/OSI/Masterstudiengang Öffentliches und betriebliches Umweltmanagement.

In dieser Projektgruppe Öffentliches Umweltrecht sollte eine Einführung in Grundstrukturen des Umweltrechts erfolgen und Fragestellungen der Rechtswissenschaft sowie Grundbegriffe der Rechtsprechung vermittelt werden. Das Ziel der Projektgruppe Öffentliches Umweltrecht ist, die „Unterscheidung des Öffentlichen Umweltrechts vom übrigen Umweltrecht, Umweltrecht im Bundesstaat, die Umsetzung von Umweltrecht im gerichtlichen- und im Verwaltungsverfahren, Umweltrecht im europäischen und im internationalen Kontext und schließlich Entwicklungslinien des Umweltrechts“ zu diskutieren. Die oben genannten Schwerpunkte der Projektgruppe können als Anwendungsmöglichkeit in der Theorie und auch in der Praxis dargestellt werden.

In der Auseinandersetzung geht es um die Klärung der ökologisch, ökonomisch sowie gesellschaftlich orientierten Motive bezüglich des Öffentlichen Umweltrechts. Es werden einige Regelungen des Umweltrechts aufgezeigt und es kann gesagt werden, dass die praktisch bedeutsamsten Teilbereiche der Regelungsvielfalt des Umweltrechts sind: Immissionsschutz, Abfall und Naturschutz.

Das Naturschutzrecht als Teilgebiet des Öffentlichen Umweltrechts kann sich auf „Schutz, Pflege und Entwicklung im Interesse einer Bewahrung der Lebensgrundlagen des Menschen“ beschränken.¹ Das Naturschutzgesetz hat als Hauptziel, die Umwelt zu schützen. „Die Ursprünge des Naturschutzes lassen sich auf den Beginn des 19.Jahrhunderts zurückdatieren. Lange Zeit konzentrierte man sich auf den Schutz einzelner Arten oder Biotope. Erst ab den 1970er Jahren kamen Konzepte des großräumigen Biotopschutzes, des Prozessschutzes und integrierte Nutzungskonzepte hinzu. Naturschutz wird nicht mehr nur verstanden als Summe aller Einzelmaßnahmen zum Schutz von Tier- und Pflanzenarten, sondern auch als medienübergreifender Schutz des gesamten Naturhaushalts.“²

Der Projektgruppe Öffentliches Umweltrecht stellt auch einen kurzen Blick zum aktuellen Trend des Umweltmanagements dar, wie das Nachhaltigkeitsmanagement, das heißt in der sozialen Dimension des Umweltmanagements.

Absicht dieser Arbeit ist, die rechtlichen Steuerungsinstrumente zur Verringerung des Flächenverbrauchs, insbesondere die rechtliche Zulässigkeit handelbarer Flächenausweisungsrechte zu untersuchen.

Die unterschiedlichen Aspekte des Problemfeldes führten zu einer Fünfteilung der Gliederung dieser Arbeit:

Der erste Abschnitt beinhaltet eine Einführung zum Thema Flächenhaushaltspolitik. Es werden die Definitionen, die Funktionen und die Problematik der Flächenhaushaltspolitik sowie die Entwicklung und Reduzierung des Flächenverbrauchs dargestellt.

Der zweite Abschnitt behandelt die Leistungsfähigkeit des bestehenden rechtlichen Steuerungsinstruments der Flächeninanspruchnahme. Hierbei werden auch die Instrumentarien für die Steuerung des Flächenverbrauchs dargestellt.

Im dritten Abschnitt werden die rechtliche Zulässigkeit handelbarer Flächenausweisungsrechte in Bezug auf die Defizite der geltenden rechtlichen und ökonomischen Steuerungsinstrumente und die Vereinbarkeit handelbarer Flächenausweisungsrechte mit dem geltenden Recht erläutet.

Im vierten Abschnitt sind die Schlussbetrachtungen enthalten und es werden vor allem die handelbaren Flächenausweisungsrechte im Verhältnis zur Steuerung des Flächenverbrauchs als Instrument des Naturschutzrechts oder Umweltrechts genannt.

II. Zur Flächenhaushaltspolitik

Der Begriff der Flächenhaushaltspolitik wurde im Jahr 1999 durch die Leitung der Akademie für Raumforschung und Landesplanung eingeführt. Die Flächenhaushaltspolitik hat als Ziel, eine effiziente Flächennutzung zu erreichen sowie die Begrenzung der Flächennutzung für Siedlungs-, Gewerbe- und Verkehrszwecke zu erhalten. Es ist auch darauf gezielt, die ökologischen Qualitäten der Fläche zu bewahren.

Nach Borchard, zitiert von Köck: „Das wohl größte Problem auf dem Weg zu einer nachhaltigen zukunftsfähigen Entwicklung dürfte nach wie vor in der ungebremsten Boden- und Flächeninanspruchnahme insbesondere für Siedlungs- und Verkehrszwecke liegen.“³

Köck behauptet, dass mehrere Institutionen, vor allem der Rat für nachhaltige Entwicklung und der Bundesregierungsentwurf Nachhaltigkeit für Deutschland sich mit dieser Definition in Bezug auf die Frage nach Flächenverbrauch durch Überbauung beschäftigen.

In Deutschland ist die Bodennutzung in den letzten Jahren kontinuierlich gewachsen. Das Wachstum der Flächennutzung wird nach der Meinung von Stadtplanern als ein neuer Prozess gesehen, der auch als Suburbanisierungsprozess bezeichnet wird.⁴

1. Entwicklung des Flächenverbrauchs

Die meisten staatlichen und sachverständigen Institutionen, die sich mit der Entwicklung des Flächenverbrauchs für Siedlungs-, Gewerbe- und Verkehrszwecke beschäftigen, bewerten diese Entwicklung des Flächenverbrauchs als nicht nachhaltig bzw. nicht dauerhaft umweltgerecht. Der Grund dafür ist, dass die natürliche Ressource Boden nicht vermehrbar ist und ihre Verfügbarkeit auch begrenzt ist.

Die Inanspruchnahme des Bodens führt dadurch zum Verlust biologisch-ökologisch aktiver Freiflächen und zum Anwachsen der genutzten Flächen. Darauf werden Leistungen des Naturhaushaltes eingeschränkt und der Verbrauch von Flächen wird auch mit neuen Umweltimplikationen assoziiert, als Beispiel werden die Verkehrsbelastungen genannt.

Die Flächenhaushaltspolitik der Bundesregierung zeigt seit 1985 die Notwendigkeit der Reduzierung des Flächenverbrauches als eine wichtige Bodenschutzkonzeption der künftigen Bodenschutzpolitik.

Nach der Wende konnte diese Politik nicht weiterverfolgt werden, weil durch das Investitionserleichterungs- und Wohnbaulandgesetz vom 22.4.1993, vor allem in Bezug auf die neuen Bundesländer, eine neue Konzeption vorgestellt werden musste.⁵

Die neuen Bodenschutzmaßnahmen wurden später entwickelt. Diese neuen Maßnahmen wurden mit dem Hauptziel verfasst, den Bodenschutz zu quantifizieren. Die Institutionen, die sich mit solchen Problemen befassten, konnten in den letzten Jahren neue Ziele für die Handlung im Bereich des Flächenverbrauchs formulieren.

Als Ziel der Enquete-Kommission „Schutz des Menschen und der Umwelt“ des Deutschen Bundestages wurde die Reduzierung des Flächenverbrauchs bis 2010 um 90% geplant. Das Bundesumweltministerium hat in seinem Programmentwurf dargestellt, dass bis zum Jahre 2020 eine Reduzierung des Flächenverbrauchs um 75% auf 30 ha/d erreicht werden soll. Dieses Ziel wurde auch von der Bundesregierung als Vorschlag der Nachhaltigkeitsstrategie für Deutschland aufgenommen. Im Umweltgutachten 2000 des Rates von Sachverständigen für Umweltfragen (SRU) wurden auch Vorschläge zu diesem Problem vorgestellt. Der Rat „hält die vom BMU vorgeschlagene Reduzierung um 75% (30 ha/d) nur als Zwischenziel für gerechtfertigt.“⁶

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die Institutionen und ihre Experten in Bezug auf den Flächenverbrauch für eine Reduzierung auf fast null plädieren. Sie meinen, dass der Flächenverbrauch beschränkt und sogar gestoppt werden muss.

Man kann nicht von einer Gefahrensituation sprechen, die Situation ist aber schon bedenklich. Es ist wichtig, dass die Steuerungsprozesse des Flächenverbrauchs besser geschützt werden müssen und der Eingriff auf die Vorsorgemaßnahmen verbessert werden muss.

Ein Beispiel dafür ist die Vorsorge-, Ressourcensicherungs- bzw. Freiraumsicherungsdimension. Das bedeutet, dass die Umweltqualität erhalten werden soll und die Verschlechterungen der Situation verhindert werden müssen.

2. Reduzierung des Flächenverbrauchs

Die Reduzierung des Flächenverbrauchs ist ein wichtiges Thema der Flächenhaushaltspolitik. Dieses Thema kann auf mehreren Ebenen diskutiert werden, um die Reduzierung des Flächenverbrauchs zu erreichen. Die zuständigen staatlichen und sachverständigen Institutionen, die sich mit diesem Thema regelmäßig beschäftigen, haben vor allem konkrete Vorschläge zur Reduzierung des Flächenverbrauchs aufgeführt.

Die meisten Institutionen, wie zum Beispiel die Enquete-Kommission und auch andere Institutionen, zeigen ihr Engagement im Hinblick auf eine breite Diskussion über die Strategie gegen Zersiedelung und Suburbanisierung bzw. Umlandverstädterung, d.h., eine Stärkung der städtischen Strukturen soll unterstützt werden. Ebenso stellen sie auch eine Strategie der Konzentration auf den Wohnungsbestand zu Lasten des Neubaus vor.

Die Innenentwicklungskonzentration auf ein Flächenrecycling soll erforderlich werden, um eine effizientere Ausnutzung und Erweiterung der vorhandenen Bausubstanz zu garantieren. Dies muss dies mit qualitativen Wohnansprüchen geführt werden, da eine bessere Abstimmung der Flächennutzungen und Verkehrsströme aufeinander gewährleistet werden soll. Für die Innenentwicklung durch Aktivierung überformter Flächen muss gesorgt werden. Die städtische Dichte muss auch anders als bisher gestaltet werden, um den Wohnbedürfnissen Rechnung zu tragen, das bedeutet, über eine Weiterentwicklung der Wohnungsbaukultur muss nachgedacht werden.⁷

Die Vorschläge für die Verbesserung des Planungsinstrumentariums zeigen die Notwendigkeit, um die Effektivität des Instrumentariums weiter zu stärken. Es werden auch verschiedene ökonomische Instrumente vorgeschlagen, die mit den planungsrechtlichen Festlegungen vereinigt werden sollen. Damit können die Preis- und Ertragsentwicklungen beeinflusst werden. Im Rahmen der Flächenverbrauchsreduzierung sollen die Regionen mit institutionellen Reformen verstärkt werden.⁸

III. Leistungsfähigkeit des bestehenden rechtlichen Steuerungsinstruments der Flächeninanspruchnahme

In der Bundesrepublik Deutschland wird der Markt bzw. der Bodenpreis gesteuert, um den Flächenverbrauch zu kontrollieren. Es wird auch über staatliche und kommunale Gesamtplanung auf der Grundlage des Raumordnungs-, Landesplanungs- und Städtebaurechts gesteuert. Damit werden die Erfordernisse des Naturhaushaltes und der Landschaftspflege durch das Instrumentarium der Landschaftsplanung eingeführt. Man kann auch es über einen spezifischen Gebietsschutz auf der Grundlage des Naturschutzrechts bzw. Naturschutzgebiete und Landschaftsschutzgebiete sowie Wasserrecht bzw. Wasserschutzgebiete und Überschwemmungsgebiete steuern. Es wird auch gesteuert, um die Eingriffsregelung des Naturschutzrechts und die Vermeidung bzw. die Kompensation der Eingriffsfolgen zu richten. Anforderungen an raumbeanspruchende Vorhaben werden auf der Grundlage des Fachplanungsrechts gesteuert sowie auch auf der Grundlage des Anlagengenehmigungsrechts und des Rechts der Umweltverträglichkeitsprüfung. Die Anwendung des Bodenschutzgesetzes kann eine praktische Bedeutung für den quantitativen Bodenschutz haben.

Die Steuerung des Flächenverbrauchs soll mit Hilfe dieses Instrumentariums und ihrer Leistungsfähigkeit eingeführt werden. Das ökologische Instrumentarium kann durch die örtliche Gesamtplanung bzw. Bauleitplanung als direktes Steuerungsinstrument betrachtet werden, die die kommunalen Planungs- und Entscheidungsträger mit der Flächenverbrauchsproblematik in Bezug auf ihre Entscheidungsspielräume auseinandersetzen müssen. Die Flächenhaushaltspolitik soll darüber hinaus nicht nur in planerischen Ansätzen eingesetzt werden, sondern auch mit indirekten Steuerungsinstrumentarien.

Im den Reformüberlegungen der Flächenhaushaltspolitik soll in der Diskussion mit planungsbezogenen und ökonomischen Ansätzen gerechnet werden.

Die Reformen auf der kommunalen Ebene können mit dem Aufbau eines kommunalen Bodenmanagements angefangen werden. Das bedeutet, dass die kommunalen Handlungsziele der Flächenhaushaltspolitik mit Hilfe von kooperativen Foren der kommunalen Akteure verhandelt werden müssen.

Die Stärkung eines Regionalmanagements wird als Reformziel im Rahmen der Verbesserung interkommunaler und regionaler Abstimmungsprozesse angesehen sowie auch die Verhandlung über Mengenziele des Flächenverbrauchs.

Die Aufmerksamkeit für das Problem des Bodenverbrauchs wird als wichtiges Ziel für die Flächenhaushaltspolitik betrachtet.⁹

Man kann zusammenfassen, dass die Flächenhaushaltspolitik im Rahmen des Umweltschutzes eine relativ neue Politik ist. Die Flächenhaushaltspolitik kann sich durch ihre Ökologisierung von anderen Politiken unterscheiden und vor allem soll sie eine nachhaltige Entwicklung garantieren.

Der Flächenverbrauch für Siedlungs-, Gewerbe- und Verkehrszwecke ist ein Thema von große Bedeutung für den Flächenhaushaltspolitikbereich. Die Flächenhaushaltspolitik muss Maßnahmen für die Flächenverbrauchsbegrenzung durchsetzen. Die Umsetzung der Flächenhaushaltspolitik soll vor allem die Verbesserung des planungsrechtlichen Instrumentariums und der städtebaurechtlichen Steuerungsinstrumente garantieren, wie schon vorher genannt, aber auch indirekt Steuerungsinstrumente einsetzen.

IV. Rechtliche Zulässigkeit handelbarer Flächenausweisungsrechte

Das handelbare Flächenausweisungsrechtesystem kann als ein neues Instrument zur Reduzierung des Flächenverbrauchs betrachtet wie das schon im Emissionsrechtehandel in der Klimaschutzdiskussion verankert ist. Die Inanspruchnahme unverbrauchter Flächen durch Siedlungs- und Verkehrsnutzung in Höhe von 120 ha/Tag war auch ein Grund dafür, das handelbare Flächenausweisungsrechtessystem als wichtiger Instrument zur Flächenverbrauchsreduzierung einzusetzen.¹⁰

In Deutschland wird die Diskussion über die Idee handelbarer Flächenausweisungsrechte schon lange diskutiert. Die Inspiration der wissenschaftlichen Diskussion war damals in Bezug auf den Handel mit Emissionsrechten für Treibhausgase. Am Anfang der 90er Jahre wurde solche Diskussion in den Konferenzen für Umweltpolitik von Rio de Janeiro und Kyoto auf einer international breiten Ebene weiterentwickelt und durchgesetzt.

In der wissenschaftlichen Diskussion über handelbare Flächenausweisungsrechte wurden viele Vorschläge und Konzepte überwiegend von Ökonomen vorgebracht. Es kann auch gesagt werden, dass keine Auseinandersetzung mit verfassungsrechtlichen Anforderungen stattgefunden hat.

1. Defizite der geltenden rechtlichen und ökonomischen Steuerungsinstrumente

Die rechtlichen und ökonomischen Steuerungsinstrumente der Flächeninanspruchnahme werden als Defizitinstrumente beobachtet. Das bedeutet, dass die handelbaren Flächenausweisungsrechte für den Schutz von Böden bis jetzt noch nicht garantiert oder erreicht wurden. Die Flächen ökologisch wertvoller Bedeutung würden weiterhin geschädigt werden, wenn die Defizite dieser Instrumente zur Steuerung der Flächeninanspruchnahme nicht reformiert würden. Vor allem sollen die Instrumente des Bauplanungs- und Naturschutzrechts sowie des Steuer- und Abgabenrechts reformiert werden.

Der Rat für Umweltfragen hat deutlich gemacht, dass es Defizite des geltenden Rechts auf die Reduzierung der Flächeninanspruchnahme gibt. Das Umweltgutachten 2000 des Rates zeigt, dass die Ursache für das Versagen dieser Instrumente das mangelnde Interesse besonders der an der Flächeninanspruchnahme Beteiligten ist.

Der Interessenmangel an Flächenschonungsverwirklichung von Bauherrn und Planungsträgern kann auch als Ursache dafür genannt werden. Die Verteuerung und die mögliche Einschränkung des Vorhabens könnten der Grund des Interessenmangels von Bauherrn und Planungsträgern sein. Die Kommunen in seit der Knappheit können oft die Voraussetzungen für eine Ansiedlung von Investoren und Einwohnern schaffen, ohne darüber nachzudenken, ob der Boden geschützt wird oder nicht.¹¹

Schließlich kann gesagt werden, dass die vorhandenen rechtlichen Instrumente nicht ausreichd sind, um den zunehmenden Flächenverbrauch in Deutschland zu reduzieren. Es gibt keine geeigneten Schranken gegen das geltende Recht dieser Interessengruppe zu verhindern. Damit sollen die alternativen Steuerungsmodelle berücksichtigt werden. Nach Schmalholz: „Ein Handel mit Emissionsrechten ökologisch und ökonomisch wirksame Anreize kann zur Steuerung des Ausstoßes von Treibhausgasen setzen. Ein vergleichbares, an die Besonderheiten der räumlichen Planung und die Bedürfnisse der kommunalen Planungshoheit angepasstes System könnte auch im Bereich des Bodenschutzes das Flächenverhalten der Beteiligten steuern.“¹²

2. Zur Vereinbarkeit handelbarer Flächenausweisungsrechte mit den geltenden Rechten

Das handelbare Flächenausweisungsrechtesystem kann in mehreren Diskussionsmodellen aufgezeigt werden sowie die Lösungsansätze stellen einigen wichtigen Fragen dar, um die wesentlichen Merkmalen eines solchen Modells zu analysieren. Hier werden die folgenden Merkmale dargestellt und kurz beschrieben: Das Verhältnis handelbarer Flächenausweisungsrechte zum Raumordnungs- und Landesplanungsrecht; die kommunale Planungshoheit gemäß Art. 28 Abs. 2 GG; die Festsetzung konkreter Mengen an ausweisbaren Flächen und das Verhältnis handelbarer Flächenausweisungsrechte zu den Eigentumsrechten von Grundstückseigentümern.¹³.

a). Das Verhältnis handelbarer Flächenausweisungsrechte zum Raumordnungs- und Landesplanungsrecht

Die Kommune muss die raumordnerischen Zielvorgaben beachten. So stellt das Baugesetzbuch¹⁴ in Bezug auf Raumordnungsrecht dar. Diese Anpassungspflicht zeigt für die Kommune bzw. für die kommunale Raumplanung, dass die örtliche Planung von den Zielvorgaben der überörtlichen Raumplanung nicht distanziert werden soll. Damit wird die Durchsetzung der kommunalen Egoismen und Sonderwünsche verhindert.

Das Leitbild und die Fundamente der Raumordnung für die Kommune wird durch das Raumordnungsgesetz (ROG) dargestellt. Die Länder können im Hinblick auf dieses Gesetz ihre Raumordnungspläne und Regionalpläne weiterentwickeln.

Das handelbare Flächenausweisungsrechtesystem kann keinen direkten Einfluss auf die kommunale Planung nehmen. Die Raumordnungsplanung soll die Aufgabe der überörtlichen Gesamtplanung durch die Raumordnung und Landesplanung weiterbehalten. Das handelbare Flächenausweisungsrechtesystem kann auf den Umfang der Flächen bestimmt werden, die die Kommunen für ihre Planung zu Verfügung haben können.¹⁵

b). Die Kommunale Planungshoheit gemäß Art. 28 Abs. 2 GG

Die Frage der Vereinbarkeit des handelbaren Flächenausweisungsrechtes mit der Selbstverwaltungsgarantie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG bleibt aus der rechtlichen Sicht fragwürdig. Die Befürchtung wurde geäußert, „dass in der prinzipiellen Übertragung der Flächennutzungsplanung auf eine überörtliche Verwaltungsebene eine übermäßige Beschränkung der kommunalen Planungshoheit zu sehen sei.“¹⁶

Der Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG kann als subjektives Recht der Kommunen gesehen werden. Das bedeutet, dass der genannte Artikel für die Kommunen kein Grundrecht erteilt, eine eigenverantwortliche Wahrnehmung der Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft auszuüben. Der Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG kann als eine Position in Bezug auf das verfassungsrechtlich geschützte subjektive Recht gesehen werden.

Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie wird durch den Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG geschützt „den Gemeinden das Recht zur eigenverantwortlichen Verwaltung aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“gewähren.¹⁷

Der Schutzbereich der kommunalen Planungshoheit bietet den Gemeinden die Möglichkeit, vorhersehbare Entwicklungen längerfristig im Eigeninteresse zu steuern. Dadurch kann die Bodennutzungsentwicklung geplant werden, um neue Entscheidungen realisieren zu können. Das Modell handelbarer Flächenausweisungsrechte soll auf Bundes- bzw. Landesebene ausreichende Flächen ausweisen. So können die Kommunen über genügend Flächen verfügen, um Flächenausweisungsrechte zuteilen zu können. Es ist unbestreitbar, dass die Festlegung von Höchstkontingenten an zukünftig nutzbaren Flächen einen gewissen Einfluss auf die Befugnisse der Gemeinden bezüglich ihrer Planung hinsichtlich der Bodennutzungsregelung haben. Das System des handelbaren Flächenausweisungsrechtes kann im diesem Sinne auch in den Schutzbereich der kommunalen Planungshoheit eingreifen.

Durch eine verfassungsrechtliche Rechtfertigung kann dieser Eingriff an der kommunalen Planungshoheit beschränkt werden. So stellt Schmalholz¹⁸ mehrere Argumente dar, als Beispiele können dafür die verfassungsrechtlichen Grundsätze, die generelle Einführung eines Systems quantifizierter Obergrenzen für die versiegelbaren Flächen und die überwiegenden Gründe des Gemeinwohls sowie der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit als Argumente dafür genannt werden.

Die verfassungsrechtlichen Grundsätze zeigen, dass „die Planungshoheit lediglich „im Rahmen der Gesetze“ gewährleistet ist. Das heißt, „unter dem Gesetzesvorbehalt des Art 28 Abs. 2 S. 1 GG der Planungshoheit steht.“¹⁹

Die Gemeindeplanung darf nur innerhalb eines Rahmens eingegrenzt werden, der sich aus überörtlichen Elementen herleiten lässt. Sie soll vor allem im Sinne des Gemeinwohls durchgeführt werden. Eingriffe können nur aus überwiegenden Gründen des Gemeinwohls zulässig sein und dürfen vom Gesetzgeber nicht zu einer Unterminierung der Selbstverwaltung führen.

Die generelle Einführung eines Systems quantifizierter Obergrenzen für die versiegelbare Fläche bedeutet, dass die Festlegung einer maximal ausweisbaren Fläche auf Landesebene im Wesentlichen eine quantitative ist, nicht eine qualitative Steuerung des gemeindlichen Flächenausweisungsverhaltens.²⁰

Damit wird für die Gemeinden keine grundsätzliche Beschränkung ihrer Planungsfreiheit angestrebt, mit einer deutlichen Einschränkung zur jetzigen Situation ist aber zu rechnen. Die Hindernisse bestehen direkt in der Menge der Flächen, die für die Gemeinden zur Verfügung stehen werden.

Entscheidungen, die überwiegend im Interesse des Gemeinwohls stehen, werden auch zukünftig im Entscheidungsbereich der Gemeinden verbleiben müssen. In diesem Bereich der kommunalen Selbstverwaltung muss festgestellt werden, dass „der Gesetzgeber den Kommunen Angelegenheiten mit örtlich relevantem Charakter nur aus Gründen des allgemeinen Gemeininteresses entziehen darf“²¹.

Es ist grundsätzlich auch möglich, dass eine überörtliche Behörde zuweisen darf, wenn die zuständige Stelle eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung, die das Gemeinwohl nicht ausreichend berücksichtigt, nicht garantieren kann.

Das handelbare Flächenausweisungsrecht kann vor allem dem Niveau des täglichen Flächenverbrauchs entgegensteuern, um das Gemeinwohl durch diese Flächeninanspruchnahme umweltverträglicher zu steuern, „insbesondere einem effektiven und zielführenden Boden-, Natur-, Arten- und Klimaschutz sowie dem Schutz von Oberflächengewässern und Grundwasser“²² zu erreichen.

Die Ausweisungsrechte der Kommunen können kostenlos zugeteilt werden. Die Gemeinden bekommen eine bestimme Menge an Ausweisungsrechten gratis zugeteilt. Das bedeutet, dass die weiteren Rechte zu kaufen sind, damit sich die Kommune weiterentwickeln kann. Durch die Einführung handelbarer Flächenausweisungsrechte wird keine unverhältnismäßige Belastung für die Kommunen vorliegen, sondern die Kommunen können durch handelbare Flächenausweisungsrechte neue Handlungsmöglichkeiten und Finanzierungsquellen erhalten.²³

c). Die Festsetzung konkreter Mengen an ausweisbaren Flächen

Die konkreten Mengen an ausweisbaren Flächen wurden bis jetzt noch nicht festgelegt. Das bedeutet, dass die handelbaren Flächenausweisungsrechte noch keinen konkreten Umfang haben und die den Kommunen zur Verfügung gestellten Flächen pro Zeiteinheit noch nicht darstellbar sind. Ebenfalls ist die Frage nach der rechtlichen Zulässigkeit von Ausweisungsrechten also weder für die Einführung noch für die quantitative Festsetzung an ausweisbaren Flächen bisher gestellt worden.

Die wichtigste Frage dabei ist, dass das handelbare Flächenausweisungsrechtesystem die Umwelt bzw. Böden, Natur, Arten und Gewässer schützen soll. Die Festsetzung konkreter Mengen an ausweisbaren Flächen ist vor allem eine ökologische Notwendigkeit, um eine bessere Orientierung in Bezug auf den Schutz von Umweltgütern gewährleisten zu können.

Ein Beispiel dieser Notwendigkeit zeigt der Bericht der Enquete-Kommission auf. Nach dem Abschlussbericht der Enquete-Kommission ‚Schutz des Menschen und der Umwelt’ soll eine Reduzierung des Flächenverbrauchs bis zum Jahr 2020 um 90% realisiert werden. Die Enquete-Kommission ist relativ optimistisch und rechnet damit, dass langfristig noch ein voll kompensierter Flächenneuverbrauch zuzulassen sei. Dieses Ziel soll verfolgt werden, vor allem bei der kommunalen Planung muss diese ökologische Notwendigkeit angenommen werden.²⁴

d). Das Verhältnis handelbarer Flächenausweisungsrechte zu den Eigentumsrechten von Grundstückseigentümern

Der Eigentümer von Grundstücken kann nicht direkt von dem handelbaren Flächenausweisungsrechtesystem betroffen werden. Im Grunde genommen sind Flächenausweisungsrechte an die Kommunen zu richten. Das handelbare Flächenausweisungsrechtesystem kann den Grundstückseigentümer „über die §§ 29 ff. BauGB“²⁵ betreffen.

Der Art. 14 GG²⁶ zeigt die grundrechtlich geschützte Eigentums- und Baufreiheit. Das bedeutet in der Theorie, dass eine Gemeinde keine Möglichkeit mehr hat, das Ausweisungsrechte zu praktizieren.

Das heißt, „aufgrund der §§ 34 f. BauGB Bauvorhaben auf ihrem Gemeindegebiet zulassen muss oder dass sie – um die Menge der ihr zugeteilten Ausweisungsrechte nicht zu überschreiten – ihre an sich geplanten Vorhaben zugunsten der über §§ 34 f. BauGB ausgeführten zurückstellen muss.“²⁷

Die Umsetzung des handelbaren Flächenausweisungsrechtesystems kann von daher notwendig sein. Es sind „die quantitativ abschließend begrenzten Ausweisungsrechte mit den §§ 34 f. BauGB zu verzahnen und aufeinander abzustimmen.“ Andere Möglichkeiten sind die §§ 34, 35 BauGB die handelbaren Ausweisungsrechte nicht zu betrachten. Es könnte auch „ein Vorrang handelbarer Ausweisungsrechte vor den §§ 34 f. BauGB geschaffen werden.“ Nach Schmalholz wäre das im Hinblick auf Art. 14 GG kaum vertretbar.²⁸

5 Zusammenfassung

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass handelbare Flächenausweisungsrechte durch eine Aufnahme in die Verfassung gestärkt werden müssen.

Das handelbare Flächenausweisungsrechtesystem darf nicht den Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG verletzen. Das bedeutet, dass durch die Einführung des Systems keine Verletzung des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG eintreten darf, sondern auch die mengenmäßige Festlegung der Ausweisungsrechte sowie ihrer anschließenden Allokation an die Gemeinden verfassungsmäßig geregelt werden muß.

Es ist kein System, durch das sich die Gemeinden benachteiligt fühlen müssen, sondern sie sollten dies als Unterstützung ansehen, um dem Gedanken des Umweltschutzes besser dienen zu können. Auch nach schon bisher geltendem Recht sind die Gemeinden verpflichtet, das gesetzliche Gebot des § 1 Abs. 5 S. 3 Nr. 7 und § 1a Abs. 1 BauGB zu beachten. Die Neuregelung könnte dazu beitragen, daß dieses Gebot künftig mehr Beachtung finden kann.

Nach Ansicht der Autoren, unabhängig von welchem Ansatz zu einer konsequenteren Reduzierung der Flächeninanspruchnahme ausgegangen wird, muss jedoch vom Widerstand aller Betroffenen ausgegangen werden. Als Beispiel von Widerstand kann die aktuelle Klimaschutzdiskussion betrachtet werden. In der Diskussion wird beobachtet, dass sich die öffentliche Auseinandersetzung praktisch auf die „Frage über Vor- und Nachteile des Handels mit Emissionsrechten“ konzentriert.

In Wirklichkeit versteckt sich vermutlich dahinter nicht die Frage nach Ablehnung des Zertifikathandels, sondern vielmehr die versteckten Reduzierungsziele.

Im Fall des Bodenschutzes ist das Problem der Umwelthandlungsziele bei der Flächennutzung klar vorgesehen. Damit kann gesagt werden, dass das Problem nicht am ausgewählten Instrument liegt, „sondern der dahinterstehenden politischen Werteentscheidungen und Zielsetzungen.“

Das Instrument der Ausweisungsrechte kann in Bezug auf den aktuellen Rechtszustand relativ unangenehm bzw. „gefährlich“ sein. Das bedeutet, dass die Umsetzung der ökologischen Ziele dieses Instruments aus einer bestimmten hohen Menge an Sicherheit bestehen. Dafür können einige Fragen gestellt werden, z. B., wie die vorhandene Bausubstanz und die versiegelten Flächen revitalisiert werden können.

6 Literaturverzeichnis

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KÖCK, W.: Boden- und Freiraumschutz durch Flächenhaushaltspolitik – eine einführende Problemskizze aus rechtlicher Sicht. ZUR Sonderheft, Jg. 2002, S. 121-125

KRAMER, BRAUWEILER, HELLING: Internationales Umweltmanagement. Band II: Umweltmanagementinstrumente und -systeme, München, 2003

KRAUTZBERGER, M.: Die Bodenschutzklausel des § 1a Abs. 1 BauGB: Regelungsgehalt und Wirkungen. ZUR Sonderheft, Jg. 2002, S. 135-138

LOUIS, H. W., WOLF, V.: Flächenverbrauch und Kompensation: Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung als Mittel der Flächenhaushaltspolitik. ZUR Sonderheft, Jg. 2002, S. 146-149

MICHAELIS, P.: Ökonomische Instrumente zur Steuerung des Flächenverbrauchs. ZUR Sonderheft, Jg. 2002, S. 129-135

REHBINDER & SMIHIG: Ökobilanzen als Instrumente des Umweltschutzes, Berlin, 2001

SCHMALHOLZ, M.: Zur rechtlichen Zulässigkeit handelbarer Flächenausweisungsrechte. ZUR Sonderheft, Jg. 2002, S. 158-163

STAEHLE, W.: Management: eine verhaltenswissenschaftliche Perspektive, München, 1994

TUROWSKI, G.: Die Problematik des baulichen „Bodenverbrauchs“ als Begründung der Flächenhaushaltspolitik. ZUR Sonderheft, Jg. 2002, S. 126-129

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¹ Vgl. Jänicke, Kunig u. Stitzel 2003, S.253.

² Siehe Öko-Lexikon 2003, S.140-141.

³ Borchard, in: ARL, Flächenhaushaltspolitik, 1999, 1. Siehe in Köck 2002, S.121.

⁴ Vgl. Köck 2002, S.122ff.

⁵ Vgl. Köck 2002, S.122ff.

⁶ Köck beschreibt noch andere Handlungsziele: „In einer Langfristbetrachtung gibt es der Enquete-Kommission Recht und empfiehlt ebenfalls ein Nullwachstum des Flächenneuverbrauchs. Dies entspricht auch der Forderung des Arbeitskreises ‚Flächenhaushaltpolitik’ der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, der in seinem Forschungsbericht aus dem Jahre 1999 empfohlen hat, den Zuwachs von Siedlungs- und Verkehrsflächen zu Lasten von Freiflächen nicht nur zu vermindern, sondern langfristig ganz zu stoppen. Der neu etablierte ‚Rat für nachhaltige Entwicklung’ schließlich plädiert in seinem Dialogpapier ‚Ziele zur nachhaltigen Entwicklung in Deutschland’ aus dem Jahre 2001 dafür, dass mit Blick auf die zukünftige kommunale Stadtentwicklung ein Verhältnis Innenentwicklung – Außenentwicklung von 3:1 erreicht werden soll und formuliert als mittelfristiges Ziel, dass dadurch bis zum Jahre 2020 die Flächenumwidmungsrate auf weniger als 30 ha/d zurückgehen soll.“ Vgl. Köck 2002, S.122-123.

⁷ Vgl. Köck 2002, S.123ff.

⁸ Köck behauptet, dass in Bezug auf die Reformen gefordert worden ist u.a.: „eine Reform des kommunalen Finanzausgleichs, die sicherstellen soll, dass eine ökologisch verantwortliche kommunale Siedlungs- und Gewerbepolitik auf der Grundlage des Bauleitplanungsrechts gefördert wird, eine Reform der Grundsteuer, die eine kommunale Politik der Innenentwicklung flankieren soll, die Verankerung von Mengenzielen des Flächenneuverbrauchs im Rahmen der Raumordnungsplanung, die Erhebung einer Versiegelungsabgabe, die dem weitgehend wirkungslosen – weil mit zu vielen Transaktionskosten belasteten – ordnungsrechtlichen Instrumentarium der Entsiegelung auf baurechtlicher und bodenschutzrechtlicher Grundlagen an die Seite gestellt werden soll, die Einführung handelbarer Flächenausweisungsrechte, die sicherstellen sollen, dass sich die bauliche Bodennutzung auf der Grundlage regionaler raumbezogener Nutzungsfestlegungen in effizienter Weise vollzieht und die Neubelebung bzw. Stärkung interkommunaler (regionaler) Zusammenarbeit und Koordination.“ Vgl. Köck 2002, S.123-124.

⁹ Siehe Köck 2002, S.124.

¹⁰ Vgl. Schmalholz 2002, S.158.

¹¹ Nach Schmalholz: „Die mangelnde Durchsetzungskraft des Flächenschonungsgebotes dürfte des Weiteren darauf zurückzuführen sein, dass die zugunsten der Flächeninanspruchnahme sprechenden Belange in aller Regel für die planende Kommune unmittelbar ‚spürbar’, sehr konkret und drängend sind – etwa die Schaffung von dringend benötigtem Wohnraum oder von Arbeitsplätzen durch Ansiedlung von Industrie und Gewerbe im Gemeindegebiet sowie die daraus resultierende Erzielung von Gewerbesteuereinnahmen.“ Vgl. Schmalholz 2002, S.158.

¹² Schmalholz 2002, S.159.

¹³ Über die Informationen eines solchen Modells und ihre Merkmalen ist ausführlicher in Schmalholz, zur rechtlichen Zulässigkeit handelbarer Flächenausweisungsrechte, 2002. Vgl. Schmalholz 2002, S.159.

¹⁴ „Nach § 1 Abs. 4 BauGB muss die Kommune die raumordnerischen Zielvorgaben beachten und kann diese nicht durch Abwägung innerhalb der örtlichen Bauleitplanung überwinden.“ Vgl. Schmalholz 2002, S.159.

¹⁵ Das heißt: „Die Kommunen wären also weiterhin an die Gebote überörtlicher Planung gebunden und könnten lediglich den durch die Raumordnung und Landesplanung gezogenen Rahmen ausfüllen“. Vgl. Schmalholz 2002, S.159.

¹⁶ Vgl. Schmalholz 2002, S.160.

¹⁷ Nach Schmalholz „Selbstverwaltung bedeutet, dass die genannten Angelegenheiten in eigener Verantwortung geregelt werden können (Ermessens-, Gestaltungs- und Weisungsfreiheit). Ein wichtiger Bestandteil dieser Verantwortung ist die kommunale Planungshoheit (s. a. § 2 Abs. 1 S. 1 BauGB: ‚eigene Verantwortung der Gemeinden’ ).“ Vgl. Schmalholz 2002, S.160.

¹⁸ Schmalholz 2002, S.160.

¹⁹ Vgl. Schmalholz 2002, S.160.

²⁰ „Die Planungshoheit bleibt den Gemeinden somit unter materiellen Aspekten vollkommen, aus mengenmäßiger Sicht zumindest innerhalb der festgesetzten Höchstmengen an Ausweisungsrechten erhalten.“ Vgl. Schmalholz 2002, S.161.

²¹ Siehe Schmalholz 2002, S.161.

²² Siehe Schmalholz 2002, S.161.

²³ Schmalholz behauptet: „Die mit den handelbaren Flächenausweisungsrechten einhergehenden Einschränkungen der kommunalen Planungshoheit verletzen daher grundsätzlich nicht den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.“ Vgl. Schmalholz 2002, S.162.

²⁴ Vgl. Schmalholz 2002, S.162.

²⁵ „So gewähren § 34 und § 35 BauGB Rechte auf Erlass einer Baugenehmigung, und zwar unabhängig vom Bestehen einer Bebauungsplanung.“ So verdeutlicht Schmalholz. Vgl. Schmalholz 2002, S.163.

²⁶ Vgl. GG 2002, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland – Textausgabe – Stand: 20. September 2002, Landeszentrale für politische Bildungsarbeit Berlin, Berlin 2002, S.53.

²⁷ Vgl. Schmalholz 2002, S.163.

²⁸ Vgl. Schmalholz 2002, S.163.