Politische Public Relations

Inhalt

1. Einleitung
Kann Kommunikation gefährlich sein?

2. Definitionen und Analyse zentraler Begriffe
2.1. Politische PR
PR – politische Kommunikation – politische PR
Politikvermittlung und Lobbying
Begriffe
2.2. Demokratie und deren Gefährdung
Normative Demokratietheorien
Eingrenzung der Kriterien von Demokratie
Demokratiegefährdung – Kritische Aspekte
Demokratie in der Systemtheorie
2.3. Konkretisierung der Fragestellung

3. Demokratiegefährdung durch politische PR
3.1. Medienwirkung
Verhältnis von politischem System und Medien
3.2. Instrumente politischer PR
Lobbying
Politikvermittlung
Werkzeugpalette
3.3. Gefährdung durch Lobbying
Gleichheit
3.4. Gefährdung durch Politikvermittlung
Pluralität
Verantwortlichkeit
Vertrauen

4. Zusammenfassung
4.1. Unabdingbarkeit politischer PR
4.2. Funktionstüchtig – nicht gerecht
4.3. Fazit

5. Literatur

1. Einleitung

Public Relations haben jenseits der Wissenschaft einen zweifelhaften Ruf. Vielleicht liegt es in einer Angst vor der „Amerikanisierung“ Europas begründet, denn die PR, wie wir sie kennen, stammt aus den USA. Die dortige Mediatisierung gilt als weit fortgeschritten und ihre politischen Auswüchse sind nicht immer in Einklang mit unserem Verständnis von Staat und Demokratie. Man muss nicht einmal auf neueste Trends zurückgreifen, welche stets viel Angriffsfläche bereithalten – das klassische Beispiel Ronald Reagans genügt. Er schaffte es als Schauspieler mit breiter Medien-Unterstützung und bis heute zweifelhafter Kompetenz – Stichwort „Reaganomics“ (Bachfeld, 2002, Abs. 3. Zehnder, 2001, Kap. 3) – zum mächtigsten Amt im amerikanischen Staat.

Ein Einfluss von PR auf den Staat ist anzunehmen – schon weil dieser die Intention hinter politischer PR ist. „Die Wurzeln der amerikanischen Kommunikationswissenschaft liegen in der Lösung praktischer Probleme, so z.B. in der wirtschaftlichen, militärischen und politi- schen Nutzung der Medien für Werbung und Propaganda“ (Kunczik & Zipfel, 2001, S. 61). Kunczik & Zipfel (2001, S. 67) sprechen in Anlehnung an Parsons schlicht davon, dass Mas- senmedien „Herrschaftsstabilisierung durch Manipulation“ erwirken können. Manch anderer würde im Zusammenhang politischer PR wohl eher davon sprechen, dass Großkonzerne die eigentliche Kontrolle über den Staat erhalten und Politiker machen, was sie wollen. Dies widerspricht in gewissem Maße den Grundsätzen einer Volkssouveränität – und als solche be- zeichnet sich die Bundesrepublik Deutschland bereits in der Präambel ihrer Verfassung (GG).

Negativ-Beispiele sind leicht zu finden: Werden nicht erstaunlich viele Entscheidungen in Amerika zu Gunsten der Ölkonzerne gefällt? Ist es nicht seltsam, welche Steuervergünsti- gungen manch ein großes Unternehmen in Deutschland genießt, während der Mittelstand an der Steuerlast zu Grunde geht? Es gibt reichlich Klärungsbedarf. Aber das bringt uns der Antwort auf die zentrale Frage dieser Arbeit nicht näher: Stellen politische Public Relations – oder etwas weniger glamourös formuliert „politische Öffentlichkeitsarbeit“ – eine Gefahr für unsere Gesellschaft im Allgemeinen und für die Demokratie im Speziellen dar?

Im Folgenden wird zunächst geklärt, warum sich diese Frage eigentlich stellt. Anschlie- ßend werde ich versuchen, die zentralen Begriffe „politische Public Relations” und

„Demokratie“ einzugrenzen und die Fragestellung zu konkretisieren. Es werden verschiedene Aspekte des Themas beleuchtet und schließlich werde ich, unabhängig von allen Gefahren für die Demokratie, noch darauf eingehen, dass PR aus unserer Gesellschaft nicht (mehr) wegzudenken ist. Doch zunächst zum Kern des Problems.

Kann Kommunikation gefährlich sein?

Mein Leben in der Bundesrepublik Deutschland ist so sicher, wie nirgendwo sonst auf der Welt – zumindest rechtlich. Die Deutschen scheinen ein schier unendliches Bedürfnis nach Rechtssicherheit zu besitzen. Wie sonst wäre es zu erklären, dass dieser Staat eine derartige Vielzahl an Regelungen und Gesetzen erschaffen hat (vgl. van Ooyen, 2001, S. 151)? Und zur Klärung neuer Konfliktsituationen werden ständig neue Gesetze notwendig. Stellvertretend für uns alle ist es Aufgabe unserer Politiker, diese zu diskutieren und in gültiges Recht zu überführen. Das Problem daran ist, dass auch Politiker fehlbare Menschen sind.

Dadurch eröffnen sich Möglichkeiten, die Gesetzgebung im eigenen Interesse zu beein- flussen. Eine dieser Möglichkeiten ist politische Öffentlichkeitsarbeit. Erhielten einzelne Personen oder Gruppierungen dadurch einen überproportional hohen Einfluss auf die Gesetz- gebung, so wäre dies eine Gefahr für die die »Volksherrschaft«, die »Demokratie«. Die Frage nach Demokratiegefährdung durch politische PR ist also durchaus gerechtfertigt.

2. Definitionen und Analyse zentraler Begriffe

2.1. Politische PR

PR – politische Kommunikation – politische PR

Eine gängige, Definition für Public Relations, bzw. synonym verwendet „Öffentlichkeits- arbeit“, stammt von Günther Bentele in Anlehnung an Grunig und Hunt (Bentele, 1997, S. 71. Bentele, 1998, S. 129. Röttger, 2001, S.287. Jarren & Weßler, 2002, S. 56) und lautet wie folgt: „Öffentlichkeitsarbeit oder Public Relations sind das Management von Informations- und Kommunikationsprozessen zwischen Organisationen einerseits und ihren internen oder externen Umwelten (Teilöffentlichkeiten) andererseits.“ Um Public Relations funktional korrekt einordnen zu können, sollte zudem ein wichtiges Element nicht unterschlagen werden: die Motivation der Akteure bzw. – aus strukturwissenschaftlicher Sicht betrachtet – die Semantik der Handlung. Öffentlichkeitsarbeit geschieht mit dem „Ziel, die öffentliche Meinung zu beeinflussen“ (Bentele, 1998, S. 128). Oder etwas allgemeiner formuliert: PR wird mit der Intention betrieben, Wissen, Meinungen oder Einstellungen bei einer Teil- öffentlichkeit zu beeinflussen. Geht man, ökonomischen Ansätzen folgend, davon aus, dass Management als Tätigkeit mit Aufwand verbunden ist, so wird diese von einem rational handelnden Menschen nur betrieben werden, wenn damit ein entsprechender Vorteil verbunden ist. Als (einzige) Wirkungen von Kommunikation sieht die Kommunikationsfor- schung Veränderungen von kognitiven, konativen und emotionalen Kompontenten des menschlichen Bewusstseins (Burkart, 2002, S. 189. Kunczik & Zipfel, 2001, S. 295). Diese sind potenziell mit Vorteilen für den Kommunikator verbunden. Somit scheint die Annahme, dass politische PR stets der Beeinflussung dient, durchaus plausibel.

Politikvermittlung und Lobbying

„Politische Kommunikation wird als derjenige Teil menschlicher Kommunikation definiert, der sich entweder thematisch oder aufgrund der Beteiligung von Akteuren des politischen Systems der Politik zurechnen läßt.“ (Bentele, 1998, S. 130).

Entsprechend stellt »politische PR« ein Spezialgebiet der Öffentlichkeitsarbeit dar. Dieser Begriff politischer PR ist aber noch recht unspezifisch. Er umfasst verschiedene, weitgehend getrennte Arbeitsgebiete, die jeweils eigene Instrumente verwenden, und die völlig unter- schiedliche Funktionen für ihre Akteure und den Staat erfüllen.

Jarren und Weßler schlagen (2002, S. 46-47) folgende Kategorien für die Akteure politi- scher PR vor: Akteure im Zentrum des Regierungssystems, Akteure im intermediären System und Wirtschaftsunternehmen. Unter den Akteuren des intermediären Systems subsumiert er dabei alle Interessengruppen, die in ihrer Funktion weder der aktiven Regierung noch der Wirtschaft zuzuordnen sind.

„Sowohl Einzelpersonen wie auch Organisationen kommen als Akteure politi- scher PR in Frage. Es wäre sicher falsch zu verkennen, daß heute systemati- sche politische Öffentlichkeitsarbeit im Regelfall in organisierter Form, d. h. in Form von Organisationen oder Organisationsteilen (z. B. Presseabteilungen) betrieben wird. Gleichzeitig wäre es jedoch auch eine unzulässige Reduktion, vom PR-Handeln der Einzelakteure völlig abzusehen.“ (Bentele, 1998, S. 135)

Die erste Form politischer PR betreiben nur die Akteure im Zentrum des Regierungssys- tems. Mit ihrer Öffentlichkeitsarbeit wollen sie Akzeptanz für Entscheidungen erreichen und um Unterstützung für politische Konzepte werben. Das Ziel ist der Erhalt oder die Schaffung von Macht. Als Begriff für diese Art politischer PR hat sich „Politikvermittlung“ etabliert. Nach Sarcinelli (Jarren, Sarcinelli & Saxer, 1998, S. 702) umfasst er „alle Prozesse der i.d.R. medienvermittelten Darstellung und Wahrnehmung von Politik“ mit informatorischer, apellativer und partizipativer Funktion.

Für die anderen Akteure ist die Funktion politischer PR, politische Entscheidungen im Hinblick auf ihre Ziele zu beeinflussen. Das Ziel von Akteuren des intermediären Systems ist die Durchsetzung ihrer jeweiligen Teilinteressen; Wirtschaftsunternehmen suchen ökonomi- schen Gewinn (Jarren & Weßler, 2002, S. 48). Diese Art politischer PR bezeichnet nach Schmidt (1995, S. 567) der Begriff „Lobbyismus“ oder Lobbying, welcher die „Bestrebungen von Interessengruppen meint, ... im Sinne ihrer Ziele und Interessen Einfluß auf öffentliche Institutionen und Amtsinhaber vor allem der Legislative und Exekutive zu nehmen“.

Daneben existieren in der Praxis weitere Formen politischer PR. Als Beispiel sei inner- parteiliche Öffentlichkeitsarbeit genannt oder PR von Unternehmen für die Bevölkerung, soweit es um politische Inhalte geht. Allerdings gehe ich davon aus, dass das größte Gefahrenpotenzial gegenüber der Demokratie an den Schnittstellen zwischen (1) dem beherrschten und zugleich herrschenden Volk, (2) dem Regierungssystem und (3) opportunis- tisch handelnden Wirtschaftsunternehmen entsteht. Politische PR von der Wirtschaft an die Bevölkerung folgt i.d.R. inhaltlich und formal der Parteien-PR. Deshalb werde ich diese Form

nicht speziell behandeln. Als relevante Teilgebiete politischer PR sind folglich Lobbying und Politikvermittlung zu untersuchen.

Begriffe

Entsprechend dem oben Genannten verwende ich folgende Definitionen: Public Relations oder Öffentlichkeitsarbeit sind das Management von Informations- und Kommu- nikationsprozessen zwischen Organisationen und ihren internen oder externen Umwelten mit dem Ziel, Wissen, Meinungen oder Einstellungen bei diesen zu beeinflussen. Lobbyismus oder Lobbying als Sonderfall von Public Relations ist das Management von Informations- und Kommunikationsprozessen zwischen Interessengruppen und aktiven oder potenziellen Entscheidungsträgern des Staates mit der Funktion, aktuelle und künftige politische Entschei- dungen zu beeinflussen. Politikvermittlung, ebenfalls ein Sonderfall von Public Relations, ist das Management von Informations- und Kommunikationsprozessen zwischen Akteuren der Regierung und potenziellen Wählern mit der Funktion, Akzeptanz für politische Entscheidungen oder Positionen zu wecken. »Regierung« ist dabei im weiteren Sinne zu verstehen, was neben der Exekutive auch Legislative und Verwaltung einschließt (vgl. Jarren et al., 1998, S. 716, vgl. Kapitel 2.2). Politische PR subsumiert Lobbying und Politikvermittlung und umfasst alle weiteren Formen von Öffentlichkeitsarbeit, die sich entweder thematisch oder aufgrund der Beteiligung von Akteuren des politischen Systems der Politik zurechnen lässt. (vgl. Definition politischer Kommunikation: Bentele, 1998, S. 130).

2.2. Demokratie und deren Gefährdung

Normative Demokratietheorien

Zunächst sei vorangestellt, dass es in der Politikwissenschaft keine allseits akzeptierte Lehrmeinung darüber gibt, was Demokratie (zu deutsch „Volksherrschaft“) ist (Nohlen, 1996, S. 81).

„Es existiert eine Fülle gleichermaßen unbefriedigender Definitionsversuche, die meist jeweils ein Element als in besonderer Weise kennzeichnend heraus- stellen: Volkssouveränität, Gleichheit, Partizipation, Mehrheitsherrschaft, Toleranz, Herrschaftslimitierung und -kontrolle, Grundrechte, Gewaltenteilung, Rechts- und Sozialstaatlichkeit, Mehrheitsparteiensystem, allgemeine Wahlen, Öffentlichkeit, Meinungswettbewerb, Pluralismus u.a.m.“

(Nohlen, 1996, S. 80-81).

Deshalb hängt die Beantwortung der Frage, ob eine Demokratie gefährdet ist, wesentlich von der verwendeten Definition ab.

„Im modernen Sprachgebrauch gelten als Minimalbedingungen einer D [emokratie] 1) folgenreiche Partizipation der erwachsenen männlichen und weiblichen Bevölkerung bei der Wahl und Abwahl der politischen Führung, die 2) im Rahmen allgemeiner, freier, gleicher Wahlen erfolgt ..., 3) ein hohes Maß unbehinderter Interessen- und Meinungsäußerungen, Interessenbündelung und Opposition und 4) in der Regel auch das Vorhandensein und Wirken von Verfassungsinstitutionen.“ (Schmidt, 1995, S. 205)

Sarcinelli (Jarren et al., 1998, S. 645) sieht als Voraussetzungen für Demokratie „... eine funktionierende Öffentlichkeit ..., in der der Wille des Volkes oder maßgeblicher Teile des Volkes durch Kommunikation frei zum Ausdruck gebracht werden kann.“ Detjen schreibt im selben Buch (Jarren et al., 1998, S. 275), „dass die freie politische Kommunikation ein konstituierendes Element der pluralistischen Demokratie darstellt“. Insofern dürfte Sarcinellis Aussage in Anlehnung an demokratietheoretische Ansätze nach dem Pluralismuskonzept zu verstehen sein, welche davon ausgehen, dass „erst im Austragen der vorhandenen Gegensätze, in einem Prozeß des Mit- und Gegeneinander, ... eine Art »Gemeinwohl a posteriori« ... [entsteht]“ (Nohlen, 1996, S. 85).

Jarren et al. schließlich erstellen für eine systematische Betrachtung der „Probleme politischer Kommunikation auf verschiedenen Handlungsebenen und in Politikfeldern“ (1998,

S. 506) einen Katalog „Demokratietheoretischer Bezugsgrößen“ (S. 253). Diese sind Legitimität (S. 253), Pluralismus (S. 275), Partizipation (S. 284), Repräsentation (S. 292), Responsivität (S. 298) und Vertrauen/Glaubwürdigkeit (S. 305).

Eingrenzung der Kriterien von Demokratie

Die Untersuchung aller potenzieller Kriterien von Demokratie würde den Rahmen dieser Arbeit sprengen, deshalb greife ich die Punkte heraus, welche politische PR in besonderem Maße gefährdet, weil sie nicht explizit durch Verfassung und Gesetze geschützt werden. So werden allgemeine, freie und gleiche Wahlen (GG Art. 20.2, Art. 28.1, Art. 38.1) sowie die grundsätzliche Meinungsfreiheit (GG Art. 5.1) in der Bundesrepublik Deutschland vom Grundgesetz garantiert, ebenso Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit („Interessenbün- delung“ und „Opposition“) (GG Art. 8 und 9), Herrschaftslimitierung und -kontrolle

(GG Art. 20), Gewaltenteilung (GG Art. 20.3), Rechts- und Sozialstaatlichkeit (GG Art. 1.3, Art. 20.1), sowie Repräsentation (GG Art. 38.1).

Im Rahmen der Theorie der Schweigespirale wurde vermutet, dass eine individuelle Wahlentscheidung trotz gleicher, freier Wahlen durch soziale Zwänge manipuliert werden könnte. Tatsächlich muss man Noelle-Neumann zustimmen, dass solch eine starke Fremdbe- stimmung das „politische Ideal der Demokratietheorie“ schwer beschädigen würde (Noelle- Neumann, 1996, S. 295). Jedoch wird ausschließlich eine „Redebereitschaft“ bzw. „Schweig- etendenz“ von Menschen untersucht (Noelle-Neumann, 1996, S. 196) und damit ausschließ- lich sozial sanktionierbares Verhalten. Sanktionierbarkeit bei geheimen Wahlen ist aber nicht anzunehmen. Zentrale Elemente der Theorie benötigen zudem noch einer eingehenden wissenschaftlichen Beschäftigung (Kunczik & Zipfel, 2001, S. 380-384). Deshalb will ich die Gefahr, welche Noelle-Neumann für die Demokratie skizziert, hier nicht weiter verfolgen.

„Selbstverwirklichungs- und Mitwirkungschancen“ – entsprechend Partizipation – sind

„in den modernen Demokratien meist zu knapp bemessen“ (Schmidt, 1995, S. 206). Dennoch sind sie gesetzlich festgeschrieben und im Rahmen politischer Parteien auch faktisch ein elementarer Bestandteil der deutschen Demokratie. Somit sind sie für die Analyse ebenfalls uninteressant. Was bleibt ist ein recht überschaubarer Katalog:

Demokratiegefährdung – Kritische Aspekte

1. Nach Sarcinelli (Jarren et al., 1998, S. 645) muss eine „funktionierende Öffentlichkeit“ vorliegen, in der der Willen des Volkes frei geäußert werden kann. Dieser Wille kann nach dem Pluralismuskonzept jedoch erst entstehen, wenn die verschiedenen Interessen der Gesell- schaft in einen öffentlichen Diskurs einfließen (Nohlen, 1996, S. 85. Jarren et. al., S. 646-647, S. 694). „Die Massenmedien stellen heute das wichtigste Ö[ffentlichkeits]sforum dar“ (Jarren et. al., S. 694). Deshalb stellt es eine Gefahr für die funktionierende Öffentlichkeit dar, wenn die Darstellung von (partikulären) Interessen in den Massenmedien (oder anderen relevanten Foren) behindert wird.
2. Gleichheit taucht in zahlreichen Quellen als Kriterium für Demokratie auf (Nohlen, 1996, S. 81) und ist sogar im Grundgesetz (GG Art. 3, Art. 33) festgelegt. So sollte jeder Bürger eines Staates – in der Regel die wahlberechtigte Bevölkerung – zumindest theoretisch den gleichen Einfluss auf politische Entscheidungen nehmen können. In einer repräsentativen Demokratie, wie sie in Deutschland besteht, geschieht diese Einflussnahme allerdings nur mittelbar durch gewählte Abgeordnete. Zentrales Ziel von Lobbying ist die Einflussnahme auf diese Entscheidungsträger. Somit hat jemand bzw.