Der Welfare-to-Work-Ansatz in den USA

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die historische Entwicklung des US-amerikanischen Sozialhilfesystems
2.1. Von der privaten Armenfürsorge zu ersten bundesstaatlichen Sozialhilfeprogrammen
2.2. Der „New Deal“: erste Gestaltungsversuche Washingtons unter dem Eindruck der „Great Depression“
2.3. Die Regierung Kennedy: Ausweitung staatlicher Sozialfürsorge und erste Workfare-Ansätze
2.4. Die 80er Jahre: Einschnitte bei den Sozialleistungen und Ausbau des Workfare-Ansatzes
2.5. Die Sozialhilfereform von 1996: Der „Big Bang“ der Sozialhilfepolitik

3. Der PRWORA: Ein Schritt vorwärts und zwei zurück? Die Implikationen der Sozialhilfereform von
3.1. „Temporary Assistance for Needy Families”
3.1.1. bundesstaatliche Flexibilität
3.1.2. staatliche Auflagen
3.2. Kinderbetreuung

4. Der „Earned Income Tax Credit“ (EITC)
4.1. Bedeutung und Ausgestaltung

5. Welfare-to-Work in der Praxis: Das Beispiel Wisconsin
5.1. Die sozialpolitische Vorreiterrolle Wisconsins und deren historische Determinanten
5.2. Das Programm „Wisconsin Works“ (W-2)
5.3. Der EITC in Wisconsin

6. Der Policy-Outcome von Wisconsin Works
6.1. Fallzahlen und Partizipation am Arbeitsmarkt
6.2. Erwerbseinkommen und „Working Poors“

7. Fazit

8. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Vor dem Hintergrund einer in einigen Ländern Europas im Verlauf der vergangenen Jahre stetig gestiegenen Zahl an Arbeitslosen und Sozialhilfeempfängern -und damit einhergehend zunehmender Finanzierungsprobleme der sozialen Sicherungssysteme, bedingt durch ein Ungleichgewicht zwischen Beitragszahlern und Leistungsempfängern- wird immer wieder das US-amerikanische „Welfare-to-Work“-Modell als möglicher Ausweg aus dieser misslichen Lage angeführt.

Dieses Konzept, dessen sinngemäße Übersetzung mit „Arbeit vor Sozialleistungen“ bezeichnet werden kann, zielt auf eine möglichst schnelle (Re-) Integration der Leistungsbezieher in den regulären Arbeitsmarkt ab. Um dies zu erreichen, erhalten die Leistungsempfänger finanzielle Anreize in Form von Steuergutschriften bei Aufnahme einer entlohnten Tätigkeit, unterliegen strengeren Zumutbarkeitskriterien und sind zur Erbringung von Gegenleistungen für den Erhalt von Leistungen in Form von Arbeitsverpflichtungen oder Ausbildungsaktivitäten verpflichtet. Oftmals findet hierbei das „Work-first“-Prinzip Anwendung, bei dem der Vermittlung in eine wie auch immer geartete Beschäftigung Vorrang vor teuren Qualifizierungsmaßnahmen gegeben wird.

Die vorliegende Seminararbeit versucht in diesem Zusammenhang, einen Überblick über den Welfare-to-Work-Ansatz in den USA und dessen historische Entwicklung zu geben. Im weiteren Verlauf dieser Arbeit wird dabei auf das Welfare-to-Work-Programm des US-Bundesstaates Wisconsin wegen dessen sozialpolitischer Bedeutung gesondert eingegangen. Abschließend wird der Frage nachgegangen, ob die diesem Ansatz zuzurechnenden Maßnahmen tatsächlich zu einer Reduktion der Anzahl der Sozialhilfeempfänger geführt und inwieweit sich die Lebensbedingungen der betroffenen Personen geändert haben.

2. Die historische Entwicklung des US-amerikanischen Sozialhilfesystems

2.1. Von der privaten Armenfürsorge zu ersten bundesstaatlichen Sozialhilfeprogrammen

Die ersten Formen der Armenfürsorge in den USA waren bis in das 19. Jahrhundert nach dem Vorbild des britischen „Poor Law“ von 1601 konzipiert, das bei der Bekämpfung von Armut vor allem die untersten Verwaltungsebenen und nicht den Gesamtstaat in der Pflicht sah. Dabei oblag die Unterstützung bedürftiger Personen hauptsächlich privaten Wohltätigkeitsorganisationen, wobei die Beseitigung der vermeintlichen moralischen und disziplinären Defiziten der Bedürftigen im Vordergrund stand. Obgleich sich diese Organisationen für die vollständige Abschaffung öffentlich gewährter Armenunterstützung einsetzten, wurden aufgrund des gestiegenen Bewusstseins für die Bedeutung von Kindern Forderungen nach einer öffentlich finanzierten Existenzgrundlage für allein erziehende Mütter und deren Kinder auf einem minimalen Niveau laut (vgl. Wilke 2002, 21-22).

Schließlich wurde vom US-Bundesstaat Illinois im Jahre 1911 die so genannte „Mothers´ Pension“ eingeführt, die in den darauf folgenden zehn Jahren für 40 weitere Bundesstaaten als Vorbild fungierte. Die Staaten ließen den mit der Ausführung betrauten Counties bei der Wahl der Beurteilungskriterien aber freie Hand, wodurch sich in der Folge relativ strenge, an konservativen Leitmotiven orientierte Maßstäbe etablierten. Ebenso lag die grundlegende Entscheidung, ob überhaupt finanzielle Leistungen in Form der Mothers´ Pensions gewährt werden sollten, bei den Counties. So ist es nicht verwunderlich, dass 1921 nicht einmal die Hälfte der Counties Mothers´ Pensions anboten und landesweit nur 46 000 Familien in den Genuss finanzieller Unterstützung kamen. Zwar verdoppelte sich diese Zahl bis zum Jahr 1931; jedoch blieb der Anteil anspruchsberechtigter Haushalte, der tatsächlich Förderleistungen bezog, mit sechs Prozent immer noch verschwindend gering. Die Tatsache, dass Witwen mit 80 Prozent die überwältigende Mehrheit der Leistungsbezieherinnen darstellten, ist darauf zurückzuführen, dass geschiedene oder verlassene alleinerziehende Mütter nicht dem konservativen Idealbild entsprachen. Handelte es sich bei den Leistungsberechtigten zudem um US-Amerikaner mit schwarzer Hautfarbe, reduzierte sich die Chance auf finanzielle Zuwendungen im Rahmen der Mothers´ Pensions auf ein Minimum. So waren 1931 lediglich drei Prozent der gesamten Sozialhilfebezieherinnen afroamerikanischer Abstammung, wobei sich diese Fälle fast ausschließlich auf die Nordstaaten beschränkten (vgl. Wilke 2002, 23-26).

2.2. Der „New Deal“: erste Gestaltungsversuche Washingtons unter dem Eindruck der „Great Depression“

Mit dem vor dem Hintergrund der großen Depression der 1930er Jahre verabschiedeten „Social Security Act“ von 1935 wurde nicht nur eine beitragsfinanzierte Arbeitslosenversicherung eingeführt, sondern auch das bis dahin vorherrschende System der Sozialhilfe grundlegend reformiert. Letzteres geschah durch die Zusammenfassung der einzelstaatlichen Mothers´ Pensions – Programme in ein sowohl vom Bund als auch von den Staaten getragenes Programm namens „Aid to Dependent Children“ (ADC), an dessen Finanzierung sich die Einzelstaaten bis 1939 mit 66 Prozent und danach nur noch mit 50 Prozent beteiligen mussten. Ferner bestand fortan ein Rechtsanspruch auf den Bezug der in diesem Programm geregelten Leistungen. Vor diesem Hintergrund ist der starke Anstieg der Zahl der in Sozialhilfe beziehenden Familien lebenden Kinder von 250 000 (1935) auf 1,6 Millionen (1950) mit einem ebenfalls gestiegenen Anteil schwarzer Kinder von 14 Prozent im Jahre 1950 nicht verwunderlich. Die Aufhebung der einseitigen Orientierung auf Witwen mit Kindern war dieser Entwicklung ebenfalls zuträglich, wodurch deren Anteil an den Leistungsbezieherinnen auf 20 Prozent (1942) sank. Dieses anscheinend positive Bild vom ADC wurde jedoch von einigen immer noch bestehenden strukturellen Mängeln getrübt. So war der für Sozialleistungen in Frage kommende Personenkreis immer noch auf Mütter oder Familien mit Kindern beschränkt, kinderlosen Paaren sowie Alleinstehenden blieb der Zugang zu einem Großteil der Leistungen nach wie vor verwehrt. Zudem oblag die Festlegung der Leistungshöhen und der Berechtigungskriterien auch weiterhin den Staaten und Counties, was zum Teil erhebliche Leistungsunterschiede zwischen den Einzelstaaten zur Folge hatte, die vor allem bei dem Vergleich der Nord- mit den Südstaaten offensichtlich wurden (vgl. Wilke 2002, 26-30).

2.3. Die Regierung Kennedy: Ausweitung staatlicher Sozialfürsorge und erste Workfare-Ansätze

1950 kam es infolge der Ausweitung des Leistungsanspruchs auf die gesamte Familie zur Umbenennung des Programms in „Aid to Families with Dependent Children“ (AFDC). Daneben veränderte sich graduell die ethnische Zusammensetzung der Sozialhilfebezieherinnen, sodass Anfang der 1960er Jahre Familien weißer Hautfarbe mit einem Anteil von 42 Prozent an der Gesamtheit der leistungsbeziehenden Familien erstmals hinter afroamerikanischen Familien (48 Prozent) rangierten. John F. Kennedy, der sich vor und während seiner Amtszeit als 35. US-Präsident für die Ausweitung der staatlichen Sozialpolitik eingesetzt hatte, führte 1965 neben dem auf Beitragszahlungen basierenden Krankenversicherungssystem „Midicare“ das Krankenbeihilfeprogramm „Medicaid“ unter anderem für Bezieher von AFDC ein. Dabei erfolgte die Finanzierung paritätisch zwischen dem Bund und den Einzelstaaten. Jedoch führte die weitestgehende Gestaltungsfreiheit der Staaten bei der Festlegung des Leistungskatalogs auch in diesem Bereich zu mitunter erheblichen regionalen Unterschieden im Versorgungsgrad.

Ebenfalls in die Amtszeit Kennedys fällt die Einführung der als „Food Stamps“ bezeichneten Essensmarken für Bedürftige mit niedrigem oder ohne Einkommen, wodurch zumindest deren Ernährung gewährleistet werden sollte.

Vor dem Hintergrund drastisch ansteigender Fallzahlen -die Zahl der AFDC-beziehenden Personen nahm in weniger als zehn Jahren auf mehr als das Doppelte zu (1965: 4,3 Mio.; 1974: 10,8 Mio.)- sah sich die Kennedy-Administration zum teilweisen Bruch mit dem traditionellen Rollenbild der Frau gezwungen, wonach deren Hauptaufgabe in der häuslichen Kindererziehung gesehen wurde. Das 1967 verabschiedete „Work and Incentive Program“ (WIN) verband nämlich die Teilnahme am AFDC-Programm mit der Erbringung von Gegenleistungen in Form von Arbeits- oder Ausbildungsmaßnahmen, sofern im Haushalt keine Kinder unter 16 Jahren lebten. Damit wurden erstmals konkrete Workfare-Ansätze in der US-amerikanischen Sozialpolitik implementiert. Der Erfolg dieses Programms hielt sich jedoch in Grenzen, da nur 3,5 Prozent der in Frage kommenden AFDC-Bezieher zu Maßnahmen dieser Art herangezogen wurden. Auch das aus dem Jahre 1972 stammende und mit strengeren Zumutbarkeitskriterien versehene Nachfolgeprogramm „WIN II“ konnte diese Quote nicht nachhaltig verbessern (8 Prozent) (vgl. Wilke 2002, 26-37).

2.4. Die 80er Jahre: Einschnitte bei den Sozialleistungen und Ausbau des Workfare-Ansatzes

Mit dem Machtwechsel im Weißen Haus vollzog sich auch eine Wende in der Sozialpolitik. Die Reagan-Administration war mit der Bestrebung angetreten, das amerikanische Sozialhilfesystem grundlegend umzugestalten, was aber teilweise am Widerstand der Bundesbehörden scheiterte. Nichtsdestotrotz mussten sich die Sozialhilfebezieher in den USA auf mitunter einschneidende Veränderungen einstellen. So wurden durch den „Omnibus Budget Reconciliation Act“ (OBRA) von 1981 die finanziellen Zuwendungen seitens des Bundes für das AFDC-Programm um jährlich eine Milliarde US-Dollar gekürzt sowie die Berechtigungskriterien verschärft, so daß bis zu 500 000 AFDC-beziehende Familien ihren Anspruch auf finanzielle Unterstützung verloren. Neben der Rezession der frühen 1980er Jahre war dieses Gesetz maßgeblich für den Anstieg der Armutsquote von 11 auf 15 Prozent in den Jahren 1979 bis 1983 verantwortlich.

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