Die Grundsicherung in Deutschland - Status quo und aktuelle Reformvorschläge

I. Inhaltsverzeichnis

I. Inhaltsverzeichnis

II. Abkürzungsverzeichnis

III: Abbildungsverzeichnis

1. Einführung und Problemdarstellung
1.1. Einführung
1.2. Vorgehen

2. Der Rahmen der Grundsicherung in Deutschland

3. Der Status quo: Hartz IV
3.1. Eine Übersicht der Hartz-Reform-Schwerpunkte für Grundsicherung-Empfänger und eine erste Evaluationsbilanz
3.2. Daten und Fakten zum Niedriglohnsektor und den Kernproblemgruppen
3.3. Zeichen eines Reformbedarfs

4. Aktuelle Reformvorschläge
4.1. Das Kombilohn-Modell: Der Vorschlag des Sachverständigenrats
4.1.1. Einführung und Begriffserklärung
4.1.2. Das Maßnahmenpaket des Sachverständigenrats
4.1.3. Die Angebots- und Beschäftigungseffekte der Kern- Problemgruppen
4.1.4. Kritik und Aussichten zum Maßnahmenpaket
4.2. Workfare: Der Vorschlag des IZA
4.2.1. Einführung und Konzepterklärung
4.2.2. Das Workfare-Modell des IZA
4.2.3. Aussichten und Chancen für die Kernproblemgruppen
4.3. Kombilohn oder Workfare?
4.4 Zwischenfazit

5. Das Bürgergeld nach Götz Werner – eine Alternative
5.1. Bürgergeld: Alte Idee als Lösung für die Zukunft?
5.1.1. Einführung und Konzepterklärung
5.1.2. Friedmans negative Einkommensteuer (nEst)
5.1.3. Bedingungsloses vs. bedingtes Bürgergeld
5.2. Unternimm die Zukunft – Das Bürgergeld nach Götz Werner
5.2.1. Analyse der Initiative
5.2.2. Akzeptanz als größtes Hindernis?

6. Fazit und Ausblick

V. Literaturverzeichnis

VI. Rechtsquellenverzeichnis

II. Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

III: Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Durchschnittliche Abgabenbelastung für Arbeitnehmer und Arbeitgeber

Abbildung 2: Simulations-Szenarien zum Vorschlag des Sachverständigenrates: Arbeitsmarktwirkungen für Deutschland

Abbildung 3: Erwerbsanreize der Grundsicherung

Abbildung 4: Konflikt zwischen Workfare und Kombilohn

1. Einführung und Problemdarstellung

1.1. Einführung

Eine zunehmend global operierende Wirtschaft, technologischer Fort- schritt und eine verstärkte Nachfrage nach hochqualifizierten Arbeits- kräften führen im Sozialstaat Deutschland, wie auch in anderen Indust- rienationen, dazu, dass sich immer mehr Menschen gesellschaftlich marginalisiert fühlen. Hiervon sind nicht nur ein Grossteil der Millionen Arbeitslosen, sondern auch eine steigende Zahl im Niedriglohnsektor angesiedelter, geringqualifizierter Arbeiter und Teilzeitbeschäftigter, sowie Langzeitarbeitslose betroffen. Soweit sie einem Erwerb nachge- hen, stellt sich auch für sie die Frage, wann ihre Arbeit in ein Niedrig- lohnland abwandert, oder ihre Stellen wegrationalisiert werden.

In diesem wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Umfeld wird seit eini- gen Jahren die Zukunft der sozialen Sicherung, und in diesem Zusam- menhang auch die Forderung nach einem Grundeinkommen, diskutiert und in die Reformvorschläge eingebracht. Unter diesen Vorschlägen werden auch staatliche Transferleistungen für Bedürftige gefordert, die zwar arbeitsfähig sind, aber wenig Anstrengung zeigen, ihr Los durch eine Vollzeittätigkeit auf dem ersten Arbeitsmarkt zu verbessern. Insge- samt ist aber die gesellschaftliche Einstellung, und damit auch der An- satz zu Reformen arbeitszentriert. Die Experten und Politiker sehen die Probleme bei der Arbeit, und speziell für den Niedriglohnsektor beim Arbeitsangebot, insbesondere bei den vermeintlich falschen Anreizen zur Arbeitsaufnahme.

Im Rahmen der derzeitigen Grundsicherung in Deutschland, die sich in ihrer Höhe am soziokulturellen Existenzminimum für Hilfebedürftige orientiert, hat sich eine zu große Zahl der Betroffenen gegen eine Ar- beitssuche oder Volltätigkeit auf dem regulären Arbeitsmarkt entschie- den, was zu einer drastischen Steigerung arbeitsloser oder teilzeitbe- schäftigter Geringqualifizierter und Langzeitarbeitsloser führte, die all- gemein als die beiden Kernproblemgruppen für die Sozial- und Ar- beitsmarktpolitik gesehen werden.

Von Vielen als “Revolution” bezeichnet, ist im Jahr 2003 mit der “Hartz- Reform” ein entscheidend neuer Weg eingeschlagen worden. Um stei- gende Kosten im Bereich der Grundsicherung und die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit in den Griff zu bekommen, wurde der Rahmen, in dem Grundsicherungsleistungen gewährt werden, sowie der Vermittlungs- apparat neu geregelt. Dabei ist die Forderung nach verstärkter Selbst- hilfe bei Hilfebedürftigen gleichermaßen ein Kernelement, wie die (theoretisch) effizientere Anreizstruktur zur Arbeitsaufnahme bei Betrof- fenen.

Obwohl die “Hartz-Gesetze” insgesamt anfangen positive Auswirkun- gen zu zeigen, ist von verschiedenen Seiten großer Reformbedarf ge- meldet worden. Der Bundesregierung ist das Problem bekannt, und sie sucht deshalb aktiv nach einer allgemein akzeptablen Lösung zur “Re- form der Reform”¹, d.h. am bestehenden System. Es gibt zahlreiche Vorschläge von Parteien und Interessengruppen, die sich zumeist auf wissenschaftliche Expertisen und Untersuchungen stützen. Die plausibelsten Vorschläge haben gemein, dass sie Kürzungen bei staatlichen Transfers in Kauf nehmen oder fordern, um den Anreiz einer sozialver- sicherungspflichtigen Arbeitsaufnahme zu erhöhen.

1.2. Vorgehen

Die vorliegende Arbeit ist wie folgt aufgebaut: Im zweiten und dritten Abschnitt wird erst die Grundsicherung definiert und anschließend die Rahmenbedingungen des Hartz IV-Gesetzes dargestellt. Anschließend wird ein Überblick des Niedriglohnsektors gegeben, um den Reformbe- darf im Grundsicherungsbereich mit Daten und Fakten zu untermauern. Der vierte Abschnitt stellt zwei Reformvorschläge vor, die Mängel im Konzept und der Implementierung des Hartz IV-Ansatzes durch ar- beitsmarktpolitische Maßnahmen zu beheben versuchen: Das Kombi- lohnmodell des Sachverständigenrats und das Workfare-Modell des Instituts für die Zukunft der Arbeit. Eine Gegenüberdarstellung der zwei Konzepte wird in 4.3. präsentiert. Anschließend wird im fünften Abschnitt das Bürgergeld von Götz Werner als Alternativkonzept darge- stellt, sowie seine Realisierungschancen analysiert. Im sechsten Ab- schnitt werden die Unterschiede und Vorteile der drei Ansätze sowie ihre Realisierungschancen im wirtschaftlichen und politischen Umfeld noch einmal zusammengefasst.

2. Der Rahmen der Grundsicherung in Deutschland

Der deutsche Sozial- bzw. Wohlfahrtstaat kann als „Gemeinwesen (be- trachtet werden), das seine Mitglieder gegen allgemeine Lebensrisiken wie Krankheit, Invalidität, Erwerbslosigkeit, Unterversorgung im Alter o.ä. schützt und davon Betroffenen, strukturell Benachteiligten und Be- dürftigen ausreichende Unterstützung gewährt.“² Mit dem „System der sozialen Sicherung stellt (er) den dafür geeigneten institutionellen Rah- men zur Verfügung“³, (d.h.) „i.e.S. als Summe aller Einrichtungen und Maßnahmen, (die...) das Ziel haben, die Bürger gegen (diese) Risiken zu schützen“.⁴ In Deutschland basiert das System der sozialen Siche- rung auf drei Säulen: Versicherungs-, Versorgungs- und Fürsorgeprin- zip.⁵ Auf dem letzteren Prinzip beruht die unterste Instanz der sozialen Sicherung, das sog. „Auffangnetz“⁶ in Form der Grundsicherung. Sie ist eine vom Staat bzw. der Gemeinschaft geleistete Hilfe, d.h. eine steuer- finanzierte Unterstützung für Hilfebedürftige, „die entweder nicht in der Lage sind, den Lebensunterhalt auf dem soziokulturellen Existenzmi- nimumniveau⁷ aus eigenem Einkommen, aus Vermögen, aus Ansprü- chen gegen die Sozialversicherung oder von dritter Seite zu beschaf- fen, oder sich in besonderen Notlagen aus eigenen Mitteln und Kräften zu helfen.“⁸ Für Leistungen im Rahmen der Grundsicherung besteht nicht das Prinzip der Beitragsäquivalenz, d.h. sie werden unabhängig von Einzahlungen in das Versicherungssystem gewährt.⁹ Die Betroffe- nen haben danach zwar einen Anspruch auf diese Leistung(en), der allerdings nur „dem Grunde nach“ besteht und eine Bedürftigkeitsprü- fung benötigt.¹⁰

Schon seit längerem im Zentrum der Diskussion, ist der Druck auf die Politik während der 90er Jahre stetig gewachsen, im Bereich der Sozi- alhilfe etwas zu unternehmen.¹¹ Die Aufgabe der Sozialhilfe, geregelt durch das ehemalige Bundessozialhilfegesetz (BSHG), als „Lückenfül- ler“¹² der sozialen Sicherung zu agieren, geriet hauptsächlich aufgrund eines starken Kostenanstiegs und dem Fehlen konsequenter Anreize bei der Arbeitsmarkt(re)integration von Betroffenen immer mehr in den Fokus der Aufmerksamkeit.¹³ Als Vorgänger der Hartz-Gesetze¹⁴, war das Job-AQTIV-Gesetz¹⁵ von 2001 einer der ersten Schritte in der Ar- beitsmarktpolitik, hin zu mehr Eigenverantwortung und Initiative von Arbeitslosen und Arbeitgebern. Die Hartz-Reform übernahm mehrere Instrumente des Job-AQTIV-Gesetzes und machte das „Prinzip des Förderns und Forderns“¹⁶ zu seinem Leitmotiv, wobei das Fordern klar im Vordergrund steht: Eine „aktivierende Arbeitsmarktpolitik“ bzw. „aktivierende Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik“ sollte eine „aktive Arbeits- marktpolitik“, in der der Staat der Hauptakteur ist, ersetzen.¹⁷

3. Der Status quo: Hartz IV

Mit dem Vierten Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (Hartz IV) trat am 1. Januar 2005, nachdem die Umsetzungen Anfang 2003 begonnen hatten, das letzte der vier Hartz-Gesetze in Kraft. Die

„Hartz-Reform“, wie sie allgemein genannt wird, ist die größte Reform und Kursänderung, die die deutsche Arbeitsmarktpolitik seit langem erfahren hat: „Noch nie wurde im Bereich Arbeitsmarktregulierung gleichzeitig an so vielen Stellschrauben gedreht, noch nie wurde fast gleichzeitig eine derartige Vielfalt an Instrumenten auf den Weg gebracht.“¹⁸ Mit der Reform wurde der unterste Teil der sozialen Sicherung juristisch und organisatorisch neu geregelt, Instrumente eingeführt, um effektivere Anreize zur Arbeitsaufnahme beim Leistungsempfänger zu erzeugen, und ein Rahmen geschaffen, um den Vermittlungsapparat und die Kostenstruktur effizienter zu gestalten.

Unter Hartz IV wird seit dem Jahr 2005 die Sozialhilfe nach dem Sozi- algesetzbuch XII (SGB XII), das Arbeitslosengeld II und das Sozialgeld nach dem Sozialgesetzbuch II (SGB II) gewährt. Zusammen mit dem Wohngeldgesetz und dem Asylbewerberleistungsgesetz stellen sie die bedarfsorientierte Grundsicherung des Staates dar.¹⁹ Eine fundamenta- le Änderung erfuhr das System der Grundsicherung im Rahmen der Hartz IV-Reform durch die Zusammenlegung der ehemaligen Arbeitslo- senhilfe und der Sozialhilfe, da „das bisherige Nebeneinander zweier steuerfinanzierter Fürsorgesysteme (als...) ineffizient, zu wenig transpa- rent und verwaltungsaufwändig charakterisiert“²⁰ war. Seitdem wird ge- zielt zwischen erwerbsfähigen²¹ und nicht-erwerbsfähigen Hilfebedürfti- gen unterschieden: Nur wer mindestens drei Stunden täglich arbeiten kann steht dem Arbeitsmarkt zur Verfügung und erhält Leistungen nach dem SGB II.²² Diese Abgrenzung erleichtert theoretisch eine Untersuchung und Analyse der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik auf unterster Ebene und erlaubt gezieltere Änderungen bei Reformen, mit größeren Erfolgschancen, obwohl „ein direkter Vergleich der einzelnen Kompo- nenten im zeitlichen Verlauf (…) nicht mehr ohne weiteres möglich (ist).“²³ Eine Grundsicherungsreform, welche „neben dem Ziel der reinen Armutsbekämpfung auch (...) Implikationen für den Arbeitsmarkt“²⁴ anstrebt, sollte sich hauptsächlich auf Arbeitslosengeld II-Empfänger als Zielgruppe konzentrieren. Im Folgenden werden nun die wichtigsten neuen Instrumente der Hartz-Reform für Grundsicherungsempfänger dargestellt, sowie eine Übersicht des Arbeitmarkt-Teilbereichs, der für diese Zielgruppe und für jegliche Reform der Grundsicherung entschei- dend ist, des „Niedriglohnsektors“.

3.1. Eine Übersicht der Hartz-Reform-Schwerpunkte für Grund- sicherung-Empfänger und eine erste Evaluationsbilanz

Seit der Hartz-Reform hat jeder erwerbsfähige Hilfebedürftige zwischen 15 und 65 Jahren Anspruch auf die Grundsicherung für Arbeitsuchen- de, das Arbeitslosengeld II. Personen, die in derselben Bedarfsgemein- schaft²⁵ leben, haben ebenfalls Anspruch auf Hilfeleistungen, doch vari- ieren diese je nach Status und Alter.²⁶ Dabei ist festzuhalten, dass die- ser Anspruch nicht allein auf dem Status der Arbeitslosigkeit basiert: Arbeitslosengeld II wird allgemein gewährt, wenn der Lebensunterhalt nicht aus eigenem Einkommen oder Vermögen gesichert werden kann.

Eines der wesentlichen Ziele der Hartz-Reform ist es, den Anreiz einer Beschäftigungsaufnahme zu erhöhen und Eigeninitiativen und - leistungen zu „fordern“.²⁷ Dies wird zum einen durch einen spürbar niedrigeren Wert der Gesamtleistung erzielt, die ein Betroffener erhält. Nach letzten Schätzungen erhielt eine Bedarfsgemeinschaft (allein stehende und allein lebende Person) im Durchschnitt Leistungen im Wert von 818 Euro.²⁸ Diese Bruttosumme liegt etwas höher als der Betrag, den eine Bedarfsgemeinschaft bei Untätigkeit erhält.²⁹ Vor Bezug jegli- cher Leistung ist jedoch eine Bedürftigkeitsprüfung gesetzlich verord- net. Dabei wird auch das Einkommen und Vermögen des in der jeweili- gen Bedarfsgemeinschaft wohnenden Partners bei der Berechnung des zustehenden Arbeitslosengeld II berücksichtigt.³⁰ Nach dem Prinzip der Subsidiarität³¹, wird somit der Grad an Selbsthilfe bei Bedürftigen gemessen, wenn dies auch „milder“ geschieht als vor der Reform.³²

Zum anderen hat das vierte Hartz-Gesetz die Transferentzugsraten bei Einkommen neu geregelt, welche Personen im Rahmen des Hartz II- Gesetzes für geringfügige Arbeit (Minijobs) und Niedriglohnjobs (Midi- jobs)³³ erhalten, also bei den Beschäftigungsverhältnissen, die für die meisten Arbeitslosen und Arbeitslosengeld II-Empfänger am ehesten in Frage kommen. Die Entzugsraten bei selbst erzielten Einkommen vari- ieren je nach Höhe der Bezüge und sollen im Prinzip eine Arbeitsauf- nahme attraktiver machen. Ob dies bei den derzeitigen Entzugsraten der Fall ist, wird von Experten³⁴ bezweifelt und ist ein Kernelement ei- ner Reihe von aktuellen Änderungs- und Ergänzungsvorschlägen ge- genüber den bisher umgesetzten Reformenmaßnahmen im Rahmen der Hartz-Gesetzgebung. Hier wäre bspw. das Kombilohnmodell des Sachverständigenrats anzuführen.

Nach den bestehenden Regelungen bleiben die ersten verdienten 100 Euro steuer- und abzugsfrei, bei einem Hinzuverdienst bis zu 800 Euro besteht eine Entzugsrate von 80 Prozent, zwischen 800 und 1200 Euro 90 Prozent und ab 1200 Euro (1500 Euro falls ein Kind in der Bedarfs- gemeinschaft lebt) 100 Prozent, d.h. das Einkommen wird voll auf das Arbeitslosengeld II angerechnet.³⁵ Kritiker weisen darauf hin, dass die hohen Transferentzugsraten der Zielsetzung einer Arbeitsaufnahme und der sozialen Reintegration entgegenwirken. Auch wenn Mini- und Midijobs vergünstigte Sozialabgaben (für Arbeitnehmer) aufweisen, ist der Gesamtanreiz für die potentiellen Arbeitnehmer nicht stark ausge- prägt. Im Falle einer allein lebenden und allein stehenden Person wäre bspw. ein Minijobverdienst von 400 Euro relativ unattraktiv und es wür- de sich “kaum aus finanziellen Erwägungen (…) lohnen, da (…ihm) le- diglich 160 Euro zusätzlich (...) verbleiben.”³⁶

Ein Leben in bezahlter Untätigkeit sollte nach der Hartz-Reform de facto nicht mehr möglich sein, da Betroffene, die keine Arbeit finden, Be- schäftigung oder Qualifikationsmaßnahmen vermittelt bekommen sollen oder ihnen, in schwierigen Fällen, sog. Arbeitsgelegenheiten³⁷ helfen sollen. In Deutschland entstünde damit quasi eine Arbeitspflicht für Ar- beitsfähige. Bei der Arbeitsvermittlung sind die Zumutbarkeitsregelun- gen durch Hartz IV hinsichtlich der Arbeitsannahme zudem höher ge- schraubt worden. So gilt bspw. eine Entlohnung unter dem Tariflohn oder unter ortsüblicher Höhe nicht als Grund zur Angebotsverweige- rung.³⁸ Bei Ablehnung eines Angebots setzen Sanktionsmaßnahmen ein, welche seit dem 1. August 2006 und nochmals zum 1. Januar 2007 verschärft worden sind.³⁹ So werden bei der ersten und zweiten Ableh- nung die Leistungen um jeweils 30 Prozent gekürzt. Bei einer dritten Ablehnung innerhalb eines Jahres können alle bisher bewilligten mone- tären Leistungen für drei Monate gestrichen und die staatliche Unter- stützung auf reine Sachleistungen reduziert werden. Auch bei Ableh- nung oder Abbruch von Ausbildungsplätzen, Arbeitsgelegenheiten, sonstigen Eingliederungsvereinbarungen und/oder Meldeversäumnis- sen beim Leistungsträger sind Sanktionen möglich.⁴⁰

Mit Hartz IV ist eine Reihe von Maßnahmen und Instrumenten zur Ein- gliederungshilfe und effizientere Arbeitsvermittlung eingeführt worden. So wurde auf dem zweiten Arbeitsmarkt⁴¹ neben den schon seit 1969 existierenden Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM)⁴² das Instrument der Arbeitsgelegenheit eingeführt. Besonders für Langzeitarbeitslose⁴³ versucht der Staat durch „Arbeitsgelegenheiten (mit Mehraufwandent- schädigung)/ Zusatzjobs“⁴⁴ eine Annäherung an den Arbeitsmarkt zu ermöglichen.⁴⁵ Für das Instrument der Arbeitsgelegenheit „gilt das Ge- bot der Nachrangigkeit: Sie (ist) nachrangig gegenüber Vermittlung in Arbeit, Ausbildung, Qualifizierung oder anderen Eingliederungsmaß- nahmen. Dies impliziert, dass (…) jene Arbeitslosengeld II-Empfänger gefördert werden sollen, die besondere Schwierigkeiten am Arbeits- markt haben.”⁴⁶ Obwohl dieses Eingliederungsinstrument „ursprünglich als ultima ratio konzipiert (war, ist es...) de facto prima ratio:“⁴⁷ Nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit (2007b) war die Arbeitsgelegen- heit in 2005 und 2006 mit jeweils mehr als 40 Prozent, das am häufigs- ten vorkommende, arbeitsmarktpolitische Instrument.⁴⁸ Die Entlohnung einer Arbeitsgelegenheit soll als „Mehraufwandsentschädigung“ zusätz- lich zum Arbeitslosengeld II bezahlt werden, wobei kein Transferentzug beim Empfänger entsteht, und liegt zwischen einem und zwei Euro die Stunde (normalerweise bei ein Euro, daher der Name „Ein-Euro-Job“). Der durchschnittliche Arbeitsaufwand liegt unter 30 Wochenstunden und wird von den Teilnehmern i.d.R. zwischen sechs und neun Mona- ten beansprucht.⁴⁹ Als Teil des immer größer werdenden sekundären Arbeitsmarktes, sollen diese Beschäftigungsverhältnisse „zusätzlich (vom Staat) geschaffen werden, dürfen keine bereits vorhandenen Ar- beitsplätze verdrängen und (sollen) im öffentlichen Interesse liegen.“⁵⁰ Insgesamt schaffen Arbeitsgelegenheiten positive Anreize einer Be- schäftigungsaufnahme, doch steht das zusätzliche Einkommen in vielen Fällen der Suche nach einer sozialversicherungspflichtigen Stelle auf dem ersten Arbeitsmarkt im Wege.⁵¹

Um Arbeitsangebote, Vermittlungen, Bedürftigkeitsprüfungen und Sank- tionsmaßnahmen effizienter und kostengünstiger zu gestalten, ist durch Hartz IV strukturell vieles reformiert worden. Auf der organisatorischen Ebene bekommt seit Hartz IV jeder erwerbsfähige Arbeitslose alle Leis- tungen aus einer Hand, im Regelfall von einer Arbeitsgemeinschaft aus Agentur für Arbeit und Kommune (ARGE).⁵² Nach der im SGB II §6a geregelten Experimentierklausel übernehmen, im Rahmen eines bis zum Jahre 2010 befristeten Optionsmodells, zudem 69 Kommunen („Optionskommunen“) die Betreuung der Arbeitslosen direkt.

Parallel zur Implementierung der Hartz-Gesetze entschloss sich die Bundesregierung, die Reformen von Beginn an auf Funktion und Wir- kung hin zu wissenschaftlich zu evaluieren, um frühzeitig Erfolg oder Reformbedarf zu erkennen.⁵³ Aufgrund der verspäteten Einführung von Hartz IV sind ausführliche Evaluationsstudien erst für die ersten drei Hartz-Gesetze vorhanden, zu Hartz IV existieren hingegen nur inoffiziel- le Tendenzstudien. Dennoch gibt eine Untersuchung der Ergebnisse von Hartz I-III Einblick auf die Wirkungstendenz der Maßnahmen, die auch von Grundsicherungsempfängern beansprucht werden.⁵⁴ Nach Kaltenborn (2006) weisen bspw. Mini- und Midijobs positive Arbeits- marktwirkungen auf, während die Vermittlerwirkung von Personal- Service-Agenturen (PSA) und Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen (ABM) eher kritisch beurteilt wird. So zeigten die Gesamtzahlen für Mini- und Midijobbern einen deutlichen Zuwachs an regulären Beschäftigungs- verhältnissen, während die PSAen und ABMn Verzögerungen auf dem Weg der Integration in Erwerbstätigkeiten verursachten.⁵⁵ Bei diesen Evaluationen, wie auch für die in Kürze erwarteten Resultate des Hartz IV-Gesetzes, ist jedoch geboten, sie mit Vorsicht zu beurteilen und sich an den Zielvorgaben der einzelnen Instrumente und der ganzen Reform zu orientieren.⁵⁶

3.2. Daten und Fakten zum Niedriglohnsektor und den Kernprob- lemgruppen

Am 2. Mai 2007 kündigte die Bundesagentur für Arbeit mit 3,96 Millio- nen Arbeitslosen im April 2007 den tiefsten Stand der Arbeitslosenzahl seit Oktober 2002 an.⁵⁷ Zu diesem Zeitpunkt betrug die Arbeitslosen- quote⁵⁸ 9,5 Prozent und hat sich im Vergleich zum Vorjahr um 2 Pro- zentpunkte verringert. Mit 26,33 Millionen Menschen in sozialversiche- rungspflichtigen Beschäftigungsverhältnissen wurde 2006 ein Zuwachs von 160.000 Beschäftigten registriert, eine positive Wende nach einem Stellenabbau in Höhe von fast 1,5 Millionen seit 2002.⁵⁹ Diese positive Entwicklung, sowie Prognosen von über 2 Prozent Wirtschaftswachs- tum und einer allgemeinen erfreulichen wirtschaftlichen Lage des Lan- des dürfen jedoch nicht von den dringenden Problemen auf dem deut- schen Arbeitsmarkt im Niedriglohnsektor⁶⁰ ablenken. In diesem sind die zentralen Probleme und Herausforderungen der deutschen Ar- beitsmarktpolitik in Form von zwei Kernproblemgruppen, den Langzeit- arbeitslosen und gering Qualifizierten, beheimatet. Diese Kernproblem- gruppen bilden zum größten Teil den sog. „Sockel der Arbeitslosigkeit“, der sich seit Jahrzehnten, trotz konjunkturellen Hoch- und Tiefphasen, vergrößert und in seiner Zusammensetzung verfestigt hat.⁶¹ Der Sach- verständigenrat (2005) spricht im Zusammenhang mit den Auswirkun- gen der Arbeitsmarktpolitik von „besonders ausgeprägten Sperrklinken- effekten [in Deutschland], die einen (stärkeren) Rückgang der Arbeits- losigkeit selbst in wirtschaftlich guten Zeiten verhindern“.⁶²

Deutsche Forschungsinstitute geben verschiedene Definitionen zur Be- stimmung des Niedriglohnsektors in Deutschland. Dabei unterscheiden sich Daten und Fakten zum Teil erheblich, wie schon bei der Definition eines Niedriglohns.⁶³ Nach Angaben der OECD waren im Jahr 2000 15,7 Prozent aller Beschäftigten in Deutschland Niedriglohnempfänger und somit im Niedriglohnsektor tätig.⁶⁴ Der Sachverständigenrat (2006a) gibt die Quote (Vollbeschäftigte) im Niedriglohnsektor für das Jahr 2001 mit 17,4 Prozent an, während Rhein und Stamm (2006) für 2000/2001 von 18 Prozent und für das Jahr 2004 sogar von 18,4 Pro- zent ausgehen.⁶⁵ Allgemein wird angenommen, dass zwischen 3,5 und 4 Millionen Vollzeitbeschäftigte im Niedriglohnsektor arbeiten, was un- gefähr einem Sechstel aller Vollzeitbeschäftigten entspricht.⁶⁶

Im Niedriglohnsektor konkurrieren verschiedene Gruppen, wobei, ent- gegen allgemeiner Erwartungen, der Grossteil der Betroffenen eine ab- geschlossene Berufsausbildung o.ä. vorzuweisen hat.⁶⁷ Gering Qualifi- zierte⁶⁸ haben somit seit Jahren das Problem, dass sie nicht nur untereinander um Beschäftigung im Niedriglohnsektor konkurrieren, sondern zunehmend durch besser Qualifizierte eine starke Verdrängung erle- ben.⁶⁹ Immer häufiger drohen somit insbesondere Geringqualifizierte in die sog. „Niedriglohnfalle“⁷⁰ zu geraten, d.h. ohne Aufstiegsmöglichkei- ten und dem Risiko im Status quo zu verharren oder auf der Lohn- und Sozialskala weiter abzusteigen.

[...]

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¹ Vgl. Eichhorst et al. (2006), S. 2.

² Vgl. Butterwegge (2001), S. 15.

³ Vgl. Butterwegge (2001), S. 11.

⁴ Vgl. Althammer/ Lampert (2001), S. 226.

⁵ Vgl. Althammer/ Lampert (2001), S. 227f. Die drei Prinzipien werden i.d.R. als „Gestaltungsprinzipien“ eines sozialen Sicherungssystems angegeben. In der Wissenschaft werden weitere Prinzipien aufgelistet die parallel und/ oder zu- sammen zu den Gestaltungsprinzipien fungieren. Vgl. Frerich (1990) S. 34f.

⁶ Vgl. Krimmer/ Raffelhüschen (2007), S. 3.

⁷ „Das soziale (oder soziokulturelle) Existenzminimum deckt per definitionem di Grundbedürfnisse an Nahrung, Trinkwasser, Gesundheit, Kleidung, Wohnung und Bildung. Zugleich soll die soziale und politische Partizipation für alle gewähr- leistet sein.“ Vgl. Eichler (2001), S. 41.

⁸ Vgl. Althammer/ Lampert (2001), S. 307.

⁹ Vgl. Feist (2000), S. 4.

¹⁰ Vgl. Althammer/ Lampert (2001), S. 230.

¹¹ Vgl. Eichler (2001), S. 175ff.

¹² Vgl. Feist (2000), S. 21, Althammer/ Lampert (2001), S. 307.

¹³ Bzgl. einer Zusammenfassung und Überblicks der Probleme und der Kritikdis- kussion der Sozialhilfe, gemäß des ehemaligen BSHG, wird auf Feist (2000), S. 33ff. verwiesen.

¹⁴ Die „Hartz-Gesetze“ basieren zum größten Teil auf Vorschlägen zur Reform der Arbeitsmarktpolitik, die von der Kommission „Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt“ August 2002 der Regierung vorgelegt wurden. Vorsitzender der Kommission und Namensgeber der Reform und der vier Gesetze war Peter Hartz. Die Hartz-Gesetze wurden stufenweise eingeführt: Hartz I und II Anfang 2003, Hartz III Anfang 2004 und Hartz IV Anfang 2005.

¹⁵ Das Job-AQTIV-Gesetz wurde von der letzten rot-grünen Regierung verabschie- det und gehörte zu dessen „aktiven“ Arbeitsmarktpolitik. das Kürzel AQTIV steht dabei für das Leitmotiv "Aktivieren, Qualifizieren, Trainieren, Investieren, Vermit- teln". Vgl. Wikipedia: „Job-AQTIV-Gesetz“.

¹⁶ Vgl. Kommission für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt (2002), S. 45.

¹⁷ Vgl. Brandt (2005), S. 7.

¹⁸ Vgl. Hagen/ Spermann (2004), S. 11.

¹⁹ Vgl. Krimmer/ Raffelhüschen (2007), S. 3.

²⁰ Vgl. Wunderlich (2004), S. 24.

²¹ Vgl. § 8 SGB II.

²² Zwar stehen andere Personengruppen im Rahmen der Sozialhilfe auch (theoretisch) für eine Arbeitsaufnahme zur Verfügung, doch nicht in vergleichbarer Wei- se, und sie sind für diese Arbeit und Analyse vernachlässigbar. Vgl. Krimmer/ Raffelhüschen (2007), S. 3f.

²³ Vgl. Krimmer/ Raffelhüschen (2007), S. 4.

²⁴ Vgl. Feist (2000), S. 4.

²⁵ Eine Bedarfsgemeinschaft besteht aus mindestens einer erwerbsfähigen hilfebedürftigen Person, kann weitere erwerbsfähige und/oder nicht-erwerbsfähige Hil- febedürftige beinhalten und ist enger gefasst, als der Begriff eines Haushalts. Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007a), S. 26. Rechtsgrundlage ist §7 Abs. 3 SGB II.

²⁶ Bspw. erhalten zwei volljährige, erwerbsfähige Hilfebedürftige jeweils nur 90 Pro- zent des Regelsatzes, d.h. 311 Euro.

²⁷ Vgl. Bundesregierung (2006b), S. i.

²⁸ Die Gesamtsumme setzt sich aus dem für ganz Deutschland gültigen Regelsatz von 345 Euro, den Leistungen für Unterkunft und Heizung i.H. von 303 Euro, So- zialversicherungsbeiträgen i.H. von 152 Euro und sonstigen Leistungen i.H. von 18 Euro zusammen. Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007c). Diese Summe bzw. der volle Regelsatz gilt jedoch für eine Bedarfsgemeinschaft bestehend aus einer allein stehenden oder allein erziehenden Person.

²⁹ Nach Genz/ Spermann (2007) S. 10, liegt das Grundsicherungsniveau in West- deutschland bei 575 Euro (Nettowert).

³⁰ Vgl. § 12 SGB II. Diese Regelung gilt jedoch nicht für andere Angehörige in der

Bedarfsgemeinschaft, obwohl einzelne Anreize bzgl. Unterstützungen innerhalb der Familie bzw. der Bedarfsgemeinschaft durch neue Regelungen zur „Eindäm- mung der ‚interfamiliären Transferoptimierung’“ eingeführt worden sind. Vgl. Krimmer/ Raffelhüschen (2007), S. 7.

³¹ Das Subsidiaritätsprinzip gehört in der Sozialpolitik zu den Ordnungsprinzipien

und Grundsätzen. Es besagt, dass „kein Sozialgebilde Aufgaben an sich ziehen soll, die der Einzelne oder kleinere Sozialgebilde aus eigener Kraft (…) mindes- tens gleich gut lösen können“. In diesem Sinne wird eine Selbsthilfe vor Fremdhil- fe in der deutschen Sozialpolitik abverlangt, die die Hilfe des Staates erst als letz- te Instanz sieht. Vgl. Lampert/ Althammer (2001), S. 422f.

³² „Unterhaltsansprüche gegenüber nicht in der Bedarfsgemeinschaft lebenden

Eltern und Kindern“ besteht nicht mehr. Vgl. Wilde (2006), S.51. Als eines der Konsequenzen lies sich ein starker Zuwachs der Bedarfsgemeinschaften beo- bachten. Nach Angaben der Bundesagentur für Arbeit stieg die Zahl von Januar 2005 bis Mai 2006 um 800.000 auf 4,3 Millionen und ging dann langsam auf 3,9 Millionen zurück. Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007b), S. 14. Nach vorläufigen Daten stagniert der Bestand seitdem: bis April 2007 fiel er um weniger als 100.000 Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007d), S. 5.

³³ Die Regelungen der Beschäftigungsverhältnisse Mini- und Midijobs gehören zum Hartz II-Gesetz und gelten somit seit dem 1.Januar 2003.

³⁴ Vgl. Genz/ Spermann (2007), S. 10ff., Krimmer/ Raffelhüschen (2007), S. 10.

³⁵ Vgl. Wilde (2006), S. 53.

³⁶ Vgl. Genz/ Spermann (2007), S. 10.

³⁷ Vgl. S. 9f.

³⁸ Vgl. § 10 SGB II.

³⁹ Die Sanktionsänderungen bzw. -verschärfungen sind mit dem Fortentwicklungs- gesetz nach § 69 SGB II umgesetzt worden.

⁴⁰ Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007b), S. 83 bzw. § 31 SGB II.

⁴¹ Unter dem „zweiten Arbeitsmarkt“ versteht man „zusammenfassend alle staatlich subventionierten Arbeitsverhältnisse“. Vgl. Wikipedia: „Zweiter Arbeitsmarkt“.

⁴² Nach Bernhard et al. (2006), S. 2, waren ABM vor den Hartz-Reformen “das am häufigsten eingesetzte Instrument auf dem zweiten Arbeitsmarkt, das von der BA finanziert wurde.” Die ABM sollen “im öffentlichen Interesse liegen (und) sind für den Arbeitnehmer sozialversicherungspflichtig.” Während der Arbeitnehmer ein Arbeitsentgelt erhält, bekommt der Träger einen pauschaler Zuschuss zu den Lohnkosten. Die Teilnehmerzahl lag im Jahre 2005 bei 48.000.

⁴³ Laut Gesetzestext sollen “erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, die keine Arbeit finden können, Arbeitsgelegenheiten” angeboten werden, ohne jedoch den Status

“Langzeitarbeitslos” zu erwähnen.

⁴⁴ Vgl. §16 Abs.3 SGB II.

⁴⁵ Es besteht auch die Förderung durch einer Arbeitsgelegenheit ‘Entgeltvariante’. An Stelle des Arbeitslosengeld II wird ein sozialversicherungspflichtiges Arbeitsentgelt bezahlt und der Betroffene ist. Diese Form der Arbeitsgelegenheit macht etwa 5 Prozent der Gesamtheit aller Arbeitsgelegenheiten aus und zielt auf Per- sonen ab, denen (höhere) Chancen auf eine dauerhafte berufliche Neuintegration eingeräumt werden. Diese Variante ist für den Staat jedoch mit erhöhtem Kos- tenaufwand gegenüber der Mehraufwandsvariante verbunden. Vgl. Hohmeyer et al. (2006), S. 9ff.

⁴⁶ Vgl. Bernhard et al. (2006), S. 2.

⁴⁷ Vgl. Hohendanner (2007), S. 5.

⁴⁸ Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007b), S. 54.

⁴⁹ Vgl. Hohmeyer et al. (2006), S. 35ff.

⁵⁰ Vgl. Foerderland.de: Die wichtigsten Hartz IV-Begriffe.

⁵¹ Dies gilt insbesondere dann, wenn das resultierende Gesamteinkommen höher als ein äquivalenter Marktlohn für die Person wird. Nach Cichorek et al. (2005), S. 3f. gilt dieses Problem hauptsächlich bei Mehrpersonenhaushalten, da bei ihnen kein “Lohnabstand” (Vgl. S. 17) vorhanden ist, d.h. die errechneten Löhne teil- weise die Niedriglohnschwelle überschreiten. Nach Boss/ Elendner (2005), S. 59f. können diese einen zwischen 920 und bis zu 2100 Euro Gesamteinkommen erzielen und somit Arbeitsgelegenheiten klar bevorzugen.

⁵² Die Aufgabenteilung sieht wie folgt aus: “Die Bundesagentur für Arbeit ist für Leistungen zur Eingliederung in den Arbeitsmarkt und zur Sicherung des Le- bensunterhaltes (Arbeitslosengeld II, Sozialgeld) zuständig” sowie für die Beiträ- ge der GKV, GPV, und die GRV, während “die kommunalen Träger (…für) Leis- tungen für Unterkunft und Heizung, Kinderbetreuungsleistungen, Schuldner- und Suchtberatung (…) und Erstausstattungen” zuständig sind. Vgl. Foerderland.de: Die wichtigsten Hartz IV-Begriffe.

⁵³ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick- lung (2006b), S. 371f.

⁵⁴ Der Überblick ist eine Auswertung und Aufbereitung von acht Abschlussberichten mehrerer Forschungsinstitute. Vgl. Kaltenborn (2006), S. 7.; DGB- Bundesvorstand (2006).

⁵⁵ Vgl. Kaltenborn et al. (2006), S. 3f.

⁵⁶ Vgl. Hagen/ Spermann (2004), S. 12f.

⁵⁷ Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007a), S. 1.

⁵⁸ Die Arbeitslosenquote ist der Anteil der Arbeitslosen an der Gesamtzahl der Er- werbspersonen.

⁵⁹ Vgl. Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (2006), S. 2. Die Bundesagentur für Arbeit (2007a), S. 2 meldet für April 2007 26,47 Millionen und so- mit ein Zuwachs von 650.000 gegenüber dem Vorjahr.

⁶⁰ Die Größe des Niedriglohnsektors wird als Anteil der Niedrigverdiener an allen Vollzeitbeschäftigten gemessen. Laut Sachverständigenrat ist „ein niedrig ent- lohnt Beschäftigter definiert als ein Arbeitnehmer, der weniger als zwei Drittel des Medianverdienstes erhält.“ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der ge- samtwirtschaftlichen Entwicklung (2006a), S. 15. (Sortiert man alle Beschäftigten aufsteigend nach ihrem Erwerbseinkommen, teilt der Median die unteren 50 Pro- zent der Beschäftigten von den oberen 50 Prozent. Ein Grund für die Verwen- dung des Median statt des arithmetischen Mittels ist die Zensierung der Einkom- mensverteilung durch die Beitragsbemessungsgrenze. Vgl. Bosch/ Kalina (2005), S. 36). Dieses Kriterium für die Niedriglohnschwelle wird im Folgenden auch von dem Autor verwendet. Offiziell gibt es keine verbindliche Norm, doch dient die Europäische Sozialcharta von 1961, welche einen Lohn unter 60 Prozent des na- tionalen Netto-Durchschnittslohns als unangemessen festlegt, als Referenz. Vgl. Böckler Impuls (2006), S. 5.

⁶¹ Vgl. Mitschke (2004), S. 86; Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamt- wirtschaftlichen Entwicklung (2005), S. 132ff.

⁶² Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick- lung (2005), S. 149.

⁶³ Für eine Übersicht der verschiedenen Definitionen und Abgrenzungen des Niedriglohnbereichs sowie den Umfang der Niedriglohnbeschäftigung in verschiede- nen Studien vgl. Kalina/ Weinkopf (2006), S. 2ff.

⁶⁴ Vgl. Böckler Impuls (2006), S. 4. Hierbei handelte es sich um Beschäftigte, die mindestens 15 Stunden die Woche arbeiteten. Der Durchschnitt bei den gemessenen europäischen Ländern lag bei 15,1 Prozent.

⁶⁵ Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwick- lung (2006a), S. 16 bzw. Rhein/ Stamm (2006), S. 11.

⁶⁶ Kalina/ Weinkopf (2006) berechnen neben Vollzeitbeschäftigten auch Teilzeitbeschäftigte und Minijobber/innen in ihren Untersuchungen ein und gehen für das Jahr 2004 von über 6 Millionen (über 20 Prozent) Niedriglohnbeschäftigten aus. Ausschlaggebend für diese Auswertung ist eine getrennte Berechnung West- und Ost-Deutschlands, die auf ein Gefälle der Niedriglohnschwellen zurückzuführen ist. Vgl. Kalina/ Weinkopf (2006), S. 2.

⁶⁷ Vgl. Gartner et al. (2005), S. 2f. ; Böckler Impuls (2006), S. 4.

⁶⁸ Gering Qualifizierte werden im Folgenden als Personen ohne abgeschlossene Berufsausbildung und ohne Hochschulabschluss verstanden. Sie können aber über eine Schulbildung bis zum Abitur verfügen. Die Bundesagentur für Arbeit de- finiert diese Personengruppe wie folgt: „Als Geringqualifizierte gelten Teilnehmer an Maßnahmen, die im Sinne von § 77 Abs. 2 SGB III entweder nicht über einen anerkannten Berufsabschluss verfügen (§77 Abs.2 Nr.2 SGB III) oder als berufsentfremdet gelten. Als berufsentfremdet gelten nach §77 Abs.2 Nr.1 SGB III Per- sonen, die trotz eines Berufsabschlusses eine entsprechende Beschäftigung auf- grund von mehr als 4-jähriger an- oder ungelernter Tätigkeit nicht mehr ausüben können. Derzeit wird die Zuordnung ausschließlich auf Basis von Informationen zur Berufsausbildung vorgenommen, da Informationen zum Merkmal „berufsent- fremdet“ nicht vorliegen.“ Vgl. Bundesagentur für Arbeit (2007b), S. 95.

⁶⁹ Vgl. Kalina/ Weinkopf (2005), S. 2f, 6f.

⁷⁰ Vgl. Gartner et al. (2005), S. 4.