Wer ist dafür verantwortlich, dass eine Gemeinde ihren Haushalt ausgleichen kann? Rechtsfragen kommunaler Haushaltsnot

1 Gliederung

2 Einführung

3 Methoden

4 Kommunaler Haushalt
4.1 Haushaltsplan und Haushaltssatzung
4.1.1 Struktur
4.1.2 Verwaltungs- und Vermögenshaushalt
4.1.3 Gliederung des Verwaltungs- und Vermögenshaushaltes
4.2 Allgemeine Haushaltsgrundsätze
4.2.1 Sicherung der Aufgabenerfüllung
4.2.2 Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes
4.2.3 Wirtschaftlichkeit/Sparsamkeit
4.2.4 Haushaltsausgleich
4.3 Einnahmen
4.3.1 Sonstige Einnahmen
4.3.2 Spezielle Entgelte
4.3.3 Steuern
4.3.4 . Kredite
4.4 Ausgaben

5 Der Haushaltsausgleich
5.1 Ausgleich des Verwaltungshaushaltes
5.2 Ausgleich des Vermögenshaushaltes
5.3 Das Verfahren
5.3.1 Planung
5.3.2 Ausführung
5.3.3 Kontrolle
5.4 Die Akteure im Haushaltsverfahren
5.4.1 Die Verwaltung
5.4.2 Der Kämmerer
5.4.3 Der Bürgermeister
5.4.4 Der Rat
5.4.5 Die Parteien
5.4.6 Die Öffentlichkeit
5.4.7 Die Aufsichtsbehörde

6 Fazit/Ausblick
6.1 Zusammenfassung: Wer ist für den kommunalen Haushalts-ausgleich verantwortlich?
6.2 Ausblick

7 Literaturverzeichnis

2 Einführung

„Die Städte und Gemeinden stecken in der schwersten Finanzkrise seit der Gründung der Bundesrepublik“^[1] – ähnliche Schlagzeilen und Aussagen finden sich in der aktuellen politisch-gesellschaftlichen Diskussion dieser Tage immer wieder. Die Finanznot der Kommunen ist groß und der Ruf nach einer grundlegenden Gemeindefinanzreform ist unüberhörbar: Einbrechende Einnahmen und steigende Ausgaben machen es vielen Gemeinden fast unmöglich, einen ausgeglichenen Haushalt vorzulegen.

In dieser Ausarbeitung soll es darum gehen, den Grundsatz eines ausgeglichenen Haushaltes, der in § 75 Abs. 3 GO NW festgelegt ist, zu betrachten und die Frage zu klären, wer für diesen geforderten Ausgleich des Haushaltes verantwortlich ist. Dabei stellt sich die Frage, wer und in welchem Maße im Verfahren der Haushaltsplanung, Haushaltsdurchführung und Haushaltskontrolle Einfluss auf die Ausgeglichenheit des Haushaltes besitzt und diesen Einfluss schließlich auch de facto ausübt.

Die Gemeinden haben gem. Art. 28 Grundgesetz und Art. 78 Landesverfassung NRW ein Recht auf Selbstverwaltung. Dies bildet die Grundlage des demokratischen Staatsaufbaus und gibt den Kommunen das Recht, alle Angelegenheiten der Gemeinde in eigener Verantwortung und durch eigene, frei gewählte Organe zu regeln. Dazu gehört auch eine eigene Haushaltswirtschaft und die Verantwortung, einen Ausgleich zwischen Einnahmen und Ausgaben zu schaffen. Genau dieser Ausgleich des Haushaltes ist Inhalt dieser Ausarbeitung.^[2]

3 Methoden

Zur Beantwortung der Frage nach der Verantwortlichkeit für den kommunalen Haushaltsausgleich soll im ersten Teil der Ausarbeitung ein Überblick über die kommunale Haushaltswirtschaft gegeben werden: Neben einem Überblick über die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden und der grundsätzlichen Struktur des Haushaltsplanes werden die Grundsätze kommunaler Haushaltswirtschaft vorgestellt. Im zweiten Teil der Ausarbeitung soll dann das Haushaltsverfahren in seinen verschiedenen Phasen beschrieben und die in ihm verantwortlich handelnden Akteure dargestellt und bewertet werden. Abschließend wird eine kurze problemorientierte Bewertung und ein Ausblick vorgenommen.

4 Kommunaler Haushalt

4.1 Haushaltsplan und Haushaltssatzung

Zu Beginn soll die Struktur und der Aufbau des kommunalen Haushaltsplanes in Grundzügen erläutert werden. Unter dem kommunalen Haushaltsplan versteht man nach herrschender Meinung die Zusammenstellung der für ein Jahr veranschlagten Einnahmen und Ausgaben, die für die Wirtschaftsführung der Gemeinde maßgeblich sind.^[3] Der Haushaltsplan ist also die Grundlage für die Haushaltswirtschaft der Gemeinde. Durch ihn werden jedoch keine Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter begründet, er wirkt somit nur nach innen und hat keine Außenwirkung (§ 78 Abs. 3 GO NW).^[4]

Zu unterscheiden sind in diesem Zusammenhang die Begriffe Haushaltssatzung und Haushaltsplan. Die Haushaltssatzung als Rechtsgrundlage der gemeindlichen Haushaltsführung enthält neben dem Haushaltsplan weitere Regelungen für die Haushalts- und Wirtschaftsführung einer Gemeinde. Die Haushaltssatzung weicht in einigen Punkten von den allgemeinen Satzungen ab und stellt somit eine Sonderform dar.^[5] Die Haushaltssatzung hat keine Außenwirkung und ist zeitlich begrenzt.

4.1.1 Struktur

Struktur und Aufbau des kommunalen Haushaltsplans sind in den Vorschriften des Haushaltsrechts normiert. Es ist festzustellen, dass es im Vergleich zwischen den Bundesländern, die nach Art. 70 GG zuständig sind, kaum gravierende Unterschiede gibt – der Grad der Einheitlichkeit im gesamten Bundesgebiet ist also sehr hoch.^[6]

Zu den Bestandteilen eines Haushaltsplans gehören neben dem Gesamtplan mit einer Zusammenfassung auch die Einzelpläne des Vermögens- und Verwaltungshaus­haltes, die Sammelnachweise und der Stellenplan.^[7] Die hier genannten Bestandteile des Haushaltsplanes haben im Gegensatz zu den Anlagen Satzungscharakter, so dass eine Änderung nur durch eine Nachtragssatzung mit entsprechendem Verfahren möglich ist.

Der Gesamtplan^[8] ist mit seinen vier Bestandteilen der Kern des Haushaltsplanes und teilt sich auf in die Zusammenfassung der Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen (getrennt nach Verwaltungs- und Vermögenshaushalt), den Haushaltsquerschnitt, die Gruppierungsübersicht und die Finanzierungsübersicht. Auf die Trennung in Vermögens- und Verwaltungshaushalt soll im folgenden Abschnitt genauer eingegangen werden.

4.1.2 Verwaltungs- und Vermögenshaushalt

Die Trennung in einen Verwaltungs- und Vermögenshaushalt ist den Kommunen vorgeschrieben. Im Vermögenshaushalt finden sich alle vermögenswirksamen Einnahmen und Ausgaben (also Investitionen); alle vermögensunwirksamen Positionen (Personalausgaben, Steuereinnahmen etc.) werden im Verwaltungshaushalt festgehalten.^[9]

Durch die Verpflichtung durch den Gesetzgeber, den kommunalen Haushalt in einen Verwaltungs- und Vermögenshaushalt aufzuteilen, hat dieser den Gemeinden und Außenstehenden eine Beurteilungsmöglichkeit geschaffen, in welchen Bereichen eine Gemeinde tätig ist. Was im Bundes- und Landeshaushaltsrecht nicht ohne weiteres möglich ist, ist durch diese Aufgliederung einfach vorzunehmen: Eine Unterteilung der Tätigkeitsbereiche in den konsumtiven und den investiven Bereich. Es ist ein „finanzwirtschaftliches Alarmzeichen“^[10], wenn eine Gemeinde den Verwaltungshaushalt nicht ausgleichen kann, sondern Mittel aus dem Vermögenshaushalt zuführen muss.

Für den Haushalt einer Gemeinde, und damit sowohl für den Verwaltungs- als auch für den Vermögenshaushalt, gelten besondere Grundsätze, auf die im folgenden Abschnitt genauer eingegangen werden soll.

4.1.3 Gliederung des Verwaltungs- und Vermögenshaushaltes

Der Gesamthaushalt wird – getrennt für den Verwaltungs- und Vermögenshaushalt – weiter aufgegliedert, um die Lesbarkeit des Haushaltsplans zu garantieren. Dies geschieht mit Hilfe von Einzelplänen, für die Bestimmungen des § 5 der Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO NW) gelten. Diese Einzelpläne widmen sich bestimmten Aufgabenbereichen^[11], welche dann mittels Abschnitten und Unterabschnitten (als kleinste Gliederungseinheit) weiter unterteilt werden.

4.2 Allgemeine Haushaltsgrundsätze

Die allgemeinen Haushaltsgrundsätze sind in § 75 GO NW festgelegt. Die Gemeinde muss ihre Haushaltswirtschaft also nach bestimmten Grundsätzen ausrichten und diese bei der Planung/Aufstellung und bei der Ausführung des Haushaltsplanes berücksichtigen.

Neben den allgemeinen Haushaltsgrundsätzen existieren auch einige Veranschlagungs- und Deckungsgrundsätze.^[12] So gelten vor dem Hintergrund des § 78 Abs. 1 GO NW die Grundsätze der Vollständigkeit (alle Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungs-ermächtigungen müssen eingebracht werden) und der Einheit (nur ein Haushaltsplan je Gemeinde). Der Wahrhaftigkeit und Überschaubarkeit des Haushaltsplanes tragen die Grundsätze der Haushaltsklarheit und Haushaltswahrheit Rechnung. Der Haushalt muss sich außerdem auf nur ein Haushaltsjahr beziehen (Grundsatz der Jährlichkeit).

4.2.1 Sicherung der Aufgabenerfüllung

Die Gemeinde muss nach § 75 Abs. 1 GO NW ihre Haushalts­wirtschaft so planen und führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Sie muss gewährleisten, dass ihre gesetzlichen, vertraglichen und freiwilligen Aufgaben erfüllt werden. Mit der Umsetzung dieses Grundsatzes wird die Selbstverwaltung der Gemeinde und die damit einhergehende Aufgabe der Förderung des Wohles der Einwohner gem. § 1 Abs. 1 Satz 2 GO NW verwirklicht und noch einmal besonders betont. Der Anforderung des Gesetzgebers nach einer langfristigen und stetigen Haushaltsführung kann die Gemeinde zum Beispiel durch eine vorausschauende Finanzplanung nachkommen.

4.2.2 Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes

Der Grundsatz der Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Gleichge­wichts ergibt sich aus § 75 Abs. 1 Satz 2 GO NW. Im Zusammenhang mit den Bestimmungen des Art. 109 Abs. 2 GG und den Zielen des Stabilitäts- und Wachstumsgesetzes (StWG^[13] ) soll die Gemeinde also zusätzlich zur Verpflichtung zur stetigen Aufgabenerfüllung diese Aufgaben konjunkturgerecht, also antizyklisch erfüllen. Dies jedoch kann problematisch werden, da zum Beispiel die Erfüllung wichtiger Aufgaben einer Kommune durch „eine Zurückhaltung bei der Vornahme eigener Investitionen im Rahmen des antizyklischen Verhaltens“^[14] gefährdet sein könnte.

So konnte denn auch in der Vergangenheit kaum ein antizyklisches Verhalten der Gemeinden beobachtet werden.^[15] Es ist jedoch unzweifelhaft, dass die stetige Aufgabenerfüllung Vorrang vor konjunktur­politischen Aspekten genießt.^[16]

4.2.3 Wirtschaftlichkeit/Sparsamkeit

In § 75 Abs. 2 GO NW wird festgelegt, dass die Haushaltswirtschaft sparsam und wirtschaftlich zu führen ist. Diese für die Gemeinden verbindliche Vorschrift legt auf der einen Seite fest, dass einerseits die Ausgaben möglichst niedrig gehalten werden müssen, auf der anderen Seite aber auch das Verhältnis von Aufwand und Nutzen angemessen sein muss. Der Grundsatz der Sparsamkeit kann durch Verhaltensvorschriften und interne (Rechnungsprüfungsämter, Kämmerer) und externe (Rechnungshof, Aufsichtsbehörde) institutionelle Kontrollen umgesetzt werden.^[17] Er ist dabei für alle Phasen der Haushaltswirtschaft verbindlich, sowohl für die Ausführung als auch für die Planung.^[18] Bei bestimmten Maßnahmen können diese beiden gleichwertigen Grundsätze divergieren, da die sparsamste Maßnahme nicht immer die wirtschaftlichste sein muss (wenn etwa hohe Folgekosten entstehen). Wenn die haushaltswirt­schaftlichen Maßnahmen auf ihre Wirtschaftlichkeit überprüft werden (insbesondere gemeindliche Investitionen und Investitions­förderung) unterscheidet man nach Art der Wirtschaftlichkeit das Minimal- und das Maximalprinzip.^[19]

4.2.4 Haushaltsausgleich

Der Grundsatz des Haushaltsausgleichs findet sich in § 75 Abs. 3 GO NW und ist Schwerpunkt dieser Ausarbeitung. Durch die Vorschrift soll gesichert werden, dass bei Aufstellung, Ausführung, Rechnungslegung und der Finanzplanung^[20] ein Fehlbetrag verhindert wird. Es dürfen demnach keine ungedeckten Ausgaben getätigt werden. Dieses Gebot der Deckung des Haushalts bedeutet allerdings nicht, dass keine Schulden gemacht werden dürfen, da auch Kredite Deckungsmittel sind, die allerdings besonderer Grenzen unterliegen.^[21] Auch kurzfristige Kassenkredite und Verschiebungen zwischen Monaten fallen nicht unter diese Vorschrift.

Um das Gebot des Haushaltsausgleiches und die Frage nach der Verantwortlichkeit zu analysieren, bedarf es eines Überblicks über die Einnahmen und Ausgaben, die nach dem hier beschriebenen Haushaltsgrundsatz ausgeglichen gestaltet werden sollen. Dazu soll in den beiden folgenden Abschnitten kurz und einführend ein Überblick über die Einnahme- und Ausgabearten einer Gemeinde gegeben werden.

4.3 Einnahmen

Es gibt für eine Gemeinde verschiedene Arten der Einnahmen­beschaffung: Sonstige Einnahmen, spezielle Entgelte, Steuern und Kredite. In § 76 Abs. 2 GO NW wird die Rangfolge dieser Arten bei der Einnahmenbeschaffung einer Gemeinde beschrieben. Danach gilt im Grundsatz, dass derjenige, der eine kommunale Leistung in Anspruch nimmt oder eine Einrichtung nutzt, die entstehenden Kosten in vertretbarem und gebotenem Umfang tragen soll.^[22]

Dies sind die sogenannten speziellen Entgelte.^[23] Erst dann sollen gem. § 76 Abs. 2 2.Alt GO NW Steuern erhoben werden – beiden Einnahmearten gehen jedoch die sonstigen Einnahmen voran. Das letzte Finanzierungsmittel ist gem. § 76 Abs. 3 GO NW eine Finanzierung über Kredite.

Aus diesem Grundsatz der Nachrangigkeit kann aber der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes^[24] zufolge kein Anspruch der Steuerpflichtigen abgeleitet werden, dass eine Steuererhöhung der Gemeinde erst zulässig ist, wenn alle anderen Möglichkeiten der Erhebung spezieller Entgelte ausgenutzt sind. Somit ist die Bestimmung der Nachrangigkeit als anwendbarer Grundsatz, aber nicht als einklagbares Recht für einen Realsteuerpflichtigen zu bewerten.^[25]

4.3.1 Sonstige Einnahmen

Die sonstigen Einnahmen setzen sich aus den Einnahmen aus Vermögen (Mieten, Pachten, Zinsen und Veräußerungserlösen) und den Zuweisungen des Bundes oder des Landes an die Gemeinden zusammen. Hier unterscheidet man im Verwaltungshaushalt ausgewiesene Schlüsselzuweisungen und im Vermögenshaushalt ausgewiesene zweckgebundene Zuweisungen. Die Schlüsselzuweisungen werden nach einem festgelegten Schlüssel vom Land auf die Gemeinden verteilt und sind allgemeine Deckungsmittel ohne Zweckbindung. Die zweckgebundenen Zuweisungen hingegen dürfen nur für die Zwecke eingesetzt werden, für die sie von Bund und Ländern bewilligt wurden. Durch diese zweckgebundenen Zuweisungen sichern sich Bund und Länder Einfluss auf die kommunale Haushaltspolitik und kommunale Entscheidungen.^[26]

4.3.2 Spezielle Entgelte

Bei den in § 76 Abs. 2 GO NW genannten speziellen Entgelten lässt sich nach auf privatrechtlicher Grundlage oder öffentlich-rechtlicher Grundlage erhobenen Entgelten unterscheiden.

4.3.2.1 Privatrechtliche Entgelte

Privatrechtliche Entgelte fallen bei der Inanspruchnahme städtischer Einrichtungen durch den Bürger an: Eintrittsgelder für Museen, Theater, Badeanstalten oder Sportstätten. Diese Entgelte sind nicht dem Gebot der Rücksichtnahme auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Abgabe­pflichtigen unterworfen (wie die öffentlich-rechtlichen Abgaben^[27] ), sondern müssen sich lediglich im Rahmen des wirtschaftlich und sozial Vertretbaren halten.^[28]

4.3.2.2 Gebühren/Beiträge

Gebühren werden nach Verwaltungs- und Benutzungsgebühren unterschieden. Erstere sind gesetzlich geregelt und werden für eine den Gebührenpflichtigen begünstigende Amtshandlung (Erlaubnis, Genehmigung) erhoben, Benutzungsgebühren hingegen bei der Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen fällig (Straßenreinigung, Wasserversorgung, Abfallbeseitigung etc.). Bei der Gebührenerhebung ist dem Kostendeckungsprinzip zufolge darauf zu achten, dass die Einnahmen nicht höher als die tatsächlichen Kosten der Einrichtungen sind.^[29]

Bei Beiträgen ist die Gegenleistung der Kommune weniger konkret, da sich die Beitragserhebung nach dem möglichen wirtschaftlichen Vorteil des Beitragszahlers richtet.

4.3.3 Steuern

Den Gemeinden steht gem. Art. 106 Abs. 6 S.1. GG das Aufkommen der Realsteuern (Gewerbe- und Grundsteuer), der örtlichen Verbrauchssteuern und der Aufwandssteuern zu. Außerdem erhalten sie gem. Art. 106 Abs. 5 S.1 GG einen Anteil am Aufkommen der Einkommens- und Umsatzsteuer. Durch Steuern stehen den Steuerzahlern (anders wie bei Beiträgen und Gebühren) keine konkreten Gegenleistungen zu. Die Gewerbesteuer belastet Gewerbe­treibende und gründet im Gewerbesteuergesetz, der Gewerbesteuer-Durchführungsverordnung und den Gewerbe­steuer­richtlinien. Diese Einnahmen schwanken von Kommune zu Kommune stark und erschweren in vielen Fällen die langfristig angelegte kommunale Haushaltspolitik.^[30]

Die Grundsteuer ^[31] als weitere Realsteuer zielt auf das im Inland liegende Grundvermögen ab und gründet im Grundsteuer-gesetz, dem Bewertungsgesetz und den Grundsteuerrichtlinien. Die örtlichen Aufwands- und Verbrauchssteuern setzen sich unter anderem aus Vergnügungs­steuer, Hundesteuer, Zweitwohnungssteuer und Getränke­steuer zusammen. Im Vergleich zum Aufkommen der Realsteuern ist dieses Aufkommen jedoch gering.^[32]

Seit der Gemeindefinanzreform im Jahre 1969 sind die Gemeinden auch am Aufkommen der Lohn- und Einkommenssteuer beteiligt. Den Gemeinden werden dabei 15 v.H. der bundesweit anfallenden Einkommenssteuer zugewiesen. Die Zuteilung geschieht nach einem Schlüssel, der den Anteil des kommunalen Einkommens­steuer­aufkommens am landesweiten Einkommenssteueraufkommen wider­spiegelt. Problematisch ist hier, dass Gemeinden mit einer hohen Arbeits­losenquote mit weniger Einkommenssteuer zu rechnen haben, die Ausgaben jedoch (in Form der Sozialhilfe) nicht geringer oder möglicherweise höher ausfallen. Im Vergleich zur Gewerbesteuer jedoch fallen die Unterschiede in den Zuweisungen für die Gemeinden nicht allzu gravierend aus.^[33]

Die durch den Wegfall der Gewerbekapitalsteuer^[34] im Jahre 1997 weniger vorhandenen Mittel der Gemeinden wurden durch eine Beteiligung der Gemeinden an der Umsatzsteuer kompensiert.

4.3.4 . Kredite

Gem. § 76 Abs. 3 GO NW darf eine Kommune nur dann einen Kredit aufnehmen, wenn eine andere Finanzierung weder möglich noch unzweckmäßig ist. Außerdem darf ein Kredit nicht zur Finanzierung konsumtiver Ausgaben genutzt werden, ebenso muss die Kreditverpflichtung gem. § 85 Abs. 1 Satz 1 GO NW mit der dauernden Leistungsfähigkeit der Gemeinde in Einklang stehen.^[35] Ein Beispiel der zweckmäßigen Inanspruchnahme des Instrumentes Kredit sind kommunale Investitionen. Dies sind gem. § 45 Nr. 13 GemHVO NW alle Ausgaben, die eine Veränderung des Anlagevermögens zur Folge haben. Zu unterscheiden sind in diesem Zusammenhang langfristige kommunale Kredite und kurzfristige Kassenkredite, die als Überbrückungskredite nicht zu den Krediten gem. § 45 Nr. 18 GemHVO NW zählen.

4.4 Ausgaben

Betrachtet man nun die Ausgaben der Gemeinden, so lassen sich verschiedene Ausgabenschwerpunkte festmachen. Grob kann man die Ausgaben nach den freiwilligen und den pflichtigen Aufgaben einteilen.^[36] Einfacher und sinnvoller erscheint jedoch eine andere Aufteilung: Vernachlässigt man Zuführungen zum Vermögenshaushalt - spricht man somit von den bereinigten Ausgaben des Verwaltungshaushaltes - unterscheidet man grob in Personalausgaben, die sozialen Leistungen, den laufenden Sachaufwand und die Zinsausgaben.^[37]

Die Personalausgaben des Verwaltungshaushaltes sind der größte Block und liegen im Schnitt bei etwa einem Drittel der bereinigten Ausgaben. Die sozialen Leistungen und ihr Anteil an den Gesamtausgaben unterscheiden sich regional stark. Dies liegt an der unterschiedlichen Einwohnerstruktur der verschiedenen Kommunen, da der Anteil beispielsweise von Sozialhilfeempfängern von Gemeinde zu Gemeinde stark differiert.^[38]

Zum sächlichen Verwaltungs- und Betriebsaufwand zählen u.a. die Ausgaben für die Unterhaltung von Grundstücken und baulichen Anlagen, für die Anschaffung und Unterhaltung von Maschinen und Geräten, für Verbrauchs- und Wirtschaftsmittel, für Schul- und Kindergartenbedarf sowie die reinen Geschäftsausgaben.^[39]

Die Zinsausgaben der Gemeinden liegen im Schnitt bei etwa 5-6 v.H.. Im Vergleich zu Bund oder Ländern lässt sich damit ein noch relativ geringer Verschuldungsgrad konstatieren. In den letzten Jahren allerdings ist ein Anstieg des Verschuldungsgrades zu beobachten.

5 Der Haushaltsausgleich

Wie bereits bei den Haushaltsgrundsätzen beschrieben, hat die Gemeinde ihren Haushalt so zu gestalten, dass ein Haushaltsausgleich erzielt wird. Dieser Ausgleich ist gem. § 75 Abs. 3 GO NW eine „Muss“-Vorschrift. Betrachtet man jedoch § 75 Abs. 4 GO NW, so kann man de facto wohl nur von einer „Soll-Vorschrift“ reden.^[40] In diesem Absatz wird ergänzt, dass ein nicht ausgeglichener Haushalt ausnahmsweise vorgelegt werden kann. Es wird der Gemeinde für diesen Fall jedoch eine zwingende Verpflichtung aufgelegt: Ein Haushaltssicherungskonzept muss vorgelegt werden.

Im folgenden Abschnitt soll zuerst der Grundsatz des Haushaltsausgleichs etwas genauer betrachtet werden und anschließend das Haushaltsverfahren und seine Auswirkungen auf Verantwortlichkeiten bei der Entstehung des Haushaltsausgleiches analysiert werden.

5.1 Ausgleich des Verwaltungshaushaltes

Prinzipiell sollte – verbunden mit dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und der Sparsamkeit – ein Überhang der Einnahmen über die Ausgaben bestehen. Dieser Überschuss soll dann gem. § 22 Abs. 1 letzter Halbsatz GemHVO NW an den Vermögenshaushalt abgeführt werden.

Bei dieser Zuführung an den Vermögenshaushalt ist zu unterscheiden in Mindestzuführung und Sollzuführung. Mindestens sollen dem Vermögenshaushalt demnach soviel Mittel zugeführt werden, um Kredite zu tilgen und Kreditbeschaffungskosten zu decken (Pflichtzuführung).^[41]

Ist jedoch im Verwaltungshaushalt ein Fehlbedarf zu verzeichnen, so ist diese Zuführung an den Vermögenshaushalt nicht möglich. In diesem Fall findet eine Zuführung vom Vermögenshaushalt zum Ausgleich des Verwaltungshaushaltes statt. Dies darf jedoch gem. § 22 Abs. 3 GemHVO NW nur dann geschehen, wenn der Ausgleich trotz Ausschöpfung aller Einnahmemöglichkeiten und Ausnutzung jeder Sparmöglichkeit nicht erreicht werden kann, wenn die Mittel nicht für die unabweisbare Fortführung bereits begonnener Maßnahmen benötigt werden und wenn die Kassenliquidität unter Berücksichtigung möglicher Kassenkredite nicht beeinträchtigt wird.^[42]

5.2 Ausgleich des Vermögenshaushaltes

Auch für den Vermögenshaushalt gilt die Forderung nach einem Ausgleich. Gem. § 22 Abs. 2 GemHVO NW sollen nicht benötigte Mittel des Vermögenshaushalt der allgemeinen Rücklage zugeführt werden. „Benötigte Mittel“ sind unter anderem die Mittel für die Tilgung von Krediten oder auch die Zuführung zum Verwaltungshaushalt.

Die allgemeine Rücklage kann aber auch im umgekehrten Fall (wenn es einen Fehlbetrag im Vermögenshaushalt gibt) ein Ausgleichsinstrument sein. So können der allgemeinen Rücklage auch Mittel entnommen werden, um den Vermögenshaushalt auszugleichen.

Die hier beschriebenen Instrumente zum Haushaltsausgleich führen nicht in jedem Fall zu solch einem Ausgleich. Die Folgen dieses unausgeglichenen Haushaltes sind jedoch nicht Teil dieser Ausarbeitung, so dass die Frage des Haushaltssicherungskonzeptes, der Haushaltsfehl­beträge und der Finanzplanung hier nicht weiter Unter­suchungs­gegenstand ist.

5.3 Das Verfahren

Um sich der Frage nach den Verantwortlichkeiten bei der Erstellung des Haushaltes und seines Ausgleiches zu nähern, soll nun ein Überblick über das Haushaltsverfahren gegeben werden. Man spricht auch von einem Haushaltskreislauf, da sich die einzelnen Phasen der Entstehung eines Haushaltes in jedem Jahr wiederholen. Unterschieden wird grob in die Planung und Aufstellung, die Ausführung und die Kontrolle des Haushaltsplanes.

5.3.1 Planung

Die Erstellung eines Haushaltsplanes vollzieht sich in der Regel im Jahr vor seinem Inkrafttreten, diese Phase wird als Haushaltsplanjahr bezeichnet. Schwerpunktmäßig sind in dieser Phase die Fachämter, die Kämmerei und der Rat beteiligt.^[43] Auf die Rolle der einzelnen Akteure wird unter 4.4. genauer eingegangen.

5.3.2 Ausführung

Die Ausführung des Haushaltsplanes findet im Haushaltsjahr selber statt. Die entscheidenden Akteure sind hier in der gesamten Verwaltung zu finden; auch der Rat spielt eine herausragende Rolle. An dieser Stelle soll kurz die Rolle der Kasse hervorgehoben werden, die in dieser Phase bestimmend ist.

Die Kasse verfügt über die sogenannte Verwaltungsgewalt, während die Fachämter und die Kämmerei die Verfügungsgewalt besitzen. Die Kasse wird auf Anordnung der Ämter tätig und entscheidet damit nicht über den Verwendungszweck der Geldmittel, ist also ausschließlich für den Zahlungsverkehr^[44] und die Vorbereitung der Rechnungslegung zuständig.

5.3.3 Kontrolle

Im nachfolgenden Jahr findet die Abrechnung, die Prüfung und die Entlastung statt. Hieran sind vor allem die Kasse, die Kämmerei, das Rechnungsprüfungsamt, der Rechnungsprüfungsausschuss und der Rat beteiligt.

5.4 Die Akteure im Haushaltsverfahren

Das Verfahren zur Aufstellung des Haushaltes ist in der Gemeindeordnung NW §§79ff gesetzlich geregelt. Betrachtet man das Verfahren des Haushaltskreislaufes, so kann man zwischen folgenden Phasen innerhalb der Haushaltsplanung unterscheiden: Vorbereitung des Entwurfes in der Verwaltung, Erstellung und Aufstellung des Entwurfes durch den Kämmerer, Feststellung durch den Bürgermeister, Auslegung und Öffentlichkeitsbeteiligung, Beratung und Beschlussfassung durch den Rat, Anzeige an die Aufsichtsbehörde, Bekanntmachung und Auslegung. Im folgenden Abschnitt sollen die in den einzelnen Phasen des Haushaltsverfahren handelnden Akteure beschrieben und ihr Beitrag zur (ausgeglichenen) Haushaltserstellung geklärt werden.

5.4.1 Die Verwaltung

Innerhalb der Verwaltung wird der Entwurf für den Haushaltsplan vorbereitet, zumeist wird sich dabei an den Haushaltsplänen voriger Jahre orientiert. Diese Bestandsbezogenheit bezeichnet man auch als Inkrementalismus der Haushaltspolitik.^[45]

Während der Aufstellung durch den Kämmerer nennen die einzelnen Ressorts/Ämter innerhalb der Verwaltung ihre Wünsche und Vorstellungen für den zu erstellenden Haushaltsplan. Dabei tritt jedes Ressort einzeln auf, so dass es innerhalb der Verwaltung, also zwischen verschiedenen Ressorts, zu Problemen und Interessenkonflikten kommen kann.

5.4.2 Der Kämmerer

Eine herausragende Position bei der Erstellung und der Ausführung des Gemeindehaushaltes hat der Kämmerer. Durch die §§ 79, 82 und 93 GO NW werden ihm bestimmte Aufgaben, Rechte und Pflichten zugeteilt. Weder der Rat, der nach §41 GO NW für alle Angelegenheiten der Gemeinde zuständig ist, noch der Bürgermeister können ihm diese Rechte entziehen. Somit nimmt der Kämmerer eine gewichtige und selbstständige Rolle wahr und ist in der Lage, seine fest umrissenen Befugnisse auszuüben und unmittelbare Entscheidungen zu treffen. In der Literatur wird auch von einer Organstellung des Kämmerers gesprochen.^[46] In kreisfreien Städten wird der Kämmerer für die Dauer von acht Jahren (§ 71 Abs. 1 GO NW) nach § 41 Abs. 1 lit. c und § 71 Abs. 1 GO NW vom Rat bestellt; in kreisangehörigen Gemeinden steht den Gemeinden frei, ob sie einen Kämmerer bestellen oder einem anderen Bediensteten die Aufgabe der Haushaltswirtschaft übergeben.^[47]

Im Verfahren der Haushaltsplanung spielt der Kämmerer die zentrale Rolle. Ihm werden von den einzelnen Ressorts der Verwaltung die Wünsche für den neuen Haushaltsplan genannt. Der Kämmerer ist gem. § 79 Abs. 1 GO NW für die Aufstellung des Entwurfs der Haushaltssatzung und des Haushaltsplanes mit seinen Anlagen verantwortlich.

Bei der Erstellung seines Entwurfs hat er die schwierige und in vielen Fällen auch politisch riskante Aufgabe, die Mittelwünsche mit den voraussichtlich zur Verfügung stehenden Mitteln in Übereinstimmung zu bringen.^[48] Schon in dieser Phase werden wichtige Vorentscheidungen getroffen, da die bereits angesprochenen Wünsche der Verwaltung durchaus zwischen den Ämtern divergieren können und diese dann durch den Kämmerer zusammengefasst und umgesetzt werden müssen.

Ist der Entwurf aufgestellt, legt der Kämmerer diesen mit Anlagen dem Bürgermeister vor. Weicht dieser vom Entwurf des Kämmerers ab, so muss dem Rat eine abweichende, begründete und schriftliche Stellungnahme vorgelegt werden. Vor dem Rat kann der Kämmerer dann auch diese abweichende Auffassung mündlich vertreten (§ 79 Abs. 4 GO NW).

Auch bei der Haushaltsausführung kann der Kämmerer seinen Einfluss geltend machen. Er ist nach § 82 Abs. 1. GO NW für die Zustimmung zur Leistung über- und außerplanmäßiger Ausgaben zuständig^[49] und trägt somit, was die Durchführung des geplanten ausgeglichenen Haushaltes anbelangt, eine große Verantwortung. Ebenso hat er im Rahmen der Haushaltsausführung die Möglichkeit gem. § 28 GemHVO NW eine haushaltswirtschaftliche Sperre zu verhängen, und damit die Inanspruchnahme von Ausgabeansätzen und auch Verpflichtungsermächtigungen verhindern.^[50]

Auch die Durchführung der Jahresrechnung ist Aufgabe des Kämmerers (§ 93 Abs. 2 GO NW), so dass die erläuterten Aufgaben des Haushaltsausgleiches ebenfalls in seine Zuständigkeit fallen.^[51] Zusätzlich ist festzustellen, dass der Kämmerer zuständig für die Kassenaufsicht (§ 5 Abs. 5 GemHVO NW) ist, das Auskunftsrecht über Eigenbetriebe (§7 EigVO) hat und Mitglied des Verwaltungsvorstandes (§ 70 Abs. 1 GO NW) sein muss.^[52]

5.4.3 Der Bürgermeister

Wie bereits erläutert, bekommt der Bürgermeister den Entwurf des Haushaltsplanes vom Kämmerer vorgelegt. Er muss diesen feststellen und dann den Entwurf dem Rat zuleiten (§ 79 Abs. 2 GO). Hier besitzt der Bürgermeister ein gewisses Gestaltungsrecht. Er kann den Entwurf des Kämmerers abändern und dadurch einen abweichenden Entwurf dem Rat zuleiten. Eine komplette Veränderung (also einen de facto neuen Entwurf) darf der Bürgermeister zwar nicht vornehmen, er besitzt aber das Recht, in Teilbereichen vom Entwurf des Kämmerers abzuweichen. Dies kann auf kommunalpolitischer Ebene zu Differenzen zwischen dem Kämmerer und dem Bürgermeister führen, da dieser zumeist einen anderen Blickwinkel auf die Notwendigkeit eines Haushaltsausgleiches und den damit verbundenen Einsparungen hat.^[53] Eine Veränderung der Einnahmen- und Ausgabenpositionen durch den Bürgermeister hat demnach auch erhebliche Auswirkungen auf die Frage eines solchen Ausgleiches. Es ist also festzustellen, dass auch der Bürgermeister durch die Möglichkeit der Abänderung des Haushaltsentwurfes verantwortlich für den Haushaltsausgleich sein kann. In welchem Umfang Veränderungen vorgenommen werden und damit in den Haushaltsausgleich eingegriffen wird, hängt aber meist von der politischen und parteipolitischen Konstellation ab.

5.4.4 Der Rat

Der Rat ist das Hauptorgan der Gemeinde (§§ 40 Abs. 1 u. 2, 41 Abs. 1 GO NW) und grundsätzlich für alle Angelegenheiten der Gemeindeverwaltung zuständig, sofern die Gemeindeordnung nichts anderes bestimmt. Die genauen Zuständigkeiten des Rates ergeben sich aus dem Spezialkatalog des § 41 Abs. 1 S.2 GO NW, aus anderen Spezialvorschriften und aufgrund der Generalklausel (§ 41 Abs. 1 S. 1 GO NW). Da der Rat jedoch kaum alle Verwaltungsangelegenheiten der Gemeinde erledigen kann, hat er die Möglichkeit, Aufgaben an einen Ausschuss oder den Bürgermeister zu übertragen (§ 41 Abs. 2 S. 1 GO NW). Die Gemeinde muss gem. §§ 57 Abs. 2, 59 GO NW drei Pflichtausschüsse einrichten: Den Hauptausschuss nach § 59 Abs. 1 GO NW (zuständig u.a. für Dringlichkeitsentscheidungen), den Finanzausschuss nach § 59 Abs. 2 GO NW und den Rechnungsprüfungs­ausschuss nach § 59 Abs. 3 GO NW. Zusätzlich können freiwillige Ausschüsse gebildet werden, in denen auch sachkundige Bürger (§ 58 Abs. 3 GO NW) und sachkundige Einwohner (§ 58 Abs. 4 GO NW) beteiligt sein können.

Dem Finanzausschuss kommt im Haushaltsverfahren somit ebenfalls eine bedeutende Rolle zu, da er sowohl während der Haushaltsplanung als auch während der -durchführung eine zentrale Rolle übernimmt. Inwieweit der Haushaltsausschuss jedoch einen aktiven Gegenpart zur Verwaltung oder zum Kämmerer einnimmt, hängt stark von der politischen Konstellation ab. Es ist jedoch mit Sicherheit festzustellen, dass allein durch seine starke formale Stellung der Rat in großem Maße mitverantwortlich für die Verabschiedung eines ausgeglichenen Haushaltes zeichnet.

Im Zusammenhang mit der Rolle des Rates und seiner Fraktionen steht die Frage nach dem parteipolitischen Einfluss auf die Gestaltung des gemeindlichen Haushaltes. Dieser soll im folgenden Abschnitt beleuchtet werden.

5.4.5 Die Parteien

Kurz soll nun auf die Stellung der Parteien in der Kommunalpolitik und während des Haushaltsverfahrens eingegangen werden. Allgemein ist festzuhalten, dass der Grundgedanke der kommunalen Selbstverwaltung eine Dominanz der Verwaltungs-angelegenheiten gegenüber ideologischen und politischen Diskussionen voraussetzt.^[54] Dieser Grundgedanke manifestiert sich unter anderem in der Rolle des Rates, der - obwohl Volksvertretung - keinen Parlamentsstatus genießt, sondern als Verwaltungsorgan gilt. Auch heute findet sich in der Literatur, aber auch in der Gesellschaft, noch eine Gegenüberstellung von Parteipolitik und Sachpolitik der kommunalen Praxis.

Diese Einstellung gegenüber Parteien und ihrem Einfluss ließe sich sicherlich auch auf das Haushaltsplanungsverfahren übertragen. In der Praxis ist jedoch eine andersartige Entwicklung zu beobachten. Durch die parteipolitische Durchdringung der Kommunalverwaltung, eine allgemein zunehmende Parteipolitisierung und auch durch die steigende Politikverflechtung^[55] (mit überörtlichen Akteuren) ist der Einfluss der Parteien auf Kommunalpolitik und kommunale Finanzpolitik nicht zu unterschätzen. Oft gibt es enge Verknüpfungen zwischen Mehrheits­fraktionen im Rat und Verwaltungsangestellten. Diese könnten – auch bezogen auf das enge Zeitbudget der Kommunalpolitiker^[56] - zu einseitigen Informationskanälen führen, aber auch eine kritische Distanz des Rates gegenüber den Geldanforderungen der Verwaltung unmöglich machen.

5.4.6 Die Öffentlichkeit

Auch die Öffentlichkeit ist an der Entstehung des Haushaltes einer Gemeinde beteiligt.

Während der Planung besteht gem. § 79 Abs. 3 I GO NW die Pflicht, den Entwurf der Haushaltssatzung und des Haushaltsplanes öffentlich auszulegen und so dem Bürger die Möglichkeit zu geben, die Unterlagen einzusehen. Gegen diesen Entwurf dürfen Einwohner und Abgabepflichtige innerhalb von 14 Tagen (§ 79 Abs. 3 Sätze 2 bis 4 GO NW) Einwendungen erheben, mit denen sich der Rat in Form eines Beschlusses auseinandersetzen muss. Ist die Haushaltsatzung beschlossen, so muss diese öffentlich bekannt gemacht werden (§ 79 Abs. 6 GO NW) und der Haushaltplan (mit seinen Anlagen) muss öffentlich ausgelegt werden. Hier beschränkt sich die Beteiligung am Prozess nur auf die Informationsebene, da Einwendungen in dieser Phase nicht mehr möglich sind.

Auch während der Durchführung und bei der Kontrolle des Haushaltes gibt es eine Beteiligung der Öffentlichkeit. Gem. § 48 Abs. 2 GO NW ist die Ausführung des Haushaltes öffentlich, da die Sitzungen des Rates - welcher ja für die Überwachung der Gemeindefinanzen und die Ausführung verantwortlich ist - bis auf wenige Ausnahmen öffentlich sind. Auch die Ratsbeschlüsse über die Jahresrechnung und Entlastung (§ 94 Abs. 2 GO NW) sind öffentlich – ebenso wie der Berichtsband über die Prüfung der Jahresrechnung (§ 101 Abs. 3 und 4 GO NW), in den jeder Bürger und Abgabepflichtige Einsicht nehmen kann.

Insgesamt ist zu sagen, dass die Öffentlichkeit zwar die Möglichkeit besitzt, in einem gewissen Umfang Einfluss auf die Gestaltung des Haushaltes zu nehmen, dass diese im Vergleich zu den Einflussmöglichkeiten des Kämmerers oder des Rates jedoch relativ gering sind. Auch sind die auslegenden Entwürfe und Entschlüsse für den ungeschulten Bürger schwer verständlich, so dass der Informationsgehalt der ausgelegten Entwürfe mit Einwendungsgelegenheit bezweifelt werden kann.

Zusammengefasst bedeutet dies, dass die Öffentlichkeit im Haus­halts­ver­fahren zwar eingebunden ist, jedoch keinen tatsächlichen und gewichtigen Akteur darstellt.

5.4.7 Die Aufsichtsbehörde

Gem. Art. 78 LVerf NW muss das Land die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung der Gemeinden und Gemeindeverbände überwachen. Die Aufsicht des Landes über die gemeindliche Haushaltswirtschaft fällt unter die allgemeine Aufsicht.^[57] In der Praxis wird diese Kontrolle durch folgende Pflichten der Gemeinde umgesetzt: Die vom Rat beschlossene Haushaltssatzung muss gem. § 79 Abs. 5 GO NW der Aufsichtsbehörde angezeigt werden; die Beschlüsse des Rates über die Jahresrechnung und die Entlastung müssen gem. § 94 Abs. 2 GO NW vorgelegt werden; außerdem bedarf die Kreditaufnahme in der vorläufigen Haushaltsprüfung der Genehmigung durch die Aufsichtsbehörde.

Die Aufsichtskompetenzen sind in § 117 GO NW geregelt. Demnach sind die Aufsichtsbehörden für kreisangehörige Städte und Gemeinden der Landrat (untere Aufsichtbehörde), die Bezirksregierung (obere Aufsichtsbehörde) und das Innenministerium (oberste Aufsichtsbehörde) – für kreisfreie Städte gilt die Bezirksregierung als untere, das Innenministerium als obere und oberste Aufsichtsbehörde.

Der Einfluss während der Planung des Haushaltes (innerhalb der Verwaltung) ist somit gering. Bei seiner Entstehung und dem Versuch, diesen ausgeglichen zu gestalten, kommt der Aufsichtsbehörde also nur eine relativ unbedeutende Rolle zu. Erst bei der Kontrolle und vor allem bei der Frage des Haushaltssicherungskonzeptes greift die Aufsichts­behörde maßgeblich ein, so dass bei der Frage nach den Verantwortlich­keiten beim Zustandekommen eines ausgeglichenen Haushaltes diese nicht im Mittelpunkt stehen.

6 Fazit/Ausblick

6.1 Zusammenfassung: Wer ist für den kommunalen Haushalts-ausgleich verantwortlich?

In den vorangegangenen Ausführungen wurde dargelegt, wer am Verfahren der Haushaltsplanung, -durchführung und –kontrolle beteiligt ist. Es wurde deutlich, dass sich der wirkliche Einfluss der unterschiedlichen Akteure signifikant unterscheidet. Herauszustellen ist sicherlich der Einfluss des Kämmerers, der wohl hauptverantwortlich für den Ausgleich des kommunalen Haushaltes zeichnet. Dies liegt auf der einen Seite an seiner zentralen Stellung bei der Vorbereitung des Haushaltes (die Grundlagen werden durch die Kämmerei geschaffen), andererseits besitzt er auch einen Informationsvorsprung gegenüber den anderen Akteuren. Der Rat entscheidet letztlich über den Haushalt und ist somit ebenfalls für den Ausgleich verantwortlich. Dies gilt insbesondere für den Finanzausschuss, der die Haushaltssatzung vorbereitet und den Haushaltsplan ausführt. Durch den oben genannten Informationsvorsprung der Verwaltung und der Kämmerei jedoch ist - unter anderem begründet im beschränkten Zeitbudget der ehrenamtlichen Ratsmitglieder – die Rolle jedoch zurückhaltend zu beurteilen. Dies gilt auch für den Bürgermeister, der jedoch - wie die Praxis in einigen Fällen zeigt - durch die Möglichkeit der Abänderung des Kämmerer-Entwurfes und seiner Stellung im Rat und der Mehrheitsfraktion durchaus Einflussmöglichkeiten besitzt. Hierbei spielt die tagesaktuelle politische Konstellation sicherlich eine große Rolle und darf bei der Beurteilung nicht unberücksichtigt bleiben. Die Aufsichtsbehörden sind in das Planungsverfahren kaum eingebunden und werden somit erst nach der Beschlussfassung durch den Rat aktiv. Die Öffentlichkeit und der „Normalbürger“ sind ebenso allenfalls nebensächlich an der Entstehung eines ausgeglichenen Haushaltes beteiligt.

Es ist also abschließend festzustellen, dass für den Ausgleich des kommunalen Haushaltes hauptsächlich der Kämmerer verantwortlich ist; weitere – nur teilverantwortliche - Akteure und Verantwortliche sind außerdem der Rat und der Bürgermeister.

6.2 Ausblick

Zum Abschluss soll ein kurzer Überblick über den Stand der Diskussion zur Zukunft der Kommunalfinanzen gegeben werden.

Im Land NRW hat sich das Innenministerium die Aufgabe gegeben, bis zum Jahr 2005 mit den Kommunen die Grundlagen für ein modernes Rechnungswesen zu entwickeln.^[58] Dabei soll das bisher gültige kamerale Haushaltswesen (mit Verwaltungs- und Vermögens-haushalt) durch die kaufmännische doppelte Buchführung (Doppik) ersetzt werden. Natürlich kann eine solche Umstellung nicht schlagartig zu einer Ausgleichung der kommunalen Haushalte führen^[59], jedoch ist eine Reform des Haushaltswesens Grundlage für eine ausführlichere Beschäftigung mit dem Thema Haushaltsausgleich. Einige Probleme, wie etwa der fehlende Überblick oder die fehlende Möglichkeit, Abschreibungen (also der Verzehr des kommunalen Vermögens) vorzunehmen, könnten durch diesen Ansatz gelöst werden und somit die Gestaltung eines ausgeglichenen Haushaltes erleichtern.

Ein weiteres Problem, das zur Zeit diskutiert wird, beschäftigt sich mit der allgemeinen Unterfinanzierung der Gemeinden. Häufig wird das Argument angeführt, die Kommunen könnten nicht genügend Einfluss auf ihre Einnahmen nehmen, während die Ausgaben zum Teil von anderen Ebenen aufgezwungen werden.

So wird gefordert, dass eine Zuweisung von Aufgaben ohne die Gewährleistung der notwendigen Finanzausstattung unzulässig sein soll.^[60] Hierdurch soll eine Überforderung der Kommunen verhindert werden, die in bestimmten Ausgabenbereiche aufgrund gesetzlicher Verpflichtungen kaum oder gar keinen Spielraum zur Absenkung besitzen.

Die Haushaltsproblematik selber jedoch kann durch keine Haushalts­reform gelöst werden.^[61] Die in dieser Ausarbeitung vorgestellten Verantwortlichen für den Haushaltsausgleich, also die am Verfahren des Haushaltskreislaufes beteiligten Akteure, müssen selbst dafür sorgen, dass der Grundsatz des Haushaltsausgleiches gem. § 75 Abs. 3 GO NW anhand effizienz- und zukunftsorientierter Konsolidierungsstrategien umgesetzt wird.

7 Literaturverzeichnis

(1) Bernhardt, Horst/Schünemann, Heinz/Schwingeler, Rainer: Kommunales Haushaltsrecht NRW. Fachbuch mit 150 praktischen Übungen und Lösungen. 14., überarbeitete Auflage. Verlag Bernhardt/Schünemann, Witten 2000.
(2) Holtkamp, Lars: Kommunale Haushaltspolitik. Haushaltslage, Konsolidierungspotentiale, Sparstrategien. Städte und Regionen in Europa 8. Leske und Budrich, Opladen 2000.
(3) IFSt-Schrift Nr. 358: Gemeindehaushalt: Haushaltsrecht und Haushaltsanalyse. Bonn, 1997.
(4) Jüngel, Erwin: Das Steuerungs- und Informationspotential des kommunalen Haushaltes. Möglichkeiten und Probleme einer Outputorientierung. Internationale Hochschulschriften. Waxmann Verlag, Münster/New York 1995.
(5) Kunz, Volker: Parteien und kommunale Haushaltspolitik im Städtevergleich. Städte und Regionen in Europa 5. Leske und Budrich, Opladen 2000.
(6) Oebbecke, Janbernd/Ehlers, Dirk/Schink, Alexander/Pünder, Hermann: Kommunalfinanzen. Symposium aus Anlass des 75.. Geburtstages von Adalbert Leidinger am 8. März 2001 in Münster. Verlag Kohlhammer/Deutscher Gemeindeverlag, Köln 2001.
(7) Oebbecke, Janbernd: Die unterfinanzierte Kommunalverwaltung. In: Die Verwaltung. Zeitschrift für Verwaltungsrecht und Verwaltungswissenschaften. 1996.
(8) Textbuch Deutsches Recht: Staats- und Verwaltungsrecht Nordrhein-Westfalen. 19., neubearbeitet Auflage. Erichsen, Hans-Uwe (Hrsg.), C.F. Müller Verlag, 2001.
(9) Waechter, Kay: Kommunalrecht. Ein Lehrbuch. 2., überarbeitete Auflage. Carl Heymanns Verlag, Köln/Berlin/Bonn/München 1995.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

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^[1] Vgl.: http://www.rettet-die-kommunen.de/, abgerufen am 04. Januar 2004.

^[2] Vorweg ist anzumerken, dass Fragen der Folgen eines unausgeglichenen Haushaltes, also Fragen des Haushaltssicherungskonzeptes, nicht im Rahmen dieser Ausarbeitung bearbeitet werden, da sich im Rahmen des stattfindenden Seminars die nachfolgende Hausarbeit mit genau diesem Thema beschäftigt.

^[3] Vgl.: Jüngel, Erwin: Das Steuerungs- und Informationspotential des kommunalen Haushalts. S. 18.

^[4] Vgl.: Bernhard/Schünemann/Schwingeler: Kommunales Haushaltsrecht NRW. S. 71.

^[5] Vgl.: Bernhard/Schünemann/Schwingeler: Kommunales Haushaltsrecht NRW. S. 432f.

^[6] Vgl.: Jüngel, Erwin: ebd. S. 132f.

^[7] Dazu muss ein Anhang erstellt werden, der folgendes beinhalten muss: Vorbericht, Finanzplan, Übersicht über aus Verpflichtungsermächtigungen resultierende Ausgaben, Stand der Schulden und Rücklagen, Wirtschaftspläne der Sondervermögen und der rechtlich selbstständigen Unternehmen.

^[8] Auf die genauen Inhalte der anderen Bestandteile wie Haushaltsquerschnitt, Gruppierungs- und Finanzierungsübersicht etc. kann hier nicht weiter eingegangen werden, da dies den Rahmen dieser Ausarbeitung sprengen würde.

^[9] Kunz, Volker: Parteien und kommunale Haushaltspolitik im Städtevergleich. S. 88.

^[10] Aus: IFSt-Schrift Nr. 358: Gemeindehaushalt: Haushaltsrecht und Haushaltsanalyse. S. 18.

^[11] Es sind 10 Einzelpläne mit folgenden Bezeichnungen vorgesehen: 0: Allgemeine Verwaltung; 1: Öffentliche Sicherheit und Ordnung; 2: Schulen; 3: Wissenschaft, Forschung, Kulturpflege; 4: Soziale Sicherung; 5; Gesundheit, Sport, Erholung; 6: Bau- und Ordnungswesen, Verkehr; 7: Öffentliche Einrichtungen, Wirtschaftsförderung; 8: Wirtschaftliche Unternehmen, allgemeines Grund- und Sondervermögen; 9: Allgemeine Finanzwirtschaft.

^[12] Diese sollen hier nur kurz genannt werden, da eine Erläuterung den Rahmen sprengen würde und eine Vertiefung bezüglich der Ausgangsfrage nach dem ausgeglichenen Haushalt nicht zielführend ist. Im folgenden werden nur einige Grundsätze aufgezählt, die Auflistung hat somit keinen Anspruch auf Vollständigkeit.

^[13] Gem. Art. 109 Abs. 2 GG haben Bund und Länder bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. Die Gemeinden und Gemeindeverbände haben dieses Gleichgewicht und gem. § 16 StWG auch die Ziele des § 1 StWG (Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht und ein stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum) beim Treffen ihrer Maßnahmen zu berücksichtigen.

^[14] Aus: Bernhard/Schünemann/Schwingeler: Kommunales Haushaltsrecht NRW. S. 173

^[15] Vgl.: Jüngel, Erwin: Das Steuerungs- und Informationspotential des kommunalen Haushaltes. S. 141.

^[16] Im § 75 Abs. 1 Satz 2 VO heißt es: „Dabei ist den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen“. Aus dem Wort „dabei“ ergibt sich, dass die Erfüllung der Aufgaben der Beachtung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichtes vorgeht.

^[17] Vgl. Waechter, Kay: Kommunalrecht. S. 265.

^[18] Vgl.: Jüngel, Erwin: Das Steuerungs- und Informationspotential des kommunalen Haushaltes. S. 24.

^[19] In der Ökonomie unterscheidet man das Minimalprinzip („gegebenes Ziel – geringster Aufwand“) und das Maximalprinzip („gegebene Mittel – größtmöglicher Erfolg“). In der Kommunalverwaltung wird in der Regel das Minimalprinzip angewendet.

^[20] Die Ausgeglichenheit bezüglich der Finanzplanung ergibt sich aus § 24 Abs. 4 GemHVO.

^[21] Vgl. Waechter, Kay: Kommunalrecht. S. 261.

^[22] Hierbei ist jedoch zu beachten, dass die Gemeinde gem. § 10 GO NW auf die Leistungsfähigkeit der Abgabepflichtigen Rücksicht nehmen muss.

^[23] Vgl. IFSt-Schrift Nr. 358: Gemeindehaushalt: Haushaltsrecht und Haushaltsanalyse. S. 27.

^[24] St. Rspr. des BVerwG, vgl. Senatsurteil vom 11.06.1993, Az.8 C 32.90, m.w.N.

^[25] Vgl.:: Bernhard/Schünemann/Schwingeler: Kommunales Haushaltsrecht NRW. S. 182.

^[26] Diese Zuweisungen werden in der Literatur auch „goldene Zügel“ genannt, da sie die Gestaltungsfreiheit der Kommunen einschränken.

^[27] Unter dem Oberbegriff „Abgaben“ summiert man die öffentlich-rechtlichen Gebühren und Beiträge sowie die Steuern.

^[28] Vgl. IFSt-Schrift Nr. 358: Gemeindehaushalt: Haushaltsrecht und Haushaltsanalyse. S. 28.

^[29] In vielen Fällen, zum Beispiel bei den Abwasser- oder Müllgebühren, ist diese Kostendeckung bereits erreicht.

^[30] Vgl.: Holtkamp, Lars: Kommunale Haushaltspolitk in NRW. S. 130.

^[31] Man unterscheidet die Grundsteuer A für land- und forstwirtschaftliche Betriebe und die Grundsteuer B für Wohn- und Betriebsgrundstücke. Dabei kommt der Grundsteuer B in der Regel eine weitaus größere Bedeutung zu.

^[32] Vgl. IFSt-Schrift Nr. 358: Gemeindehaushalt: Haushaltsrecht und Haushaltsanalyse. S. 35.

^[33] Vgl.: Holtkamp, Lars: Kommunale Haushaltspolitk in NRW. S. 128.

^[34] Bis zum Wegfall der Gewerbekapitalsteuer bestand die Gewerbesteuer aus den beiden Komponenten Gewerbeertragssteuer und Gewerbekapitalsteuer. Grund für die Streichung war die negative Wirkung der an der Substanz der Betriebe zehrenden Steuer. Für die Kommunen bedeutete der Wegfall dieses leicht zu prognostizierenden Wertes jedoch eine Schwächung ihrer Möglichkeiten zur langfristigen kommunalen Haushaltsplanung.

^[35] Vgl.: Bernhard/Schünemann/Schwingeler: Kommunales Haushaltsrecht NRW. S. 181.

^[36] Vgl.: Holtkamp, Lars: Kommunale Haushaltspolitk in NRW. S. 137.

^[37] Bei kreisangehörigen Gemeinden kommt noch die Kreisumlage hinzu, die der Landkreis von den kreisangehörigen Gemeinden erhebt.

^[38] Vgl. IFSt-Schrift Nr. 358: Gemeindehaushalt: Haushaltsrecht und Haushaltsanalyse. S. 114ff.

^[39] Unter reinen Geschäftsausgaben kann man jene Ausgaben verstehen, die bei der Abwicklung der Verwaltungstätigkeit anfallen, wie Porto und Telefonkosten.

^[40] Vgl.: Bernhard/Schünemann/Schwingeler: Kommunales Haushaltsrecht NRW. S. 405.

^[41] Für diese Mindestzuführungsrate gibt es noch bestimmte Ausnahmeregelungen, auf die hier jedoch nicht weiter eingegangen wird.

^[42] Vgl.: Bernhard/Schünemann/Schwingeler: Kommunales Haushaltsrecht NRW. S. 413ff.

^[43] Vgl.: Jüngel, Erwin: Das Steuerungs- und Informationspotential des kommunalen Haushaltes. S. 17f.

^[44] Der Zahlungsverkehr beinhaltet sowohl die Buchungsvorgänge als auch das Sammeln der Belege.

^[45] Vgl.: Holtkamp, Lars: Kommunale Haushaltspolitk in NRW. S. 79f.

^[46] Vgl.: Bernhard/Schünemann/Schwingeler: Kommunales Haushaltsrecht NRW. S. 61.

^[47] Wenn die Gemeinde sich jedoch für die Bestellung eines Kämmerers entscheidet, so hat dieser die gleichen Rechte und Pflichten wie ein Kämmerer in einer kreisfreien Stadt.

^[48] Vgl. Waechter, Kay: Kommunalrecht. S. 267f.

^[49] Sollte in eine kreisangehörige Gemeinde oder ein Kreis keinen Kämmerer bestimmt haben, so besitzt der für Finanzen zuständige Beamte/Angestellte in diesem Fall keine Kompetenz. Für über- und außerplanmäßige Ausgaben ist in diesem Fall der Bürgermeister zuständig.

^[50] Diese Sperre kann vom Rat jedoch wieder aufgehoben werden.

^[51] Vgl.: Bernhard/Schünemann/Schwingeler: Kommunales Haushaltsrecht NRW. S. 63.

^[52] Ein Verwaltungsvorstand muss nur dann gebildet werden, wenn in der Gemeinde hauptamtliche Beigeordnete bestellt sind.

^[53] Dies resultiert in der Tatsache, dass der Bürgermeister im Gegensatz zum Kämmerer von den Bürgern selbst gewählt wird.

^[54] Vgl.: Holtkamp, Lars: Kommunale Haushaltspolitk in NRW. S. 94ff.

^[55] ebd. S. 95.

^[56] Das Ratsmandat auf kommunaler Ebene wird grundsätzlich ehrenamtlich ausgeübt, was bei zunehmend komplexer werdenden kommunalen Aufgabenfeldern die Frage aufwirft, ob diese Aufgaben noch zufriedenstellend bearbeitet werden können.

^[57] Man unterscheidet zwischen der allgemeinen Aufsicht (Rechtsaufsicht), der die Selbstverwaltungsaufgaben unterliegen, und der Sonderaufsicht (Fachaufsicht), die sich um die Pflichtaufgaben (Feuer- und Katastrophenschutz, Wohnungsbauförderung etc.) kümmert.

^[58] Vgl.: www.im.nrw.de abgerufen am 12.01.2004.

^[59] Vgl.: Winkel, Johannes: Die Entwicklung der Kommunalfinanzen. In: Oebbecke/ Ehlers/Schink/Pünder: Kommunalfinanzen. S. 13.

^[60] Vgl.: Oebbecke. Janbernd: Die unterfinanzierte Kommunalverwaltung. In: Die Verwaltung. Zeitschrift für Verwaltungsrecht und Verwaltungswissenschaften. S. 326ff.

^[61] Vgl.: Pünder, Hermann: Kommunales Finanzmanagement. In: Oebbecke/ Ehlers/Schink/Pünder: Kommunalfinanzen. S. 147.