Ausverkauf des staatlichen Tafelsilbers? - Eine kritische Betrachtung von Öffentlich-Privaten Partnerschaften (ÖPP) im Infrastruktursektor

INHALT

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1. ÖPP im Infrastruktursektor
1.2. Aufbau und Methodik der Arbeit

2. Theoretische Überlegungen zu Infrastrukturen
2.1. Begriffsklärung und Kategorisierung
2.1.1. Infrastrukturbegriff
2.1.2. Infrastrukturbereiche
2.1.3. Infrastrukturdimensionen
2.2. Ziel-Wirkungsbetrachtung von Infrastrukturmaßnahmen
2.2.1. Ziele von Infrastrukturmaßnahmen
2.2.2. Wirkung von Infrastrukturmaßnahmen
2.3. Typische Merkmale von Infrastrukturen
2.3.1. Ökonomische Infrastrukturmerkmale
2.3.2. Technische Infrastrukturmerkmale
2.3.3. Monopolmacht und Marktversagen

3 Staatliche Infrastrukturbereitstellung
3.1. Argumente für staatliche Infrastrukturverantwortung
3.1.1. Enteignungsrecht
3.1.2. Beseitigung negativer externer Effekte
3.1.3. Beseitigung monopolistischen Marktversagens
3.1.4. Daseinsvorsorge
3.2. Finanzierung öffentlicher Infrastrukturaufgaben
3.2.1. Grundlagen
3.2.2. Steuern, Gebühren/Beiträge und Kredite
3.2.3. Pay-as-you-use-Prinzip
3.3. Argumente gegen staatliche Infrastrukturbereitstellung
3.3.1. Staats- oder Politikversagen
3.3.2. Angespannte Haushaltslage
3.3.3. Bestimmungen der Europäischen Union

4 Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP)
4.1. Grundlagen der Privatisierung
4.1.1. Privatisierungsbegriff
4.1.2. Privatisierungsdimensionen
4.1.3. Privatisierungskategorien
4.2. Grundlagen von ÖPP
4.2.1. Klassifizierung
4.2.2. Charakterisierung
4.2.3. Gängige ÖPP-Modelle im Infrastrukturbereich

5 Build-Operate-Transfer-Modelle (BOT)
5.1. Charakterisierung
5.1.1. Ertragsorientierte Kreditvergabe
5.1.2. Bilanzneutralität bei den Eigenkapitalgebern
5.1.3. Risikoaufteilung durch Haftungsbegrenzung
5.2. Projektbeteiligte, ihre Ziele und Motive
5.2.1. Projektsponsoren/Eigenkapitalgeber
5.2.2. Banken/Fremdkapitalgeber
5.2.3. Gastland
5.2.4. Internationale Organisationen
5.2.5. Projektersteller
5.2.6. Betreibergesellschaft
5.3. Projektphasen
5.4. Projektrisiken und Gegenmaßnahmen
5.4.1. Interessenskonflikte
5.4.2. Nichtfertigstellungsrisiko
5.4.3. Betriebsrisiko
5.4.4. Vermarktungs- und Absatzrisiko
5.4.5. Monetäre Risiken
5.4.6. Landesspezifische Risiken

6 Fallbeispiel: Herrentunnel in Lübeck
6.1. Projekthintergrund
6.2. Projektdetails
6.3. Tunneldetails
6.4. Konzessionsvertrag
6.5. Projektfinanzierung
6.6. Projektverlauf

7 Kritische Betrachtung von ÖPP
7.1. Allgemeinkritische Betrachtung von ÖPP
7.1.1. Regionalpolitische Aspekte
7.1.2. Interessenkonflikt
7.1.3. Projektbezogene Risiken
7.1.4. Sozialpolitische Aspekte
7.1.5. Effizienzargument
7.2. Kritische Betrachtung von ÖPP aus staatlicher Sicht
7.2.1. Argument der Haushaltsentlastung
7.2.2. Legislativer Novellierungsbedarf
7.2.3. Verlust der staatlichen Lenkungsfunktion

8 Zusammenfassung, Ausblick und Fazit
8.1. Infrastrukturen und staatliche Gewährleistung
8.2. ÖPP im Infrastruktursektor
8.3. Ausblick und Fazit

9 Anhang
9.1. Fragebogen zur Erhebung von Informationen über den Herrentunnel
9.2. Graphische Darstellungen des Herrentunnels in Lübeck

Literaturverzeichnis

Eidesstattliche Erklärung

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Regionale Polarisation

Abbildung 2: Übersicht über die verschiedenen Privatisierungskategorien

Abbildung 3: Weiterführende Privatisierungsformen

Abbildung 4: Gängige ÖPP-Modelle

Abbildung 5: BOT-Projektbeteiligte

Abbildung 6: Kartographische Lage des Herrentunnels in Lübeck

Abbildung 7: Übersicht der Projektbeteiligten am Herrentunnel in Lübeck

Abbildung 8: Beteiligungsverhältnisse am Herrentunnel in Mio. €

Abbildung 9: Graphische Ansicht der Tunnelanfahrt

Abbildung 10: Graphische Ansicht der Tunnelrampe

Abbildung 11: Fahrtzeiten durch den Tunnel sowie auf der Alternativstrecke A 1

Abbildung 12: Umfahrungsmöglichkeiten des Herrentunnels

Abbildung 13: Querschnitt durch den Herrentunnel

Abbildung 14: Grundriss des Herrentunnels

Abbildung 15: Längsschnitt durch den Herrentunnel

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Übersicht über die verschiedenen materiellen Infrastruktursektoren

Tabelle 2: Übersicht über die verschiedenen materiellen Infrastruktursektoren geordnet nach den beiden Dimensionen Netz und Punkt

Tabelle 3: Güterklassifizierung anhand des Ausschluss- und des Konkurrenzprinzips

Tabelle 4: Übersicht über verschiedene Privatisierungsdimensionen

Tabelle 5: BOT Ablaufphasen

Tabelle 6: Projektphasen des Herrentunnelbaus

Tabelle 7: Mautübersicht des Herrentunnels in Lübeck seit dem 1. Januar 2008

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

1.1. ÖPP im Infrastruktursektor

Die sozio-ökonomische Bedeutung von Infrastrukturen manifestiert sich in einer global immer stärker zusammenwachsenden Welt tagtäglich für jeden Einzelnen aufs Neue, weil jeder mit ihnen in Berührung kommt und in hohem Maße auf sie angewiesen ist. Die Existenz und der Entwicklungsstand eines Staates beruhen auf gut ausgebauten Verkehrswegen, einer einwandfreien Müll- und Abwasserentsorgung bzw. einer funktionierenden Energie- und Wasserversorgung sowie hoch entwickelter Telekommunikationsmöglichkeiten. In frischer Erinnerung ist den Deutschen noch das Versprechen des ehemaligen Bundeskanzlers Helmut Kohl, die damals rückständigen neuen Bundesländer durch einen flächendeckenden Infrastrukturausbau in „blühende Landschaften“ (vgl. Kohl 1990, o.S.) zu verwandeln.

Auch in den vergangenen Monaten und Jahren ist der Infrastruktursektor immer wieder eines der beherrschenden Themen der öffentlichen Debatte in Deutschland gewesen. Der bundesweite Verkauf kommunaler Sozialwohnungen an ausländische Privatinvestoren, die unbefriedigende Unternehmenspolitik der Deutschen Bahn AG und die damit verbundenen Zweifel an ihrer endgültigen Privatisierung, die Kritik an intransparenten und wettbewerbsverzerrenden Preisen privater Energiekonzerne sowie der äußerst umstrittene Transrapidbau in München sind nur einige Beispiele, die eindrucksvoll die allgegenwärtige Brisanz des Themas veranschaulichen. Doch wieso ist Infrastruktur überhaupt von so enormer Bedeutung und welche positiven Auswirkungen erhofft sich der Staat durch eine qualitative und quantitative Verbesserung des Infrastrukturangebotes?

Immer wieder werden von Medien, Politikern und betroffenen Bürgern die Mängel eines privaten Infrastrukturangebotes beklagt und gleichzeitig die Forderung nach staatlicher Daseinsvorsorge und Gewährleistungsverantwortung bekräftigt. Obwohl die tiefer liegenden Gründe dieser staatlichen Intervention im Infrastruktursektor einen wichtigen Aspekt der Gesamtproblematik darstellen und deshalb auch in der vorliegenden Arbeit analysiert werden, muss festgehalten werden, dass dies im Alltag nur selten geschieht. Die Frage, wieso private Infrastrukturmärkte nicht funktionieren und wieso der Staat regulierend eingreifen muss, ist für den Bürger schlicht nicht von Interesse. Seine Abneigung gegenüber privatwirtschaftlichen Infrastrukturunternehmen beruht auf dem Wunsch nach sozialverträglichen Preisen, einem flächendeckenden Angebot und der Ansicht, dass nur der Staat dies bewerkstelligen kann. Dem gegenüber müssen allerdings auch der verschwenderische Umgang mit Steuergeldern und die wachsende Verschuldung der öffentlichen Haushalte berücksichtigt werden. Beides wird zwar in regelmäßigen Abständen immer wieder medial thematisiert, öffentlich kritisiert und auch politisch instrumentalisiert, eine Veränderung hin zu „amerikanischen Verhältnissen“ im Infrastruktursektor (vgl. SCHNEIDER-SLIWA 2005, S. IX) wünscht sich in Wirklichkeit jedoch keiner.^[1] Dabei sollte berücksichtigt werden, dass die staatliche Finanzierung öffentlicher Infrastrukturmaßnahmen in Zukunft erheblichen Belastungen ausgesetzt sein wird. Wieso dies der Fall ist und welche Konsequenzen damit verbunden sind, ist ein weiterer Randaspekt dieser Arbeit.

Besondere Aufmerksamkeit wird dem Thema Infrastruktur deshalb immer dann zuteil, wenn der Staat öffentliches Vermögen veräußert und privaten Investoren überträgt, um so eine finanzielle Entlastung seines Haushaltes zu erzielen. Während Befürworter solche Privatisierungen begeistert begrüßen und bekräftigen, dass es keinen „Ausverkauf öffentlichen Vermögens“ geben wird (vgl. JANETSCHEK 2007, S. 17), warnen Medien und Öffentlichkeit vor den folgenschweren Konsequenzen eines privatwirtschaftlich geleiteten und deregulierten Infrastrukturmarktes. Der Gedanke, dass Arbeitsplätze, Qualitätsstandards, sozialverträgliche Tarife und ein flächendeckendes Angebot eines Infrastrukturunternehmens von einem profitorientierten und kulturell anders denkenden Investor in einer fernen ausländischen Konzernzentrale abhängig sind, weckt Erinnerungen an die im Jahr 2005 angefachte und heute wieder aktuelle Debatte über den „Heuschrecken-Kapitalismus“ (SCHULTZ; DREWES 2008, S. 3) Ein Blick auf Privatisierungsergebnisse mancher Unternehmen wie z.B. der britischen Eisenbahn, welche zwischenzeitlich sogar von Verantwortlichen als das teuerste, unzuverlässigste und zugleich schlechteste Bahnunternehmen Europas bezeichnet wurde (vgl. FAWKNER 2004, S. 82), scheint diese Befürchtungen nachhaltig zu unterstreichen.

Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP) zwischen Körperschaften der Öffentlichen Hand und privatwirtschaftlichen Unternehmen sollen deshalb die Nachteile sowohl einer rein staatlichen als auch einer rein privaten Infrastrukturbereitstellung beseitigen und zu einem für alle Beteiligten optimalen Ergebnis führen. Sie werden von vielen Politikern, Wirtschaftswissenschaftlern und Unternehmensverantwortlichen bereits jetzt als der perfekte Lösungsansatz zur Bewältigung kommender Infrastrukturherausforderungen betrachtet und erfahren einen weltweiten Boom in nie da gewesener Form. Studien zur allgemeinen Machbarkeit und zum wirtschaftlichen Nutzen von partnerschaftlichen Infrastrukturprojekten wurden bisher allerdings meist aus Sicht der privaten Unternehmen durchgeführt. Unberücksichtigt blieb in der Regel die Frage, ob für den Staat eventuell auch Gefahren von solchen ÖPP ausgehen und wie sich diese ggf. charakterisieren lassen. Entzieht sich die Öffentliche Hand möglicherweise doch ihrer Daseinsverantwortung und wird es entgegen allen Versprechungen den befürchteten „Ausverkauf des staatlichen Tafelsilbers“ geben?

1.2. Aufbau und Methodik der Arbeit

Die vorliegende Arbeit geht diesen Fragen nach und versucht, die Thematik vor dem Hintergrund der Situation in Deutschland aus der bisher kaum berücksichtigten staatlichen Perspektive zu beleuchten. Im Anschluss an das einführende Kapitel werden deshalb im zweiten zunächst theoretische Überlegungen im Allgemeinen zu Infrastrukturen angestellt. Diese beinhalten eine Begriffsdefinition, eine Kategorisierung, eine Ziel-Wirkungsanalyse sowie eine Erläuterung der typischen Charakteristika von Infrastrukturen. Im dritten Kapitel wird ausführlich das Für und Wider einer rein staatlichen Infrastrukturbereitstellung behandelt. Kapitel vier schildert die Grundlagen von Privatisierungen im Allgemeinen und charakterisiert die Ausprägungsformen von ÖPP im Speziellen. Aufgrund der Vielfalt von ÖPP wird mit dem Build-Operate-Transfer-Modell (BOT) eine Variante ausgewählt und in Kapitel fünf genauer erläutert. Das BOT-Modell hat in Europa durch den Bau des Kanaltunnels zwischen England und Frankreich in den 90er Jahren an Bekanntheit gewonnen und wird zwischenzeitlich sogar schon als Inbegriff des ÖPP-Gedankens betrachtet. Mit der in Kapitel sechs integrierten Fallstudie des mautfinanzierten Herrentunnels in Lübeck wird nach der Warnow-Querung in Rostock das erst zweite BOT-Projekt in Deutschland untersucht und analysiert. Im siebten und letzten Kapitel werden die Ergebnisse zusammenfassend dargestellt, eine kritische Betrachtung von ÖPP im Infrastruktursektor wird vollzogen. Ein Ausblick und ein Fazit schließen die Arbeit ab.

Sowohl nationale als auch internationale Literatur zur gesamten Thematik ist in großem Umfang vorhanden. Einzig die Informationslage zur Fallstudie stellte sich als sehr dürftig dar, da zu diesem Sachverhalt bislang noch keine Untersuchungen vorliegen und somit keine Sekundärliteratur existiert. Einen zwecks Informationserhebung ausgearbeiteten Fragebogen (siehe Anhang) beantwortete lediglich das Verkehrsamt der Stadt Lübeck in einer sehr knapp gehaltenen E-Mail (siehe Anhang), alle anderen Projektbeteiligten antworteten bedauerlicherweise gar nicht oder lehnten es offen ab, ihn zu beantworten. Als Hauptinformationsquelle dienten deshalb Primärquellen in Form von Zeitungsartikeln und Internetbeiträgen, sowie eine spezielle Online-Glosse der Lübecker Nachrichten (LN) zum Herrentunnel. Besonders einem ausführlichen und aufschlussreichen Telefoninterview mit der verantwortlichen Journalistin der LN, Fr. von Zastrow, ist es zu verdanken, dass immerhin einige Unklarheiten beseitigt werden konnten. Es muss darauf hingewiesen werden, dass für die Erstellung der Arbeit einschließlich bis zum 17.01.2008 erschienene Literatur berücksichtigt werden konnte.

2. Theoretische Überlegungen zu Infrastrukturen

2.1. Begriffsklärung und Kategorisierung

Für eine intensive Auseinandersetzung mit der komplexen Infrastrukturthematik ist es unerlässlich, eine klare Vorstellung davon zu besitzen, was unter dem Begriff Infrastruktur zu verstehen ist und welche Bereiche darunter subsumiert werden können. Deshalb erfolgen zunächst eine Definition des Infrastrukturbegriffs sowie eine Kategorisierung der vielen heterogenen Infrastrukturbereiche.

2.1.1. Infrastrukturbegriff

Der Sammelbegriff Infrastruktur ist von den lateinischen Begriffen „infra“ (unten, unterhalb) und „structurare“ (bauen, aufbauen) abgeleitet und bezeichnet Grundeinrichtungen, die nicht nur die Funktion einer staatlichen Gemeinschaft als eine Art „Unterbau“ garantieren sollen (vgl. FREY 1978, S. 201). KRÜGER betrachtet Wege sogar als wesentliches Element der Staatsexistenz und verweist darauf, dass jede größere Gruppe, insbesondere der Staat, als Voraussetzung geistiger Integration auf leistungsfähige Mittel der Raumüberwindung angewiesen sei (vgl. KRÜGER 1969, S.5). Anhand von unterentwickelten Ländern lasse sich die elementare Bedeutung der Wege für die Existenz eines Staates beobachten, weil dort häufig ein Mindestmaß jener Infrastruktur fehle, die ein Minimum derjenigen Kenntnisnahme voneinander und derjenigen Verständigung miteinander vermittelt, ohne die aus einer Unzahl von Stämmen sich ein Staat oder gar eine Nation niemals zu bilden vermag (vgl. KRÜGER 1969, S.6). Auch HERMES merkt dazu an: „Eine infrastrukturell nicht erschlossene Fläche mag völkerrechtlich zum Staatsgebiet gehören und auch die wichtige Funktion erfüllen natürliche Räume zu erhalten. Bestandteil eines Territoriums, auf dem sich soziales und politisches Zusammenleben vollzieht, kann sie nicht sein.“ (HERMES 1998, S. 324) So lässt sich Infrastruktur als „[…] die Gesamtheit aller Mittel begreifen, die der Überwindung von Entfernungen dienen und dadurch die Integration eines Raumes bewirken. Aus ihrer Basisfunktion für die Herstellung sozialer, wirtschaftlicher und politischer Einheit folgt, dass Infrastruktur notwendigerweise darauf angelegt ist, allen Interessierten zugänglich und deshalb flächendeckend ausgelegt zu sein.“ (HERMES 1998, S. 329) Besondere Betonung liegt dabei auf dem Transport- und dem Übermittlungsvorgang, welcher aufgrund der Abhängigkeit vom technischen Entwicklungsstand erheblichen Wandlungsprozessen unterworfen war.

Historisch betrachtet war es zunächst vor allem der militärische Transportcharakter, der den Infrastrukturbegriff prägte. So fand er zum ersten Mal in den 60er Jahren ausdrückliche Erwähnung im militärischen Jargon der NATO, „[…] die damit ortsfeste Militäranlagen und Verkehrseinrichtungen bezeichnete“ (SCHEELE 1993, S. 18), mittels derer die Einsatzfähigkeit von Truppen, Fahrzeugen und Ausrüstung gewährleistet und verbessert werden sollte. Dass der Begriff ursprünglich der französischen Eisenbahn entnommen wurde, die damit erdverbundene Einrichtungen mit langer Lebensdauer bezeichnete (vgl. FREY 1978, S. 201), verdeutlicht den zivilen Charakter der Infrastruktur als Fördermittel des sozial-integrativen, raumüberwindenden sowie des wirtschaftlichen Lebens. Heutzutage subsumiert die Mehrzahl der Erklärungsansätze unter dem Begriff Infrastruktur daher vor allem den „[…] öffentlich bereitgestellten Kapitalstock, der den Rahmen absteckt, innerhalb dessen sich das Wirtschaften vollzieht.“ (KOLODZIEJ 1996, S. 23) FREYS analoge Definition des Infrastrukturbegriffs als öffentlicher Kapitalstock, „[…] der das Fundament für die eigentliche wirtschaftliche Aktivität bildet […]“ (FREY 1978, S. 201), sowie der von HIRSCHMANN geprägte Begriff des „social overhead capital“ (vgl. HIRSCHMANN 1958, S. 83ff.) unterstreichen die allgemeine Anerkennung dieser Sichtweise, eine praktische Interpretation des Infrastrukturbegriffes wird durch diese sehr abstrakte Definition jedoch nicht erleichtert.

Daher soll abschließend, in Bezug auf die eingangs erläuterte lateinische Übersetzung des Infrastrukturbegriffs, die von JOCHIMSEN erarbeitete Definition ihre Erwähnung finden, wonach Infrastruktur „[…] die Gesamtheit der materiellen, institutionellen und personellen Anlagen, Einrichtungen und Gegebenheiten [bezeichnet], die den Wirtschaftseinheiten im Rahmen einer arbeitsteiligen Wirtschaft zur Verfügung stehen.“ (JOCHIMSEN 1966, S. 145) Jochimsens Infrastrukturdefinition verkörpert die sowohl anerkannteste als auch umfassendste und soll die für diese Arbeit gültige Begriffsbestimmung repräsentieren.

2.1.2. Infrastrukturbereiche

Eine Übersicht und eine Kategorisierung der vielfältigen und sehr heterogenen Infrastrukturbereiche sollen zu einem besseren Verständnis der folgenden Kapitel beitragen. Aus methodischen Gründen empfiehlt es sich, dabei anhand der von JOCHIMSEN getroffenen Unterscheidung in personelle, institutionelle und materielle Infrastruktur vorzugehen.

Die personelle Infrastruktur umfasst sowohl die Anzahl der in einer Volkswirtschaft lebenden Individuen als auch ihre qualitativen Fähigkeiten (d.h. ihr Humankapital), mittels derer sie zu einer Verbesserung und einem Wachstum der Gemeinschaft beitragen können (vgl. KOLODZIEJ 1996, S. 23). Katalysator für diesen Wachstums- und Verbesserungsprozess bilden die unzähligen Verwaltungseinrichtungen der Gesellschaft, welche unter dem Begriff der institutionellen Infrastruktur zusammengefasst werden können. In diesen Institutionen einigen sich die Gesellschaftsmitglieder auf Normen und Verfahrensweisen, welche die Bereitstellung und den Betrieb des letzten Sektors, nämlich der materiellen Infrastrukturen, gewährleisten (vgl. KOLODZIEJ 1996, S. 23). Diese materiellen Infrastrukturen stellen die zentralen Investitionen einer Gesellschaft in Form von Anlagen, Ausrüstungen und Betriebsmitteln dar und können auch unter dem Begriff der „core infrastructures“ subsumiert werden (vgl. ASCHAUER 1989, S. 193ff.). Investitionen in diesen Kernbereichen, welche die Verkehrsinfrastruktur, die Telekommunikation, die Wasserver- und Abwasserentsorgung sowie die Energieversorgung umfassen, sollen den bereits angesprochenen Kapitalstock der Volkswirtschaft erhalten und mehren. Tabelle 1 gibt eine Übersicht der heute gängigen materiellen Kerninfrastrukturbereiche wieder.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Übersicht über die verschiedenen materiellen Infrastruktursektoren; in Anlehnung an JANETSCHEK 2007, S. 21

Der Vollständigkeit halber sei an dieser Stelle noch auf die so genannte soziale Infrastruktur hingewiesen, unter der Krankenhäuser, Schulgebäude, Sozialwohnungen und auch Gefängnisse zusammengefasst werden können (vgl. JANETSCHEK 2007, S. 21). Weil im Rahmen dieser Arbeit vor allem die „core infrastructures“ den zentralen Untersuchungsgegenstand darstellen, sollen sowohl personelle, institutionelle als auch soziale Infrastrukturen keine Berücksichtigung finden.

2.1.3. Infrastrukturdimensionen

Wie bereits angedeutet wurde, dienen Infrastrukturen zum einen der Überwindung von Entfernungen, sodass sie sich genauer anhand der Frage kategorisieren lassen „[…] wer oder was Gegenstand des Transport- oder Übermittlungsvorganges ist.“ (HERMES 1998, S. 330) So kann es sich dabei um Personen, Gegenstände, flüssige oder gasförmige Stoffe, Zustände wie Elektrizität oder um Informationen handeln (vgl. HERMES 1998, S. 330). Zum anderen setzt der Transportgedanke zwischen zwei festliegenden Räumen voraus, dass Infrastrukturanlagen und -einrichtungen auch einen geographischen Bezug haben müssen. Insofern ist notwendigerweise eine Unterscheidung zwischen punktförmigen und netzförmigen Infrastrukturen erforderlich, wobei letztere durch den Begriff der Leitungen womöglich besser charakterisiert sind (immerhin genießen Wasserleitungen einen größeren Bekanntheitsgrad als Netze). Daraus folgt, dass sich manche der eingangs beschriebenen materiellen Infrastruktursektoren in einen netzförmigen und einen punktuellen Bereich untergliedern. So kann im Eisenbahnverkehr zwischen den netzförmigen Schienen und den punktuellen Bahnhöfen unterschieden werden. Im Sektor der Energieversorgung repräsentieren Kraftwerke die punktuellen und Pipelines (wie sie zum Transport von Erdöl eingesetzt werden) die netzförmigen Infrastruktureinrichtungen. Bei der Abwasserversorgung sei zu guter Letzt auf die Trennung von Kanalisation und Klärwerk im Sinne von Netz und Punkt hingewiesen. Tabelle 2 gibt eine Auswahl dieser Betrachtungsweise wieder.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 2: Übersicht über die verschiedenen materiellen Infrastruktursektoren geordnet nach den beiden Dimensionen Netz und Punkt; Quelle: eigene Darstellung

Abschließend kann auch eine differenzierte Betrachtung der verschiedenen Dimensionen dazu beitragen, die Vielfältigkeit von Infrastrukturen besser zu kategorisieren. So mag es nützlich sein, Netz und Dienst als getrennte Einheiten zu betrachten (HERMES 1998, S. 330ff.), da diese nicht immer in ein und derselben Hand liegen müssen, ja sogar sollten.^[2] Darüber hinaus kann auch eine Differenzierung zwischen Anbietern und Nachfragern erfolgen. So kann die Gruppe der Nachfrager in konsumtiv-haushaltsbezogene und produktiv-unternehmensbezogene unterteilt werden (vgl. FREY 1979, S. 20), wobei sich – wie SCHEELE dazu bemerkt – eine solch deutliche Trennung meist nur schwer bewerkstelligen lässt, da Infrastrukturleistungen grundsätzlich für beide Gruppen bereitgestellt werden (SCHEELE 1993, S. 18). Auf der Seite der Anbieter stellt sich heraus, dass Infrastrukturleistungen entweder von rein privaten, von rein staatlichen oder von gemischten Institutionen erbracht werden können.

2.2. Ziel-Wirkungsbetrachtung von Infrastrukturmaßnahmen

2.2.1. Ziele von Infrastrukturmaßnahmen

Wenn sich Infrastruktur also als „[…] die Gesamtheit aller Mittel begreifen [lässt], die der Überwindung von Entfernungen dienen […]“ (HERMES 1998, S. 329), so muss im Mittelpunkt einer Maßnahmenergreifung die Verbesserung des Transportes von Gütern oder Personen stehen. Wie die EG-KOMMISSION im Jahr 1993 anmerkte, bedürfe es zur „[…] Verwirklichung des freien Verkehrs von Personen, Waren und Dienstleistungen und zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts der Gemeinschaft […]“ (EG-KOMMISSION 1993, S. 83f.) der Errichtung transeuropäischer Infrastrukturnetze. Den netzartigen bzw. leitungsgebundenen Infrastrukturen im Bereich des Verkehrs, der Strom- und Gasversorgung sowie der Telekommunikation kommt somit eine Schlüsselfunktion bei der Erschließung sowohl nationaler als auch internationaler Märkte zu. Auch dem Statistischen Bundesamt (DESTATIS) ist dazu zu entnehmen: „Erst die Mobilität von Gütern […] und Menschen […] gewährleistet letztlich arbeitsteiliges Wirtschaften und Wertschöpfung in allen Wirtschaftssektoren.“ (DESTATIS o.J., o.S.)

Den Stellenwert der Transportkosten von Materialien und Gütern untersuchte bereits im Jahr 1950 Alfred Weber, der diesen eine entscheidende Rolle in der betrieblichen Standortwahl und im Produktionsprozess beimaß. Sein Erklärungsversuch scheint allerdings an Aussagekraft verloren zu haben. In Zeiten der Globalisierung sind die Transportkosten nicht nur von Gewicht und Entfernung abhängig, in der Praxis können sie mit zunehmender Distanz sogar degressiv abnehmen (vgl. HAAS; NEUMAIR 2007, S. 39). Das Hauptaugenmerk der Betriebe liegt deshalb heutzutage auf kurzen Transportwegen bzw. Transportzeiten, um reibungslose just-in-time Produktionsabläufe zu gewährleisten (vgl. HAAS 2007 S. 38), wie insbesondere in der Automobilbranche zu begutachten ist (vgl. WITTLER 1997, o.S.).

Infrastrukturmaßnahmen kommt somit eine entscheidende Bedeutung bei der betrieblichen Standortwahl zu. Die Verfügbarkeit und das Niveau des (infrastrukturellen) Kapitalstocks bestimmen den Entwicklungsstand und die Produktionsmenge einer Volkswirtschaft insofern, als diese grundlegende Vorleistungen im wirtschaftlichen Fertigungsprozess darstellen (JOCHIMSEN 1966, S. 105f.). Doch nicht nur die verkehrstechnische Erschließung zu Transportzwecken spielt dabei eine wichtige Rolle, auch die Gas-, Wasser- und Elektrizitätsversorgung der betrieblichen Anlagen und Gebäude hat dezisiven Charakter. Die Hoffnung von Seiten der Kommunen beruht darauf, dass eine Standortwahl fiskalpolitisch positive Effekte nach sich zieht und einen Aufschwung für die Region mit sich bringt. Die allgemeine Annahme besteht darin, dass eine Ansiedlungsentscheidung umso leichter fällt, je besser die Region infrastrukturell erschlossen ist. Der geographische Charakter von Infrastrukturmaßnahmen hat zur Folge, dass Infrastrukturpolitik immer auch in besonderem Maße Regionalpolitik ist (vgl. FREY 1979, S. 110ff.). Das Konkurrieren um Unternehmen hat zur Folge, dass Städte, Landkreise und Bundesländer bestrebt sind, eine Infrastruktur bereitzustellen, die sowohl qualitativ wie auch quantitativ über dem Niveau der anderen Städte, Landkreise und Bundesländer liegt.

Von großem Interesse ist in diesem Zusammenhang die Studie von MYRDAL, der die Auswirkungen von Schockereignissen auf die wirtschaftliche Attraktivität von Regionen untersuchte (MYRDAL 1974, S. 34ff.). Er stellte fest, dass unter marktwirtschaftlichen Bedingungen, d.h. bei einem freien Spiel der Kräfte, die Variablen eines Systems kausal miteinander verbunden sind und dass die Veränderung einer dieser Variablen durch Kopplungseffekte nicht nur den selben, sondern auch einen intensivierenden Effekt auf alle anderen beteiligten Variablen hat. Im Falle einer brandbedingten Abwanderung einer bedeutenden Fabrik würde ein negativ-kumulativer Schrumpfungsprozess ausgelöst werden, welcher zu einem vollständigen Niedergang des wirtschaftlichen und sozialen Lebens in der Region führen kann.

Seine Theorie der regionalen Polarisation bezog MYRDAL zwar nicht primär auf die Auswirkung von Infrastrukturmaßnahmen, sie kann aber im Umkehrschluss (und v.a. unter Verweis auf KRÜGER) durchaus darauf angewandt werden. Im Falle einer infrastrukturellen Erschließung besteht die Möglichkeit, dass sich ein Betrieb oder ein Unternehmen in einer bestimmten Region niederlässt und dadurch einen positiv-kumulativen Wachstumsprozess in Gang setzt. Im Gegensatz zum soeben beschriebenen negativ-kumulativen Wachstumsprozess käme es zu einem Zuzug von Menschen in die betroffene Region, zu einer Steigerung der kommunalen Steuereinnahmen sowie zu einer Ansiedlung von weiteren Betrieben. Abbildung 1 (siehe nächste Seite) veranschaulicht diesen Fall graphisch.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Regionale Polarisation; Quelle: eigene Darstellung verändert nach Myrdal 1974, S.35

Weil ein gewisses Infrastrukturniveau unabdingbare Voraussetzung zur Errichtung eines Unternehmens ist, zählt Infrastruktur größtenteils zu den harten Standortfaktoren. Allerdings kann Infrastruktur auch als weicher Standortfaktor eine wichtige Rolle spielen. Weiche Standortfaktoren beziehen sich auf das individuelle Raumempfinden der Menschen in ihrer Arbeits- und Lebenswelt. Sie sind meist nicht quantifizierbar und können deshalb nicht in die Kostenrechnung eines Unternehmens integriert werden (vgl. HAAS 2007, S. 16f.). Beispiele sind das Kulturangebot, die Freizeitmöglichkeiten oder das Bildungsangebot einer Region. Weil sich eine gute Infrastruktur auch als Motivationsfaktor entscheidend auf den betrieblichen Produktionsprozess auswirkt, kommt ihr eine Doppelfunktion zu (GODAU 2001, S. 126ff.). Infrastruktur trägt dazu bei, dass Angestellte und Arbeiter nicht nur problemlos ihren Arbeitsplatz erreichen (vgl. SCHMALEN 2002, S. 53), sondern sich auch einer besseren Lebensqualität in Form von größerer Mobilität und einer sicheren Grundversorgung erfreuen. Ein durch eine betriebliche Standortwahl erzeugter Zuzug von Menschen führt letzten Endes auch zur Wahl eines in der regionalen Umgebung liegenden privaten Wohnortes und je besser eine Region infrastrukturell erschlossen ist, desto attraktiver wird sie auch im Hinblick auf soziale Freizeitgestaltung (vgl. HAAS 2007, S. 16).

Von den anfänglich regionalen Impulsen erhofft sich der Staat weitere positive Effekte für das Wachstum der gesamten Volkswirtschaft. Die kontinuierliche Verbesserung der regionalen Infrastrukturen soll in einer Standortentscheidung zu Gunsten des gesamten Landes und damit in einer langfristig stabilen und kontinuierlichen Steigerung des gesamten Wirtschaftskreislaufs münden. Die Wirkung von Infrastrukturmaßnahmen ist somit auch auf gesamtstaatliche Ebene übertragbar. KEYNES untersuchte die Folgen staatlicher Investitionstätigkeit auf den Wachstumsprozess der gesamten Volkswirtschaft. Die Effekte, die er feststellte, ähneln zwar den von MYRDAL beschriebenen Kopplungseffekten, haben jedoch einen übergeordneten und primär volkswirtschaftlichen Charakter.

Gemäß KEYNES tragen staatliche Investitionen durch Multiplikator- und Akzeleratoreffekte dazu bei, dass das daraus folgende gesamtwirtschaftliche Wachstum die Investition um ein Vielfaches übertrifft (vgl. MANKIW 2001, S. 783ff.). Auch die United Nations Industrial Development Organization (UNIDO) betrachtet den gesamtwirtschaftlichen Wachstumsimpuls als wesentlichen Grund infrastruktureller Investitionstätigkeit: „Direct expanditure on infrastructure fuels demand for firms supplying the contractors, causing ripples throughout the economy, with one effect being the increased use of the labour force and, accordingly, higher income.” (UNIDO 1996, S. 32) Im Infrastrukturbereich besteht dabei die Möglichkeit, sogar in zweifacher Hinsicht solch wachstumsinduzierende Wirkungen hervorzurufen: Firmen, die mit der Leistungserbringung eines Infrastrukturprojektes beauftragt werden, tragen nicht nur dazu bei, dass anderen Betrieben ein Wachstum ermöglicht wird, sondern profitieren auch selbst von der Auftragsvergabe durch eine Steigerung ihres Umsatzes.

Alles in allem ist das Wirkungsspektrum von Infrastrukturmaßnahmen breit gestreut und ineinander verzahnt. Langfristig soll eine infrastrukturelle Verbesserung zu einem stabilen Wachstum der gesamten Volkswirtschaft führen. Dabei besteht die Absicht, den gesamten Staat durch eine Verbesserung seiner regionalen Infrastrukturen als einen überall und auf gleicher Weise attraktiven Unternehmensstandort erscheinen zu lassen, wodurch eine Abwanderung heimischer Betriebe ins Ausland verhindert und eine Ansiedlung ausländischer Unternehmen im Inland bewirkt werden soll (vgl. HACK 2007, S. 23 sowie BPB 2003, S. 27ff.). Die Verbesserung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit kann somit als eine Weiterführung regionaler Infrastrukturpolitik auf globalem Niveau betrachtet werden.

2.2.2. Wirkung von Infrastrukturmaßnahmen

Obwohl Infrastruktur also eine solch wichtige Rolle in einem volkswirtschaftlichen System spielt, ist der direkte Zusammenhang zwischen in sie getätigten Investitionen und Auswirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung bzw. die Produktivitätssteigerung nur schwer messbar: „Speculation on the impact of infrastructure have been more prevalent than solid scientific analysis.“ (BRUINSMA et al. 1990, S. 209) Darüber hinaus existieren sogar kritische Überlegungen, die diesen konkreten Zusammenhang in Frage stellen: „Ganz entscheidend ist […] das Kausalitätsproblem oder einfacher formuliert: Ist die Produktivität deshalb so hoch, weil die Infrastrukturausgaben so hoch sind, oder ist es nicht eher so, dass es sich eine Gesellschaft mit hohem Produktivitätswachstum eher leisten kann, hohe Infrastrukturausgaben zu tätigen?“ (SCHEELE 1993, S. 35)

Um hierauf stichhaltige Antworten zu finden, soll zunächst im Umkehrschluss versucht werden, die Auswirkungen einer mangelhaften oder inexistenten Infrastruktur auf eine Volkswirtschaft zu analysieren. In diesem Zusammenhang sei erneut auf KRÜGER und MYRDAL verwiesen, die beide die Unterentwicklung von Staaten bzw. Regionen auf einen Mangel an Produktivitätsfaktoren zurückführten. Tatsächlich kann festgestellt werden, dass ein allgemeiner Kapitalstockmangel negative Effekte auf die Existenz und die Leistungsfähigkeit eines Staates bzw. einer Volkswirtschaft hat (vgl. MANKIW 2001, S. 559ff.). Wie den Medien zu entnehmen ist, entscheiden sich aktuell viele deutsche Firmen dafür, ihre ins Ausland verlagerten Betriebe aufzulösen und wieder nach Hause zu holen, weil „[…] es sich zeigte, dass den niedrigeren Lohnausgaben höhere Kosten für Logistik und Infrastruktur gegenüberstanden.“ (HÖPNER; HACK 2007, S. 17) Das Phänomen der wirtschaftlichen und sozialen Stagnation ist auch in solchen Ländern oder Regionen eindrucksvoll belegt, wo in Folge von Naturkatastrophen oder militärischen Konflikten ein abrupter Mangel an Infrastruktur zu verzeichnen ist. Infrastruktur kann daher als eine generell notwendige Bedingung bezeichnet werden.

Ob regionale Infrastrukturpolitik allerdings auch als hinreichende Bedingung für eine gesamtwirtschaftliche Produktivitätszunahme und staatliche Wertsteigerung betrachtet werden kann, muss vor dem Hintergrund dazu verfügbarer Studien äußerst kritisch in Frage gestellt werden. Während etliche Untersuchungen wie die von ASCHAUER nachweisen, dass ein durchaus positiver Zusammenhang zwischen dem Wachstum öffentlicher Ausgaben in den Kerninfrastrukturen und der Produktivitätskennzahlen besteht (vgl. ASCHAUER 1989, S. 193ff.), legen Studien wie die von HOLTZ-EAKIN und BALTAGI-PINNOI dar, dass überhaupt kein signifikanter Einfluss von Infrastruktur auf die Produktivität nachzuweisen sei (vgl. HOLTZ-EAKIN 1994, S. 12ff. sowie BALTAGI; PINNOI 1995, S. 351ff.). Die Grundproblematik in diesem Zusammenhang beruht auf der Tatsache, dass eine Berechnung von Infrastrukturauswirkungen nur mittels variierender komplementärer Faktorindikatoren wie zum Beispiel dem Gewerbesteuerertrag, dem Human Development Index (HDI), dem Infrastrukturindikator oder dem Pro-Kopf-Einkommen möglich ist, was zu völlig unterschiedlichen und nur geringfügig aussagekräftigen Ergebnissen führen kann (vgl. BRUINSMA et al. 1990, S. 210).^[3] Die zentrale Erkenntnis ist somit, dass Infrastrukturinvestitionen zwar tendenziell positive Primär-, bzw. Grundimpulse auslösen und deshalb als notwendige, keinesfalls aber als hinreichende Bedingung für Wachstum bezeichnet werden können.

Weshalb diese Effekte nur tendenziell positiven Nutzen stiften und oft auch zu äußerst kontroversen Ergebnissen führen, soll im Folgenden anhand eines fiktiven Beispiels veranschaulicht werden. Vorstellbar ist eine Ortschaft, die einerseits durch eine Schnellstraße besser erschlossen wird, andererseits aber unter der entstehenden Abgasbelastung und Lärmbelästigung erheblich zu leiden hat. Während sich die infrastrukturellen Baumaßnahmen also positiv-messbar über den bereits erläuterten Wachstumsprozess auf die Region auswirken mögen (zu denken ist in diesem Zusammenhang an steigende Grundstückspreise bereits ansässiger Einwohner (UNIDO 1996, S. 32), wachsende Steuereinnahmen durch die Ansiedlung von Betrieben sowie einer daraus resultierenden sinkenden Arbeitslosenquote), kann es dennoch sein, dass auch negativ-unmessbare Auswirkungen eintreten. So ist es durchaus möglich, dass der aggregierte Leidensdruck der Anwohner (der sich aus Lärmbelästigung sowie Abgasbelastung ergibt) die positiven Effekte verdrängt oder sogar überkompensiert (MANKIW 2001, S. 224f.) und es somit zu einem gesamtwirtschaftlichen Wohlfahrtsverlust bzw. einer Abwanderung von Personen kommt.

Auch kann der konträre Effekt eintreten, dass sich die Probleme einer ohnehin strukturschwachen Region aufgrund der getätigten Infrastrukturinvestition sogar noch verschärfen (SCHEELE 1993, S. 36). Wie der BUND DER STEUERZAHLER DEUTSCHLAND (BDST) aufzeigt, werden geplante Kostenrahmen im Bereich der öffentlichen Verkehrsinfrastruktur wiederholt nicht eingehalten und der Finanzhaushalt damit überstrapaziert (BDST 2007, S. 32ff.). Und sogar wenn der Bau der Straße sich positiv auf das regionale Wachstum auswirkt, so muss sich doch erst zeigen, ob die Region die höheren Folgekosten (z.B. in Form von Sanierungs-, Instandhaltungs- oder Müllbeseitigungskosten) finanzieren kann. Bereits ein solch simples Beispiel macht deutlich, dass es nicht immer möglich ist, alle externen Effekte im Zusammenhang mit Infrastrukturmaßnahmen zu quantifizieren, um zu einer notwendigen gesamtwirtschaftlichen Kosten-Nutzenanalyse zu gelangen.

In diesem Zusammenhang muss auch KEYNES Wachstumstheorie wesentlich differenzierter betrachtet werden, als in den 50er bzw. die 60er Jahre des vergangenen Jahrhunderts. Seine Kritiker verweisen demnach auf einen so genannten „crowding-out“ Effekt, welcher die mögliche Verdrängung von Privatnachfrage durch Staatsnachfrage bezeichnet und somit die gesamtwirtschaftlich positiven Nachfrageimpulse ausgleichen bzw. sogar überkompensieren kann (vgl. MANKIW 2001, S. 786ff.). Keynesianische Wachstumspolitik kann deshalb auch im Zusammenhang mit Infrastrukturmaßnahmen ein zweischneidiges Schwert darstellen: „Steigen die öffentlichen Investitionen an, kann dies die Gewinnmöglichkeiten der Unternehmen positiv beeinflussen, ab einem bestimmten Punkt jedoch können öffentliche Investitionen private Investitionen auch verdrängen.“ (SCHEELE 1993, S. 33)

Ein ähnliches Paradigma ist bei der Betrachtung regionalökonomischer Entwicklungspolitik festzustellen. Eine durch öffentliche Infrastrukturmaßnahmen bewirkte Ansiedlung von Betrieben und Menschen kann zwar zur Entstehung von Aktiv- und Passivräumen und somit zu regionalen Disparitäten führen (vgl. CHRISTALLER 1933, S.23ff.). Gemäß MYRDALS Polarisationstheorie ist ein Wachstumsprozess prosperierender Zentren allerdings sowohl durch zentripetale Entzugseffekte aus der als auch durch zentrifugale Ausbreitungseffekte in die benachteiligte Peripherie gekennzeichnet (vgl. MYRDAL 1974, S. 38ff.). Auch hier kann aufgrund unterschiedlicher Effekte keine eindeutige Aussage über die gesamtwohlfahrtliche Entwicklung getätigt werden. Während Theorien wie die von BORTS und STEIN einen interregionalen Ausgleich des Pro-Kopf-Einkommens voraussagen (vgl. BORTS; STEIN 1966, S. 124), geht MYRDAL davon aus, dass eine Verschärfung des regionalen Ungleichgewichtes zu erwarten ist (vgl. MYRDAL 1974, S. 37).

Festzuhalten ist auf jeden Fall, dass staatlicher Eingriff notwendig ist, um einen Ausgleich solcher Ungleichgewichte zu erreichen. In Deutschland etwa ist die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse zwischen den verschiedenen Regionen/Bundesländern sogar im Grundgesetz (GG) verankert: „Der Bund hat […] das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet […] eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht.“ (BECK 2004, S. 30) Infrastrukturpolitik ist dabei ein wichtiges Instrument der regionalen Wirtschaftsförderung: „Durch die Verbesserung der regionalen Infrastruktur sollen Wettbewerbsnachteile von Regionen vermindert und die privaten Investitionen gefördert werden.“ (AUBERT; STEPHAN 2000, S. 5)

Infrastrukturmaßnahmen unterliegen somit einer grundsätzlichen Wirkungsbeschränkung und können nicht als Allheilmittel staatlichen Wachstums betrachtet werden können. Die positiven Auswirkungen von Investitionen in ohnehin demographisch oder strukturell schwachen Regionen müssen kritisch hinterfragt werden, denn je ungünstiger die gesamtwirtschaftliche Lage insgesamt ist, umso höher ist die Schwelle, von der an positive Effekte zu erwarten sind (vgl. BRUINSMA et al. 1990, S. 210). Vielmehr verhält es sich so, dass Infrastrukturmaßnahmen vor allem dann fördernd wirken, „[…] wenn die Bedingungen für eine positive regionale Entwicklung schon gegeben sind.“ (SCHEELE 1993, S. 36) Andererseits ist es aber unter Umständen auch möglich, dass aufgrund von Sättigungstendenzen – wie sie in vielen Ländern der westlichen Welt zu verzeichnen sind – „Investitionen in einen öffentlichen Kapitalstock, der bereits in ausreichendem Maße vorhanden ist, […] keine weiteren regionalökonomischen Impulse [auslösen].“ (SCHEELE 1993, S. 36) Exemplarisch kann hier auf weite Teile der neuen Bundesländern verwiesen werden, wo sich trotz eines stetigen Ausbaus der Infrastruktur seit nun knapp 20 Jahren nur eine geringe Zunahme bzw. sogar ein Stagnation des wirtschaftlichen Wachstums verzeichnen lässt und es weiteren 20 Jahren der finanziellen Förderung bedarf, um einen Ausgleich zwischen den beiden Staatsgebieten zu erzielen (vgl. o.V. 2007d, o.S.).

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass zwei generelle Tendenzen im Zusammenhang mit Infrastrukturmaßnahmen bestehen. Erstens beweist der Infrastrukturmangel in vielen Entwicklungsländern, dass ein ausreichend bereitgestellter Kapitalstock in Form von materiellen Anlagen und Einrichtungen notwendige Bedingung für allgemeines Wachstum darstellt. Zweitens half das fiktive Beispiel der Schnellstraße zu veranschaulichen, dass Infrastrukturmaßnahmen jedoch nicht immer nur positiv-messbare, sondern teilweise auch negativ-unmessbare Effekte bewirken können und eine volkswirtschaftliche Gesamtbetrachtung daher meist nicht möglich ist. Infrastrukturinvestitionen besitzen somit eine durchaus grundlegende wirtschaftliche Bedeutung, als pauschale oder hinreichende Bedingung für stetiges beziehungsweise progressives Wirtschaftswachstum können sie allerdings nicht erachtet werden.

2.3. Typische Merkmale von Infrastrukturen

Grundlegende Voraussetzung für ein besseres Verständnis der Schwierigkeiten im Zusammenhang mit Infrastrukturen sind ihre spezifischen Merkmale. Wie HERMES am Beispiel Deutschlands anschaulich darstellt, wurden Infrastrukturen anfänglich nicht nur von staatlichen Institutionen bereitgestellt, sondern es herrschte ein reger privatwirtschaftlicher Wettbewerb (HERMES 1998, S. 256ff.). NICKLISCH führt in diesem Zusammenhang an, dass zum Beispiel noch im 19. Jahrhundert die preußische Eisenbahn und der Gotthardtunnel durch Private geplant und finanziert wurden (NICKLISCH 1994a, S.7) und SCHEELE verweist auf den privaten Ausbau des Eisenbahnnetzes in den USA (SCHEELE 1993, S. 21). Erst später erfolgte eine zunehmend staatliche Einflussnahme, welche – abgesehen von einer drastischen Privatisierungsinitiative der britischen Regierung unter Margaret Thatcher in den 1970er und 1980er Jahren (vgl. KASTENDIEK 1998, S. 367) – auch heute noch das Bild der internationalen Infrastrukturmärkte prägt. Grundlage für diese Verstaatlichung der Infrastrukturen waren ihre besonderen Charakteristika, welche auch heute noch Gültigkeit besitzen und daher losgelöst von der historischen Betrachtung erörtert werden können.

2.3.1. Ökonomische Infrastrukturmerkmale

Bei einer ökonomischen Charakterisierung von Infrastrukturen muss die Frage zunächst lauten, wie gut der Markt bei ihrer Bereitstellung funktioniert. Im Gegensatz zu knappen Gütern mit privatem Eigentumscharakter wird bei öffentlichen Gütern, die im Überfluss vorhanden sind und deren Benutzung zunächst nicht kostenpflichtig ist, der Preismechanismus außer Kraft gesetzt und es entsteht eine Tendenz hin zur kostenlosen (Über-)Benutzung. Diese Tendenz, auch durch den Begriff des Trittbrettfahrens (Free Riding) geprägt, ist solange möglich, wie keine Rivalität und keine Ausschließbarkeit der Güternutzung erreicht werden und Individuen ihre wahre Wertschätzung für das jeweilige Gut verschleiern können. Während Ausschließbarkeit die Eigenschaft eines Gutes beschreibt, nach der ein Eigentümer oder Besitzer andere von seiner Nutzung ausschließen kann, wird unter der Rivalität der Güternutzung die Eigenschaft eines Gutes verstanden, nach der ein Nutzer anderen die Möglichkeit nimmt, dieses Gut gleichermaßen zu nutzen (MANKIW 2001, S. 246). Wie Tabelle 3 veranschaulicht, lassen sich Güter deshalb in vier Kategorien unterteilen.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 3: Güterklassifizierung anhand des Ausschluss- und des Konkurrenzprinzips; Quelle:

eigene Zusammenstellung nach Mankiw 2001, S. 247 und Scheele 1993, S. 28f.

Welcher Kategorie ein Gut zugeordnet werden kann, hängt damit von dem jeweiligen Grad der Ausschließbarkeit und der Rivalität ab. Wie Tabelle 3 zu entnehmen ist, besitzen jedoch – entgegen der Vermutung – nicht alle Infrastrukturgüter einen vollkommen öffentlichen Charakter. Vielmehr zeichnet sich ab, „ […] dass sich die Besonderheiten netzgebundener Infrastrukturen nicht mit den Merkmalen decken, die öffentliche Güter kennzeichnen. Nicht alle öffentliche Güter haben Infrastrukturcharakter und nicht alle Bestandteile der Infrastruktur sind zugleich öffentliche Güter.“ (HERMES 1998, S. 316) Anhand der Verkehrsinfrastruktur lässt sich erläutern, wie leicht Rivalität im und Ausschließbarkeit vom Konsum im Bereich netzgebundener Infrastrukturen tatsächlich machbar sind. So können Staus auf Straßen für Rivalität im Konsum sorgen, da die Kapazitäten begrenzt werden und Autofahrer gegenseitig um das knappe Gut „Raum“ konkurrieren müssen. Wenn dieser (wohl als alltäglich zu bezeichnende) Fall eintritt, verlieren Straßen schlagartig einen Teil ihres öffentlichen Charakters. Und wie die Mautpflicht in weiten Teilen des europäischen Autobahnnetzes beweist, ist auch die Ausschließbarkeit von netzgebundenen Infrastrukturen tatsächlich leicht machbar. Ob sie allerdings auch ökonomisch tragbar ist (vgl. SCHEELE 1993, S. 29) hängt von mehreren Faktoren ab, deren Erörterung wesentlicher Bestandteil der folgenden Kapitel sein wird. Es bleibt zunächst aber festzuhalten, dass viele der materiellen Netzinfrastrukturen dem Bereich der Monopolgüter zugeordnet werden können, denn „zumindest innerhalb der Kapazitätsgrenzen ist ein gemeinsamer Konsum möglich und das Ausschlussprinzip ist […] technisch machbar […].“ (SCHEELE 1993, S. 29) Dies mag überraschend sein, denn in der öffentlichen Diskussion werden Kerninfrastrukturen immer noch als gesellschaftliches Allgemeingut wahrgenommen, das keinem Privatbesitz unterliegen soll (vgl. HELLER 2007, S. 11). Jedoch spiegelt eben jener Monopolcharakter den zentralen Aspekt im Zusammenhang mit privat erbrachten Infrastrukturgütern wider und muss daher ausführlich beleuchtet werden.

2.3.2. Technische Infrastrukturmerkmale

Einen Einstieg in die Materie ermöglichen die technischen Infrastrukturmerkmale, welche für private Investoren, die grundsätzlich an einer möglichst schnellen und einer möglichst hohen Verzinsung ihrer Investition interessiert sind, nur eine bedingt profitable und oft hochriskante Anlagemöglichkeit darstellen (vgl. PAHL 1994, S. 25ff.). Wegen ihrer physischen Beschaffenheit besitzen Infrastrukturgüter im Vergleich zu Industriegütern nämlich eine um knapp 10 bis 15 Jahre längere Lebensdauer (vgl. MCKAY 1989, S. 30ff.) und benötigen einen wesentlich höheren Instandhaltungsaufwand. Insgesamt wird dadurch eine schnelle Investitionsamortisation erschwert. Hinzu kommt, dass sich Infrastrukturprojekte, im Vergleich zu industriellen Projekten, durch eine enorme Kapitalintensivität auszeichnen, was sich in Form von hohen Einzahlungen in der Bauphase und eher geringen Auszahlungen in der Betriebsphase zu Buche schlägt (vgl. PAHL 1988, S. 17). Somit können die Projekte selten von einem Investor alleine finanziert werden und es sind meistens Partnerschaften zwischen zwei oder mehreren Unternehmen notwendig, um das Projekt überhaupt zu verwirklichen. Da die standortgebundenen Anlagen jedoch meist lange Planungsphasen benötigen und zu alledem von Natur aus zu einer technischen Unteilbarkeit tendieren (vgl. SCHEELE 1993, S. 27), sind solche Partnerschaften oft problematisch, weil dadurch Interessenkonflikte zwischen den Partnern entstehen und den gesamten Projekterfolg gefährden können (vgl. NICKLISCH 1994b, S. 53ff. sowie SCHEELE 1993, S. 228).

Infrastrukturgüter sind, wie alle anderen Güter auch, für einen privaten Unternehmer nur dann von Interesse, wenn ihm ein Gewinn in Aussicht gestellt wird, der seine Investition rentabel macht. Wie die vorangegangenen Ausführungen darlegen konnten, verhindert jedoch der öffentliche Charakter von Infrastrukturgütern zunächst jegliches privates Engagement, denn „je größer der Kreis der Eigentümer ist, desto verdünnter sind die Verfügungsrechte und desto wahrscheinlicher wird das erwartete free rider-Verhalten.“ (GÖBEL 2004, S. 8) Unter der Bedingung, dass ein effizienzsteigernder Umgang mit den Ressourcen erfolgen soll, kann eine private Durchführung von Infrastrukturprojekten also nur dann erfolgen, wenn dem Unternehmer die Eigentumsrechte an den jeweiligen Anlagen übertragen werden und er berechtigt ist, einen Preis für die Nutzung seines Gutes zu veranschlagen bzw. zahlungsunwillige Konsumenten von der Benutzung seiner Anlagen auszuschließen. Anders formuliert bedeutet dies: Ausschließbarkeit und im weitesten Sinne damit auch Monopolmacht sind wesentliche Voraussetzungen für eine private Beteiligung in der Infrastrukturbranche (vgl. UNIDO 1996, S. 68 sowie SIRTAINE 1994, S. 47).

2.3.3. Monopolmacht und Marktversagen

Es muss angemerkt werden, dass im Bereich der netzgebundenen Infrastrukturen ein einzelner Anbieter ein so genanntes natürliches Monopol besitzt, welches dadurch entsteht, dass er sein Gut für den gesamten Markt zu niedrigeren Kosten herstellen kann als im Wettbewerb mit zwei oder mehr Unternehmungen. Dies liegt einerseits an den so genannten uneinbringlichen Kosten (sunk costs), die ein neuer Unternehmer erst einmal zu finanzieren im Stande sein muss, bevor er an einen Geschäftsbetrieb denken kann und welche uneinbringlich sind, wenn der Geschäftsbetrieb eingestellt wird (vgl. SCHEELE 1993, S. 31, 97; MANKIW 2001, S. 320 sowie WINDISCH 1987, S. 59). Zu solchen Kosten können beispielsweise die Verlegung von Rohren und Leitungen sowie der Erwerb von Land und Boden gezählt werden, wenn eine Weiterveräußerung nicht mehr möglich bzw. verlustreich ist.^[4] Für einen bereits etablierten Anbieter spielen solche Überlegungen keine wesentlichen Aspekte mehr: sein Leitungssystem ist bereits seit langem verlegt und in Betrieb, die Kosten evtl. sogar schon abgeschrieben, sodass diese Aufwendungen bei der Kostenkalkulation keine Rolle mehr spielen. Darüber hinaus ist ein Monopolist aufgrund seines Größenvorteils dazu in der Lage, seine Produktionsmenge zu erhöhen, ohne dadurch wesentlich höhere Kosten zu verursachen. Anders formuliert kann er durch seinen Größenvorteil (welche in der Literatur „zunehmende Skalenerträge“ oder „economies of scale“ genannt werden) einen nahezu konstanten Kostenblock auf mehr produzierte Gütereinheiten verteilen, wodurch sich ebenfalls eine faktische Preissenkung erzielen lässt (vgl. MANKIW 2001, S. 307; SCHEELE 1993, S. 30 sowie WINDISCH 1987, S. 47ff.).

Diese für Konsumenten sicherlich wünschenswert niedrigen Produktionskosten sind jedoch für die Gestaltung des tatsächlichen Marktpreises nicht ausschlaggebend. Die Marktmacht ermöglicht es dem Monopolisten lediglich, seinen Erlös für eine weitere produzierte Einheit stets höher zu halten, als die mit dieser Produktion verbundenen Kosten. Während also die niedrigen Produktionskosten des Monopolisten neue Wettbewerber am Markteintritt hindern, werden die Nachfrager durch überhöhte Preise und intransparente Kostenkalkulationen benachteiligt. Oft erreicht ein Monopolist seine Gewinnmaximierung dadurch, dass er nur rentable Geschäftsgebiete mit seinen Diensten versorgt, was in der Literatur oftmals als „Rosinenpicken“ bezeichnet wird (vgl. HERMES 1998, S. 311 sowie LATTMANN 2004a, S. 69f.), oder dadurch dass er in defizitären Geschäftsgebieten eine qualitativ minderwertigere Leistung erbringt. Auch kann die „[…] politisch gewollte Vorgabe, einen bestimmten Raum flächendeckend und zu einheitlichen – evtl. sozial gestaffelten oder jedenfalls politisch entschiedenen – Preisen zu versorgen“ (HERMES 1998, S. 311) umgangen werden, indem der Monopolist mittels Mischkalkulation oder Quersubventionierung (vgl. HERMES 1998, S. 311), räumlich differenzierter Preise oder gar unerlaubter Preisabsprachen mit den wenigen Konkurrenten am Markt sein Geschäftsergebnis aufzubessern versucht (vgl. MANKIW 2001, S. 358,373ff. sowie o.V. 2007b, S. 30).

Es lässt sich zusammenfassend sagen, dass öffentliche Infrastrukturen eine kostenlose (Über-) Benutzung begünstigen, welche private Unternehmen davon abhält, in sie zu investieren. Nur wenn ihnen die alleinigen Verfügungsrechte an den Anlagen übertragen werden und sie Individuen von ihrer Benutzung ausschließen bzw. die Benutzung kostenpflichtig machen können, wird ein privatwirtschaftliches Engagement attraktiv. Zwar begünstigen vor allem im Bereich der netzgebundenen Infrastrukturen die bestehenden Kostenstrukturen eine Marktbeherrschung durch einen (Monopol) oder zumindest relativ wenige (Oligopol) Anbieter. Aufgrund mehrerer Faktoren kommt es aber dadurch nicht zu einer kundenfreundlichen niedrigen Preisgestaltung, sondern oft zu überhöhten Preisen und einer

minderwertigen Leistungsversorgung des jeweiligen Geschäftsgebietes. Private oder privatisierte Infrastruktursektoren erweisen sich somit bei einem freien Spiel der Kräfte als unfähig, eine selbstgesteuerte effiziente Ressourcenallokation zu herbeizuführen. Gemäß der volkswirtschaftlichen Legaldefinition sind private Infrastrukturen damit durch chronisches Marktversagen gefährdet (vgl. Mankiw 2001, S. 171ff.).

[...]

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^[1] Der Begriff der „amerikanischen Verhältnisse“ bezeichnet im Allgemeinen die Unzulänglichkeiten eines stark deregulierten und privaten Marktes mit geringer oder überhaupt keiner staatlichen Gewährleistung.

^[2] Wie im weiteren Verlauf der Arbeit noch zu sehen sein wird, wird der Trennung von Infrastrukturnetzen und Infrastrukturdiensten bisweilen eine wichtige Rolle bei der Ausübung bzw. der Kontrolle von Marktmacht beigemessen.

^[3] Weshalb beispielsweise die Gewerbesteuer nur bedingte Aussagekraft als Gradmesser für erfolgreiche Infrastrukturpolitik besitzt, wird in Abschnitt 3.3.2 genauer diskutiert.

^[4] Uneinbringliche Kosten im Bezug auf das Transportwesen der Eisenbahn sind beispielsweise die mit der Verlegung des Schienennetzes verbundenen Materialkosten, welche nicht oder nur unter prohibitiv hohem finanziellem Aufwand reaktiviert werden könnten.