"Kanzlerdemokratie" oder "Koordinationsdemokratie"

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die kanzlerdemokratischen Konturen der Bundesrepublik
2.1 Politische Steuerung in Deutschland: Die Bundesregierung
2.1.1 Funktionen und Prinzipien der Bundesregierung
2.2.2 Rückblick: Zusammensetzung der Regierung von 1949 bis 2002
2.2 Im Zentrum der Regierung: Der Bundeskanzler
2.2.1 Die verfassungsrechtliche Stellung des Kanzlers
2.2.2 Die Regierungszentrale: Das Bundeskanzleramt
2.2.3 Konrad Adenauer (CDU) 1949-1963: Die Begründung der Kanzlerdemokratie
2.2.4 Merkmale der Kanzlerdemokratie

3. Koordinationsdemokratische Konturen der BRD – Das Einflussgewicht wesentlicher politischer Institutionen auf die Bundesregierung
3.1 Parteien und Koalitionen
3.2 Bundestag und Opposition
3.3 Der Bundesrat
3.4 Das Bundesverfassungsgericht
3.5 Interessenverbände

4. Die Amtsführung und Person des Bundeskanzlers: von Erhard bis Schröder
4.1 Ludwig Erhard (CDU) 1963-1966: Der Ökonom
4.2 Kurt Georg Kiesinger (CDU) 1966-1969: Kanzler der Großen Koalition
4.3 Willy Brandt (SPD) 1969-1974: Der Visionär
4.4 Helmut Schmidt (SPD) 1974-1982: Der Krisenmanager
4.5 Helmut Kohl (CDU) 1982-1998: Der Barockfürst der CDU
4.6 Gerhard Schröder (SPD) 1998-2005: Der Medienkanzler

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

„Für die Bundesrepublik dürfte die Entstehung einer patriarchischen Demokratie – nach der Hitlerschen Diktatur und dem Chaos der unmittelbaren Nachkriegszeit – die glücklichste Lösung gewesen sein.“^[1]

Alfred Grosser, französischer Politologe und Publizist

Alfred Grosser charakterisiert mit der „patriarchischen Demokratie“ einen Teil politischer Wirklichkeit der ersten Dekade der Bundesrepublik Deutschland und zugleich die Ära-Adenauer. Konrad Adenauer trug wesentlich zum Wiederaufbau Deutschlands bei. Zum einen als Vorsitzender des Parlamentarischen Rates und somit als maßgeblicher Akteur bei der Gestaltung der deutschen Verfassung. Zum anderen als prägende Figur im deutschen Kanzleramt. Dem Bundeskanzler wurde, als Lehre aus der instabilen und schließlich folgenreich gescheiterten Weimarer Republik, im Grundgesetz eine tragende und bedeutsame Rolle im politischen System der Bundesrepublik zugewiesen. Gemeinsam mit Adenauers patriarchischem Regierungsstil verschaffte sich zunächst im Mundgebrauch, später bei Journalisten, letztendlich auch in der Wissenschaft der Begriff der „Kanzlerdemokratie“ seinen Platz.

Die Kanzlerdemokratie zeichnet sich dadurch aus, dass „der Kanzler sich als Mittelpunkt politischer Entscheidungsprozesse behauptet“^[2]. Nach dem Ausscheiden Adenauers dem höchsten Amt sprachen viele von dem Ende der Kanzlerdemokratie und von einer „Relativierung des Kanzlerprinzips“^[3]. Verantwortlich wurden dafür gesellschaftliche, politische und ökonomische Entwicklungen, wie etwa der Anstieg von politikbeeinflussender Interessen aus den Reihen der Gesellschaft, gemacht. Die Kanzlerdemokratie weiche dieser Theorie nach mehr und mehr einer Koordinationsdemokratie, in der ein Regierungschef dem Vermitteln und Koordinieren der Interessen verschiedener institutioneller Kräfte dienlich ist.

Unter dem Begriff des politischen Systems fallen im Folgenden nicht ausschließlich die Verfassungsorgane des Staates, wie Bundesregierung, Bundesrat oder Parlament. Verwendet wird er hier als erweiterter, dem Pluralismus der Gesellschaft und Politik entsprechenden Begriff, der auch Parteien oder Verbände als Vertreter der Gesellschaft, dem Sozialen oder der Ökonomie umfasst. Unter dem Begriff „Regieren“ wird im weiteren die „Herbeiführung und Durchsetzung gesellschaftlich verbindlicher Entscheidungen“^[4] verstanden.

Der Begriff der Kanzlerdemokratie tauchte im Laufe der 50er Jahre in der politischen Publizistik auf. Ursache war Konrad Adenauer und sein spezifischer, als autoritär empfundener Regierungsstil. Erst ein Jahrzehnt später begannen Politikwissenschaftler sich mit der Kanzlerdemokratie auseinander zusetzen und sie in die Wissenschaft einzuführen. Durch die späte Inanspruchnahme des Begriffes für Forschungszwecke entwickelten sich, geprägt durch unterschiedliche mündliche und schriftliche Sprachgebrauche, kontroverse Auffassungen über seine Bedeutung.

Evelyn Schmidtke filterte die vier Bedeutsamsten heraus. Demnach gäbe es die staatsrechtliche, die zeitgeschichtliche und die politikwissenschaftliche Bedeutungsebene. Erstere stellt die Kanzlerdemokratie als normatives Element des deutschen Regierungssystems dar. Aus der verfassungsrechtlichen Stellung des Kanzlers entsteht eine Kontinuität und somit eine Existenzberechtigung des Begriffs. Auf zeitgeschichtlicher Ebene ist die Kanzlerdemokratie eine Erscheinung der Regierung Adenauer und der gesamten politischen Kultur der Bundesrepublik in den 50er Jahren. Durch die politikwissenschaftliche Brille betrachtet, ist die Kanzlerdemokratie ein Strukturprinzip, das neben weiteren Prinzipien in unterschiedlichen Ausprägungen existiert. Die vierte Ebene stellt den Begriff in seiner Brauchbarkeit in Frage, da der Kanzler lediglich ein Element der Bundesregierung ist.^[5]

Diese Arbeit bezieht die ersten drei Bedeutungsebenen mit ein. Es soll zum einen die verfassungsrechtliche Stellung des Bundeskanzlers im politischen System der Bundesrepublik aufgezeigt werden. Zum anderen wird zeitgeschichtlich auf den Urvater des Begriffs der Kanzlerdemokratie, Konrad Adenauer, eingegangen. Dabei werden Ursachen, Wirkungen und Mittel seines Regierungsstils näher betrachtet. Darauf aufbauend wird politikwissenschaftlich auf übertragbare Merkmale einer Kanzlerdemokratie eingegangen. Von Bedeutung sind hierfür speziell die Untersuchungen von Niclauß und Schmidtke. Beide liefern spezifische Merkmale für die Existenz der Kanzlerdemokratie. Anschließend werden die koordinationsdemokratischen Tendenzen und damit die möglichen Veto-Spieler des Kanzlers, wie die Regierungs- und Koalitionsparteien, die parlamentarische Opposition, das Bundesverfassungsgericht oder der Bundesrat aufgezeigt.

Wie die Verfassungsrealität nach der Ära Adenauer aussah, wird in der anschließenden Analyse der Amtsausführungen seiner Nachfolger bis hin zu Gerhard Schröder untersucht. Die aktuelle Bundeskanzlerin Angela Merkel fließt in die Untersuchung nicht mit ein. Grund hierfür ist die fehlende zeitliche Distanz und der Mangel an gesicherten Erkenntnissen zu ihrer Ausübung des Amtes.

Insgesamt stellt sich die Frage, ob der Begriff der Kanzlerdemokratie ausschließlich auf verfassungsrechtlicher Ebene anzuwenden ist oder ob das deutsche Regierungssystem auch in der praktischen Umsetzung derart charakterisierbar ist. Liegt eine Kontinuität oder ein Wandel vor? Wovon hängt die faktische Ausübung der Kanzlerdemokratie ab und wie stark üben andere politische Institutionen Einfluss auf den Kanzler aus und wirken einer Kanzlerdemokratie entgegen? Als Resultat steht am Ende die Einsicht, ob das deutsche Regierungssystem eine Kanzler- oder Koordinationsdemokratie ist.

Die folgende Untersuchung dient der Entschlüsselung institutioneller und organisatorischer Strukturen, in denen politische Entscheidungen getroffen und umgesetzt werden. Entwicklungen sind nicht im Voraus in Form von Vorgaben in der Verfassungsgebung zu berücksichtigen. Aus formalen Regeln und Organisationsstrukturen kann somit nicht auf die „tatsächlichen Entscheidungsprozesse der Regierung“^[6] geschlossen werden.

Im Folgenden wird die männliche Substantivform des Bundeskanzlers und seiner Minister der leichteren Lesbarkeit wegen verwendet.

2. Die kanzlerdemokratischen Konturen der Bundesrepublik

2.1 Politische Steuerung in Deutschland: Die Bundesregierung

2.1.1 Funktionen und Prinzipien der Bundesregierung

Die Bundesrepublik Deutschland ist laut Art. 20 des Grundgesetzes ein demokratischer Bundesstaat, in dem alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht. Das deutsche Parlament geht aus den Wahlen des Volkes hervor und ist somit als institutioneller Sitz der Souveränität zu bezeichnen.^[7] Da diese große Gruppe politischer Repräsentanten aufgrund der vorherrschenden gesellschaftlichen Komplexität, die ein hohes Ausmaß und Niveau an politischen Entscheidungen und Regelungen bedarf, nicht dazu in der Lage ist, einen Staat zu regieren, existiert eine funktionale „Ausdifferenzierung eines politischen Steuerungsorgans aus dem Parlament“^[8], nämlich die Bundesregierung.^[9] Die Regierung ist ein Verfassungsorgan, das im Angesicht der Gewaltenteilung die Rolle der Exekutive spielt. Ihre Aufgabe besteht darin, die politische Gestaltung der Bundesrepublik zu übernehmen (im Zusammenwirken mit anderen Verfassungsorganen) und somit den Staat zu leiten.^[10] Die Bundesregierung besteht nach Art. 62 GG aus dem Bundeskanzler und den Bundesministern. Zusammen bilden sie das Kabinett.

Der erste Schritt zur Bildung der Regierung ist die Wahl des Bundeskanzlers durch den Bundestag (nach Art. 63 GG), auf Vorschlag des Bundespräsidenten. Im Anschluss an die Wahl schlägt der neu- oder wiedergewählte Bundeskanzler dem Bundespräsidenten seine Bundesminister vor. Dieser muss sie ernennen. Die Dauer der Amtszeit beträgt zunächst eine Legislaturperiode (4 Jahre).^[11]

Jeder Bundesminister leitet ein Bundesministerium. Hierbei handelt es sich um Verwaltungsbehörden des Bundes, die der Erfüllung der Aufgaben der Minister dienen. Über die Anzahl der Ministerien oder die personelle Besetzung der Ministerämter hat der Regierungschef zu entscheiden. Verfassungsrechtlich vorgeschrieben sind lediglich das Bundesministerium der Verteidigung, der Finanzen und der Justiz.^[12]

Die Bundesregierung erfüllt zwei Grundfunktionen. Zum einen soll sie im Rahmen der Durchführungsfunktion Gesetze vollziehen (durch organisatorische, personelle und sachliche Maßnahmen sowie Rechtsverordnungen). Zum anderen übernimmt die Bundesregierung die Steuerungsfunktion politischer und staatliche Geschäfte. Neben Einzelentscheidungen wie Gesetzesvorschläge (Initiativrecht für Gesetze), soll eine „konsistente Politik“^[13] entwickelt und verwirklicht werden.^[14]

Neben der Regierungsbildung ist auch die Kompetenz- und Verantwortungsverteilung in der Verfassung geregelt. Aus dem Artikel 65 GG sind die Begriffe Kanzler-, Ressort- und Kabinettsprinzip abgeleitet. Hierbei handelt es sich um konstituierte Prinzipien des Regierens in der Bundesrepublik.^[15] Das Kanzlerprinzip leitet sich aus der Richtlinienkompetenz des Bundeskanzlers ab. Die Erfahrungen mit der gescheiterten Demokratie der Weimarer Republik führten zu einer Stärkung des Regierungschefs im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik durch die Verfassungsgeber.^[16] Mit der Richtlinienkompetenz gibt das Grundgesetz dem Bundeskanzler die Möglichkeit, die Führungsrolle im Kabinett zu übernehmen.^[17]

Das Ressortprinzip besagt, dass die Bundesminister mit eigenen Befugnissen ausgestattet sind. Sie leiten ihren Geschäftsbereich selbständig und eigenverantwortlich und sind dabei lediglich an die Richtlinien des Kanzler gebunden. Somit sind sie nicht als Gehilfen des Regierungschefs zu betrachten. Die Selbständigkeit zeigt sich darin, dass ihre Geschäfte nicht der vorherigen Abstimmung oder Zustimmung des Bundeskanzlers bedürfen. Sie handeln nach eigenen Ansichten und eigenem Ermessen.^[18]

Das Kabinettsprinzip (auch Kollegialprinzip) besagt, dass gewisse Entscheidungen vom gesamten Kabinett zu treffen sind.^[19] Die Sitzungen des Kabinetts dienen der Diskussion, der Erörterung und dem Treffen von Entscheidungen über Gesetzes-, Verordnungs-, Berichts- oder Antwortvorlagen sowie Personalangelegenheiten.^[20]

Die drei Prinzipien stehen „nicht mit scharfen Konturen isoliert nebeneinander, sondern verzahnen sich in vielfältiger Weise und bilden so das flexible verfassungsrechtliche Gerüst für eine effektive Zusammenarbeit innerhalb der Bundesregierung“^[21]. Es existiert keine gesetzliche Hierarchie zwischen ihnen. Dennoch steht bei einer Vielzahl von Publizisten das Kanzlerprinzip in einer praktizierten Hierarchie über dem Kabinetts- und Ressortprinzip.^[22]

2.2.2 Rückblick: Zusammensetzung der Regierung von 1949 bis 2002

Die Bundesrepublik Deutschland wird durch eine „hohe politische Stabilität einschließlich geordneter Machtwechsel zwischen Regierung und Opposition“^[23] gekennzeichnet. Ein Grund für die Stabilität ist die Langwierigkeit der Amtszeiten der einzelnen Regierungen seit 1949.^[24] Auch die im Vergleich zu anderen europäischen Staaten geringe Anzahl von 157 Regierungsmitgliedern seit Bestehen der Bundesrepublik zeugt davon.^[25] Als auffällig können die langen Regierungsphasen der beiden größten Parteien Deutschlands bezeichnet werden. Von 1949 bis 1969 regierte die CDU/CSU, von 1969 (1966) bis 1982 die SPD, von 1982 bis 1998 erneut die CDU/CSU. Schließlich wurde sie in der Zeit von 1998 bis 2005 erneut von der SPD abgelöst.^[26] Alle bisherigen Bundesregierungen waren Koalitionsregierungen. Beliebtester Koalitionspartner war die FDP. Insgesamt war sie über 40 Jahre lang als kleinerer Koalitionspartner am Regieren im Bund beteiligt. Damit stand sie bislang, trotz stets geringerer Stimmenanteile als Union oder SPD bei den Bundestagswahlen, am längsten in der Regierungspflicht. Von 1966 bis 1969 bildeten die Unionsparteien und die Sozialdemokraten eine Große Koalition.^[27] Die seit 1982 im Bundestag vertretene Partei Bündnis 90/ Die Grünen regierte von 1998 bis 2005 gemeinsam mit der SPD.

Mit Konrad Adenauer, Ludwig Erhard, Kurt-Georg Kiesinger und Helmut Kohl stellte die CDU bislang vier Bundeskanzler. In der Summe wurde die Bundesrepublik über 36 Jahre von christlich-demokratischen Kanzlern regiert. Dabei bekleideten Helmut Kohl (16 Jahre) und Konrad Adenauer (14 Jahre) das Amt des Regierungschefs am längsten. Die SPD stellte mit Willy Brandt, Helmut Schmidt und Gerhard Schröder 20 Jahre lang den Bundeskanzler. Die längste Amtszeit eines sozialdemokratischen Kanzlers hatte Helmut Schmidt inne. Kurt-Georg Kiesinger, der Kanzler der Großen Koalition, blieb mit zwei Jahren und elf Monaten am kürzesten im Amt.^[28]

Zu den weiteren Indikatoren der politischen Stabilität ist die niedrige Anzahl eines eingeleiteten konstruktiven Misstrauensvotums (von 1949 bis 2005 erst zweimal) und der Vertrauensfragen der Bundeskanzler (fünfmal) zu zählen.^[29]

Die Ressortzusammensetzung der Bundesregierung hat sich im Laufe der Jahre 1949 bis 2005 oft verändert. Die Anzahl der Ministerien schwankte zwischen 13 (erstes Kabinett Adenauer 1949 und zweites Kabinett Schröder 2002) und 21 (Kabinett Erhard 1964). Ohne Unterbrechung existierten von Beginn an die klassischen Ressorts (Inneres, Äußeres, Justiz, Finanzen, Verteidigung), dazu die Ministerien für Landwirtschaft, Arbeit und Verkehr. Seit 1951 existiert zudem das Auswärtige Amt ohne Unterbrechung.^[30]

2.2 Im Zentrum der Regierung: Der Bundeskanzler

2.2.1 Die verfassungsrechtliche Stellung des Kanzlers

Bei der Betrachtung der institutionellen und organisatorischen Ebene des Regierens in der Bundesrepublik sticht die starke Stellung des Bundeskanzlers hervor. Nach den Erfahrungen der instabilen Weimarer Republik setzte der Parlamentarische Rat bei der Gestaltung des Grundgesetzes auf Sicherheit anstelle von Innovation. Der Rat konzipierte eine Verfassung für ein antitotalitäres, parlamentarisches Regierungssystem mit einem starken Regierungschef. Die Stellung des Kanzlers soll vor ständigen Führungswechseln schützen, den mehrheitlichen Konsens des Parlaments sichern und somit als Faktor der Stabilität des demokratischen Systems dienen.^[31] Ferner sollen die Darlegungen die Arbeitsfähigkeit der Regierung gewährleisten.^[32]

Die verfassungsrechtliche Stellung des Kanzlers ist im sechsten Abschnitt des Grundgesetzes „Die Bundesregierung“ festgelegt. Die Bundesregierung ist abhängig von der Mehrheit des Parlaments.^[33] Als einziges Mitglied der Regierung wird der Bundeskanzler, auf Vorschlag des Bundespräsidenten, vom Parlament gewählt (Art. 63 GG). Notwendig hierfür ist die Mehrheit der Stimmen des Bundestages (Kanzlermehrheit).^[34] Diese Legitimation stärkt die Position des Kanzlers in der Regierung. Der Regierungschef hat allein über die personelle Zusammensetzung und den Ressortzuschnitt zu entscheiden. Demnach bestimmt er, welche Minister dem Kabinett beitreten bzw. entlassen werden (Kabinettbildungsrecht Art. 64 GG).^[35]

Die Bundesminister sind abhängig vom Bundeskanzler. Er kann einerseits das Kabinett nach eigenen Vorstellungen gestalten. Andererseits endet die Amtszeit der Minister mit dem Ende der Kanzlerschaft.^[36] Auch kann der Kanzler sie vorzeitig entlassen.^[37]

Ein wesentliches Element zur Stabilisierung der Bundesregierung ist das 1949 eingeführte konstruktive Misstrauensvotum. Der Bundestag hat durch dieses Instrument die Möglichkeit den Kanzler seines Amtes zu entheben. Als konstruktiv ist es zu bezeichnen, da hiermit einerseits das Misstrauen des Parlaments zum Ausdruck kommt und gleichzeitig ein Nachfolger durch die Mehrheit der Abgeordneten gewählt werden muss. In der politischen Praxis geschah das erst einmal, im Jahre 1982.^[38] Zugleich besitzt der Bundeskanzler ein ihn in seinem Amt stärkendes Instrument, mit dem er bei mangelnder und ihm verweigerter Unterstützung den Bundestag auflösen kann. Der Bundeskanzler kann laut Art 68 GG die Vertrauensfrage stellen. Damit soll die Funktionslosigkeit der Regierung verhindert werden.^[39]

Neben der Legitimation durch das Parlament und dem Kabinettsbildungsrecht verfügt der Bundeskanzler über die Richtlinienkompetenz, aus der sich das Kanzlerprinzip ableitet. Der Artikel 65 GG besagt, dass der Bundeskanzler die Richtlinien der Politik bestimmt und dafür die Verantwortung trägt. Eine genaue Definition der Richtlinien existiert nicht. Verstanden werden darunter die Grundsätze der Regierungspolitik.^[40] Diese vom Regierungschef vorzugebenen Leitgedanken sind als „Bestimmung von Weg und Ziel, Tempo und Inhalt der Regierungspolitik“^[41] zu verstehen. Mangels Präzision des Begriffs öffnet sich dem Kanzler ein großer politischer Spielraum. Er hat die Möglichkeit selber zu bestimmen, welchen Einfluss er bei welchen Fragen und Entscheidungen ausüben möchte. Daraus resultiert, dass er sowohl richtungsweisend und grundlegend tätig sein kann, als auch exemplarisch über Einzelfragen, die ihm bedeutsam sind, entscheiden kann.^[42] Die Führungsrolle innerhalb der Regierung wird dadurch deutlich, dass alle Minister seiner politischen Linie verpflichtet sind.^[43] Die Richtlinienkompetenz soll die „inhaltliche Einheitlichkeit der Regierungstätigkeit gewährleisten, die Stellung der Regierung als Verfassungsorgan, insbesondere dem Parlament gegenüber, stärken und die Verantwortlichkeit für den politische Kurs klar festlegen“^[44].

Zur Durchsetzung seiner Richtlinienkompetenz dienlich und notwendig ist die Organisationsgewalt des Bundeskanzlers. Sie gebietet es ihm, den institutionellen und personellen Rahmen seiner Regierung selber zu gestalten.^[45] Der Bundeskanzler legt die Zahl der Bundesminister fest, entscheidet über ihre personelle Besetzung und legt zugleich den Bereich ihrer Zuständigkeiten fest. Die Tatsache, dass ihm allein diese Rechte zugeschrieben sind, ist damit begründet, dass erst hierdurch die Funktionsfähigkeit der Bundesregierung geschaffen wird. Wären andere Akteure, wie z.B. das Parlament, direkt an der Regierungsbildung beteiligt, so wäre das Verfahren schwerfällig. Hierdurch würde die Fähigkeit des staatlichen Handelns beeinträchtigt werden. Die Entscheidungen des Kanzlers können so jedoch schnell und flexibel auf neue Situationen folgen. Bei dem Rücktritt eines Ministers hat der Kanzler die Möglichkeit das freie Amt neu zu besetzen, bei der Veränderung von Schwerpunkten der Regierungsaufgaben können neue Ressorts geschaffen werden (wie z.B. das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit 1986).^[46]

Ebenfalls im engen Zusammenhang mit der Richtlinienkompetenz ist die Leitungskompetenz des Bundeskanzlers zu sehen. Im Art. 65 Satz 4 GG wird vorgegeben, dass der Bundeskanzler die Geschäfte der Bundesregierung führt. Grundlage hierfür ist die jeweilige von der Regierung beschlossene Geschäftsordnung.^[47] Hierunter fällt das Recht der Einberufung von Kabinettssitzungen, der Festlegung der Tagesordnung oder der Leitung der Sitzungen als deren Vorsitzender. Der Kanzler legt somit fest, was wann thematisiert wird.^[48]

Die unterschiedlichen Kompetenzen und die Legitimation des Kanzlers zeigen, dass das Grundgesetz die Voraussetzungen für eine Kanzlerdemokratie geschaffen hat. Es zeichnet sich klar eine Ausrichtung der Exekutive auf den Bundeskanzler ab.^[49]

2.2.2 Die Regierungszentrale: Das Bundeskanzleramt

Das Bundeskanzleramt ist eine dem Kanzler zuzuordnende oberste Bundesbehörde.^[50] Es dient dem Bundeskanzler und seiner Regierung dazu, ihre Funktionen in der Bundesrepublik erfüllen zu können. Speziell für die Ausübung der Richtlinienkompetenz spielt es eine gewichtige Rolle.^[51] Es gilt als das wichtigste Hilfsinstrument bei seiner Durchsetzung.^[52] „Das Bundeskanzleramt ist die Regierungszentrale der Bundesrepublik Deutschland. Es unterstützt Bundesregierung und Bundeskanzler bei der Wahrnehmung ihrer verfassungsmäßigen Rechte“^[53]. Über dieses Amt finden sich keine Bestimmungen im Grundgesetz. Die Festlegung seiner Funktionen erfolgt im Rahmen der Geschäftsordnung der Bundesrepublik (GOBReg) und der Gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien (GGOBMin).^[54] Das Amt besitzt einen hierarchisch-bürokratischen Aufbau.^[55] Die Leitung übernimmt der Kanzleramtschef. Dieser kann den Posten eines Bundesministers, Staatssekretärs oder Staatsministers innehaben.^[56] Bevor ein Problem an den Kanzler herangetragen wird, findet es seinen Weg zum Chef des Kanzleramtes. Er ist in der Regel der engste Mitarbeiter und wichtigster Berater des Kanzlers.^[57]

Das Amt besitzt zwei wesentliche Funktionen. Zum einen ist es das Sekretariat der Bundesregierung. Es erfüllt somit politisch-administrative Aufgaben. In dieser Rolle bereitet es beispielweise Sitzungen des Kabinetts vor. Zum anderen dient es der Unterstützung des Bundeskanzlers.^[58] Es arbeitet ihm zu, informiert über die Arbeit der Ministerien und die aktuelle Politik, bereitet Entscheidungen vor und kontrolliert deren Durchführung.^[59] Eine Entlastung des Kanzlers geschieht dadurch, dass im Amt komplexe und vielfältige Informationen von Außen bearbeitet werden. Sie werden überprüft und zusammengefasst.^[60] Ferner übernimmt es Aufgaben der Koordination So wickelt es den gesamten Geschäftsverkehr mit dem Bundesrat ab und nimmt Anfragen des Bundestages entgegen.^[61]

Das Kanzleramt besitzt aufgrund seiner Nähe zum Regierungschef eine besondere Stellung. Es stellt jedoch kein „Überministerium“^[62] dar und ist den Ministerien in keiner Weise weisungsbefugt.^[63]

Neben dem Kanzleramt ist dem Regierungschef das Presse- und Informationsamt zugeordnet. Es dient dazu, die Bundesregierung über die weltweite politische Nachrichtenlage und das öffentliche Meinungsbild zu informieren. Andersherum vermittelt es auch Informationen an die Öffentlichkeit. Ferner vertritt es die Regierung auf Pressekonferenzen und ist für die Öffentlichkeitsarbeit des Bundeskanzleramtes zuständig.^[64]

2.2.3 Konrad Adenauer (CDU) 1949-1963: Die Begründung der Kanzlerdemokratie

„Das ist die Situation des Jahres 1945 in Deutschland (...) Es ist die klassische Stunde einer neuen Ära, die sich wenige Jahre später dem Zugriff eines Mannes beugen wird, der ihr Wesen prägt und ihr den Namen gibt: Konrad Adenauer, ein Bürger aus Köln“^[65]

Konrad Adenauer war der erste Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland und prägte dieses Amt entschieden.^[66] Er war gelernter Jurist. Seine politische Karriere nahm 1906 ihren Anfang. Zunächst übte er das Amt des Beigeordneten der Stadt Köln aus, 1917 wurde er dort Oberbürgermeister. 1933 wurde er von den Nationalsozialisten aus allen politischen Ämtern entlassen. Seine zweite politische Karriere begann 1946 mit dem Wiederaufbau der CDU in Westdeutschland. 1948 wurde er zum Präsidenten des Parlamentarischen Rates gewählt und hatte somit maßgeblichen Einfluss auf die Gestaltung des Grundgesetzes.^[67] Im Alter von 73 Jahren wurde Adenauer schließlich 1949 zum ersten Bundeskanzler der jungen Republik gewählt.^[68] Im Laufe seiner 14-jährigen Kanzlerschaft sollte sich zeigen, dass er die von der Verfassung geschaffene Position des Regierungschefs voll auszuschöpfen wusste.^[69] Er war die bedeutendste und dominierende Person in der Regierung, machte sich die Richtlinienkompetenz zu nutze und war zudem in seiner Partei an der Führungsposition.^[70]

Adenauer verfolgte während seiner Kanzlerschaft vier Hauptziele. Hierzu gehörte der wirtschaftliche Wiederaufbau Deutschlands, die Etablierung einer stabilen inneren Ordnung, die Rückgewinnung der Souveränität des (west-) deutschen Staates sowie die Verankerung des jungen Staates im Lager der freien Nationen. Adenauer fühlte sich hauptverantwortlich für das deutsche Volk.^[71]

Konrad Adenauer besaß eine Reihe von Charaktereigenschaften, die ihm bei dem Erreichen seiner Ziele und seinem größtenteils erfolgreichen Handeln als Bundeskanzler dienlich waren. So bezeichnet ihn Hans Klein als energisch und zäh, ehrgeizig, streng und fordernd, er hatte „Freude an der Macht“^[72] und verfügte über eigene Maßstäbe, nach denen er schnell und richtig Entscheidungen treffen konnte.^[73] Bereits im Laufe seiner ersten Amtsperiode etablierte Adenauer die sogenannte Kanzlerdemokratie. Er regierte die junge Republik souverän und aus der Sicht seiner Kritiker autokratisch.^[74]

Das Ergebnis der ersten freien Wahlen nach 17-jähriger Diktatur und anschließender Besetzung brachte ein etwas überraschendes Ergebnis hervor. Die SPD war widererwarten mit 29,2% der Stimmen nur zweitstärkste Fraktion im neuen Bundestag. Die CDU erreichte dagegen 31% und war damit stärkste Fraktion. Den beiden großen Parteien folgte die FDP (11,9%) und die DP (4%).^[75] Da keine der Parteien die absolute Mehrheit erreichte, war eine Koalitionsbildung erforderlich. Die Parteipräferenz der CDU/CSU war anfangs unklar. Während ein Großteil der Union sich für eine Große Koalition aussprach, beanspruchte Adenauer eine Koalition mit der FDP. Er setzte sich am Ende gegenüber den innerparteilichen Widerständen durch.^[76] Der Kanzler war strikt gegen die Große Koalition. Die SPD stellte die Forderung, das Wirtschaftsministerium zu übernehmen. Da sie zur Plan- und Staatswirtschaft tendierte, Adenauer und die Union jedoch zum überwiegenden Teil von der Bevölkerung für „ihre“ soziale Marktwirtschaft gewählt wurde, kam eine derartige Konstellation für ihn nicht in Frage.^[77] In dieser Frage stellte Adenauer seine Führungsqualitäten mit der Bildung der bürgerlichen Koalition unter Beweis.^[78] Er ergriff sofort die Initiative und argumentierte geschickt. Der Schlüsselmoment der Verhandlungen war die von ihm am 21.08.1949 eingeleitete Rhöndorfer-Konferenz. Er lud 25 einflussreiche Unionspolitiker in sein Haus nach Rhöndorf ein und stellte dort „mit Überzeugungskraft und Raffinesse“^[79] die Weichen für die kleine Koalition.^[80] Zudem legte er dort sein Regierungsprogramm fest.^[81] Adenauer ging bei der Realisierung seiner Vorstellungen informell vor. Dieses war allein dadurch möglich, dass die Union noch kein Entscheidungsgremium auf der Ebene des Bundes besaß.^[82]

[...]

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^[1] Siehe Knopp 1999: S.31

^[2] Siehe Schmidtke 2001: S.7

^[3] Siehe Kempf, Merz 2001: S.40

^[4] Siehe Korte, Fröhlich 2004: S.15

^[5] Vgl. Schmidtke 2001: S.15 ff

^[6] Siehe von Westphalen 2001: S.274

^[7] Vgl. Pötzsch 2005: S.7 und von Beyme 2004: S.296

^[8] Siehe Rudzio 2003: S.283

^[9] Vgl. Rudzio 2003: S.283

^[10] Vgl. Busse 2005: S.40

^[11] Vgl. Busse 2005: S. 43 f.

^[12] Vgl. Busse 2005: S.66

^[13] Siehe Rudzio 2003: S.283

^[14] Vgl. Rudzio 2003: S.283 f.

^[15] Vgl. Kempf, Merz (Hg.) 2001: S.36

^[16] Vgl. Korte, Weidenfeld (Hg.) 2001: S.517

^[17] Vgl. Pötzsch 2005: S.83

^[18] Vgl. Kempf, Merz (Hg.) 2001: S.39 f.

^[19] Vgl. Busse 2005: S. 53

^[20] Vgl. Rudzio 2003: S.290 f.

^[21] Siehe Busse 2005: S.53

^[22] Vgl. Helms 2005: S.64

^[23] Siehe Schmidt 2007: S.191

^[24] Vgl. Schmidt 2007: S.191

^[25] Vgl. Kempf, Merz (Hg.) 2001: S.7; Stand: 1998

^[26] Vgl. Helms 2005: S.77

^[27] Vgl. Kempf, Merz (Hg.) 2001: S.7 f.

^[28] Vgl. Helms 2005: S.77 ff

^[29] Vgl. Schmidt 2007: S.192

^[30] Vgl. Busse 2005: S.68

^[31] Vgl. Korte, Weidenfeld (Hg.) 2001: S.517

^[32] Vgl. Niclauß 2004: S.69

^[33] Vgl. Bleek, Sontheimer 2003: S.307

^[34] Vgl. von Westphalen (Hg.) 2001: S.290

^[35] Vgl. Niclauß 2004: S.71

^[36] Vgl. von Westphalen (Hg.) 2001: S.291

^[37] Vgl. Busse 2005: S.43 f.

^[38] Vgl. von Westphalen (Hg.) 2001: S.291 und Niclauß 2004: S.70

^[39] Vgl. Niclauß 2004: S.71

^[40] Vgl. Bleek, Sontheimer 2003: S.310

^[41] Siehe Kempf, Merz (Hg.) 2001: S.37

^[42] Vgl. Busse 2005: S.45

^[43] Vgl. Kempf, Merz (Hg.) 2001: S.37

^[44] Siehe von Westphalen (Hg.) 2001: S.292

^[45] Vgl. Kempf, Merz (Hg.) 2001: S.37

^[46] Vgl. Busse 2005: S.50

^[47] Vgl. Busse 2005: S.45

^[48] Vgl. Kempf, Merz (Hg.) 2001: S.39

^[49] Vgl. Bleek, Sontheimer 2003: S.307

^[50] Vgl. Bundeskanzleramt (Hg.) 2006

^[51] Vgl. von Westphalen (Hg.) 2001: S.293

^[52] Vgl. Schmidtke 2001: S.75

^[53] Siehe Brauneck 1994: S.10

^[54] Vgl. Schmidtke 2001: S.75

^[55] Vgl. von Westphalen (Hg.) 2001: S.304

^[56] Vgl. Bundeskanzleramt (Hg.) 2006: S.209

^[57] Vgl. von Westphalen (Hg.) 2001: S.304 f.

^[58] Vgl. Bundeskanzleramt (Hg.) 2006: S.209 und von Westphalen (Hg.) 2001: S.307

^[59] Vgl. Busse 2005: S.34

^[60] Vgl. Busse 2005: S.54

^[61] Vgl. Schmidtke 2001: S.76

^[62] Siehe Busse 2005: S.56

^[63] Vgl. Busse 2005: S.56

^[64] Vgl. Bundeskanzleramt (Hg.) 2006: S.209

^[65] Siehe Netzer (Hg.) 1965: S.7

^[66] Vgl. Korte, Weidenfeld (Hg.) 2001: S.519

^[67] Vgl. Helms 2005: 70 f.

^[68] Vgl. Helms 2005: 70

^[69] Vgl. Sontheimer 1991: S.118

^[70] Vgl. Helms 2005: S.110 f.

^[71] Vgl. Klein (Hg.) 2000: S.39

^[72] Siehe Klein (Hg.) 2000: S.88

^[73] Vgl. Klein (Hg.) 2000: S.88

^[74] Vgl. Niclauß 2004: S.31

^[75] Vgl. Klein (Hg.) 2000: S.36 und Schmidtke 2001: S.111

^[76] Vgl. Schmidtke 2001: S.177 f.

^[77] Vgl. Klein (Hg.) 2000: S.36

^[78] Vgl. Sontheimer 1991: S.122

^[79] Siehe Kempf, Merz (Hg.) 2001: S.84

^[80] Vgl. Klein (Hg.) 2000: S.37

^[81] Vgl. Kempf, Merz (Hg.) 2001: S.84

^[82] Vgl. Niclauß 2004: S.28