Das Kita-Gutscheinsystem Hamburgs

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Konzeption

3. Realisation

4. Nachsteuerung

5. Resümee

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Gerhard Schröder bezeichnete die Familienpolitik in Deutschland noch als „Gedöns“ - dies hat sich sicherlich grundlegend geändert, denn während sie jahrzehntelang ein Nischendasein fristete, hat sich seit 2003 das politische und öffentliche Interesse an Familienfragen - man beobachte etwa die Wahlkämpfe - radikal geändert. Und hier ist es besonders der Ausbau von Kinderbetreuungseinrichtungen im Krippenbereich, der eine verbesserte Vereinbarkeit von Familien- und Erwerbstätigkeit und daraus resultierend eine erhöhte Fertilität in sozial relevanten Mittelstands-Schichten garantieren soll.^[1] Im Bereich der Kindertagesstätten zeigt sich nun besonders deutlich die enge Verbindung von Bürger zum Staat, „(…) die persönlichen Ansichten in Bezug auf Kindheit, Privatheit und Öffentlichkeit und die Rollenverteilung der Geschlechter in der Gesellschaft“^[2] - und diese wiederum sind durchaus unterschiedlich: So zeigen sich gerade in den neuen Bundesländern, im Bezug auch auf die außerhäuslichen Kitas, grundlegend unterschiedliche Familienvorstellungen zu den alten Bundesländern. Und gerade in den Kitas offenbart sich dieser zentrale Paradigmenwechsel in der Familienpolitik der alten Bundesländer, die sich in der Vergangenheit vor allem auf Erbringung finanzieller Hilfen in Form von Steuerfreibeträgen und direkten monetären Transfers konzentrierte, nun aber gerade in den Kinderbetreuungseinrichtungen einen infrastrukturellen Ausbau unternimmt, um der gestiegenen Erwerbsbeteiligung von Frauen und der daraus resultierenden niedrigen Geburtenrate Rechnung zu tragen. Aufgrund der zentralen Planung ist der Bedarf dieser Einrichtungen jedoch keineswegs gedeckt und auch in qualitativer Hinsicht kann Deutschland an die anderen europäischen Länder kaum anschließen - die hiesige Kinderbetreuung ist mittelmäßig.^[3] Der Grund ist in der Finanzierungsart zu suchen - und hier liegt auch ein konkreter Ansatz für Reformen: Die Implementierung eines Gutscheinmodells scheint damit ein bedarfsgerechteres, flexibleres und vielfältigeres Angebot zu versprechen, da es auf ein höheres Maß an Wahlfreiheit und Effizienz für die Leistungsempfänger setzt. Dieses Gutscheinmodell ist nun das Thema der Seminararbeit, das vor allem am Kita-Gutscheinsystem Hamburgs vorgestellt werden soll.

2. Konzeption

Das Kita-Gutscheinsystem Hamburgs wurde nach einer Übereinkunft zwischen Regierung und Opposition im August 2003 eingeführt und zwei Jahre später durch einen erweiterten Rechtsanspruch ergänzt.^[4] Es läuft in gewissem Sinn zweistufig - erstens sollte in zwei Konsolidierungsphasen (1995 bis 1998 und 1999 bis 2001) die Finanzierung der Kitas sowie ihr weiterer Ausbau gewährleistet werden, um dann, in einem zweiten Schritt, durch das Gutscheinsystem die Qualität der Kitas per Kundenmacht zu steigern. Zwar wurden insgesamt 19.000 Kindertagesbetreuungsplätze geschaffen - gereicht hat es jedoch nicht; so fehlten laut einer Studie des Senats 2003 insgesamt 18000 Kinderbetreuungsplätze. Bei solch einem Nachfrageüberhang ist es natürlich schwer möglich Kundenmacht aufzubauen. Das Problem wurde zwar erkannt, jedoch glaubte man es mit dem Gutscheinsystem, welches die ursprüngliche Intention der Qualitätssteigerung innehat, gleich mit zu lösen, da ein effizienteres Verteilungssystem Kapazitäten frei mache: Die Idee der Kita-Gutscheine ist der Übergang von der zentralistischen Angebotsplanung zu einer subjektfinanzierten Tagesbetreuungsleistung, d.h. entrichtete Hamburg also früher einen fixen Geldbetrag an die jeweilige Kita zur Sicherstellung einer festen Anzahl von Betreuungsplätzen, sollten nun die Eltern bei einer Kita ihrer Wahl einen Gutschein über die individuell vom Jugendamt bewilligten Stunden einlösen.^[5] Die Grundidee dabei ist die Umsetzung von Nachfragemacht - also die Entfachung von Konkurrenz unter den Kitas unter dem Gesichtspunkt der Nachfrageorientierung. Ein ganzes Bündel von Verbesserungserwartungen wurde damit artikuliert.^[6] So wurde eine Steigerung der Qualität in der institutionalisierten Kinderbetreuung erwartet, da die Eltern nun der Kita mit dem höherwertigen pädagogischen Konzept und dem am besten qualifizierten Personal den Vorzug gäben - dies würde Signalwirkung an andere diesem Standard noch nicht gerecht werdende Einrichtungen haben. Durch das Gutscheinsystem kämen auch neue Anbieter auf den Markt, da es vorher für privat-gewerbliche Träger überhaupt nicht möglich war, staatliche Subventionen zu erhalten. Für Kommunen brächte die Einführung eines Gutscheinsystems eine Kostenreduktion, weil das bisher aufwendige Planungsverfahren ersetzt würde. Das hätte volkswirtschaftlich positive Auswirkungen, denn zum einen würden Arbeitsplätze im Kinderbetreuungsbereich geschaffen und zum anderen könnten Eltern, wenn ihnen eine bedarfsgerechte Kinderbetreuung zur Verfügung steht, eine Erwerbstätigkeit aufnehmen. Eine höhere Frauenerwerbstätigkeit würde damit gefördert und Leistungen der Schattenwirtschaft würden offiziell werden, was wiederum positive Einnahmeeffekte für die öffentliche Hand einbringe. Auch sei eine Diversifizierung der angebotenen Leistungen zu erwarten, zudem flexiblere Servicezeiten und mögliche Verköstigungen. Die Kitas müssten um ihre Kunden kämpfen und damit auch auf veränderte Bedarfe und regionale Besonderheiten reagieren, wie z.B. die Anpassung an die Arbeitszeiten eines großen örtlichen Arbeitgebers; alles Punkte, die von der staatlichen Planung aufgrund fehlender Informationsdichte nicht gewährleistet werden könnten. Je attraktiver also das Angebot, desto mehr Gutscheine für die jeweilige Kita und desto mehr Geld in ihrer Kita-Kasse. Die Grundlage für dieses Leistungs- und Gegenleistungsverhältnis beim Kostenagreement „ist das sozialjugendhilferechtliche Dreiecksverhältnis das bei der, das durch die Inanspruchnahme freier Träger durch die Leistungsberechtigten im Rahmen ihres Wunsch- und Wahlrechts nach § 5 SGB VIII entsteht“^[7] ; denn schließlich wählen, wie vom Institut der Deutschen Wirtschaft vorgeschlagen, jetzt die Eltern per Gutschein die Kitas selber aus, sodass die in diesem Verhältnis begründeten Ansprüche der freien Träger auf Entgelte unmittelbar auch den Anspruch auf Zahlung der Kosten miteinschließen, sodass sich das Dreiecksverhältnis zwischen Leistungsberechtigten, gesetzlichen sowie freien Trägern hinsichtlich der mit der Leistungserbringung verbundenen Kosten konkretisiert und damit die Basis für die finanzielle Abwicklung dieses Leistungs- und Gegenleistungsverhältnisses bildet^[8]: „Die Rechtsansprüche richten sich allein und ausschließlich an den öffentlichen Träger. Diese Leistungsverpflichtung schließt zugleich ein, dass er allein für die Bereitstellung der finanziellen Mittel für die Kostenträger verantwortlich ist. Ihm obliegt es, alle Mittel, die für die Erfüllung des Rechtsanspruchs auf einen Kindergartenplatz erforderlich sind, zur Verfügung zu stellen.“^[9] Bei den freien Trägern jedoch - so zum Beispiel bei den Kirchen - stellt sich die Finanzierungslage anders dar, denn sie können frei entscheiden, ob sie die Bezahlung der totalen ihnen entstandenen Kosten oder nur eine Teilerstattung der Kosten verlangen, was wiederum ein Weg von der ehemaligen Objektfinanzierung zu einer personen- und leistungsorientierten Subjektfinanzierung darstellt: „Galt bisher das Prinzip der Spitzabrechnung der Selbstkosten, stehen nun leistungsbezogene Entgeltvereinbarungen ins Haus. Daher gewinnen Kosten- und Leistungstransparenz mehr an Bedeutung. Nicht mehr die Kontrolle über die Verwendung der Mittel steht im Vordergrund, sondern die Qualität der Leistung.“^[10] Was natürlich wiederum zu einem sich selber regulierenden Angebotssystem führen soll, auf das sich marktwirtschaftliche Komponenten auswirken und damit den schon angedeuteten Weg von der angebotsorientierten zur nachfrageorientierten Jugendhilfe freimachen und einen positiven Qualitätsschub in „Prozessqualitätsstruktur, Qualität und Ergebnisqualität“^[11] erhoffen lassen. Die bislang konkurrenzlose Sicherheit der Einrichtungen habe nun einer aktiven Konkurrenzsituation Platz gemacht, die zum Beispiel auch der Erarbeitung eines klaren Profils als familienergänzende und -unterstützende Service- und Dienstleistungsagentur für die Eltern mit der Entwicklung einer wirkungsvollen marketingorientierten Öffentlichkeitsarbeit Vorschub leiste. Da §5 des Kinder- und Jugendhilfegesetzes den Eltern Kundenmacht einräumt, wäre zu erwarten, dass die Betreuung der Kindern nicht mehr das individuelle Problem erwerbstätiger Eltern bleibt, sondern aufgrund des diskutierten Finanzierungsmodells sich eine erhöhte Berücksichtigung von Betreuung, Bildung und Erziehung ergibt, ohne dass eine alleinige Orientierung nur an den Belegungszeiten und der Belegungsdichte erfolgt und der Erziehungs- und Bildungsauftrag der Einrichtungen vernachlässigt würde.^[12] Dies kann natürlich nur gelingen, wenn das Angebot größer als die Nachfrage ist, wenn die Kitas tatsächlich um ihre Kunden kämpfen müssten – dann, und nur dann, würde sich auch der pädagogische Anspruch optimaler Förderungsmodelle in Kooperation mit den Eltern durchsetzen. Und dies nun ist ein weiteres Ziel des Gutscheinsystems - so sollen nämlich die Mängel in der Bedarfsdeckung durch effizientere Auswahlkriterien bezüglich der benötigten Betreuungskapazität des jeweiligen Kindes ausgeglichen werden. Kinder, die also nur eine vierstündige Betreuung benötigen, sollen ab dato auch nur mit einem vierstündigen Gutschein ausgestattet werden, um damit zusätzliche Betreuungskapazitäten freizusetzen oder einfach die Kundenmacht der Nachfrager zu stärken, indem die zusätzlichen Kapazitäten nicht automatisch nachgefragt werden und damit in die Qualitätsverbesserung der Serviceleistung eingehen könnten. Zur weiteren Auslese auf dem Angebotsmarkt könnte das vom Institut der Deutschen Wirtschaft empfohlene Gütesiegel führen, dass den Eltern bei der Auswahl der geeigneten Einrichtung als Signalfunktion dienlich sein soll.

[...]

^[1] Vgl. Rindfuss, R./Brewster, K. L.: Childrearing and fertility. In: Population and Development Review, 22 (Supplement), S. 258-289. 1996. S. 271ff..

^[2] Siehe Kreyenfeld, M./Spieß, K./Wagner, G.: Finanzierungs- und Organisationsmodelle institutioneller

Kinderbetreuung, Neuwied 2001. S.16.

^[3] Vgl. Blome, A./ Keck, W./ Alber, .J.: Generationenbeziehung im Wohlfahrtsstaat. Wiesbaden 2008. S.272

^[4] Vgl. Strehmel, P. (Hrsg.): Themenheft: „Fit for the Future? Kinderpolitik in Hamburg“ der ZeitschriftStandpunkt: sozial – Hamburger Forum für Soziale Arbeit, 1/2004. S.16

^[5] Diller, A: Die Kita-Card: das nachfrageorientierte Gutscheinsystem in Hamburg. In: Kitas und Kosten. Die Finanzierung von Kindertageseinrichtungen auf dem Prüfstand. Hrsg. von Angelika Diller, Rudolf Leu und Thomas Rauschenbach. S. 113-127. S.120f.

^[6] Siehe ebda.: S.122-123.

^[7] Siehe Strehmel, P.: Mehr Qualität durch das Kita-Gutscheinsystem? Erste Ergebnisse einer empirischen Untersuchung, Standpunkt: sozial, 1/2004. S.17

^[8] Vgl. Näther, J.: Kita-Gutschein: Idee gut – Umsetzung katastrophal?, In: Kita-aktuell ND, Heft 6, S.

132-134, 2003. S. 133.

^[9] Siehe Wehrmann, I.: Neue Finanzierungssysteme von Kindertageseinrichtungen. 2008. In: http://www.ilse-wehrmann.de/cmain/s_88.html

^[10] Siehe Sell, S.: Vom rationierenden Gutscheinsystem zu einem neuen Finanzierungssystem für Kindertages-einrichtungen. Was kann man aus dem Hamburger Gutschein-Desaster aus ökonomischer Sicht lernen? Standpunkt: sozial, 1/2004, Themenheft „Fit for the Future? Kinderpolitik in Hamburg“, 2004. S. 12-13.

^[11] Vgl. Stöbe-Blossey, S.: Arbeitszeit und Kinderbetreuung: Ergebnisse einer Repräsentativbefragung

in NRW, Internet-Dokument, Gelsenkirchen, Institut Arbeit und Technik, IAT-Report, 2001-01. S.2.

^[12] Vgl. Sell: S. 14.