Schulinspektion und Governance. Ein Vergleich zwischen Deutschland und den Niederlanden

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Schulinspektionssysteme
2.1 Deutschland
2.2 Niederlande

3 Begriffsannäherung Governance

4 Ableitung eines deutschen und niederländischen Governance-Verständnisses

Literaturverzeichnis

Anhang A – Übersicht deutscher Schulinspektionskonzepte

Anhang B – Beispiel Qualitätskarte

[Anhänge A-B sind aus urheberrechtlichen Gründen nicht im Lieferumfang enthalten)

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Schulinspektionsvergleich Deutschland und Niederlande (vgl. Dedering 2012, S. 78)

1 Einleitung

Vor dem Hintergrund der seit längerem international intensiv geführten Effektivitäts- und Effizienzdebatte öffentlicher Verwaltungen und Schlagworten wie New Public Management, Schulautonomie, Outputorientierung, Rechenschaftslegung oder evidenzbasierte Steuerung gewinnen Verfahren der Schulinspektion¹ im europäischen Bildungswesen in jüngerer Zeit zunehmend an Bedeutung (vgl. Böttcher & Kotthoff 2007b; Husfeldt 2011, S. 260; Tarazona & Brückner 2016, S. 76 ff.; Thiel, Cortina & Pahl 2014, S. 123). Der europäische Trend, Schulinspektion als zentralen Bestandteil der Qualitätssicherung und -entwicklung des Schulwesens aufzufassen, setzte dabei gegenüber deutschsprachigen Ländern bereits wesentlich früher ein – bspw. in den Niederlanden, die über eine regelrechte Schulinspektionstradition verfügen (vgl. van Ackeren 2003, S. 166 ff.; Dedering 2012, S. 69; Dedering & Müller 2008, S. 241; Drescher, Brekelmans & Verlinden 2007; Janssens 2007; Kotthoff, Böttcher & Nikel 2015, S. 326 ff.). Erst durch die überraschenden Ergebnisse der ersten TIMS-Studie und dem kurz darauffolgenden PISA-Schock wurde der Handlungsbedarf im, bis dato tradiert inputgesteuertem und zwar auf Bundesebene föderalismuskonform dezentralisiertem aber auf Länderebene stark zentralisiertem, deutschen Bildungssystem mehr als deutlich, sodass in einer„systemweiten Hast“ (Thiel, Cortina & Pant 2014, S. 133) eine Vielzahl an Reformmaßnahmen durchgeführt wurde, wozu auch der Aufbau eines systematischen Schulinspektionswesens in allen Bundesländern zählte (vgl. Böttcher & Kotthoff 2007c, S. 11 f.; Dedering, Kneuper & Tillmann 2003, S. 170; Dedering & Müller 2008, S. 242; Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 63; Kuhlee, Winch & van Buer 2015, S. 314; Maiorano 2010, S. 9; Maritzen 2015, S. 17; Preuß, Wissinger & Brüsemeister 2015, S. 119; Tillmann et al. 2008, S. 119). Eine der wesentlichen Triebfedern dieser Entwicklungen war dabei der Krisenklimax der deutschen Schulaufsicht (vgl. Maritzen 2015, S. 17; Rolff 1998; Schratz 1998). Was in Deutschland damit als Initialzündung der Schulinspektion gilt, löste in den Niederlanden bereits einige Jahre zuvor, im Kontext der in den 1980er und 1990er Jahren breit geführten Schulautonomie-Diskussion und der damit verbundenen europaweiten Akzeptanzkrisen der Schulaufsichten, einen Anpassungs- bzw. Reformbedarf aus (vgl. Döbrich, Schnell & Sroka 2008, S. 193; Dresscher, Brekelmans & Verlinden 2007, S. 134 f.; Maiorano 2010, S. 29; Sparka 2007, S. 93 f.; van de Ven 2010, S. 51). Im Zuge dessen kam es 1995 und unter Führung der Niederlande zur Gründung der Standing International Conference of Inspectorates, einer internationalen Schulaufsichts-Vereinigung, zu der im Übrigen auch sieben Bundesländer Deutschlands zählen, welche gewissermaßen als Austauschplattform und gegenseitiges Unterstützungsnetzwerk fungieren soll (vgl. Schnell 2006, S. 209 ff.; SICI 2016).

In Deutschland wie in den Niederlanden ist die Schulinspektion inzwischen zu einem neuen Steuerungsinstrument hinsichtlich der Qualitätsentwicklung des Schulwesens avanciert (vgl. Altrichter 2008, S. 107; Dedering 2012; Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 140; Kotthoff, Böttcher & Nikel 2016, S. 331). Dass die Steuerung eines Bildungssystems mittlerweile ein essentielles Thema für Wissenschaft und Politik darstellt, ist hinlänglich bekannt (vgl. BMBF 2016; Feldhoff, Durrer & Huber 2012; SteBis 2013; Thiel, Cortina & Pant 2014). Durch die Erkenntnis jedoch, dass der Staat – als Steuerungsobjekt – die Gesellschaft – als Steuerungssubjekt – keineswegs unilateral zu steuern vermag, verlagerte sich seit ein paar Jahren der Fokus bzw. die Perspektive und wird nun unter dem komplexen Begriff Governance in zunehmender Breite diskutiert (vgl. Abs et al. 2015; Benz et al. 2007; Benz & Dose 2010b; Blumenthal 2014; Brüsemeister 2007; Kussau & Brüsemeister 2007a, S. 22 ff., 2007b; Lange & Schimank 2004; Mayntz 2008, S. 45; Schrader et al. 2014; Schuppert 2005).

Die Schulinspektion in der heutigen Form ist dabei neuer Akteur und intermediäre Instanz sowie wesentliches Element der Governance eines Schulsystems zugleich (vgl. Böttcher, Hense & Keune 2013, S. 232; Kotthoff & Böttcher 2010, S. 295; Preuß, Wissinger & Brüsemeister 2015, S. 118). Während das mit einer beispiellosen Schulautonomie kombinierte niederländische Schulinspektionssystem dabei bereits fest etabliert ist, befindet sich das deutsche System noch in einer Konsolidierungsphase, was eine Gegenüberstellung – besonders vor dem Hintergrund, dass die Niederlande infolge ihrer guten PISA-Startwerte inzwischen als Vorbild für das deutsche Schulwesen gelten – interessant macht (vgl. von Ackeren 2003, S. 66 ff.; Dedering 2012, S. 74; Heinrich 2017, S. 169 f.; Karstens 1999; Maiorano 2010; Neuhaus-de Vries 2000, S. 4). Im Rahmen der hiesigen Ausarbeitung soll also auf die Fragestellung eingegangen werden, welches Governance-Verständnis sich für Deutschland und die Niederlande² anhand ihrer Schulinspektionssysteme ableiten lässt.

Hierfür werden im zweiten Kapitel zunächst die jeweiligen Inspektionssysteme erläutert, wobei der Föderalismus für Deutschland und die Historie und Reformen für die Niederlande aufgrund ihrer Bedeutung jeweils eingehender fokussiert werden, um ein möglichst umfassendes Bild zeichnen zu können. Das darauffolgende dritte Kapitel nähert sich dann, ohne Anspruch auf Vollständigkeit und in Anbetracht des hiesigen Ausarbeitungsumfangs stark verkürzt, dem komplexen Governance-Begriff, um im abschließenden vierten Kapitel die aufgeworfene Fragestellung zu beantworten.

2 Schulinspektionssysteme

Grundsätzlich, und in Bezug auf Deutschland und die Niederlande auch länderübergreifend, ist Schulinspektion als „Blick in oder auf Einzelschulen auf der Grundlage einer Zusammenschau vorhandener bzw. intern und/oder extern gewonnener Daten“ (Maritzen 2015, S. 16) zu verstehen. Der Schulinspektionsbegriff umfasst somit laut Böttcher, Hense und Keune (2013, S. 231) „Verfahren der Datenerfassung und ihre Bewertung [mit wiederkehrenden Standardelementen] als auch die Organisation (...), die solche Verfahren professionell durchführt“. Qua Historizität ergeben sich jedoch staaten- bzw. länderspezifische Unterschiede. Im Folgenden soll daher ein überblicksartiger Aufriss der beiden Schulinspektionssysteme gegeben werden.

2.1 Deutschland

Während andere europäische Schulsysteme – im Rahmen dieser Arbeit sei dabei insbesondere auf das Niederländische verwiesen – bereits über eine regelrechte Schulinspektionstradition verfügen, setzten deutsche Bemühungen zur Entwicklung und Implementation entsprechender Modelle im Vergleich erst relativ spät ein³ (vgl. van Ackeren 2003, S. 166 ff.; Böttcher & Kotthoff 2007c, S. 11 ff.; Dedering & Müller 2008, S. 241; Husfeldt 2011, S. 260; Kotthoff, Böttcher & Nikel 2015, S. 326 ff.). So verlautbarte die Bildungskommission NRW (1995, S. 158) noch Mitte der 1990er Jahre, dass, abgesehen von „punktuellen Einzelfallüberprüfungen von Unterricht“, keine systematische, externe Evaluation der Schulen vorgesehen ist, da „die Vorstellung, dass die Einzelschulen eine ganzheitliche Verantwortung für die Ergebnisse ihrer Arbeit übernehmen und vor sich selbst und gegenüber befugten Dritten Rechenschaft ablegen müssen, dem gegenwärtigen Schulsystem fremd“ sei. Gleichwohl beschloss die KMK (1997) mit ihrem Konstanzer Beschluss wenig später und – zumindest von der Öffentlichkeit – weitestgehend unbemerkt die kontinuierliche Teilnahme an internationalen sowie nationalen Vergleichsuntersuchungen und stellte die essentielle Bedeutung von Qualitätssicherung im Schulwesen heraus. Auslöser waren unterdurchschnittliche Ergebnisse bei der ersten TIMS-Studie, die dem deutschen Bildungswesen aus schulaufsichtlicher Perspektive eine überraschende Rückständigkeit attestierten (vgl. Maiorano 2010, S. 9). Die TIMS- als auch die darauffolgende PISA-Studie standen dabei im Kontext einer sich wandelnden Vorstellung von Steuerung im Bildungswesen, genauer dem Paradigmenwechsel von einer Input- hin zu einer Outputorientierung in dessen Folge die systematische Erhebung von Daten über zu steuernde Systeme zunehmend an Bedeutung gewann (vgl. van Ackeren 2003, S. 27 ff.; Fend 2014, S. 27 f.; Döbert & Dedering 2008, S. 11 f.; Lange 1999a, 1999b). So war es auch erklärtes Ziel der PISA-Studie, Steuerungswissen für die „Chefetagen des Bildungssystems“ (Tillmann et al. 2008, S. 117) zu generieren, um der internationalen Genese evidenz⁴ - bzw. evaluationsbasierter Steuerungskonzepte Rechnung zu tragen (vgl. Altrichter & Heinrich 2006, S. 55; Bos & Postlethwaite 2000, S. 375; Lambrecht & Rürup 2012, S. 57; OECD 2000, S. 9). Entgegen den bekannten Entwicklungen, galten weder die „bildungspolitische Öffentlichkeit“ noch „die einzelnen Schulen, sondern Bildungspolitiker, Bildungsplaner [und] Lehrplanentwickler“ (Klieme, Baumert & Schwippert 2000, S. 394) als eigentliche Adressaten der large-scale-assessment -Studien (vgl. Tillmann et al. 2008, S. 119).

Mit der Veröffentlichung der PISA-Ergebnisse 2001 und deren mediale Omnipräsenz kam es zum sogenannten PISA-Schock, der zum politischen Ereignis wurde und die Bundesrepublik, insb. die Bildungspolitik und Kultusadministration, unter erheblichen Legitimationsdruck setzte (vgl. Dedering, Kneuper & Tillmann 2003, S. 170; Heinrich 2007, S. 68; Maiorano 2010, S. 9; Tillmann et al. 2008, S. 119). Schulaufsichtliches Handeln schien von „durchschlagenden Wirkungslosigkeit“ (Maritzen 2015, S. 17) zu sein bzw. befasste sich allem Anschein nach nur mangelhaft mit der inhaltlichen Qualitätssicherung von Schule und Unterricht, was zur Konsequenz hatte, dass die traditionell doch sehr stark beachtete Rolle der Institution in eine noch tiefere Krise⁵ stürzte. Die anschließende Phase der rapiden und insb. flächendeckenden Einführung von als Steuerungsinstrument gedachten Schulinspektionssystemen⁶ in praktisch allen Bundesländern, kann als die elementare Genese der deutschen Schulinspektion gesehen werden, die sich wesentlich an der Misere der Schulaufsicht nährte, sich gleichwohl jedoch ebenjener gegenüber teils noch als trennunscharf erweist (vgl. Dedering & Müller 2008, S. 242; Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 63; Füssel 2008; Heinrich 2017; Maritzen 2015, S. 17; Preuß, Wissinger & Brüsemeister 2015, S. 119). Nicht außer Acht gelassen werden darf, dass die Schulinspektion dabei Komponente eines umfassenden, von einer neuen politischen Steuerungsphilosophie getragenen und in einer „systemweiten Hast“ (Thiel, Cortina & Pant 2014, S. 133) eingeführten Qualitätssicherungspaketes ist, zu dem unter anderem Schulautonomiekonzepte, nationale sowie internationale Vergleichsarbeiten, einzelschulische Budgetierung, Bildungsstandards oder zentrale Abschlussprüfungen zählten (vgl. Altrichter, Rürup & Schuchart 2016; Füssel 2007; Maiorano 2010, S. 37, 69; Maritzen 2015, S. 17 f.; Rürup 2008, S. 470).

Während die Entwicklung der Schulinspektion zu Beginn noch durch eine hohe Dynamik und Variabilität geprägt war, stellt sie nach Döbert, Rürup und Dedering (2016, S. 63) mittlerweile ein „weithin etablierte[s], (...) konzeptionell und prozessual konsolidier[tes] Steuerungsinstrument“ dar. Die um die Jahrtausendwende im Schnellverfahren initiierte Einführung von Schulinspektionen in den einzelnen Bundesländern wurde im Verlauf nicht selten durch kontinuierliche Bestandsaufnahmen flankiert, was dazu führte, dass die Verfahren bereits mal mehr, mal weniger umfänglichen Modifikationen unterworfen wurden (vgl. Böhm-Kasper, Selders & Lambrecht 2016, 3; Dedering et al. 2014; Döbert, Heinrich 2017, S. 168; Rürup & Dedering 2008, S. 63). Letztlich haben bis Ende 2007 alle Bundesländer den Einstieg in die Inspektionsarbeit gefunden⁷ und bis heute alle betroffenen Schulen einmal inspiziert, sodass zumindest ein Inspektionszyklus bereits komplett durchlaufen wurde (vgl. Dedering et al. 2014; Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 131 ff.). In ihrer konzeptionellen Ausgestaltung weisen die Länder dabei eine im Wesentlichen übereinstimmende Grundstruktur auf (vgl. Böhm-Kasper, Selders & Lambrecht 2016, S.1). So identifiziert bspw. Rürup (2008, S. 469 f.) sieben länderübergreifende konzeptuelle Rahmenmerkmale, die im Folgenden noch durch weitere Aspekte ergänzt wurden.

(1) Grundsätzlich – und trotz der von Füssel (2008) und Heinrich (2017) propagierten Trennunschärfe – gilt, dass die Schulinspektionen der Länder in Abgrenzung zur staatlichen Schulaufsicht eingerichtet wurden, um die Schulaufsicht in einem ihrer bisherigen Aufgabenbereiche – nämlich der Schulevaluation – zu entlasten und ebenjenes Tätigkeitsgebiet zu professionalisieren und aufzuwerten (vgl. Dedering & Müller 2008, S. 242). Dabei sind sie, bis auf in Schleswig-Holstein, alle per Gesetz, Erlass oder Verordnung rechtlich verankert und oftmals Pflicht für alle Schulen (vgl. Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 131 ff.). (2) Des Weiteren herrscht ein bundesweiter⁸ Konsens darüber, dass sich Schulinspektionen stets auf die Untersuchung bzw. Evaluation der Schule als Handlungseinheit beziehen und keine lehrkräftebezogene Beurteilungen vornehmen sollte (vgl. Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 138). Letzteres obliegt weiterhin der Schulaufsicht, die ihr Personal im Rahmen dienstlicher Beurteilungen evaluieren kann. Als Spezialist für die Evaluation von Schulen können und sollen Schulinspektionen darüber hinaus auch nicht als Ersatz für Institutionen der Schulberatung auftreten (vgl. Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 143; Lohmann & Reißmann 2007, S. 20 f.). Dieses Aufgabengebiet kommt staatlichen als auch mittlerweile kommerziellen externen Schulentwicklungsberater(inne)n sowie zunehmend der Schulaufsicht zu (vgl. Dedering et al. 2013; Dietrich 2007, S. 217). (3) Eine weitere bundesweite Gemeinsamkeit liegt in der Normativität⁹ von – sich im Umfang und Grad der Detailliertheit unterscheidenden – Qualitätstableaus, Orientierungs-, bzw. Referenzrahmen, die der Schulinspektion bzw. dem späteren Bericht zum einen als Maßstab eines guten Unterrichts und einer guten Schule dienen sollen und ihr zum anderen auch die Aufgabe zuteilwerden lässt, ebenjene Normen in Schulen zu implementieren (vgl. Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 139, S. 148; Rürup 2008, S. 469). Prinzipiell sollte die Schulinspektion dabei nicht als (weitere) Kontrollinstanz, sondern als unabhängige Fachbeurteilung ohne Sanktionsmöglichkeiten auftreten (vgl. Brüsemeister & Kussau 2007, S. 241). Gleichwohl bezeichnet Maiorano (2010, S. 69) sie als ein „zusätzliches aktives Kontrollinstrument“ und Maritzen (2006, S. 25) gar als „Aufsicht in neuem Gewand“, obgleich die Schulinspektion keinerlei Weisungsrecht gegenüber der Schule hat (vgl. Maritzen 2015, S. 26). (4) Im Rekurs auf Rürups (2008, S. 469 f.) Ausführungen lässt sich konstatieren, dass die Länder zudem und ganz im Sinne einer evidenzbasierten Steuerungsphilosophie den Anspruch einer objektivierten, datengestützten und wissenschaftsbezogenen Evaluation haben und dafür weitestgehend analoge standardisierte Instrumente und Verfahren zur Datenerhebung verwenden (vgl. Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 142). (5) Fundamental ist weiterhin, dass die Handlungseinheit Schule – ungeachtet dessen, welche weiteren schulsystemischen Akteure/Akteurinnen über die Befunde der Schulinspektion informiert werden (müssen) – zwecks einzelschulbezogener, gleichsam aber auch administrativ gelenkter Schulentwicklungsförderung, primärer Adressat der Schulinspektionsergebnisse ist, in denen die Stärken und Schwächen der Schule herausgestellt werden (vgl. Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 140; Rürup 2008, S. 470). In drei Bundesländern – Berlin, Brandenburg und Hamburg – werden die Schulinspektionsberichte mit schulspezifischen Ergebnisse verpflichtend veröffentlicht (vgl. Dedering 2016, S. 88). Darüber hinaus erfüllen landesweit aggregierte Schulinspektionsberichte für die Bildungspolitik und -administration eine Monitoringfunktion hinsichtlich der Einschätzung von Prozessqualitäten des Schulsystems (vgl. Brüsemeister & Kussau 2007, S. 244; Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 139). Solche Landesevaluationsberichte sind in allen Bundesländern bis auf Thüringen fester Bestandteil des Schulinspektionskonzepts. (6) Da eine folgenlose Schulinspektion einer „amputierte[n] Evaluation“ (Böttcher & Kotthoff 2007a, S. 227) gleichkäme, stellen Zielvereinbarungen mit der zuständigen Schulaufsicht als Verhandlungspartner das zentrale Ergebniselement eines Schulinspektionszyklus dar und sind in nahezu allen Bundesländern Pflicht¹⁰ (vgl. Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 143; Rürup 2008, S. 470). Dabei soll „vertragsförmig festgehalten werden (...), in welchen Handlungsfeldern die Schule in der nächsten Zeit konkrete Verbesserungsanstrengungen unternimmt und welche Unterstützung die Schulaufsicht dazu bereitstellen wird“ (Rürup 2008, S. 470). (7) Als siebte länderübergreifende Gemeinsamkeit betont Rürup (2008, S. 470), dass die Schulinspektion – wie oben bereits erwähnt – nur einen Teil im System der schulischen Qualitätssicherung z. B. als „produktive Ergänzung der internen Evaluation“ (Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 139) darstellt.

Vor dem Hintergrund des deutschen Föderalismus kann jedoch bereits erahnt werden, dass es trotz der breiten Entwicklungskonvergenz zu länderspezifischen Unterschieden gekommen ist (vgl. Böhm-Kasper, Selders & Lambrecht 2016, S. 4; Böttcher, Hense & Keune 2013, S. 231; Böttcher & Rürup 2007; Kotthoff, Böttcher & Nikel 2016, S. 328; Maritzen 2015, S. 14). Dies bezieht sich unter anderem auf die Implementierungsstrategie und deren Stand – bspw. Praxisfeldphase, Pilotphase oder Regelbetrieb –, den verfügbaren Datenkranz – d.h., die Herkunft, Art, Tiefe, Dichte und Qualität von Daten, die der Schulinspektion ex ante oder ex post zur Verfügung gestellt wird –, die Konstellation des Inspektionsteams – bspw. mit/ohne Beteiligung von Schulaufsichtsbeamt(inn)en, Lehrkräften, Eltern oder Betrieben –, die institutionelle Verankerung – sprich, liegt die Zuständigkeit bei den Landesinstituten, selbstständigen ministerialen Organisationseinheiten oder gleich innerhalb der zuständigen Behörde und sollen lediglich temporäre Netzwerke mit wechselnder Zusammensetzung oder permanente Kommissionen mit ausgebauten Inspektoraten existieren? – als auch letztlich die Verbindlichkeit der Verfahren, welche „von einem für die Einzelschule fakultativen Angebotscharakter bis hin zu obligatorischen „Zwangsveranstaltungen“ in behördlicher Verantwortung“ (Maritzen 2015, S. 16) reicht (vgl. Dedering 2012, S. 75; Maiorano 2010, S. 12 f.; Maritzen 2015, S. 23 f.). Hinsichtlich dieser länderspezifischen Variationen existieren diverse, sich jedoch nicht zwangsweise ausschließende, Systematisierungsversuche, wobei der Ansatz von Rürup (2008, S. 472 ff.) im Kontext einer innerdeutschen Unterscheidung am sinnvollsten erscheint (vgl. Böhm-Kasper, Selders & Lambrecht 2016, S. 2; Böttger-Beer & Koch 2008, S. 254 f.; Kotthoff & Böttcher 2010, S. 331 ff.; Maritzen 2015, S. 23). Er differenziert Schulinspektionstypen anhand deren Wissensproduktion, welche sich auf einem Kontinuum zwischen objektivistisch-wahrheitsorientiert, d.h. der rein wissenschaftlichen Generierung von Wissen, und kollegial-angemessenheitsorientiert, d.h. die Miteinbeziehung von praktischem Handlungswissen, bewegt, da sich kein Bundesland „eindeutig einem Inspektionstypus zuweisen“ (Rürup 2008, S. 475) lässt. Gleichwohl tendieren seiner Meinung nach Baden-Württemberg, Bayern, Bremen, Schleswig-Holstein und Thüringen zu erstgenanntem und Berlin, Brandenburg, Niedersachen und Nordrhein-Westfalen zu zweitgenanntem Typus (vgl. Rürup 2008, S. 475 f.). Der Rest der Länder befindet sich irgendwo dazwischen und bildet „die ambivalente Mitte“ (Rürup 2008, S. 476).

Hinsichtlich der Funktionszuweisungen, Zielsetzungen, Wirkungshoffnungen bzw. Steuerungsvorstellungen¹¹ von Schulinspektion herrscht weniger ein Unterschied darin, ob sie auf der Agenda der Länder stehen, sondern vielmehr mit welcher Gewichtung¹² (vgl. Maritzen 2015, S. 15). Aus diesem Grund lassen sie sich hier auch als Funktionen bzw. Intentionen des gesamten deutschen Schulinspektionssystems aufführen. Schulinspektionen firmieren also in der politischen Programmatik der Bildungsministerien und Schulverwaltungen als Element der schulischen Qualitätssicherung, wobei Maritzen (2015, S. 15) ihnen dabei eine „Spiegel- und Feedbackfunktion aus externer Sicht“, eine „Qualitätssicherungsfunktion im Rahmen staatlicher Gewährleistungsverantwortung“, eine „Unterstützungsfunktion“ für die einzelne Schule, eine „Impuls- und Katalysatorfunktion für die Schul- und Unterrichtsentwicklung“ als auch letztlich eine „Erkenntnisfunktion hinsichtlich der Wirkung schulischer Arbeit“ zuschreibt (vgl. Maritzen 2008, S. 87; Preuß, Wissinger & Brüsemeister 2015, S. 119). Während Maritzen (2015, S. 15) diesen „Funktionenmix“ als Hinweis auf eine „erhebliche Unsicherheit“, „Unschärfe“ und/oder „Unterbestimmtheit“ im Kontext der politisch-administrativen Hektik bei Einführung der Schulinspektionen deutet, interpretieren Altrichter, Kemethofer & Schmidinger (2013, S. 962 ff.) dies vielmehr als Ausdruck einer historisch erwachsenen und gestiegenen Aufgabenkomplexität, die das Schulsystem in Zukunft bewältigen muss (vgl. Dedering & Müller 2008, S. 242). In erster Linie stellt die Schulinspektion ein Steuerungsinstrument zur Optimierung der einzelschulischen Qualität dar, indem sie die Einzelschule hinsichtlich deren Schul- und Unterrichtsqualität detailliert und systematisch durch konkrete Handlungsfelder und -erfordernisse zur Weiterbildung anregt, sodass sie mittel- bis langfristig ein eigenes Qualitätsbewusstsein entwickeln kann (vgl. Brüsemeister & Kussau 2007, S. 242; Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 149; Rürup 2008, S. 470). Aus steuerungspolitischer Perspektive geht es in der Schulinspektionsthematik neben der, grob als Beförderung der Schulentwicklung zu bezeichnenden Intention auch um eine Rechenschaftslegung des ganzen Schulsystems gegenüber der nach den verheerenden PISA-Ergebnissen verunsicherten Öffentlichkeit (vgl. Brägger, Bucher & Landwehr 2005, S. 21; Brüsemeister & Kussau 2007, S. 244). Im Kontext des erstarkenden Bildungsmonitorings kann die Auswertung auf schulübergreifender Länderebene als Basis für gesamtsystemische Überlegungen herangezogen werden, denn Steuerungsentscheidungen, so das Credo, sollen zukünftig weitestgehend evidenz-, d.h. datenbasiert und damit – so die Hoffnung ­ legitimierbarer sowie „besser“ getroffen werden (vgl. Böttcher et al. 2008; Dedering & Müller 2008, S. 250; Döbert & Weishaupt 2012, S. 155; KMK 2015; Lambrecht & Rürup 2012; Niedlich & Brüsemeister 2012).

Insgesamt und trotz der Fülle an modern scheinenden Reformmaßnahmen zeichnet sich das deutsche Schulinspektionssystem doch eher durch eine konservative Herangehensweise aus und es ist teils, so Rürup (2008, S. 471), noch strittig, ob nicht einige Länder die Schulinspektion vielmehr zur Optimierung externer Kontrolle und Aufsicht, denn als Anregung für schulische Qualitätsentwicklung einsetzen (vgl. Husfeldt 2011, S. 262; Maritzen 2015, S. 24). Auch bleibt darüber hinaus abzuwarten, ob es sich bei der deutschen Schulinspektion nicht lediglich um ein Strohfeuer handelt, da die Bundesländer „ihr Engagement [teils wieder] zurücknehmen oder die Schulinspektion [wie in Rheinland-Pfalz und Schleswig-Holstein] ganz auflösen, d.h. (...) explementieren bzw. die Entwicklung in alte schulaufsichtliche Strukturen“ (Preuß, Wissinger & Brüsemeister 2015, S. 120) lenken (vgl. Dedering 2016, S. 88; MWWK RLP 2015). Lambrecht und Rürup (2012, S. 73) konstatieren daher einen „erheblichen Erosionsprozess in Bezug auf das Steuerungsinstrument Schulinspektion“.

Vorbild für die deutsche Schulinspektion waren oftmals die Niederlande, deren Schulinspektionssystem im folgenden Kapitel näher erläutert werden soll (vgl. Brüsemeister & Kussau 2007, S. 241; Maiorano 2010, S. 14 f.; Neuhaus-de Vries 2000, S. 4).

2.2 Niederlande

Das sich grundsätzlich vom Deutschen unterscheidende Schulwesen der Niederlande, stellte seine Leistungsfähigkeit anhand beeindruckender PISA-Ergebnisse bereits mehrfach unter Beweis, was ggf. auch ein Grund dafür sein könnte, weshalb die deutsche Bildungspolitik im Hinblick auf Schulinspektion gewissermaßen policy borrowing betrieb (vgl. van Ackeren, Brauckmann & Klein 2016, S. 35 ff.; OECD 2006, S. 24, 52, 60, 2009, S. 21 ff., 2016, S. 5; Phillips & Ochs 2003; Schouten 2008, S. 235; Sroka 2005, S. 205). Im Gegensatz zur föderalistischen Bundesrepublik Deutschland, sind die Niederlande eine unitaristische konstitutionelle Monarchie, sodass ihr Schulwesen nicht in der Verantwortung einzelner Länder, sondern in der eines zentralen Bildungsministeriums steht (vgl. Maiorano 2010, S. 31; Wilp 2012, S. 80, 118 ff.). In Bezug auf die Entwicklung der niederländischen Schulinspektion ist eine enge Verknüpfung mit den generellen Entwicklungen des niederländischen Schulwesens festzustellen, weshalb diese im Folgenden auch miteinbezogen werden sollen (vgl. Döbrich, Schnell & Sroka 2008, S. 192).

Bei einer über 200-jährigen Existenz der niederländischen Schulinspektion – Inspectie van het onderwijs –, welche nunmehr integraler Bestandteil des Schulwesens¹³ ist, gehört sie zu einem der ältesten Inspektionssysteme Europas (vgl. Böttcher & Kotthoff 2007c, S. 11; Döbrich, Schnell & Sroka 2008, S. 192 f.; Janssens 2007, S. 113; Schouten 2008, S. 236). Ihre Genese kann als direkte Folge der Umbrüche im Schulwesen zur laizistischen Zeit der Aufklärung gesehen werden, die insbesondere in den Niederlanden zu einer Vielzahl an Gründungen nichtstaatlicher, durch Kirchen, Stiftungen oder privaten Personen getragener Schulen führte, deren Verbot zu dieser Zeit undenkbar gewesen wäre, sodass 1801 die Onderwijsinspectie – eine Inspektion für den Primarschulbereich – gegründet wurde, um zumindest ein gewisses Maß an staatlicher Kontrolle im Schulwesen zu gewährleisten (vgl. Dresscher, Brekelmans & Verlinden 2007, S. 134; Maiorano 2010, S. 27 f.; van de Ven 2010, S. 506). Denn die Verfassung von 1814 überträgt eindeutig der Regierung, ergo dem Staat, die Verantwortung über das Bildungswesen (vgl. van de Ven 2010, S. 507). Die Koexistenz von Schulen in staatlicher und privater Trägerschaft führte in den folgenden hundert Jahren zum sogenannten Schulstreit, der erst 1917 verfassungsrechtlichen Verankerung der finanziellen Gleichstellung beider Schulträgerarten sowie dem Recht auf Privatschulgründung mit Personal- und Lehrmittelplanungsfreiheit ein Ende fand (vgl. Döbrich, Schnell & Sroka 2008, S. 192; Maiorano 2010, S. 28; van de Ven 2010, S. 506). In Anbetracht des von da an noch stärker wachsenden Pluralismus der niederländischen Bildungslandschaft¹⁴ ist es nachvollziehbar, dass „eine Schulinspektion zwar [rechtlich vorgegebene] Rahmenbedingungen [ – die zur Gründung einer Privatschule notwendig sind –] kontrollieren, nicht jedoch kontextuell oder prozessbegleitend evaluieren konnte“, es ihr somit also an Evaluationstiefe mangelte (Maiorano 2010, S. 28). Dies, als auch der Selbsterhaltungstrieb der Schulen – denn die lebensnotwenige staatliche finanzielle Unterstützung ist an die Erfüllung der gesetzlichen Vorgaben gekoppelt – führten dazu, dass sie sich, neben dem staatlichen Inspektionswesen, eigens entwickelte Inspektions- und Evaluationssysteme auferlegten (vgl. Dresscher, Brekelmans & Verlinden 2007, S. 134; Maiorano 2010, S. 29).

Beeinflusst durch steuerungspolitische Entwicklungen im skandinavischen und angelsächsischen Schulbereich sowie den gescheiterten Reformversuchen in den 1970er Jahren, änderten auch die Niederlande in den folgenden Jahrzehnten ihren Kurs, indem sie die Schulautonomie¹⁵ in Verbindung mit einer Förderung der schulinternen Evaluations- und Managementsysteme ausweiteten, gleichzeitig jedoch auch die von der Schulinspektion zu beaufsichtigenden gesetzlichen Vorgaben an die Institution Schule um evaluative Elemente¹⁶ erweiterten (vgl. Döbrich, Schnell & Sroka 2008, S. 193; Dresscher, Brekelmans & Verlinden 2007, S. 134 f.; van de Ven 2010, S. 510). Stellte die Schulinspektion bis dato im Wesentlichen und originär ein Instrument zur Überprüfung gesetzlicher Vorgaben dar, so vollzog sie bei ihrem Kurswechsel eine inhaltliche und organisatorische Transformation, die sich zum einen in einer angepassten und vor allem einheitlichen Arbeits- bzw. Vorgehensweise und zum anderen in einer massiven Reduzierung von Inspektoratsdienststellen ausdrückte (vgl. Maiorano 2010, S. 29; Sparka 2007, S. 93 f.). Im Verhältnis zu Deutschland genießen nicht nur die Schulen, sondern auch die Schulinspektion eine höhere Autonomie¹⁷ (vgl. Maiorano 2010, S. 34). So existiert seit 1992 ein Kontrakt zwischen dem niederländischen Erziehungsministerium und dem Inspektorat, in dem die Arbeitsbeziehung zwischen beiden Institutionen insofern geregelt ist, als dass die Schulinspektion gegen „einen festgelegten Etat (...) ein im Voraus zusammengestelltes Leistungspaket“ (Sparka 2007, S. 94) liefern soll (vgl. Döbrich, Schnell & Sroka 2008, S. 194; Maiorano 2010, S. 31). Dazu zählte unter anderem die Bestandsaufnahme aller niederländischen Schulen zwischen 1998 und 2002 in Form einer Nullmessung¹⁸, auf dessen Grundlage Schulprofile, als neuer Ausgangspunkt für weitere Qualitätsevaluationen, und – nach schottischem Vorbild – Bewertungsrahmen zur Qualitätsmessung erstellt wurden (vgl. Schouten 2008, S. 237; Sparka 2007, S. 95). Die rechtliche Manifestation dieser Prozesse bildete letztlich das kurz darauffolgenden – und als Meilenstein des niederländischen Schulinspektionssystems anzusehenden – Schulaufsichtsgesetz – Wet op het Onderwijstoezicht, kurz WOT – von 2002 (vgl. Janssens 2007, S. 117; Maiorano 2010, S. 29). Dieses beinhalten neben Regelungen zur besseren Verzahnung zwischen interner und externer Schulevaluation auch die Vorgabe an das Inspektorat, ein Inspektionshandbuch mit den Grundlagen ihrer Arbeit und Vorgehensweise zwecks Transparenz und Selbstevaluation zu veröffentlichen¹⁹ (vgl. Döbrich, Schnell & Sroka 2008, S. 200; Husfeldt 2011, S. 263; Sparka 2007, S. 97). Der WOT präzisierte darüber hinaus insbesondere den 23. Verfassungsartikel in Hinblick darauf, was unter staatlicher Aufsicht des Schulwesens zu verstehen ist und welche Aufgaben der Schulinspektion dabei zukommen (vgl. Dresscher, Brekelmans & Verlinden 2007, S. 135). Letztere umfassen (1) die Überprüfung und Evaluation der Qualität der Leistungen von Bildungseinrichtungen mithilfe gesetzlicher Vorschriften und Qualitätsaspekten, (2) die Unterstützung und Förderung der Bildungs- bzw. Unterrichtsqualität, (3) die Berichterstattung über den Stand des Bildungswesens gegenüber dem Staat als auch vor dem Hintergrund der large-scale-assessment -Studien (4) die Rechenschaftslegung gegenüber der Öffentlichkeit, verbunden mit einem Austausch über die Qualität von Bildung (vgl. Döbrich, Schnell & Sroka 2008, S. 192; Janssens 2007, S. 113, S. 117; Sparka 2007, S. 95).

[...]

¹ In der Literatur existieren diverse jedoch eher „atmosphärischen Zwecken“ dienende begriffliche Varianten des Schulinspektionsbegriffs, wie Qualitätsanalyse, Fremdevaluation, Schulvisitation, Schulaufsicht oder am häufigsten externe Evaluation (vgl. Böttcher, Hense & Keune 2013, S. 231; Kotthoff & Böttcher 2010, S. 295).

² Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass aufgrund des Mangels an deutscher oder englischer Literatur im Bereich der Erziehungswissenschaft, hier kein vollständiges Bild des niederländischen Systems gezeichnet werden kann (vgl. Feder 2004, S. 26; Maiorano 2010, S. 15).

³ Ausgenommen die von Geißler (2008) beschriebenen, aber im hiesigen Kontext eher irrelevanten, Ansätze periodischer Untersuchungen von Schulen, die bereits im Großherzogtum Hessen um 1838 auftraten.

⁴ In diesem Kontext ist Evidenz nicht als offensichtliche Schlussfolgerung, die keiner weiteren empirischen Überprüfung bedarf, zu verstehen, sondern im Sinne des englischen Begriffs evidence als Mittel der wissenschaftlichen bzw. auf systematisch erhobenen Daten beruhende Bestätigung und Rechtfertigung von (politischen) Entscheidungen (vgl. Heinrich 2010, S. 51 ff.; Jornitz 2008, S. 206 f.; Tippelt & Reich-Claasen 2010, S. 22 f.)

⁵ Bereits seit den 1990er Jahren wurde die Kritik gegenüber der Schulaufsicht zusehends stärker (vgl. Rolff 1998; Schratz 1998).

⁶ Der Begriff S chulinspektion soll hier der Einfachheit halber die variierenden Konzeptbezeichnungen der einzelnen Bundesländer subsummieren bzw. als Synonym ebenjener aufgefasst werden (vgl. Anhang A, Tab. 1; Böhm-Kasper, Selders & Lambrecht 2016, S. 1).

⁷ Laut Bos, Holtappels & Rössner (2006, S. 98 ff.) sei dies – mit Ausnahme des Saarlandes – bereits Ende 2005 der Fall gewesen, doch Nachzügler wie Hamburg, NRW oder RLP starteten tatsächlich erst 2006 oder 2007 (vgl. Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 131 ff.).

⁸ Mit Ausnahme des Saarlandes (vgl. Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 139)

⁹ Wenngleich Avenarius (2007) rechtliche sowie pädagogische Bedenken äußert.

¹⁰ Ausgenommen Brandenburg und Niedersachsen, wo Zielvereinbarungen lediglich für Schulen mit festgestelltem erheblichen Handlungsbedarf Pflicht sind. Im Saarland und Sachsen-Anhalt besteht grundsätzlich keine Zielvereinbarungspflicht (vgl. Döbert, Rürup & Dedering 2008, S. 131 ff.)

¹¹ All diese Begriffe scheinen in der Literatur mehr oder weniger synonym verwendet zu werden.

¹² Obschon Landwehr (2011, S. 2 f.) anmerkt, dass sowohl unter Fachexperten als auch unter den betroffenen Schulen weitestgehend der seiner Meinung nach zu kurz greifende Konsens herrscht, dass Schulinspektion erfolgreich ist, solange sie Entwicklungsprozesse zur Qualitätsverbesserung in den Schulen auslöst.

¹³ Inzwischen evaluiert die Schulinspektion, mit Hauptsitz in Utrecht, alle Schulen im Primar-, Sekundar-, sowie Sonder- und berufsbildenden Schulbereich und umfasst ca. 300 Mitarbeiter/-innen und 250 Inspektor(inn)en, die unter Leitung von fünf durch den/die Bildungsminister/-in ausgewählten Chefinspektoren stehen, welche wiederum als Leiter/-in je einer Schulform fungieren (vgl. Döbrich, Schnell & Sroka 2008, S. 195; Maiorano 2010, S. 31; Sparka 2007, S. 96 ff.).

¹⁴ Bspw. konfessionelle Schulen, Montessori-, Dalton- oder Steiner-Schulen (vgl. van de Ven 2010, S. 506 f.).

¹⁵ Ab 1993 werden berufsbildende und ab 1996 auch allgemeinbildende Schulen über ein lump-sum-Verfahren durch den Staat finanziert (vgl. van de Ven 2010, S. 511). D.h., jede Schule erhält, bemessen an ihrer Vorjahresschülerzahl, einen jährlichen Pauschalbetrag für Personal- und Materialkosten, wobei die Posten gegenseitig deckungsfähig sind.

¹⁶ Bspw. die verpflichtende Vorgabe zur Erstellung eines Schulplans und -führers, zur Durchführung von Selbstevaluation, zur Teilnahme an nationalen Tests (vgl. Döbrich, Schnell & Sroka 2008, S. 193).

¹⁷ Das Schulgesetz Regeling positie Inspectie van het Onderwijs stellt bspw. unmissverständlich heraus, dass die Schulinspektion eine eigenständige Organisation ist, die jedoch amtlich unter dem Bildungsministerium verortetet ist (vgl. Liket 1997, S. 260).

¹⁸ Die Nullmessung ergab, dass ca. 4% bis 5 % der niederländischen Schulen als Risikoschulen, d.h. schlechte Ergebnisses in zentralen Abschlussprüfungen und Vergleichstests sowie mangelnde Unterrichtsqualität, eingestuft wurden (vgl. Döbrich, Schnell & Sroka 2008, S. 197; Schouten 2008, S. 237).

¹⁹ Ab 2007 basiert das interne Qualitätssicherungssystem der Schulinspektion sogar auf der ISO-Norm 17020 (vgl. Sparka 2007, S. 97).