Rechtsfragen der Wahl und Kontrolle der EU-Kommission durch das Europäische Parlament. Das sogenannte "Spitzenkandidatenprinzip"

Inhalt

1. Einleitung

2. Die Rolle des Europäischen Parlaments im Gesetzgebungsverfahren

3. Fragen der demokratischen Legitimation
a. Das Wahlrecht zum Europäischen Parlament
b. Sicht des Bundesverfassungsgerichts

4. Kontrollmechanismen des Parlaments gegenüber der Kommission

5. Die Kommissionen Juncker und von der Leyen im Vergleich

6. Das sogenannte Spitzenkandidatenprinzip
a. Entwicklung der Rolle des Europäischen Parlaments bei der Besetzung der Kommission
b. Die Wahl von der Leyens
c. Das Spitzenkandidatenprinzip im Verhältnis zu Art. 17 Abs. 7 EUV
d. Zukünftige Entwicklungsperspektiven

7. Schluss

Literatur

1. Einleitung

Die Stellung von Europäischem Parlament und Europäischer Kommission, vor allem auch in ihrem Verhältnis zueinander, ist viel diskutiert, oft nicht eindeutig und sehr dynamisch. Daher ist es umso wichtiger, sich den Rechtsfragen der Wahl und Kontrolle der Kommission durch das Parlament hinzuwenden und diese zu erörtern. Art 14 Abs. 1 EUV ist ein passender Einstieg, um sich dem Zusammenspiel der europäischen Organe zu nähern:

„Das Europäische Parlament wird gemeinsam mit dem Rat als Gesetzgeber tätig und übt gemeinsam mit ihm die Haushaltsbefugnisse aus. Es erfüllt Aufgaben der politischen Kontrolle und Beratungsfunktionen nach Maßgabe der Verträge. Es wählt den Präsidenten der Kommission.“ (Art. 14 Abs. 1 EUV)

Dieser Ausschnitt des EUV spiegelt wider, worum es in dieser Arbeit geht. Er greift bereits die entscheidenden Fragen auf und weist auf kritische Punkte hin. Demnach geht es zuerst um die Rolle des Parlamentes als Gesetzgeber und damit zwangsläufig auch um das ihm verwehrte Initiativrecht im Gesetzgebungsverfahren. Diese Überlegungen führen dann unweigerlich zu Fragen der demokratischen Legitimation der EU und ihrem möglichen Demokratiedefizit, dessen Auswirkungen und möglichen Lösungsansätzen. Folgt man Art. 14 Abs. 1 EUV gelangt man nun zu den benannten Aufgaben der politischen Kontrolle, die hier im Hinblick auf die Kommission dargestellt werden. Daraufhin geht es um die Kommission selbst: Ihre Arbeitsweise und Zusammensetzung werden im Vergleich der Kommissionen Juncker und von der Leyen erörtert. Abschließend erfolgt die Annäherung an einen besonders viel diskutierten Punkt. Das Spitzenkandidatenprinzip, seine historische Entwicklung, rechtliche Grundlagen und zukünftige Entwicklung sind Thema des letzten Kapitels. Nachdem Jean-Claude Junckers Wahl 2014 bereits als Parlamentarisierung der Kommissionsbesetzung gewertet wurde¹, wurden die Karten mit der Wahl Ursula von der Leyens 2019 neu gemischt. Da spätestens zur Europawahl 2024 erneut die Diskussion um die Wahl des Kommissionspräsidenten entfachen wird, ist es für einen fundierten Diskurs nötig, die historische und rechtliche Grundlage des Verfahrens zu kennen. Das besondere Augenmerk liegt bei der Beantwortung der verschiedenen Fragen darauf, in welchem Verhältnis sie zueinanderstehen und welche Implikationen sich aus diesen Zusammenhängen ergeben. Dies gilt insbesondere auch, da das Parlament und die Kommission beide supranationale Organe sind, die im Gegensatz zu den intergouvernementalen Organen wie dem Rat oder dem Europäischen Rat stehen.²

2. Die Rolle des Europäischen Parlaments im Gesetzgebungsverfahren

Das sogenannte “Institutionelle Dreieck”, bestehend aus Kommission, Rat und Parlament, ist in der EU für die Gesetzgebung zuständig. Die Kompetenzen des Parlaments wurden schrittweise von einer ursprünglich nur beratenden Funktion ausgeweitet, bis es schließlich in Art. 14 Abs. 1 EUV des Vertrags von Lissabon zum Gesetzgeber wurde. Im Regelfall der “ordentlichen Gesetzgebung” (Art. 289 Abs. 1, 294 EUV) gehen Kommission, Rat und Parlament also gemeinsam vor. Das Parlament berät über die Vorschläge der Kommission, kann sie ablehnen, annehmen oder Änderungen vorschlagen. In einigen Ausnahmebereichen ist das Parlament allerdings weiterhin nur beratend tätig, wie etwa in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik.³ Mit dem Vertrag von Lissabon wurde der Geltungsbereich der ordentlichen Gesetzgebung ausgeweitet, sodass sich auch der Einfluss des Parlaments entsprechend vergrößerte.⁴

Gesetzesvorschläge können trotz der gewachsenen Kompetenzen des Parlaments nichtsdestotrotz nur von der Kommission unterbreitet werden, diese verfügt also über das alleinige Initiativrecht in der europäischen Gesetzgebung (vgl. Art. 294 EUV). Dies wird damit begründet, dass sie als einziges Organ alleine den Unionsinteressen verpflichtet und damit besser in der Lage sei, die Interessen der Mitgliedstaaten und politischen Richtungen zu vereinen.⁵ Damit fehlt dem Europäischen Parlament ein Recht, dass nationalen Parlamenten traditionell zusteht. Vor allem das Parlament selber fordert regelmäßig und ernsthaft die Ausweitung seiner Kompetenzen hin zu einem Initiativrecht, während die Staats- und Regierungschefs dieser Idee meist zögerlicher entgegenstehen.⁶ Mittlerweile gibt es ein mittelbares Initiativrecht aus Art. 225 AEUV, das es dem Parlament ermöglicht, der Europäischen Kommission aus seiner Sicht geeignete Gesetzesvorschläge zu unterbreiten. Die endgültige Entscheidung obliegt aber weiterhin der Kommission. In der aktuellen Wahlperiode hat Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen zudem angekündigt, dass sie sich verpflichten wolle, Gesetzesvorschläge, hinter denen eine Mehrheit der Abgeordneten im Parlament steht, in der Kommission zu diskutieren und so dessen mittelbares Initiativrecht zu stärken.⁷

3. Fragen der demokratischen Legitimation

Die Frage, warum das Parlament nicht über ein Initiativrecht verfügt, führt unweigerlich zu der Frage nach der demokratischen Legitimation des Parlaments und der EU als Ganzes, denn Mängel in der Legitimation und die Stärkung derselben kann als Argument gegen und für die Ausweitung der Kompetenzen des Parlaments genutzt werden. Der EU wird immer wieder ein Demokratiedefizit attestiert, allerdings herrscht Uneinigkeit darüber, worin genau das Defizit besteht und wie es behoben werden kann. Notwendigerweise ist die Frage nach angemessener demokratischer Legitimation in der EU als Mehrebenensystem und föderaler, aber nicht staatlicher Organisation komplizierter als in anderen Systemen.⁸ Im Folgenden sollen verschiedene Ansätze dargestellt und diskutiert werden⁹.

Letztendlich stammt jede demokratische Legitimation der EU als internationale Organisation von den Bürgern der Mitgliedsstaaten, da sie auch innerhalb des jeweiligen Staates die demokratische Basis darstellen. Ihre demokratische Legitimation beruht auf zwei Strängen, die sich gegenseitig ergänzen. Zum einen sind die Mitgliedsstaaten durch Vertreter in der EU repräsentiert, bei denen sich eine Legitimationskette bis zu den Staatsbürgern zurückverfolgen lässt. Die demokratische Legitimation der Organe in denen Vertreter der Nationalstaaten agieren, wie dem Europäischem Rat oder dem Rat, stammt also aus nationalen Wahlen (vgl. Art. 10 Abs. 2 S. 2 EUV). Zum anderen sind auch die Unionsbürger selbst im Europäischen Parlament als supranationales Organ durch die Abgeordneten vertreten, die durch direkte Wahl gewählt werden (vgl. Art. 10 Abs. 2 S. 2 EUV).¹⁰ Diese sich ergänzenden Kanäle demokratischer Legitimation wurden in den letzten Vertragsänderungen verstärkt. Die sogenannte „Demokratisierung durch Parlamentarisierung“¹¹ ist im Vertrag von Maastricht und vor allem im Vertrag von Lissabon deutlich verankert (z.B. durch das Europäische Parlament als Mitgesetzgeber in Art. 14 Abs. 1 EUV auf supranationaler Ebene).¹²

Auch die demokratische Legitimation der Kommission ist Ausdruck dieser zwei Stränge: Sowohl der Europäische Rat als Vertretung der demokratisch gewählten Regierungen der Mitgliedstaaten, als auch das Parlament mit den direkt gewählten Abgeordneten sind an ihrer Besetzung beteiligt. Zudem ist das Parlament mit der Kontrolle der Kommission betraut.

a. Das Wahlrecht zum Europäischen Parlament

Im Hinblick auf das Europäische Parlament als einen der Stränge demokratischer Legitimation ist vor allem das Wahlrecht der Europawahlen problematisch. Der Vertrag von Lissabon schreibt fest, dass das Parlament inklusive seines Präsidenten 751 Mitglieder hat, wobei einem Land höchstens 96 und mindestens sechs Abgeordnete zukommen (vgl. Art. 14 Abs. 2 EUV). Vor allem die sogenannte “Degressive Proportionalität” ist entscheidend in der Ausgestaltung des Wahlsystems. Dieser Begriff beschreibt, dass in kleinen Mitgliedstaaten die Abgeordneten des Parlaments weit weniger Einwohner vertreten als in großen Staaten. „Proportionalität“ drückt aus, dass die Anzahl an Parlamentssitzen von der Bevölkerungszahl der Mitgliedsstaaten abhängt und „degressiv“ meint, dass mit steigender Einwohnerzahl deren Einfluss auf die Zahl an Abgeordneten abnimmt. In Malta beispielsweise kommen auf einen Abgeordneten 67.000 Einwohner, während es in Deutschland circa 845.000 sind¹³, der EU-Durchschnitt liegt bei ungefähr 485.000 Einwohnern pro Abgeordneten. Damit haben die Stimmen der Wähler nicht den gleichen Erfolgswert und es besteht keine Gleichheit der Wahl. Es könnte damit auch vorkommen, dass eine Mehrheit der Stimmen im EU Parlament nicht durch eine Mehrheit der Wählerstimmen gedeckt ist. Diese Gestaltung der Sitzverteilung ist ein Kompromiss: Auf der einen Seite soll die Arbeitsfähigkeit des Parlaments durch eine Begrenzung der Sitze sichergestellt werden, auf der anderen Seite sollen auch kleinere Mitgliedstaaten mit einer angemessenen Delegation vertreten sein, die die verschiedenen politischen Strömungen des Landes widerspiegelt. Dadurch, dass die Bevölkerung der Mitgliedsstaaten sehr unterschiedlich ist, ist letztlich keine rein proportionale Mandatsverteilung praktikabel, sodass diese immer zugunsten eines arbeitsfähigen Parlamentes begrenzt werden muss.¹⁴

Auch die Stellung des Europäischen Parlamentes innerhalb des Institutionengefüges der EU gibt Anlass für Kritik an der demokratischen Legitimation der EU; vor allem durch das bereits beschriebene fehlende Initiativrecht und die stark begrenzten Kontrollrechte gegenüber dem Rat. Man spricht von einer „Entparlamentarisierung“, wenn die Übertragung von Kompetenzen der Legislative der nationalen Parlamente nicht mit der spiegelbildlichen Erweiterung der Kompetenzen des Europäischen Parlaments einhergeht. Die Stärkung der nationalen Parlamente wird gemeinhin als Mittel gesehen, die demokratische Legitimation zu stärken. Auf der einen Seite wurde die sogenannte Subsidiaritätskontrolle mit dem Vertrag von Lissabon eingeführt (vgl. Protokoll 2 zum Vertrag von Lissabon), die es nationalen Parlamenten erlaubt mit den nötigen Mehrheiten Subsidiaritätsbedenken gegenüber Gesetzesvorschlägen geltend machen können. Auf der anderen Seite allerdings ist ein sogenannter „Exekutivföderalismus“¹⁵ zu beobachten, der sich vor allem in einer zunehmenden Intergouvernementalisierung im Umgang mit der Euro- und Schuldenkrise äußert und so die Bedeutung der Parlamente schmälert. Diese Entwicklung steht in der Kritik dafür, dass sie das Demokratiedefizit noch weiter zu verstärke.¹⁶

b. Sicht des Bundesverfassungsgerichts

Die fehlende Gleichheit der Wahl greift auch das BVerfG in seinem Urteil zum Vertrag von Lissabon vom 30. Juni 2009 auf. Dort heißt es: “Gemessen an verfassungsstaatlichen Erfordernissen fehlt es der Europäischen Union auch nach Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon an einem durch gleiche Wahl aller Unionsbürger zustande gekommenen politischen Entscheidungsorgan mit der Fähigkeit zur einheitlichen Repräsentation des Volkswillens”¹⁷. So wird deutlich, dass das Wahlrecht zum Europäischen Parlament ein Hindernis der demokratischen Legitimation der EU darstellt. Das BVerfG bemängelt klar die fehlende Gleichheit der Wahl zum Europäischen Parlament, die durch die degressiv proportionale Sitzverteilung entsteht. Zudem heißt es weiterhin, dass das Europäische Parlament auch nach dem Vertrag von Lissabon „[…] kein Repräsentationsorgan eines souveränen europäischen Volkes […]“¹⁸ ist. Dies ist damit begründet, dass es keine Volkssouveränität eines einheitlichen europäischen Volkes aus allen Unionsbürgern gäbe, sondern nur vertraglich verbundene, aber weiterhin unterschiedliche Völker vertreten werden. In einer solchen Gemeinschaft verschiedener Völker, die durch ein supranationales Organ wie dem Europäischen Parlament repräsentiert wird, gäbe es auch keine zwingende Notwendigkeit der Erfolgswertgleichheit.¹⁹

Das BVerfG stellt dar, dass aus seiner Sicht bei dem derzeitigen Integrationsstand nicht nötig ist, das Wahlrecht hin zu einer Gleichheit der Wahl zu verändern, solange das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung gilt und die Kompetenzen des Parlamentes vertragskonform ausgelegt werden. Allerdings würde die Einführung eines Initiativrechts und der damit einhergehende Zuwachs an Bedeutung des Europäischen Parlaments eine Anpassung des Wahlrechts voraussetzen, die die degressive Proportionalität behebt. Generell könnte eine Veränderung des Wahlrechts die demokratische Legitimation der EU stärken²⁰, beispielsweise indem transnationale Listen eingeführt werden und nicht weiterhin jeder Mitgliedstaat sein eigenes Wahlrecht festlegt.

Gleichzeitig beinhaltet das Urteil auch, dass die EU ihre demokratische Verfassung nicht komplett an die eines Staates anpassen muss, sondern auch berechtigt ist, andere Wege demokratischer Legitimation auszubilden. Dies gilt solange wie die Integrationsverantwortung der Mitgliedsstaaten gewahrt bleibt und die Balance zwischen Unionskompetenzen und Kompetenzen der Staaten erhalten ist.²¹ Zudem ist auch noch einmal dargelegt, dass sich durch die EU als supranationaler Gemeinschaft, in der verschiedene Völker verbunden sind, andere Ansprüche an das Parlament ergeben, als das in einem Staat der Fall ist. Gleiches gilt laut BVerfG auch für die Kommission, denn auch sie ist keine klassische Regierung, sondern ein supranationales Organ ohne unmittelbare Verpflichtung gegenüber dem Wählerwillen.²²

[...]

¹ Vgl. Holzer: Spitzenkandidat als Kommissionspräsident, S. 525f.

² Vgl. Streinz: Europarecht, Rn. 135-138.

³ Vgl. Schuler: Kompetenzen des EP, S.2.

⁴ Vgl. Maurer: Europäisches Parlament, S. 211.

⁵ Vgl. Streinz: Europarecht, Rn. 398.

⁶ Vgl. ebd. Rn. 385.

⁷ Vgl. Brauneck: Spitzenkandidatenprinzip, S. 240.

⁸ Vgl. Abels: Legitimität, Legitimation, Demokratiedefizit, S. 8.

⁹ Im Sinne des begrenzten Umfangs dieser Arbeit wird lediglich die sogenannte Input-Legitimation betrachtet.

¹⁰ Vgl. Blanke; Böttner: Democratic Deficit, S. 247f.

¹¹ Vgl. Abels: Legitimität, Legitimation, Demokratiedefizit, S. 13.

¹² Vgl. ebd., S. 13.

¹³ Deutschland stellt bei 82.000.000 Mio. Einwohnern 96 Abgeordnete, Malta bei ca. 500.000 Tsd. Einwohner sechs Abgeordnete.

¹⁴ Vgl: Bundeszentrale für politische Bildung: Stimmgewichtung und Sitzverteilung.

¹⁵ Habermas: Starkes Europa, S. 90.

¹⁶ Vgl. Abels: Legitimität, Legitimation und Demokratidefizit, S. 6f.

¹⁷ Vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009 - 2 BvE 2/08 -, Rn. 280.

¹⁸ Ebd., Rn. 280.

¹⁹ Vgl. ebd., Rn 279-281.

²⁰ Vgl. ebd., Rn 278.

²¹ Vgl. ebd., Rn. 272.

²² Vgl. BVerfG, Urteil des Zweiten Senats vom 30. Juni 2009 - 2 BvE 2/08 -, Rn. 271.