Notstandsrechte von Staatspräsidenten - Artikel 16 der Verfassung der V. Französischen Republik und Artikel 48 der Weimarer Reichsverfassung im Vergleich

INHALTSVERZEICHNIS

A Einleitung

B Hauptteil
1. Eine Definition des Begriffs „Notstandssrecht“
2. Die Weimarer Republik
2.1 Die historischen und politischen Bedingungen der Verfassungsgebung 1918 / 1919
2.2 Ausgewählte historische Vorläufer des Art.48 in der deutschen Verfassungsgeschichte
2.3 Die Staatsrechtliche Stellung des Reichspräsidenten
2.4 Die Ausarbeitung der 4 Absätze des Artikels 48
2.4.1 Der Eingriff in die Landeshoheit
2.4.2 Das Notverordnungsrecht gemäß Absatz 2 Satz 1
2.4.3 Der Grundrechtssatz in Artikel 48 Absatz 2 Satz 2
2.4.4 Die Reichweite der präsidialen Maßnahmen in der juristischen Auslegung des Artikels 48 Absatz 2
2.4.5 Die Gültigkeit der Notverordnung und Kontroll- möglichkeiten durch die Justiz
2.4.6 Die Außerkraftsetzung der Notverordnung durch den Reichstag nach Artikel 48 Absatz 3
2.4.7 Das Notverordnungsrecht von Landesregierungen
2.5 Die Anwendung des Artikel 48
2.5.1 Die Anwendung in der ersten Phase der Weimarer Republik unter Reichspräsident Ebert
2.5.2 Die Anwendung in der zweiten Phase der Weimarer Republik unter Reichspräsident Hindenburg
3. Die V. Französische Republik
3.1 Die historischen und politischen Bedingungen der Verfassungsgebung in den 1950er Jahren
3.2 Ausgewählte historische Vorläufer des Artikels 16 in der französischen Verfassungsgeschichte
3.3 Die staatsrechtliche Stellung des Präsidenten der V. Republik
3.4 Die Darstellung des Artikels 16
3.4.1 Die Voraussetzungen des Notstandes gemäß Artikel 16
3.4.2 Die Vorgehensweise des Präsidenten gemäß Artikel 16 und sein verfassungsmäßiges Ziel
3.4.3 Die Einschränkungen des Notverordnungsrechts des Präsidenten gemäß Artikel 16
3.5 Die praktische Anwendung des Artikels 16 während der Algerienkrise 1961
3.5.1 Die Algerienkrise
3.5.2 Die getroffene Maßnahmen gemäß Artikel 16
4. Ein Vergleich der Artikel 48 und Artikel 16
4.1 Die Voraussetzungen für den „Notstand“ in den jeweiligen Artikeln
4.2 Die Gültigkeit der Notverordnungen
4.2.1 Die Dauer der Gültigkeit
4.2.2 Der juristische Rang der Notverordnung
4.2.3 Die jeweiligen Einschränkungen des Not- verordnungsrechtes
4.3 Die unterschiedlichen Traditionen in der politischen Kultur beider Staaten
4.3.1 Weimarer Republik
4.3.2 Frankreich
4.3.3 Die Konsequenzen der politischen Kultur – Aspekte des Vergleichs hinsichtlich des Notverordnungsrechts
4.4 Die Praxis des Notverordnungsrechts im Vergleich
4.5 Die Auswirkungen auf die jeweilige Verfassungswirklichkeit
4.5.1 Die Konsequenzen für die Politische Stabilität
4.5.2 Die Gefahr des Mißbrauchs des Notverordnungsrechts
4.5.3 Die politische Legitimation der Notverordnung

C Schluß

D Literaturverzeichnis

A Einleitung

Das Thema dieser Magisterarbeit ist das Notstandsrecht von Staatspräsidenten, die Arbeitsweise wird ein klassischer systematischer Vergleich sein. Die zu vergleichenden Artikel sind zum einen der Artikel 48 der Weimarer Verfassung von 1919, zum anderen der Artikel 16 der Verfassung der V. Französischen Republik von 1958. Diese beiden Artikel gelten als „Klassiker“ der Notverordnungskompetenz von Staatspräsidenten und weisen etliche Parallelen, jedoch auch einige bemerkenswerte Unterschiede auf, welche es im Laufe dieser Arbeit herauszuarbeiten gilt.

Zunächst wird die Notverordnungspraxis in der Weimarer Verfassung beleuchtet, um dann in ähnlicher Vorgehensweise die Bedingungen in der V. Republik zu beschreiben. Hierbei wird auch kurz auf die jeweiligen historischen Bedingungen, unter denen die Verfassungen entstanden sind, eingegangen. Auch historische Vorgänger in früheren Verfassungen der betreffenden Staaten werden kurz beleuchtet. Daraufhin wird die Notverordnungskompetenz nach verschiedenen Kriterien untersucht, wie zum Beispiel nach den Voraussetzungen, der politischen beziehungsweise juristischen Kontrolle, der politischen Legitimation des Notverordnungsrechts und die Streitpunkte in der jeweiligen Auslegung. Schließlich wird noch jeweils die Praxis in den einzelnen Staaten zu beleuchten sein. Im sich daran anschließenden Vergleich werden die verschiedenen Artikel nach folgenden Kriterien verglichen: Die Voraussetzungen für den „Notstand“ in den jeweiligen Artikeln, die Gültigkeit der Notverordnungen, die unterschiedlichen Traditionen in der politischen Kultur beider Staaten, die Praxis des Notverordnungsrechts im Vergleich, die Auswirkungen auf die jeweilige Verfassungswirklichkeit.

Als Literatur wurden sowohl staatsrechtliche, politikwissenschaftliche und darüber hinaus auch geschichtliche Darstellungen verwendet – für die Weimarer Verfassung vor allem die führenden Interpreten der Verfassung wie Carl Schmitt und Gerhard Anschütz, die sich in einigen Bereichen der Interpretation stark widersprechen.

Die Arbeit von Achim Kurz ist in diesem Zusammenhang beachtenswert, hat er doch eine umfassende Betrachtung des Artikels 48 in den Jahren 1919 - 1925 verfasst, die in diesem Bereich für diese Arbeit eine wichtige Rolle gespielt hat. Daneben kamen für die verschiedenen Spezialgebiete des Artikels 48, wie zum Beispiel die Reichsexekution gemäß Absatz 1, auch diverse zeitgenössische Dissertationen zum Einsatz, die jeweils auch wichtige Punkte in diese Arbeit eingebracht haben.

Für die Bearbeitung des Artikels 16 der V. Republik seien an dieser Stelle vor allem die Autoren Peter Zürn und Martin Schneiderfritz genannt. M. Schneiderfritz gibt in seiner Dissertation einen um-fassenden Überblick über den Artikel 16, indem er ihn in Zusammenhang mit anderen Notstandsgesetzen in Frankreich bringt, während P. Zürn bereits im Jahr 1960 eine umfassende und meiner Ansicht nach in Bezug auf Artikel 16 immer noch aktuelle Betrachtung bietet, wenngleich einschränkend bemerkt werden muss, daß die praktische Ausführung des Artikels 16 zeitbedingt noch fehlt. Ein weiterer wichtiger Autor für Frankreich war in Hinblick auf diese Arbeit auch Udo Kempf, sowohl in seinem Werk „Von de Gaulle bis Chirac“, als auch in Hinblick auf seine Veröffentlichung in Wolfgang Ismayrs Sammelband „Die politischen Systeme Westeuropas“.

Für die Überblicksdarstellungen über die Weimarer Republik sei auf die dreibändige Reihe „Die Weimarer Republik“ verwiesen, herausgegeben von der bayerischen Landeszentrale für politische Bildung, die ein gutes Gesamtbild der Weimarer Geschichte und des politischen Systems vermittelt. Auch die Zeitschrift: „Die Weimarer Republik“ in ihrer Neuauflage von 2003 bietet, zumindestens überblicksweise, eine gute Basis.

Für die französische Republik war hingegen die historische Quellenlage und Überblicksdarstellungen etwas schwieriger, speziell im Hinblick auf die Algerienkrise. Zwar ist für die Vierte Republik das Werk „Frankreichs Vierte Republik“ von Siegfried sehr brauchbar, liefert aber wenig zum Thema Algerien. In kurzen Überblicksdarstellungen über die fran-zösische Geschichte, wie zum Beispiel „kleine Geschichte Frankreichs“ wird das Thema ebenfalls eher rudimentär behandelt. Gleiches gilt in diesem Zusammenhang erstaunlicherweise auch für die Dissertation von M. Schneiderfritz, der zwar die Praxis der Anwendung des Artikels 16 untersucht, jedoch nahezu ohne einen kurzen Überblick über die Geschehnisse auskommt. Aus diesem Grund wurde das Werk „Krieg ohne Waffen“ von Anders Boserup herangezogen, sowie weitere historische Betrachtungen.

Die Zielsetzung dieser Arbeit ist, einen Überblick über die Gemeinsamkeiten und Unterschiede des jeweiligen Notver-ordnungsrechts zu geben. Es kann im Rahmen einer Magisterarbeit nicht der Anspruch erhoben werden, neue Erkenntnisse in die Forschung einzubringen, doch kann immerhin versucht werden, die bisherige Forschung zu beiden Artikeln in einer Art vergleichenden Zusammenfassung darzustellen und auf diesem Weg Gemeinsam-keiten und auch wichtige Unterschiede der jeweiligen Artikel herauszuarbeiten. Natürlich muss hierbei auch auf eventuelle historische Gegebenheiten, die maßgeblich Einfluß auf die politische Wirklichkeit nahmen und nehmen, eingegangen werden. Es gilt auch, die verschiedene politische Kultur beider Staaten zu berücksichtigen, die ebenfalls einen Einfluß auf die Rezeption eines Notverordnungsrechts ausübt. Aus diesem Grund wurden auch die historischen Werke und Werke, welche die politische Kultur betreffen, mit in die Arbeit integriert.

B Hauptteil

1. Eine Definition des Begriffs „Notverordnungsrecht“

Zu Beginn dieser Arbeit gilt es, zunächst den zu untersuchenden Gegenstand näher zu definieren. Im Fokus der Arbeit steht das „Not-verordnungsrecht“ von Staatspräsidenten. Man kann den Begriff Not-verordnung folgendermaßen definieren: Eine Verordnung, die „durch Regierung oder Staatsoberhaupt mit Gesetzeskraft erlassen“^[1] wird. Diese vergleichsweise kurze Definition aus dem „Lexikon der Politik“ sagt, wohl vor allem auch auf Grund der Kürze, verhältnismäßig wenig über die Vorbedingungen und Durchführungsbestimmungen einer Notverordnung aus. Ähnlich wird auch im Lingen - Lexikon die Not-verordnung definiert: „Notverordnung, eine von der Regierung auf Grund verfassungsmäßiger oder gesetzl. Ermächtigung erlassene gesetzes-vertretende Verordnung, die volle Gesetzeskraft besitzt.“^[2]

Besser ist wohl hier die Definiton aus Holtmanns Politiklexikon: „In Notsituationen, wenn das Parlament nicht zur Verabschiedung von Gesetzen zusammentreten kann, oder wenn es die Dringlichkeit gebietet, kann eine Regierung innerhalb des verfassungsrechtlichen Rahmens zum Instrumentarium der Notverordnung greifen.“^[3] Doch auch diese Definition greift etwas zu kurz, da vor allem in Zusammenhang mit den untersuchten Verfassungen das Notverordnungsrecht nicht durch die Regierung, sondern durch den Staatspräsidenten ausgeübt wird. Deshalb sei für diese Arbeit Notverordnung folgendermaßen definiert:

Eine Notverordnung ist eine durch Regierung oder Staatsoberhaupt mit Gesetzeskraft erlassene Maßnahme, die in Notsituationen vom jeweilig verfassungsmäßig zuständigen Organ ergriffen wird, um eine bestehende Notsituation, die verfassungsmäßig festgelegt ist, durch die Anwendung der ergriffenen Maßnahmen zu beseitigen.

In dieser Definition sind die wichtigsten Punkte einer Notverordnung zusammengefasst, nämlich zunächst die Voraussetzungen, dann die Maßnahmen und schließlich die Ziele eine Notverordnung.

Schließlich werden auch noch die handelnden Akteure offengelassen, für den Fall, daß man den Begriff beispielsweise auf eine parla-mentarische Demokratie anwenden möchte, wo es durchaus auch Verordnungsmöglichkeiten durch eine Regierung geben kann. Im Fokus dieser Arbeit soll zwar das Notverordnungsrecht von Staatspräsidenten stehen, dennoch kann man aber eine Definition nicht auf diese begrenzen.

2. Die Weimarer Republik

2.1 Die historischen und politischen Bedingungen der Verfassungsgebung 1918 / 1919

Nachdem sich bereits im Sommer 1918 die militärische Niederlage des Deutschen Kaiserreiches abzuzeichnen begann, und sich die Lage im Spätsommer und Herbst des Jahres 1918 weiter zuspitzte, einigte man sich im Kronrat, auf Veranlassung der Obersten Heeresleitung auf eine „Revolution von oben“^[4]. Gemäß dem kaiserlichen Parla-mentisierungserlaß vom 30. September 1918 wurde Prinz Max von Baden, auf dem Vertrauen des Parlaments basierend, zum neuen Reichskanzler ernannt.

„Überhastet und improvisiert vollzog sich die grundlegende Umgestaltung der Bismarckschen Verfassung“^[5]. Auch Karl Dietrich Bracher zieht das Fazit, daß, angesichts der Entwicklung an der Westfront und dem Handeln der militärischen Führung, „ein besonnener Übergang zur parlamentarischen Neuordnung [...] nun nicht mehr [gelang]“^[6], zumal die neugebildete parlamentarische Regierung auf massiven Druck der Heeresleitung hin unverzüglich einen Waffenstillstand herbeiführen sollte.^[7] Die Meuterei der Matrosen in Kiel im November 1918 und die Bildung von Arbeiter- und Soldatenräten überall im Reich führte nun zu einem politischen Chaos, das von Revolutionswirren geprägt war. K. - D. Bracher umreißt den Charakter der Revolution als eine Entwicklung in 3 Etappen:

Zunächst den verspäteten Versuch, eine parlamentarisch- demokratische Ordnung zu etablieren, die im Kaiserreich lange unterdrückt worden war.

Als zweiten Schritt der Revolution den Versuch linksradikaler Gruppierungen, die Revolution nach dem Vorbild der Oktoberrevolution 1917 in Russland voranzutreiben und dabei von anderen, rechts-radikalen Gruppen bekämpft wird, die zudem getragen wurden von einer Bevölkerungsmehrheit, die eine Linksdiktatur verhindern wollte, hierbei aber die Gefahr von rechts übersahen.^[8]

Schließlich die Eindämmung der radikalen Bestrebungen und die Kompromißfindung zwischen den unterschiedlichsten sozialen und politischen Gruppen.^[9]

Die Revolution von 1918 war also keine Brachialrevolution im Stile der Oktoberrevolution in Russland oder der Französischen Revolution, sondern eher eine Revolution, die im Ergebnis nicht derartig durchgreifend und radikal war, da ja bereits wichtige Demokratisierungsprozesse vor dem Ausbruch der Revolution umgesetzt worden waren:^[10] „Deutschland war auch zu industrialisiert für einen völligen Umsturz der Verhältnisse [...] Beide Faktoren, der Grad der Demokratisierung und der Grad der Industrialisierung wirkten objektiv revolutionshemmend.“^[11] So kam es in Deutschland also nicht zu einer radikalen, im Wortsinne alles „umwälzenden“ Reform, sondern eher zu einer gemäßigten Revolution, bei der allzu extreme Tendenzen gleichsam niedergehalten werden konnten. Auch Ulrich Kluge kommt zu dem Schluß: „ In der wissenschaftlichen Beurteilung besteht im wesent-lichen Übereinstimmung darin, daß die Revolution „steckengeblieben“ ist, wenngleich sie die Restauration vorrepublikanischer Verhältnisse auf Dauer verhinderte.“^[12]

Die im Januar 1919 – erstmals hatten auch Frauen das Wahlrecht - gewählte Nationalversammlung trat erstmals am 6. Februar 1919 in Weimar zusammen. „Die Entscheidung für Weimar als Tagungsort außerhalb Berlins fiel Mitte Januar, nachdem die Hauptstadt [...] ebenso wie andere große Städte keine Gewähr für eine ungestörte Arbeit der Versammlung boten.“^[13] Die Nationalversammlung begann ihre Arbeit, wie geschildert, also unter zum Teil bürgerkriegsähnlichen Zuständen in den großen Städten.

Auf Grund der Tatsache, daß alle Parteien, die Reichsregierung, und auch die Länder intensiv ihre Interessen in die neue Verfassung eingebracht hatten führte dazu, daß auf eine Vielzahl von Kompromissen eingegangen werden musste. „Die vielfältigen, z.T. in sich wider-sprüchlichen Kompromisse, die zahlreichen Kann- und Sollvorschriften und die Sperrklauseln verstärkten eher das Unbehagen an dem Verfassungswerk, das man nur mit halbem Herzen trug.“^[14] Doch darf das Weimarer Verfassungswerk nicht auf Grund seiner vielen Kompromisse von vornherein als schlecht konnotiert werden, denn man muss die Umstände berücksichtigen, unter welchen die Verfassungs-geber des Jahres 1919 ihren Verfassungsentwurf ausarbeiten mussten.

Viel entscheidender als die Vielzahl der notwendigen Kompromisse auf die eher negative Rezeption in der Öffentlichkeit, die vielzitierte „Demokratie ohne Demokraten“ dürfte wohl die Tatsache wirken, daß sich die Regierung der Weimarer Republik gezwungen sah, die harten Bedingungen des Versailler Vertrages anzunehmen: „Ihre Vertreter wurden in der Folgezeit als „Erfüllungspolitiker“ und „Vaterlandsverräter“ diffamiert und durch Attentate verfolgt. Die sogenannte „Dolchstoßlegende“ stempelte sie überdies zu „Novemberverbrechern“, denen die Verantwortung schon für den militärischen Zusammenbruch zugeschoben wurde.“^[15] Diese, sachlich natürlich völlig abstrusen Anschuldigungen, sind wohl deutlich entscheidender für die negative Aufnahme der Republik in der Bevölkerung, als jedweder getroffener Kompromiss in der Nationalversammlung.

2.2 Ausgewählte historische Vorläufer des Artikels 48 in der deutschen Verfassungsgeschichte

Während die mittelalterliche Staatsauffassung weitgehend auf die Gerichtsbarkeit des Staates gestützt war, wandelte sich die Staatsauffassung im Zeitalter des Absolutismus grundlegend. Der Regent nahm für sich die „absolute“ Macht in Anspruch und regierte, wenn man es so bezeichnen will, mit permanenten Notverordnungen, da kein anderer Souverän vorhanden war. C. Schmitt bezeichnet den absoluten Staat des 17. und 18. Jahrhunderts als einen Staat der Exekutive, der sich im Wesentlichen auf Beamtentum und Militär stützte.^[16] Aus dieser absolutistischen Tradition resultierend blieb auch in den konstituonellen Monarchien der späteren Jahrhunderte dem König in einigen Fällen ein Notverordnungsrecht erhalten.

Um nun die Herkunft eines solchen Notverordnungs - Artikels, wie des Artikels 48, zu erklären und herzuleiten, ist es interessant, in die Verfassungsgeschichte Deutschlands zu blicken, um festzustellen, ob es in der deutschen Verfassungsgeschichte schon einmal vergleichbare Artikel in einer Konstitution gab. In der Tat wird man bei dieser Suche schnell in der unmittelbaren Vorgängerverfassung fündig: Man stößt auf den Artikel 68 der Bismarckschen Reichsverfassung, der von einer Vielzahl von Autoren in diesem Zusammenhang aufgeführt wird^[17]:

„Der Kaiser kann, wenn die öffentliche Sicherheit in dem Bundesgebiete bedroht ist, einen jeden Teil desselben in Kriegszustand erklären.“^[18]

Aus diesem leitet sich jedoch kein Notverordnungsrecht ab, denn es wird lediglich die Möglichkeit eingeräumt, geltendes Recht vor-übergehend zu suspendieren. Bei Verhängung des Kriegsrechts ging die Exekutivgewalt auf die Militärbefehlshaber über und das Strafrecht wurde verschärft, was bedeutete, daß für gewisse Straftatbestände anstelle einer Haft- die Todesstrafe galt.^[19] Von Artikel 68 der Bismarckschen Verfassung wurde auf das preußische Gesetz über den Belagerungszustand von 1851 verwiesen.^[20]

Der Kaiser verfügte also nicht über ein allgemeines Not-verordnungsrecht, wenn man von zwei eher marginalen Ausnahmen absieht:

Da wäre zunächst §8 des Gesetzes über die Einführung der Verfassung des Deutschen Reiches in Elsaß - Lothringen vom 25. Juni 1873 in Betracht zu ziehen. Der Kaiser durfte mit Zustimmung des Bundesrates, wenn der Reichstag nicht versammelt war, Verordnungen in dem betreffenden Gebiet erlassen. Diese mussten jedoch nachträglich vom Reichstag genehmigt werden.^[21] Daneben hatte der Kaiser das Recht, in den deutschen Kolonien, den „Schutzgebieten“, das Recht auf dem Verordnungswege zu setzen:

„Der §1SchGG war ein echtes Ermächtigungsgesetz.“^[22] Da es für die Schutzgebiete kein förmliches Verfahren der Rechtssetzung gab, war der Verordnungsweg des Kaisers die legitime und ordentliche Art und Weise, Gesetze zu erlassen.

Also war der Artikel 68 der Bismarckschen Verfassung kein „Not-verordnungsartikel“ im Stil des Artikel 48.

Diesem Artikel deutlich näher kommt der Artikel 63 der Preußischen Verfassung von 1850: „Gem. Art.63 der preußischen Verfassung war der preußische König zum Erlaß von gesetzesvertretenden Notverordnungen befugt, um die öffentliche Sicherheit auf-rechtzuerhalten oder einen ungewöhnlichen Notstand zu beseitigen.“^[23] Voraussetzung war, daß beide Parlamentskammern nicht versammelt waren, was der König aber selbst durch Auflösung der Kammern herbeiführen konnte. Dieser Artikel 63 ist sozusagen ein klassischer Vorgänger des Artikel 48 der Weimarer Reichsverfassung. Seine Übernahme in die Bismarcksche Reichsverfassung scheiterte jedoch an der massiven Ablehnung durch die Parlamentarier.^[24] Man erkennt also, daß der Artikel 48 der Weimarer Reichsverfassung keineswegs frei war von historischen Vorgängern, wenngleich festgehalten werden muss, daß der in der Bismarckschen Reichsverfassung aufgeführte Artikel 68 nicht als vollwertiger Vorgänger angesehen werden kann. In Anbetracht dieser Tatsache ist der Artikel am ehesten mit dem oben genannten Artikel 63 der preußischen Verfassung von 1850 vergleichbar. Weiterhin ist in diesem Zusammenhang die Tatsache zu berücksichtigen, daß das alte, den Kriegszustand regelnde Recht laut Artikel 178 Absatz 1 und 2 der RV ihre Gültigkeit verloren haben. Der Artikel 48 war also ein modifizierter Artikel mit gewissen historischen Vorläufern, barg aber auch ein entscheidendes neues Kriterium: Der alte „Kriegszustand“ des Jahres 1851 bedurfte einer Erklärung und einer formalen Wieder-aufhebung desselben.

In Artikel 48 fehlt diese Voraussetzung, genau wie die juristische Regelung, daß die Exekutivgewalt automatisch auf die Militärbefehlshaber übergehe, sondern auch an zivile Stellen übertragen werden kann.^[25]

2.3 Die Staatsrechtliche Stellung des Reichspräsidenten

Dem Reichspräsidenten kam in der Weimarer Verfassung eine überaus zentrale Rolle zu. Oft wird er in Publikationen als „Autoritätsreserve“, „Ersatzmonarch“ oder „Ersatzkaiser“ bezeichnet.^[26] Auch wird er, in der weitergehenden Interpretation gelegentlich als „Hüter der Verfassung“^[27] bezeichnet.

In der Tat nahm der Reichspräsident eine äußerst machtvolle Position in der Verfassungsstruktur der Weimarer Republik ein: „Das Staats-oberhaupt war eindeutig als Gegengewicht zum Parlament gedacht.“^[28] Er berief gemäß Artikel 53 den Reichskanzler, konnte gemäß Artikel 25 den Reichstag auflösen, er hatte das Recht auf Ausschreibung eines Volksentscheides, wenn er eine Entscheidung des Reichstages nicht hinnehmen wollte oder Reichstag und Reichsrat sich nicht einigen konnten ( Artikel 73,1; Artikel 74,3). Gemäß Artikel 49 übte er das Gnadenrecht aus, gemäß Artikel 70 fertigte er die Reichsgesetze aus und verkündete diese. Schließlich stand ihm noch das Notverordnungsrecht gemäß Artikel 48 zu, das Gegenstand dieser Arbeit ist.^[29] Darüber hinaus vertrat er das Reich im Sinne des Völkerrechts und hatte den Oberbefehl über die Streitkräfte. Seine demokratische Legitimation bezog er aus einer direkten Wahl, wobei die Amtszeit auf sieben Jahre festgelegt wurde. G. Jasper zieht das Fazit, daß „der Dualismus zweier durch demokratische Wahl legitimierter Staatsorgane [...] im Konfliktfall zu einem klaren Übergewicht des Reichspräsidenten [führte].“^[30] Denn durch die mannigfaltigen Befugnisse und seine starke demokratische Legitimation war der Reichspräsident in der Verfassungspraxis in der Lage, eine Art „Nebenregierung“ zu führen. Allein die doppelte Ab-hängigkeit des Reichskanzlers, zum einen vom Vertrauen des Reichstages, zum anderen vom Reichspräsidenten, führte zu einer extrem schwachen Stellung der eigentlichen Regierung, wie sich im Verlauf der Weimarer Geschichte zeigen sollte.

2.4 Die Darstellung der 4 Absätze des Artikels 48

Artikel 48 der Weimarer Reichsverfassung:

( 1) Wenn ein Land die ihm nach der Reichsverfassung oder den Reichsgesetzen obliegenden Pflichten nicht erfüllt, kann der Reichspräsident es dazu mit Hilfe der bewaffneten Macht anhalten.
( 2 ) Der Reichspräsident kann, wenn im Deutschen Reiche die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheblich gestört oder gefährdet wird, die zur Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung nötigen Maßnahmen treffen, erforderlichenfalls mit Hilfe der bewaffneten Macht einschreiten. Zu diesem Zwecke darf er vorübergehend die in den Artikeln 114, 115, 117, 118, 123, 124 und 153 festgesetzten Grundrechte ganz oder zum Teil außer Kraft setzen.
( 3) Von allen gemäß Abs.1 oder Abs. 2 dieses Artikels getroffenen Maßnahmen hat der Reichspräsident unverzüglich dem Reichstag Kenntnis zu geben. Die Maßnahmen sind auf Verlangen des Reichstags außer Kraft zu setzen.
( 4) Bei Gefahr im Verzuge kann die Landesregierung für ihr Gebiet einstweilige Maßnahmen der in Abs.2 bezeichneten Art treffen. Die Maßnahmen sind auf Verlangen des Reichspräsidenten oder des Reichstages außer Kraft zu setzen.
( 5) Das Nähere bestimmt ein Reichsgesetz.^[31]

2.4.1 Der Eingriff in die Landeshoheit

Der erste Absatz des Artikels 48 regelt den Eingriff in die Landeshoheit durch den Reichspräsidenten. Voraussetzung hierfür ist gemäß diesem Artikel, daß ein Land seine verfassungsmäßigen oder gesetzmäßigen Verpflichtungen nicht erfüllt. Ist dieser Fall gegeben, kann der Reichspräsident mit Hilfe der „bewaffneten Macht“, also der Armee, dementsprechend einschreiten. Streng genommen ist diese „Reichsexekution“^[32] von den anderen Absätzen des Artikels 48 strikt zu trennen, jedoch verweist G. Anschütz darauf, daß „unter Umständen [...] Maßnahmen, die der RPräs gemäß Abs.1 mit solchen, die er auf Grund des Abs.2 trifft, eng zusammengehen und verflochten sein [können].“^[33]

Beispiel hierfür sei der Fall, daß eine Landesregierung durch pflicht-widriges Verhalten einen Aufruhr und somit die Störung der öffentlichen Ordnung verursacht oder mitunter gar bezweckt.

Die Maßnahmen richten sich gemäß Absatz 1 also stets gegen ein „Land“. Darin ist eine Besonderheit dieses Absatzes zu sehen: „Dadurch unterscheidet sich die Reichsexekution von allen staatlichen Zwangsmitteln, daß sie nämlich nicht gegen Einzelwesen, sondern gegen den Staat als solches gerichtet ist.“^[34] Das bedeutet im Umkehrschluß, daß einzelne Behörden und Beamte nicht durch die Reichsexekution berührt sind, sie sind in diesem Falle dem herkömmlichen Rechtsweg zuzuführen. Für die Länder und den Föderalismus hingegen stellt der Artikel 48 in seiner Gesamtheit eine Schwächung dar: Sie verlieh „dem Reich, die Rechtsmacht, mit Hilfe eines differenzierten Instrumentariums die Länder dem politischen Willen der Zentraggewalt zu unterwerfen.“^[35] Zudem konnte der Reichspräsident Rechte wie zum Beispiel im Bereich der Landesgesetzgebung oder der Justiz an sich ziehen^[36], jedoch über den Umweg über den Artikel 48 Absatz 2, auf dem im nun Folgenden eingegangen wird.

2.4.2 Das Notverordnungsrecht gemäß Absatz 2 Satz 1

Der Absatz zwei Satz 1 des Artikels 48 ist gewissermaßen der zentrale Artikel des Notverordnungsrechtes. In diesem Absatz wird festgelegt, daß der Präsident im Falle der Störung oder Gefährdung der öffentlichen Sicherheit die umschriebenen „nötigen Maßnahmen“ treffen kann. Schmitt vertritt die Ansicht, „daß der heutige sog. Aus-nahmezustand des Artikels 48 Abs.2 RV etwas anderes ist als der militärisch-polizeiliche Kriegs- und Belagerungszustand des 19. Jahr-hunderts.“^[37] Seiner Ansicht nach ist diese Auslegung des Artikels 48 falsch, da die Vorraussetzungen in einer Demokratie andere seien als die Bedingungen des Ausnahmezustands in einer konstitutionellen Monarchie. Seiner Ansicht nach wollte man mit dem Artikel 48 nicht etwa eine direkte Fortschreibung des Ausnahmezustands des 19. Jahrhunderts schaffen, sondern im Gegenteil, „neue, zeitgemäße Grundlinien einer Regelung des Ausnahmezustands geben.“^[38] Die Schwachpunkte in der Praxis der Anwendung lägen laut C. Schmitt daran, daß es niemals, wie in Absatz 5 vorgesehen, zu dem Reichs-gesetz kam, der den Artikel 48 näher regeln sollte. Dieser Ansicht jedoch widerspricht A. Kurz, er sieht den Ausnahmezustand des Artikels 48 durchaus in der Rechtstradition der früheren Bestimmungen: „Der Rückgriff auf polizeirechtliche Formeln in der Interpretation des Vorraussetzungstatbestandes des Artikels 48 Absatz 2 verweist auf die verfassungsrechtliche und politische Kontinuität der präsidialen Diktaturgewalt. Das rechtliche Instrumentarium [...] fand sein Vorbild in den Belagerungszuständen des 19. Jahrhunderts;“^[39] In der Tat mutet die Schmittsche Interpretation des Vorraussetzungstatbestands insofern etwas befremdlich an, da er zum einen die politischen Traditionen in Preußen und im Kaiserreich vollkommen ausklammert, und zum anderen die Tatsache nahezu ignoriert, daß der Wortlaut der Voraussetzungen nahezu identisch mit vorhergehenden Verfassungen ist. Jedoch sollte man sein Argument, daß das geforderte Ausführungsgesetz ja in der Tat nie erlassen wurde, nicht allzu geringschätzen: Die relativ kurze Definition der Voraussetzung für den Tatbestand lässt ein weites Feld an Interpretationen zu, wenngleich es eher unwahrscheinlich ist, daß die Verfassungsväter in der Nationalversammlung gleichsam den Ausnahmezustand neu erfinden wollten. Als Beleg kann hierfür die Äußerung des Abgeordneten Dr. Ablaß genommen werden, der am 9. April 1919 in der Nationalversammlung äußerte: „Art 68 [ entspricht im Entwurf dem Artikel 48 / 2] findet sein Vorbild in Art. 68 der bisherigen Reichsverfassung.“^[40]

Eine völlig andere These vertritt Hans – Georg Elsner: Seiner Ansicht nach kann aus dem Artikel 48 keinerlei Notverordnungsrecht abgeleitet werden. Er begründet dies historisch, denn schließlich habe es in der unmittelbaren Vorgängerverfassung ebenfalls kein vergleichbares Recht gegeben.^[41] Auch das Lingen - Lexikon vertritt in diesem Zusammenhang eine ähnliche These wie H.G. Elsner: „Die Weimarer Reichsverfassung kannte N[otverordnungen] dieser Art [wie zum Beispiel das Not-verordnungsrecht in Preußen] nicht.“^[42] Jedoch wird eingeräumt, daß in Weimar die gemäß Artikel 48 erlassenen Maßnahmen auch so be-zeichnet wurden, wenngleich der Charakter der Notverordnungen ein anderer gewesen sei als z.B. in den Landesverfassungen.^[43] Bestätigt wird diese Ansicht auch von Frehse, der ebenfalls von einer „Fehlende(n) Rechtsgrundlage der Weimarer Reichsverfassung für ein allgemeines Notverordnungsrecht“^[44] spricht.

Diese Sichtweise ist jedoch in den Gesetzeskommentaren bereits in der damaligen Zeit wenig vertreten worden, und auch Vertreter der Lehre, die die Macht des Staatspräsidenten weit weniger ausgeprägt interpretieren, wie z.B. G. Anschütz, bestreiten das grundsätzliche Notverordnungsrecht des Präsidenten nicht, wenngleich häufig auf das fehlende Ausführungsgesetz verwiesen wird.

Ähnlich nebulös wie die Voraussetzungen für den Notstand sind die Befugnisse des Präsidenten definiert, sollte der Notstandsfall gegeben sein – Es wird lediglich von „nötigen Maßnahmen“ gesprochen, der Präsident dürfe „erforderlichenfalls mit der bewaffneten Macht“ einschreiten, ferner werden im zweiten Satz des Artikels 48 sieben Grundrechtsartikel genannt, die der Präsident außer Kraft setzen kann. Dieser umstrittene Satz wird im nun folgenden Kapitel behandelt.

2.4.3 Der „Grundrechtssatz“ in Artikel 48 Absatz 2 Satz 2

In Satz 2 des Artikels 48 werden einige Grundrechtsartikel aufgeführt, die der Reichspräsident ganz oder teilweise außer Kraft setzen kann. Diese Grundrechte sind: Freiheit der Person (Artikel 114), Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 115), Postgeheimnis

(Artikel 117), Meinungs– und Publikationsfreiheit ( Artikel 118),

Versammlungsfreiheit (Artikel 123), Vereinsfreiheit (Artikel 124) und das Recht auf Eigentum (Artikel 153).

Dieser Satz des Absatzes 2 war bereits zur Weimarer Zeit verfassungsrechtlich umstritten, denn die Auslegung dieses Satzes ist von entscheidender Bedeutung für die Reichweite der präsidialen Maßnahmen. Carl Schmitt vertrat die Auffassung, daß der Präsident diese sieben Grundrechte, abgeleitet aus Satz 2, außer Kraft setzen darf. Er sieht hierbei aber keine rechtliche Schranke für Maßnahmen nach Satz 1 des Artikels 48 Satz 2, die unter Umständen auch andere Grundrechte der Verfassung berühren. Er leitet dies folgendermaßen her: Eine Norm außer Kraft setzen bedeutet begrifflich: „ihre Geltung durch eine ausdrückliche Erklärung für sich und jede zuständigerweise handelnde Behörde aufheben.“^[45] Für ihn bedeutet außer Kraft setzen, daß die Norm beseitigt wird. Anders hingegen sieht er jedoch einen Eingriff in nicht genannte Grundrechte: Seiner Argumentation nach darf aber der Reichspräsident durchaus Maßnahmen erlassen, die ein nicht genanntes Grundrecht oder die Verfassung verletzen, sofern sie nicht außer Kraft gesetzt werden. Als Beispiel für diese Vorgehensweise fügt er das Gnadenrecht des Reichspräsidenten an: „wer begnadigt, macht eine Ausnahme von strafrechtlichen und strafprozessualen Normen, ohne daran zu denken, sie außer Kraft zu setzen.“^[46] Als Beispiel nennt er den Artikel 129 der Verfassung: So darf der Reichspräsident zwar nicht aus Sparmaßnahmen Beamte entlassen, da sie diesen Artikel außer Kraft setzen würde, darf aber Beamten die Amtsführung über Artikel 48 Absatz 1 untersagen. C. Schmitt argumentiert also kurzum, daß ein Eingriff in nicht suspendierbare Grundrechte, sofern sie nicht außer Kraft gesetzt werden, zulässig ist. Er fasst also den Satz 2 als eine Erweiterung auf. Untermauert wird diese Auslegung seiner Ansicht nach durch eine Äußerung des Abgeordneten Dr. Ablaß, den er folgendermaßen zitiert: „In Art. 49 (damals entsprechend dem jetzigen Artikel 48 Abs.2) hat der Reichspräsident eine ganz neue Befugnis erhalten [...]: es ist einmal (sic) die Befugnis, die öffentliche Sicherheit und Ordnung [...] wiederherzustellen [...] und dann die Befugnis (sic) eventuell die Grundrechte [...] außer Kraft zu setzen.^[47] Hingegen vertritt G. Anschütz folgende Ansicht:

[...]

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^[1] Neumann, Franz: Lexikon der Politik S. 694

^[2] Lingen-Lexikon Bd.13 S. 171

^[3] Holtmann Everhard , Politiklexikon S. 426

^[4] Sturm, Reinhard in: Informationen pol. Bildung, Weimar S.3

^[5] Eschenburg, T, nach; Stammen: Das schwere Erbe S.64

[6] Bracher, Karl Dietrich: Auflösung der Weimarer Republik, S.13

[7] vgl. Sturm, Reinhard in: Informationen pol. Bildung, Weimar S.3

[8] vgl. Biewer Ludwig, Preußen S.12

[9] vgl. Bracher, Auflösung der Weimarer Republik S. 20

^[10] vgl. Bracher, Auflösung der Weimarer Republik S. 18

^[11] Winkler, Weimar Ein deutsches Menetekel in: Winkler, Cammann: Weimar. Ein Lesebuch zur

deutschen Geschichte. Zitiert nach: Sturm, Reinhard in: Informationen pol. Bildung,

Weimar S.13

^[12] Kluge, Ulrich: Die deutsche Revolution S. 11

^[13] Lingelbach, Gerhard: Weimar 1919 in: 80 Jahre Weimar, S.30

^[14] Jasper, Gotthard, in Stammen (Hrsg.): Das schwere Erbe S.142

^[15] Pauly, Walter, in : Eichendorfer, Eberhard: 80 Jahre Weimar S.5

^[16] vgl. Schmitt Carl: Das Reichsgericht als Hüter der Verfassung in: Ders: Verfassungsrechtliche

Aufsätze

^[17] unter anderem Kurz, Achim: Demokratische Diktatur S.17

^[18] Kurz, Achim: Demokratische Diktatur S.17

^[19] vgl. Kurz, Achim: Demokratische Diktatur S.17

^[20] vgl. Elsner, Hans- Georg: Das richterliche Prüfungsrecht Diss. S.17

^[21] Vgl. Frehse, Ermächtigungsgesetzgebung im Deutschen Reich S.5

^[22] Frehse, Ermächtigungsgesetzgebung im Deutschen Reich S.6

^[23] Frehse, Ermächtigungsgesetzgebung im Deutschen Reich S.8

^[24] vgl. Frehse, Ermächtigungsgesetzgebung im Deutschen Reich S.9

^[25] vgl. Hübner, Hans: Diktaturverordnungen S. 9 -10

^[26] so in Stammen: Das schwere Erbe S.154, vgl auch: Bracher: Auflösung S. 43, vgl auch Sturm,

Reinhard in: Informationen pol. Bildung, Weimar S.17

^[27] Jasper, Gotthart in: Stammen: Das schwere Erbe S.154, auch Carl Schmitt: „Der Hüter der

Verfassung“ bereits im Titel seines Werkes

^[28] Stammen: Das schwere Erbe S.154, vgl auch:

^[29] vgl.: Apelt, Willibalt: Geschichte der Weimarer Verfassung S.202- 207 vgl. auch Stammen:

Das schwere Erbe S.154 auch Sturm, Reinhard in: Informationen pol. Bildung, Weimar S.17

^[30] Jasper, Gotthart in: Stammen: Das schwere Erbe S.154

^[31] zitiert nach: Anschütz, Gerhard: Die Verfassung des deutschen Reiches, S. 267 - 268

^[32] Anschütz, Gerhard: Die Verfassung des deutschen Reiches, S. 269

^[33] Anschütz, Gerhard: Die Verfassung des deutschen Reiches, S. 270

^[34] Landau, Adolf: Die Reichsexekution, Diss. S.33

^[35] Kurz, Achim: Demokratische Diktatur, S.144

^[36] vgl. Kurz, Achim: Demokratische Diktatur, S.144

^[37] Schmitt, Carl: Die staatsrechtliche Bedeutung der Notverordnung, insbesondere ihre

Rechtsgültigkeit, in: Schmitt, Carl: Verfassungsrechtliche Aufsätze S. 235

^[38] Schmitt, Carl: Die staatsrechtliche Bedeutung der Notverordnung, insbesondere ihre

Rechtsgültigkeit, in: Schmitt, Carl: Verfassungsrechtliche Aufsätze S. 237; unterstützt wird die

Behauptung, der Ausnahmezustand wurde neu definiert bzw. verändert von Hübner, Hans:

Diktaturverordnungen S. 9-10. Offensichtlich war Hübner von Schmitt in mancher Hinsicht

beeinflusst worden.

^[39] Kurz, Achim: Demokratische Diktatur? S.58 ähnliche Argumentation bei: vgl. Elsner, Hans-

Georg: Das richterliche Prüfungsrecht Diss. S.17; wörtlich: „integrierender Bestandteil des

alten Reichsrechts“ ebenso Frehse, Michael, Ermächtigungsgesetzgebung S.68: „Im Falle

einer schwerwiegenden Krise solle die Erteilung einer besonderen Ermächtigung dem

Parlament vorbehalten bleiben“ ( nach Ansicht der Nationalversammlung )

^[40] zitiert nach Kurz, Achim: Demokratische Diktatur? S.58

^[41] vgl. Elsner, Hans- Georg: Das richterliche Prüfungsrecht Diss. S.18ff

^[42] Lingen-Lexikon, Bd. 13 S.171

^[43] vgl. Lingen-Lexikon, Bd. 13 S.171

^[44] Frehse, Michael: Ermächtigungsgesetzgebung S.67

^[45] Schmitt, Carl: Die Diktatur des Reichspräsidenten in Anschütz, Gerhard: Die Diktatur des

Reichspräsidenten S. 74

^[46] Schmitt, Carl: Die Diktatur des Reichspräsidenten in Anschütz, Gerhard: Die Diktatur des

Reichspräsidenten S. 74

^[47] Schmitt, Carl: Die Diktatur des Reichspräsidenten in Anschütz, Gerhard: Die Diktatur des

Reichspräsidenten S. 74