Die Finanzierung der Freien Wohlfahrtspflege in Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung
1.1 Zielsetzung der Arbeit
1.2 Aufbau der Arbeit
1.3 Methodik der Arbeit

2. Ökonomie von Organisationen der Freien Wohlfahrtspflege
2.1 Organisationen der Freien Wohlfahrt im Dritten Sektor
2.2 Markt
2.3 Arten von Güter
2.4 Marktversagen
2.5 Staatsversagen
2.6 Organisationen des Dritten Sektors – Kompensation oder Konflikt zwischen Markt und Staat?

3. Begriffliche und historische Dimensionen der Freien Wohlfahrtspflege
3.1 Charakterisierung der Spitzenverbände
3.2 Fürsorge in der Zeit des Mittelalters bis zum 19. Jahrhundert
3.3 Entwicklung verbandlicher Wohlfahrt vom 19. Jahrhundert bis zum Nationalsozialismus
3.4 Wohlfahrtspflege im Nationalsozialismus und der Neuanfang nach dem Zweiten Weltkrieg
3.5 Entwicklung der Freien Wohlfahrtspflege in der Bundesrepublik Deutschland
3.6 Das Subsidiaritätsprinzip als Grundlage wohlfahrtsverbandlicher Tätigkeit
3.7 Gegenwärtige Anforderungen an die Freie Wohlfahrtspflege
3.8 Vergleich internationaler Wohlfahrtstraditionen
3.9 Fazit

4. Traditionelle Finanzierungsquellen der Freien Wohlfahrtspflege 37
4.1 Rahmenbedingungen wohlfahrtlicher Finanzierung
4.2 Finanzierungsträger
4.2.1 Öffentliche Finanzierung
4.2.2 Fremdfinanzierung
4.2.3 Eigenmittelfinanzierung
4.3 Probleme der traditionellen Finanzierungsquellen
4.3.1 Probleme der öffentlichen Finanzierungsquellen
4.3.2 Probleme der Fremdfinanzierung
4.3.3 Probleme der Eigenfinanzierung
4.4 Fazit

5. Alternative Finanzierungsinstrumente für die Freie Wohlfahrtspflege 56
5.1 Grundsätzliche Anforderungen
5.2 Marketinginstrumente für die Finanzierung Freier Wohlfahrtspflege
5.2.1 Fundraising
5.2.2 Sponsoring
5.3 Kapitalwirtschaftliche Instrumente für die Freie Wohlfahrtspflege
5.3.1 Verbandsinterne Finanzierungsgesellschaft
5.3.2 Mezzanine Kapitalform
5.3.3 Fondsfinanzierungen
5.3.4 Stiftungen
5.4 Kooperationsformen
5.4.1 Investor-Betreiber-Modelle
5.4.2 Public-Social-Private-Partnerships
5.5 Fazit

6. Schlussfolgerungen

Literatur- und Quellenangaben

Literatur

Quellen

Anhang – Analyse der Datenerhebung und Transkription der Interviews A-1

Anhang A-I: Interviewleitfaden A-1

Anhang A-II: Auswertung der Interviews nach Kategorien A-4

A-II.1: Auswertung des DCV-Interviews A-4

A-II.2: Auswertung des DPWV-Interviews A-7

A-II.3: Auswertung des DRK-Interviews A-10

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Wohlfahrtsregime

Abb. 2: Aufbau wohlfahrtlicher Finanzierung

Abb. 3: Finanzierungsquellen der Freien Wohlfahrtspflege

Abb. 4: Ratingverfahren nach Basel II bei der Evangelischen Kreditgenossenschaft eG

Abb. 5: Fundraisinginstrumente

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1. Einleitung

In der Bundesrepublik Deutschland spielen bei der Erbringung von sozialen Dienstleistungen die gemeinnützigen Anbieter in Gestalt der Freien Wohlfahrtsverbände eine zentrale Rolle. Diese Initiativen, Träger und Trägergruppen sind aufgrund „religiöser, weltanschaulicher, humanitärer oder anderer sozialpolitischer Zielsetzung“^[1] tätig und unterscheiden sich von der privaten Wohlfahrtspflege, „dass ihre Träger und ihre Aufgaben ausschließlich und unmittelbar gemeinnützige, mildtätige oder kirchliche Zwecke (steuerbegünstigte Zwecke) im Sinne von § 51 AO erfüllen.“^[2] Sie sind zudem kein Bestandteil staatlicher Institutionen und arbeiten nicht profitorientiert. Zu den Spitzenverbänden der Freien Wohlfahrtspflege gehören sechs Verbände, die im subsidiär geprägten ordnungspolitischen System der Bundesrepublik Deutschland einen bedingten Vorrang gegenüber Einrichtungen öffentlicher Träger genießen. Zum 01. Januar 2004 betrieben die Verbände der Freien Wohlfahrtspflege bundesweit 98.837 Einrichtungen und Dienste und waren Arbeitgeber für 1.414.937 hauptamtliche Mitarbeiter in Voll- und Teilzeit^[3]. Damit sind die Spitzenverbände nicht nur Arbeitgeber für ca. 4% aller Erwerbstätigen in Deutschland, sondern zusätzlich auch Zentrum bürgerschaftlichen Engagements für etwa 2 - 3 Mio. Ehrenamtliche und Freiwillige^[4]. Die Verbände haben dabei nicht nur die Funktion soziale Leistungen zu erstellen. Sie sehen sich selbst vor allem in einer sozialanwaltschaftlichen Rolle für ihr Klientel und nehmen in dieser Vertretungsfunktion unmittelbaren Einfluss auf die Sozialpolitik in der Bundesrepublik Deutschland. Die jeweiligen verbandsspezifischen Ideale bestimmen dabei das Selbstverständnis und die Handlungsmotivation.

Die substanziellen Veränderungen der letzten Jahre haben jedoch die Rahmenbedingungen der verbandlichen Wohlfahrtspflege stark verändert. So wurde mit der Verabschiedung der Pflegeversicherung im SGB XI 1994 und der Umstellung von der Objekt- auf die Subjektförderung eine Phase der Ökonomisierung der sozialen Dienste eingeleitet und privat- gewerblichen Anbietern der Zugang in dieses Marktsegment geöffnet. Damit veränderten sich auch die bisher korporatistisch geprägten Beziehungen zwischen öffentlicher Hand und Wohlfahrtspflege, an deren Stelle ein Wohlfahrtsmix mit privaten, freigemeinnützigen und kommunalen Trägern trat. Zudem verursachen sinkende öffentliche Einnahmen und schrumpfende Haushalte einen hohen Kostendruck auf die Verbände, während gleichzeitig die gesetzlichen Verpflichtungen zur Daseinspflege fortbestehen. Die Privatisierungen im Sozial- und Gesundheitssektor sorgen daneben für einen hohen Anpassungsdruck, der auf den Verbänden lastet und eine ökonomische Ausrichtung ihrer Einrichtungen erforderlich macht. Außerdem sorgen die anhaltend hohe Arbeitslosigkeit der letzten Jahre und das steigende Höchstalter der Menschen für einen wachsenden Bedarf an gemeinnützigen Leistungen. Diese Umstände machen für die Freie Wohlfahrtspflege die Erschließung und Nutzung alternativer Finanzierungsquellen und –instrumente notwendig, um ihr Leistungsportfolio in Umfang und Qualität zu erhalten, gegen die gewerbliche Konkurrenz bestehen zu können und um vor allem letztlich auch den eigenen ideellen Ansprüchen zu genügen.

1.1 Zielsetzung der Arbeit

Die vorliegende Arbeit wird daher zwei Fragestellungen nachgehen:

(1) Welche Finanzierungsquellen stehen der Freien Wohlfahrtspflege im Moment zur Verfügung, und welche Problematiken weisen sie unter Betrachtung der o.g. substanziellen Veränderungen der letzten Jahre auf?

(2) Welche alternativen Finanzierungsinstrumente, die besonders geeignet für wohlfahrtsverbandliche Bedürfnisse sind, können zukünftig genutzt werden?

Bei der Betrachtung werden vor allem jene Finanzierungsinstrumente eine wichtige Rolle spielen, die originär eher im privatwirtschaftlichen Bereich angesiedelt sind und in der Praxis verbandlichen Handels noch nicht lange oder auf breiter Linie eingesetzt werden. Daher stehen auch nicht Management- oder Organisationskonzepte im Vordergrund, sondern praktikable Finanzierungsinstrumente die es den Organisationen ermöglichen sollen, independenter von staatlichen Transferleistungen als heute zu agieren. Dazu ist es jedoch zuerst notwendig, einige theoretische Erkenntnisse der ökonomischen und ordnungspolitischen Umwelt der Wohlfahrtsverbände zu gewinnen, bevor traditionelle Finanzierungsquellen und alternative Instrumente vorgestellt und bewertet werden können.

1.2 Aufbau der Arbeit

Als Einstieg in die Theorie wird im Abschnitt 2 der Arbeit zunächst ein ökonomischer Erklärungsansatz gewählt, der anhand von Versagenstheorien aus Nachfragersicht die Existenz von Wohlfahrtsorganisationen erläutert. In Abschnitt 3 wird die historische

Perspektive wohlfahrtlicher Entwicklung gezeigt. In Ergänzung zum vorangegangenen Abschnitt wird hierbei die Existenz der deutschen Wohlfahrtsverbände in einen Kontext mit ihren Handlungsmotiven gebracht. Dazu werden erkenntnisleitende Zusammenhänge zwischen staatlicher Sozialpolitik und freigemeinnützigem Handeln über mehrere Epochen hinweg dargestellt. Wichtig für ein Verständnis des deutschen Wohlfahrtssystems sind zudem noch die Entwicklung des Subsidiaritätsprinzips als normatives Leitmotiv und, um eine Abgrenzung gegenüber anderen Traditionen zu schaffen, ein knapper Vergleich mit Wohlfahrtssystemen anderer Staaten.

Abschnitt 4 der Arbeit nennt die Rahmenbedingungen und traditionellen Finanzierungsquellen der Freien Wohlfahrtspflege und stellt die damit verbundenen Problematiken dar. Eine rein theoretische Diskussion dieses Punktes wäre jedoch inadäquat, weswegen in diesen Teil Aussagen von in Interviews befragten Experten mit einfließen um die Diskussion empirisch zu unterfüttern. Abschnitt 5 stellt dann, ausgehend von der Analyse der vorliegenden Literatur und den Aussagen der Interviewpartner alternative Finanzierungsinstrumente vor, deren Einsatz als besonders aussichtsreich erscheint. Ein weiterreichendes Augenmerk richtet die Arbeit dabei auf den Einsatz kapitalwirtschaftlicher Anlageformen, Instrumente des Sozialmarketings und Kooperationsformen. Abschnitt 6 zieht am Schluss der Arbeit ein Fazit aus den gewonnenen Erkenntnissen und gibt einen Ausblick auf die weitere Entwicklung.

Im Folgenden wird die Methode der Datenerhebung dargestellt, um die Art der Erhebung und Analyse nachvollziehbar zu machen. Da in der Theorie qualitativer Sozialforschung mit nicht- standardisierten Verfahren keine Validität im Form subjektivitätsfreier Gütekriterien vorliegt, soll mit der Erläuterung der angewandten Methode Transparenz geschaffen und gleichzeitig gezeigt werden, dass hier nachvollziehbare und gültige Ergebnisse gewonnen wurden.

1.3 Methodik der Arbeit

Neben dem Studium der einschlägigen fachspezifischen Literatur zu den Wohlfahrtsverbänden, aber auch Nonprofit- und Dritte-Sektor-Organisationen im Allgemeinen, und Quellen zur Verbändefinanzierung im Besonderen, wurden drei teil- standardisierte Experteninterviews^[5] mit Vertretern des Deutschen Caritasverbandes e.V., des Deutschen Paritätischen Wohlfahrtsverbandes e.V. und des Deutschen Roten Kreuzes e.V. durchgeführt. Die Durchführung solcher Expertenbefragungen erschien sinnvoll, um der theoretischen Literaturrecherche einen empirischen Wissensgewinn hinzuzufügen. Die Informationen aus den Interviews sind zudem hochaktuell und geben ein differenziertes und realistisches Bild über die momentane Situation der Verbände.

Für die Auswahl der Verbände spielten folgende Kriterien eine zentrale Rolle:

- die spezifische Verbandsausrichtung (DCV: konfessionell, DPWV: pluralistisch, DRK: neben den lokalen nationalen Tätigkeiten integriert in eine weltweit tätige Organisation) und
- der Standort in unterschiedlichen Bundesländern, um auch zwischen Ost und West Unterschiede berücksichtigen zu können.

Alle Interviews wurden mit Zustimmung der Gesprächspartner auf Band bzw. elektronisch aufgezeichnet um später eine Analyse zur ermöglichen. Zusätzlich wurde von zwei Gesprächspartnern die Erlaubnis erteilt, Wortzitate aus den Interviews in die Arbeit zu übernehmen. Außerdem wurden vom Interviewer Gesprächsnotizen angefertigt. Durchgeführt wurden die Interviews mit Hilfe eines Leitfadens (Anhang A-I), der eine Strukturierung des Interviews ermöglichte und während der Gespräche zudem als Gliederungshilfe und Orientierungsrahmen diente. Die Gesprächspartner erhielten einige Tage vor dem Interview die wichtigsten Fragestellungen und die Themenstellung der vorliegenden Arbeit per Email zugesandt. Die Interviews erfolgten vor Ort (DPWV, DRK) und telefonisch (DCV).

Die teil-standardisierte Interviewmethode wurde gewählt, da so individuell und zügig eine situative Anpassung der Fragestellungen vorgenommen werden konnte und eine inhaltliche Prädetermination, wie sie durch einen standardisierten Fragebogen auftreten kann, vermieden wurde.

Im Anschluss an die Interviews wurden die Aufzeichnungen transkribiert und einer Analyse unterzogen (siehe Anhang A-II). Hierbei wurden mit Hilfe eines Kategoriensystems (siehe ebenda) die prägnantesten Textstellen herausgefiltert, die eine Aussage zur jeweiligen Fragestellung enthielten. Dabei wurden die einzelnen Interviews genau nach Äußerungen, expliziten Sinninhalten und Ergänzungen untersucht, unabhängig von ihrem zeitlichen Auftreten im Gespräch. Um die Ergebnisse der Analyse zu validieren, wurden diese mit den Originaltranskriptionen verglichen und somit einer Kontrolle unterzogen. Bei vorliegender Validität wurden die so gewonnenen Ergebnisse zusammengefasst und in Abschnitt 4 und 5 der vorliegenden Arbeit miteinbezogen.

2. Ökonomie von Organisationen der Freien Wohlfahrtspflege

Im Hinblick auf die folgenden Kapitel ist es notwendig, neben der Klärung von Begriffen die ökonomische Theorie des Dritten Sektors zu untersuchen um zu zeigen, dass trotz der historisch gewachsenen Stellung von Wohlfahrtsorganisationen in unserer Gesellschaft ökonomische Bedingungen ebenso bestimmend für das Umfeld dieser Organisationen sind wie für Organisationen in anderen Sektoren auch. Warum bei der Bereitstellung von sozialen Gütern die Kräfte des Marktes und des Staates versagen, wird im Folgenden anhand von Versagenstheorien gezeigt werden. Auch die Organisationen der Freien Wohlfahrt zählen zu den Dritte-Sektor-Organisationen und die idealtypische Darstellung aus mikroökonomischer Perspektive soll helfen, das Handeln der beteiligten Akteure zu verstehen.

2.1 Organisationen der Freien Wohlfahrt im Dritten Sektor

Zum Begriff des Dritten Sektors gibt es in der Literatur viele Definitionsansätze, welche sich im Wesentlichen auf die Abgrenzungsmerkmale zu den anderen Sektoren Markt und Staat beschränken. Die gängigsten Ansätze werden nun kurz vorgestellt, wobei der Fokus immer auf Organisationsformen der Freien Wohlfahrt liegen soll.

Organisationen des Dritten Sektors werden institutionell neben Markt und Staat als Privatorganisationen ohne Erwerbszweck^[6] verortet. Sie unterscheiden sich durch ihre Wirtschaftslogik von Organisationen der anderen Sektoren: der Staat übernimmt Aufgaben, die durch Gesetze bestimmt sind und finanziert diese über Steuern und Abgaben. Zweck von Profit-Organisationen ist es, auf einem Markt Güter und Dienstleistungen anzubieten und darüber Gewinne zu erzielen. Organisationen des Dritten Sektors sind dagegen nicht primär erwerbswirtschaftlich orientiert. Sie decken jene Bedürfnisse, die auf dem Markt gar nicht oder nur zu hohen Preisen befriedigt werden können und die vom Staat ebenfalls nicht oder nur unzureichend bereitgestellt werden. Aufgrund dieser Stellung auch als Nonprofit- Organisationen bezeichnet, werden etwaige Gewinne nicht an die Organisationsmitglieder ausgeschüttet^[7], sondern an die Organisation selbst zurückgeführt.

Die reine Zuordnung im Sinne von nicht-staatlich und nicht-kommerziell ist allerdings ungenügend, da Organisationen des Dritten Sektors ganz unterschiedliche Formen haben können.

So sind nichterwerbswirtschaftliche Organisationen u.a.

- Vereine
- Stiftungen
- Einrichtungen der freien Wohlfahrtspflege
- Krankenhäuser und Gesundheitseinrichtungen in freier Trägerschaft
- gemeinnützige GmbH u.ä.
- Wirtschafts- , Arbeitgeber /-nehmer- und Berufsverbände
- Verbraucherorganisationen
- Selbsthilfegruppen
- Bürgerinitiativen
- Kirchen, Sekten
- Umweltschutzgruppen
- politische Parteien^[8].

Ausgehend von Auswertungen des Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project zählen PRILLER und ZIMMER^[9] diejenigen Organisationen zum Dritten Sektor, „die formell strukturiert, organisatorisch unabhängig vom Staat und nicht gewinnorientiert sind, eigenständig verwaltet werden sowie keine Zwangsverbände darstellen.“^[10] Die beiden Autoren ergänzen aber an anderer Stelle neben den o.g. Merkmalen noch eine spezielle Einkommensstruktur und strukturelle Eigenarten bei Dritte-Sektor-Organisationen. Erstere ist insoweit relevant weil impliziert wird, dass sich ihr Einkommen hauptsächlich aus freiwilligen Beiträgen und Spenden zusammensetzt. Dieses Merkmal muss insbesondere bei karitativen Organisation nach je Herkunftsland differenziert betrachtet werden: WEX^[11] weist darauf hin, dass in Deutschland Organisationen der Freien Wohlfahrt stark von sozialstaatlicher Finanzierung abhängig sind (inwieweit soll hier später noch gezeigt werden), während in den USA sich Wohlfahrt hauptsächlich auf Einnahmequellen aus Spenden stützt. Mit den genannten Merkmalen lässt sich der Dritte Sektor gegen die anderen Sektoren sinnvoll abgrenzen. Für das Gesamtverständnis liefert aber REICHARD einen entscheidenden Hinweis: nicht die reine Abgrenzung ist relevant, sondern die Beziehung und das Zusammenspiel mit den anderen Sektoren. Er verortet den Dritten Sektor und seine Organisationen an der Schnittstelle zwischen Markt und Staat^[12]. Die Freie Wohlfahrt wird dabei in seinem Vier-Typenmodell von Dritte-Sektor-Organisationen den „konventionellen gemeinnützigen Einrichtungen“^[13] zugeordnet, die fern von amtlicher Zugehörigkeit zum Staat agieren. Der Selbstversorgungsgrad dieser Organisationen ist genauso ausgeprägt wie ihr Vermögen, eigenständig Zugang zu relevanten Märkten zu entwickeln.

SCHAAD fügt noch hinzu, dass sich Dritte-Sektor-Organisationen von Organisationen der anderen Sektoren dadurch unterscheiden, dass die Handlungen ihrer Mitglieder weder auf staatlichen Zwängen noch auf eigennütziger Motivation basieren, sondern „häufig auf individuelle Vorstellungen über wünschenswerte Verhaltensnormen“ zurückgehen und „damit moralisch oder ethisch motiviert“^[14] sind.

Zusammenfassend ist festzustellen, dass Wohlfahrtsorganisationen sich fern von staatlichen Zwängen bilden um Güter zu produzieren, die ihrer ethischen und moralischen Weltanschauung entsprechen. Diese Güter haben sowohl individuellen als auch allgemeinen, jedoch keinen ausgeprägten erwerbswirtschaftlichen Charakter. Als Kritik an diesem idealtypischen Ansatz soll an dieser Stelle noch bemerkt werden, dass Wohlfahrtsverbände zwar hohe ethische und moralische Ansprüche repräsentieren und diese in ihrem gemeinnützigen Handeln auch umsetzen. Trotzdem kommen gerade große Organisationen nicht umhin, „aufgrund ihrer relativen Marktnähe, ihres bürokratischen Verwaltungsapparates und die Eingebundenheit in die Sozialgesetze“^[15] einige idealtypische Ideale zugunsten einer starken Professionalisierung zurückzustellen – sei es unter Rationalitätszwängen wirtschaftlichen Handelns oder in einer Verantwortung als Arbeitgeber. Dies verdeutlicht auch die Entwicklung der Freien Wohlfahrtspflege hin zu professionalisierten Institutionen, wie noch in Abschnitt 3 gezeigt wird. Im weiteren Verlauf dieses Abschnittes werden jedoch zuerst noch weitere Begriffe erläutert, die unter idealtypischer Betrachtung der ökonomischen Dimension die Determinanten für die Existenz des Dritten Sektors neben Markt und Staat sind.

2.2 Markt

Auf einem Markt kommen alle Anbieter und Nachfrager zusammen um Austauschprozesse vorzunehmen. Mikroökonomisch betrachtet herrschen dort unter Idealbedingungen vollständige Transparenz (alle Akteure sind vollständig über Preis und Qualität der angebotenen Güter^[16] informiert), uneingeschränkte Souveränität (jeder Akteur entscheidet selbst, wo er Güter erwirbt) und damit zusammenhängend keine Markteintrittsbarierren für neue Anbieter. Die angebotenen Güter und Faktoren werden unbegrenzt von mehreren Anbietern bereitgehalten, externe Effekte (Auswirkungen einer wirtschaftlichen Aktivität, welche nicht dem Urheber zugerechnet werden) treten nicht auf^[17]. Verfahren alle Akteure unter Idealbedingungen, tauschen sie Güter oder Leistungen gegen einen Wert, der ihrer subjektiven Wertschätzung für das entsprechende Gut entspricht und für alle an der Transaktion beteiligten Akteure nutzbringend ist. Gütertausch und -produktion finden solange statt bis es nicht mehr möglich ist, die Situation eines Akteurs zu verbessern ohne die eines anderen zu verschlechtern und die Produktion eines Gutes zu erhöhen ohne eine andere zu verringern^[18]. Das funktionelle Zusammentreffen von Angebot und Nachfrage findet dann nicht mehr statt, wenn die Wertvorstellungen der Akteure für angebotene Güter oder Leistungen unterschiedlich sind. In einer solchen Umgebung sind zudem keine Koordinationsmechanismen notwendig, da alle Akteure simultan dieselben Bedingungen vorfinden.

Ein so genannter vollkommener Markt^[19] ist in der Realität nie anzutreffen, da hier ein

Wettbewerb um die Nutzung knapper Güter herrscht, nicht alle Akteure über vollkommene Informationen verfügen und externe Effekte vorherrschen. Treten diese Bedingungen auf, wird von Marktversagen gesprochen^[20]. Der Austausch von Gütern unterbleibt, wenn er nicht allen beteiligten Akteuren Nutzen bringt. Aus diesem Grund ist der Markt an sich auch kein geeignetes Werkzeug zur Koordinierung aller Akteure und ihrer Güter. FRITSCH / WEIN / EWERS weisen zudem noch darauf hin, dass auf einem Markt „die in der Gesellschaft vorhandenen moralischen Grundsätze und Werte nicht oder nicht in ausreichendem Maße“^[21] berücksichtigt werden. Dies gilt insbesondere für Güter und Leistungen der Freien Wohlfahrtspflege, die im besonderen Maße durch ethische und moralische Werte gekennzeichnet sind.

2.3 Arten von Güter

Im folgenden Abschnitt werden aus ökonomischer Sicht die unterschiedlichen Güterarten erläutert. Da es sich, wie oben bereits angesprochen, bei Gütern der Freien Wohlfahrt oftmals um soziale Dienstleistungen handelt, soll noch vorangestellt werden, dass diese häufig immateriell und durch das uno-acto-Prinzip gekennzeichnet sind^[22]. Im Folgenden wird jedoch die normative Unterscheidung nach privaten und öffentlichen Gütern gezeigt.

Private Güter sind der „Normalfall“^[23] ökonomischer Betrachtungen. Sie stehen nach der Bezahlung eines Preises einem Nutzer oder einer geschlossenen Benutzergruppe zur Verfügung, Dritte werden von der Nutzung ausgeschlossen. MUSGRAVE und KULLMER sprechen hierbei von einem rivalisierenden Konsum^[24], da das Gut, welches durch einen Akteur genutzt wird, einem anderen nicht mehr zur Verfügung steht.

Bei öffentlichen Gütern dagegen kann niemand zu vertretbaren Kosten von der Nutzung ausgeschlossen werden. Sind sie einmal produziert, können auch Dritte an der Nutzung teilhaben (externe Effekte)^[25]. Durch die Nicht-Rivalität beim Erwerb ist es bei öffentlichen Gütern auch faktisch nicht möglich, über einen Preis dem Gut einen Wert zuzuordnen. Umgekehrt kann eine Orientierung über die Wertschätzungen aller Akteure erfolgen, die Nutzen durch dieses Gut haben. Das hat zur Folge, dass alle beteiligten Akteure diesem Gut eine unterschiedlich hohe Wertschätzung entgegenbringen oder sogar an der Produktion überhaupt nicht interessiert sind^[26]. SCHAAD stellt aufgrund dieser unterschiedlichen Präferenzen ein Problem bei der Allokation solcher Güter fest: alle beteiligten Akteure sind am Konsum eines solchen Gutes interessiert jedoch ist keiner bereit, dafür einen angemessenen Preis zu zahlen weil die Wertschätzung äußerst unterschiedlich ist und es sogar konsumiert werden kann, ohne einen Preis dafür zu entrichten^[27]. Entschließt sich jedoch andererseits ein Produzent ein Produkt bereitzustellen, wird das der Konsument nicht verhindern können. Als Beispiel kann hier ein flächendeckender Betrieb von Krankenhäusern genannt werden: von einer solchen Vorsorge profitiert jeder Bürger, er finanziert jedoch den Betrieb, ob er will oder nicht, aus seinen Steuern und Abgaben mit. Der interne Effekt ist hier die individuelle Bereitstellung von Vorsorge, Heilung und Pflege für den Bürger. Der gewünschte externe Effekt ist dagegen die allgemeine Gesundheit der Gesellschaft, welche für das soziale und ökonomische Leben ein kollektives Gut darstellt. Neben diesen beiden Güterarten hat MUSGRAVE noch eine dritte Art identifiziert: die der meritorischen Güter. Es handelt sich hierbei um Güter, „die öffentliche Güter derart sind, dass ihr Konsum nicht rivalisiert, bei denen aber das Ausschlussprinzip anwendbar ist.“^[28] In diesem Sinne ist für die Bereitstellung dieser Güter der Staat zuständig, obwohl diese nicht allen Bürgern zur Verfügung stehen. SCHAAD weist hierbei darauf hin, dass es sich im Grunde deshalb um nicht-öffentliche Güter handelt^[29].

Auch diese Darstellung und Trennung zwischen den Güterarten ist idealtypisch. Das in der Literatur häufig verwendete Beispiel für ein rein öffentliches Gut ist die Landesverteidigung, welche auch nicht in unbegrenzter Menge zur Verfügung steht und in Art und Umfang von politischen Entscheidungen beeinflusst wird. So liegt der Schluss nahe, dass es kaum rein öffentliche Güter gibt und die meisten vom Staat produzierten Güter doch dem

Ausschlussbarkeitsprinzip unterliegen, d.h., dass bestimmte Nutzergruppen vom Konsum ausgeschlossen werden können^[30]. Gerade im Bereich der Freien Wohlfahrtspflege handelt es sich in Deutschland zu einem großen Teil um staatlich finanzierte, jedoch durch nicht- staatliche Organisationen produzierte Güter, die nur bestimmten Personengruppen oder Individuen zur Verfügung gestellt werden. Organisationen des Dritten Sektors bieten also Güter in einer „Nicht-Markt-Struktur“^[31] an, in der es theoretisch keine Steuerung von Angebot und Nachfrage über einen Preismechanismus gibt. Konsumenten werden hier nicht in die Zwangslage versetzt, zwischen konkurrierenden Gütern abwägen zu müssen^[32] oder den Konsum nach ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit auszurichten. Sowohl RICHTER als auch SCHAAD weisen dabei auf eine entscheidende Tatsache hinsichtlich meritorischer Güter hin: die Entscheidung über die Produktion eines solchen Gutes ist Ergebnis eines politischen Willens, da der Staat als Auftraggeber für sich in Anspruch nimmt, über gewisse Bedürfnisse der Bürger (Konsumenten) besser bescheid zu wissen als diese selbst^[33].

In diesem Sinne ist deutlich, welche Motivationsgründe einen Anbieter (hier der Staat) dazu bewegen, solche Güter anzubieten, bzw. ihre Produktion zu finanzieren. Damit dies aber geschieht, muss vorher der Fall eingetreten sein, dass an anderer Stelle auf dem Markt ein Versagen stattgefunden hat, d.h. dass trotz der Nachfrage kein geeignetes Angebot bereitgestellt wurde oder nur zu Kosten, welche von den nachfragenden Akteuren nicht getragen werden können. Die Gründe für ein solches Marktversagen werden im folgenden Abschnitt näher beleuchtet.

2.4 Marktversagen

Marktversagen ist die Bezeichnung für den nicht optimalen Zustand eines Marktplatzes (vgl. hierzu Kap. 2.2) insbesondere dann, wenn einer der Akteure (Produzent oder Konsument) nicht über ausreichend Informationen verfügt. Solche Asymmetrien führen dazu, dass ein Akteur schlechter gestellt ist, was die Kenntnis über Zustand und Qualität eines Gutes angeht als der andere. Auch die schon oben angesprochenen externen Effekte verhindern ein Zustandekommen einer optimalen Situation für alle an der Transaktion Beteiligten, ebenso wie das Eintreten der o.g. Trittbrettfahrer-Problematik.

Informationsasymmetrien treten oft in Form von Prinzipal-Agent-Beziehungen^[34] auf, in welchen zwei ungleich informierte Akteure eine Transaktion durchführen. Dabei verfügt der vom Prinzipal beauftrage Agent über einen Informationsvorsprung, den er zur Verfolgung seiner eigenen Interessen (z.B. Gewinnmaximierung) nutzen kann^[35]. Insbesondere wenn es sich um sog. Vertrauensgüter handelt, bei denen selbst beim Konsum nicht klar wird, welcher Qualität sie sind^[36], wird deutlich um was für ein Dilemma es sich hierbei handelt. HANSMANN^[37] entwickelt hieraus den Ansatz des „contract-failure“, in dem im Fall von Informationsasymmetrien Organisationen, welche nicht profitorientiert handeln, sich als möglicher Partner des Prinzipals als vertrauenswürdiger erweisen als der auf Profit fixierte

Agent. Gerade Gesundheits- oder soziale Dienstleistungen stellen solche Vertrauensgüter dar. Die Qualität hängt zudem oft nicht nur vom Produkt, sondern von der Dienstleistung selbst ab^[38]. Einzelne Faktoren verstärken zudem den Konflikt des Prinzipals, der sich unter Umständen nicht über seinen konkreten Bedarf im Klaren ist oder nicht weiß, welche Möglichkeiten der Bedürfnisbefriedigung zur Verfügung stehen. Zwar werden einzelne Konsumenten eigeninitiativ immer bemüht sein, eventuell vorhandene Informationsasymmetrien zu verringern, doch wie oben gezeigt gibt es auf dem realen Markt keine vollständige Transparenz. Allerdings ist es nur wahrscheinlich dass ein Akteur, der viele Konsumenten dauerhaft über die Qualität seines Angebots täuscht, einen schlechten Ruf erwirbt und zukünftig von übrigen potenziellen Konsumenten gemieden wird.

Damit ist der „contract-failure“ - Ansatz jedoch nicht obsolet, sondern trifft auch dann zu, wenn ein Konsument bei unbefriedigender Qualität einer Dienstleistung, bei der er den Produzenten nicht oder nicht ohne weiteres austauschen kann, auf eine Organisation angewiesen ist, die ihn unterstützt eventuelle Reklamationsansprüche einzufordern und seinen Interessen Geltung verschafft^[39].

2.5 Staatsversagen

Wie in Kap. 2.3 angesprochen erfolgt auch seitens des Staates die Produktion und / oder Finanzierung von Gütern aufgrund politischer Willensbildung und des Anspruches, über bestimmte Bedürfnisse seiner Bürger besser bescheid zu wissen als diese selbst. Es ist allerdings genauso möglich, dass Bedürfnisse von bestimmten Gruppen nicht befriedigt werden, weil sie vielleicht nicht wahrgenommen werden oder die Akteure sich keinerlei Nutzen von einer solchen Bereitstellung von Gütern versprechen. Auch RICHTER unterstellt in diesem Fall, dass es sich hier um „eine Konsequenz des Anreizsystems für politische Entscheidungsträger“^[40] handelt, die Bereitstellung von meritorischen und öffentlichen Gütern nach den Präferenzen derjenigen Wähler auszurichten, welche bei Wahlen die Mehrheiten liefern^[41]. WALCHER spricht hier von einer „failure-performance“, die nur dadurch ausgeglichen werden kann, dass nicht-staatliche Organisationen Güter für jene Gruppen erstellen, die bei der politischen Willensbildung nur unzureichend repräsentiert werden^[42]. Dies darf allerdings nicht als Vorwurf einer demokratischen Willensbildung aufgefasst werden, da gerade bei Entscheidungen über Mehrheitsverfahren niemals pareto-optimale Ergebnisse erwartet werden dürfen und jene, die anders gestimmt haben als die Mehrheit, die externen Effekte mittragen müssen. Solchen Akteuren steht nun die Möglichkeit zur Verfügung, zur Vertretung ihrer Interessen nicht-staatliche Organisationen zu bilden. Für RICHTER ist dies der zentrale Anhaltspunkt für die Erklärung der Existenz solcher Organisationen^[43]. Der Autor entwickelt dazu noch die Folgehypothese, dass in heterogen strukturierten Gesellschaften mit einem hohen Anteil an unterschiedlich verlaufenden Nutzenfunktionen ihrer Mitglieder auch der Anteil solcher Organisationen sehr hoch sein wird.^[44] Dies wirft allerdings die Frage auf, welchen tatsächlichen Einfluss solche Organisationen haben, wenn ihre Anzahl wächst: viele kleine Organisationen werden kaum effektiv die Interessen von wenigen Mitgliedern vertreten können. Es kann jedoch unterstellt werden, dass kleine, nicht-staatliche Organisationen eher handlungsfähig sind als ein mit einem umfangreichen bürokratischen Apparat ausgestatteter Staat, und dass die Mitglieder von solchen Organisationen fernab von Wählerinteressen oder profitmaximierenden Interessen in der Lage sein dürften, die Bedürfnisse ihrer Klienten besser zu befriedigen.

Eine weitere Ursache für Staatsversagen ist neben der „failure-performance“ auch die schon angedeutete lange Dauer, bis der politische Willensbildungsprozess in z.B. konkrete Gesetzgebung und –umsetzung mündet. Auf der anderen Seite kann man aber dem bestehenden System, im dem Staat und Freie Wohlfahrt stellenweise eng miteinander verknüpft sind, genau diese Mängel unterstellen und auf auch auf die nicht-staatlichen Organisationen der Wohlfahrt projizieren. Abhängigkeiten und finanzpolitische Verflechtungen haben inzwischen genauso dazu geführt, dass Wohlfahrtsorganisationen nicht per se die Interessenvertretung der Wahl für Minderheiten sind.

2.6 Organisationen des Dritten Sektors – Kompensation oder Konflikt zwischen Markt und Staat?

Die isolierte Betrachtung von Staat, Markt und Dritten Sektor ist theoretisch möglich, jedoch real nicht erfahrbar. Auch wenn es sich um Gegenpole im Institutionengefüge handelt, so spielen sie doch zusammen. Organisationen des Dritten Sektors sind hierbei Mittler für die Akteure in Markt, Staat und Haushalten einerseits und Produzenten aufgrund von Markt- und Staatsversagen andererseits. Wohlfahrtsorganisationen können als soziale Dienstleister und Interessenvertreter verstanden werden; so vertreten sie gegenüber dem Staat Minderheiten und können durch direkte Beteiligung der Organisationsmitglieder und eine kostengünstige Struktur effizient agieren. Gegenüber dem Markt treten sie als vertrauensbildende Organisationen auf, die aufgrund eher altruistisch motivierter Mitglieder bessere Lieferanten für vertrauensbildende Güter sind als profitorientierte Marktorganisationen. Zwar führt SCHAAD an, dass insbesondere Nonprofit- und staatliche Organisationen ähnliche Leistungen erbringen^[45], da beide öffentliche, bzw. meritorische Güter produzieren. Hier greift aber das schon o.g. Argument der Minderheitenvertretung, was umso wichtiger für eine Gesellschaft wird je heterogener sie ist. Da jedoch nicht jede Form von Mängeln auf einem Markt auf ein Versagen hindeutet ist es wichtig, dies auch nicht als ausschließliche Implikation für die Entstehung von Dritte-Sektor-Organisationen zu sehen^[46]. Das allein würde auch kaum ausreichen: die Bereitstellung der zur Funktion nötigen Ressourcen solcher Organisationen erfolgt meistens seitens des Staates, kann aber auch über den Markt realisiert werden. In der Regel ist es jedoch der Staat, der die Rahmenbedingungen festlegt und wie z.B. in Deutschland das Subsidiaritätsprinzip fest in der Verfassung verankert. WALCHER konstatiert, dass hierbei der Ressourcenmobilisierung eine entscheidende Bedeutung zukommt^[47], so dass die Herausforderung mehr in der Allokation, als in der Schaffung entsprechender Strukturen liegt. Dies ist unproblematisch, solange solche Organisationen vom Staat legitimiert und gefördert werden; denn eine solche Legitimierung bedeutet auch immer wieder einen gewollten Konflikt von Dritte-Sektor-Organisationen gegenüber der Politik des Staates und des Verhaltens des Marktes^[48]. Insofern haben solche Organisationen durchaus eine kompensierende und konfliktäre Position zwischen Markt und Staat – dies allerdings nicht im Sinne als Kampf um ihre Daseinsberechtigung, sondern als legitimiertes Wohlfahrtskonzept.

Damit ist die Betrachtung der ökonomischen Umwelt von Dritte-Sektor-Organisationen abgeschlossen. Das Verständnis für diese Mechanismen ist gerade bei der Betrachtung der Freien Wohlfahrtspflege wichtig, da Umweltbedingungen Veränderungen unterliegen wenn sich z.B. der Staat zurückzieht und mehr private Akteure auf den Markt drängen.

Der folgende Abschnitt der Arbeit soll nun ein Verständnis für die historische Dimension der Freien Wohlfahrt in Deutschland schaffen. Die Darstellung dieses Entwicklungsprozesses ist daher von Bedeutung, als dass es sich um einen Prozess handelt der sich aktiv über weit mehr als ein Jahrhundert erstreckt hat. Dabei spielen neben den Wurzeln der Verbände die Entwicklung des Subsidiaritätsprinzips und die Ausbildung des Dualen Systems eine entscheidende Rolle für das Verständnis der Position der Freien Wohlfahrt.

3. Begriffliche und historische Dimensionen der Freien Wohlfahrtspflege

Dieser Teil der Arbeit enthält einen kurzen Abriss der Geschichte der Freien Wohlfahrtspflege in Deutschland, um ihre spezifische sozialpolitische Bedeutung herauszuarbeiten und im historischen Kontext zu zeigen. Während im vorangegangenen Abschnitt das mikroökonomische Umfeld beleuchtet wurde, soll dieser Abschnitt das Verhältnis und die Zusammenhänge zwischen staatlicher Sozialpolitik und privater Wohlfahrtspflege in den einzelnen Epochen zeigen. Da das Leitthema der vorliegenden Arbeit die Finanzierung von Wohlfahrt ist, soll der geschichtliche Abriss auch über die finanziellen Quellen von Wohlfahrtsleistungen im jeweiligen Zeitabschnitt Auskunft geben.

Zudem ist das System der Freien Wohlfahrtspflege untrennbar mit der deutschen Geschichte verbunden und im Vergleich mit anderen Staaten einzigartig. Merkmale wie die Dualität (Existenz von freien und öffentlichen Trägern) und das normative Leitprinzip in Gestalt der Subsidiarität (gesetzliche Bevorzugung freier Träger) bestimmen entscheidend das Erscheinungsbild des deutschen Wohlfahrtssystems. Deswegen wäre auch eine isolierte Betrachtung nur aktueller Entwicklungen nicht ausreichend, da sich so der Gesamtzusammenhang zwischen Wohlfahrtstätigkeit, Staatshandeln und letztlich der Mittelbereitstellung für wohlfahrtliche Zwecke nicht erschließen kann.

Der erste Abschnitt des vorliegenden Kapitels erläutert den Begriff der Wohlfahrt selbst. Es folgt eine kurze Charakterisierung der sechs Spitzenverbände und ihrer Lobbyorganisation, der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege. Dieser Abschnitt wird knapp die spezifische Motivlage umreißen, die dem Handeln jedes Verbandes zugrunde liegt. Danach soll der historischen Entwicklung der Freien Wohlfahrtspflege in Deutschland Aufmerksamkeit geschenkt werden, ohne jedoch eine umfassende Aufbereitung ihrer

Geschichte darzustellen^[49]. In diesen Abriss wohlfahrtsverbandlicher Entwicklung wird zudem das Subsidiaritätsprinzip exkursartig erläutert. Obwohl diese durch den Staat legitimierte Selbststeuerung keineswegs unumstritten definiert ist, kann dieses Prinzip doch als „roter Faden“ der wohlfahrtsverbandlichen Tätigkeit in Deutschland betrachtet werden. Die deutsche Wohlfahrtspflege wird dann am Ende dieses Abschnitts noch mit anderen Wohlfahrtstraditionen verglichen, um das deutsche System gegen andere abzugrenzen und vergleichbar zu machen.

3.1 Charakterisierung der Spitzenverbände

In der Bundesrepublik Deutschland existieren sechs Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege: Arbeiterwohlfahrt (AWO), Deutscher Caritasverband (DCV), Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband (DPWV), Deutsches Rotes Kreuz (DRK), Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland (DW) und die Zentralwohlfahrtstelle der Juden in Deutschland (ZWST). Alle Verbände sind überregional vertreten und bieten selbst oder durch ihre Mitgliedsorganisationen alle Leistungen, Dienste und Einrichtungen des wohlfahrtspflegerischen Spektrums an.

Nach den Statuten der BAGFW kennzeichnet einen Spitzenverband dass:

- … er seine Tätigkeit über das ganze Bundesgebiet erstreckt; seine unmittelbare tätige Hilfe grundsätzlich das gesamte Gebiet der Freien Wohlfahrtspflege umfasst, nicht nur einzelne Arbeitszweige derselben,
- … er den umfassenden Zusammenschluss für die Organisationen und Einrichtungen darstellt, die von derselben Idee getragen werden,
- … zwischen dem Spitzenverband und den ihm zugeordneten Organisationen und Einrichtungen eine organische Verbindung besteht,
- … der Spitzenverband insgesamt und durch die Bedeutung der in ihm zusammengeschlossenen Organisationen und Einrichtungen die Gewähr für eine stetige, umfassende und fachlich qualifizierte Arbeit sowie für eine gesicherte Verwaltung bietet.^[50]

Alle Verbände und die meisten ihrer angeschlossenen Organisationen besitzen die Rechtsform eines eingetragenen Vereins (e.V.) Die Spitzenverbände nehmen in erster Linie folgende (Dienstleistungs-) Funktionen für ihre Mitglieder wahr:

- Ordnungs- und Koordinierungsaufgaben innerhalb des Verbandsbereichs
- Beratung der Mitglieder und – entsprechend der Satzung – Vertretung in Fachfragen der Wohlfahrtspflege einschließlich der damit zusammenhängenden rechtlichen und wirtschaftlichen Fragen
- Weiterentwicklung aller Zweige der Wohlfahrtspflege, Erprobung neuer Möglichkeiten der Hilfen in inhaltlicher und methodischer Hinsicht
- Aus-, Fort- und Weiterbildungsaufgaben sowie Entwicklung neuer Methoden und Ausbildungszweige
- Fachliche Beratung und gutachtliche Tätigkeit gegenüber den Trägern der öffentlichen Wohlfahrtspflege auf Bundes- und Länderebene
- Zusammenwirken mit den anderen Spitzenverbänden der Freien Wohlfahrtspflege durch regelmäßige Beratung und Abstimmung von Fragen, die mehrere Spitzenverbände berühren
- Kooperation mit den Trägern der öffentlichen Wohlfahrtspflege auf Bundes- und Länderebene
- Mitwirkung bei der Sozialplanung bzw. Bedarfserstellung auf allen Gebieten der Wohlfahrtspflege
- Mitwirkung an der Gesetzgebung
- Pflege und Stärkung der sozialen Verantwortung in der Bevölkerung, Förderung der ehrenamtlichen Mitarbeit
- Anregung und Durchführung internationaler Not- und Strukturhilfe
- Zusammenarbeit mit internationalen Hilfsorganisationen^[51].

Die Interessenvertretung geschieht gegenüber Bundes- und Landesbehören, Kommunen und Sozialversicherungsträgern^[52]. Es ist jedoch auch möglich, dass ein Spitzenverband nicht nur als reiner Dienstleister, sondern zugleich als rechtlicher Träger von Leistungen agiert.

Die Verbandsgliederung kann sich über mehrere Ebenen (Bundes-, Landes-, Bezirks-, Kreis- oder Ortsebenen) erstrecken. RICHTER weist darauf hin, dass vor allem regionale Dimensionen die Gliederungsstruktur eines Verbandes bestimmen; so folgen konfessionelle Verbände etwa der amtskirchlichen Struktur^[53], der DPWV orientiert sich an den Bundesländern. Zusätzlich spielt auch eine fachliche Dimension eine Rolle, bei der die Verbände an ein System dienstleistungsorientierter Beratungs-, Bildungs- und

Forschungseinrichtungen (z.B. Weiterbildung in sozialen Berufen, Beratungsleistungen für Bürger) angegliedert sind. Eine neue Dimension ergibt sich aus der Interessenvertretung gegenüber der Europäischen Union, da inzwischen fast jeder Verband ein Büro in Brüssel betreibt.

Die einzelnen Handlungsmotive jedes Spitzenverbandes sind sehr unterschiedlich und folgen seiner eigenen Historie. Daher sollen an dieser Stelle Kurzcharakteristika über die wichtigsten Leitgedanken Aufschluss geben.

Die AWO entstand 1919 als Organisation der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands und war damit Bestandteil der sozialdemokratischen Arbeiterbewegung. Neben der Erbringung sozialer Dienstleistungen sieht sich die AWO selbst in der Funktion eines sozialstaatlichen Anwalts, der als gesellschaftspolitisch aktiver Verband an der Ausgestaltung des sozialen Rechtsstaats mitwirkt. In dieser historisch gewachsenen Doppelrolle fühlt sich die AWO dem demokratischen Sozialismus verpflichtet. Auch wenn es sich heute nicht mehr um eine Parteiorganisation handelt bestehen auf allen Verbandsebenen enge Kontakte zur SPD. Die AWO verfügt über einen föderativen Aufbau in Orts-, Kreis-, Landes- und Bundesverbänden. Mit 480.000 Mitgliedern ist die Organisation zwar nicht die Größte, wohl aber sind Anzahl und der Umfang an sozialen Leistungen bemerkenswert (ca. 246.000 haupt- und ehrenamtliche Mitarbeiter sind in über 14.000 Einrichtungen beschäftigt)^[54]. Schwerpunkte der verbandlichen Leistungen sind die Kinder-, Jugend- und Altenhilfe.

Der DCV ist mit ca. 482.000 hauptamtlichen und ebenso vielen ehrenamtlichen Mitgliedern in ca. 26.000 Einrichtungen der größte Spitzenverband. Zwar reichen die organisierten Hilfen der Kirchen bis vor das Mittelalter zurück, der DCV hat aber seinen Ursprung in der Armenfürsorge des 19. Jahrhunderts. Als kirchlicher Verband im Dienste der katholischen Kirche wurde er 1897 als „Caritasverband für das katholische Deutschland“ gegründet. Wie die anderen Verbände auch ist er dezentral aufgebaut und von seiner Organisationsstruktur in Dekanats-, Bezirks-, Kreis- und Ortsebenen untergliedert. Oftmals sind Vereinsfunktionäre kirchliche Würdenträger. Ein Teil der Finanzierung des DCV erfolgt über Kirchensteuern. Die Motivation des Verbandes ist das Gebot der Nächstenliebe und die Linderung menschlicher Not. Internationale Betätigungsfelder der katholischen Kirche ergänzen das Aufgabenspektrum des Verbandes^[55].

Das DRK geht ursprünglich auf die Rotkreuzbewegung zurück, die von Henry Dunant im 19. Jahrhundert ins Leben gerufen wurde. Die deutsche Organisation, eine von 149 Rotkreuzorganisationen weltweit, hat neben den „normalen“ lokalen Aufgaben auch internationale Dienste zu erfüllen. Hilfe für Opfer von bewaffneten Konflikten oder Naturkatastrophen sind z.B. Aufgaben, welche die „Liga der Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften übernimmt“. Mit ca. 60.000 hauptamtlichen Mitarbeitern in Landes- und Kreisverbänden gehört das DRK nicht zu den größeren Verbänden, hat jedoch aufgrund seiner internationalen Schwestergesellschaften einen sehr hohen Bekanntheitsgrad. Zudem zählt die Organisation ca. 5 Millionen Mitglieder in etwas mehr als 5000 Ortsvereinen. Neben Unparteilichkeit, Humanität, Unabhängigkeit, Freiwilligkeit und Universalität ist die Neutralität eine der wichtigsten Leitlinien des Roten Kreuz um sich „das Vertrauen aller zu bewahren.“^[56]

Der DPWV sieht sich selbst als Verband sozialer Bewegungen, allerdings ohne das Vorhandensein spezifischer politischer oder konfessioneller Ausrichtungen. Gegründet 1924 als „Vereinigung der freien gemeinnütziger Wohlfahrtseinrichtungen in Deutschland“ hat er heute ca. 141.000 hauptamtliche und 200.000 ehrenamtliche Mitglieder. Der Aufbau ist auch hier föderal gegliedert in Landesverbände, es gibt aber auch überregionale und regionale Mitgliedsorganisationen. Der Paritätische legt aufgrund seiner Ausrichtung Wert auf die Eigenständig seiner angeschlossenen Organisationen, die ideologisch wie fachlich individuell ausgerichtet sind. Dem Begriff der Parität kommt dabei die besondere Bedeutung zu, dass jede Mitgliedsorganisation die gleichen Chancen zur Entwicklung eigener Profile haben soll. Diese Pluralität spiegelt sich auch in der Tatsache wider, dass auch kleine Mitgliedsorganisationen inhaltlich auf die Ausrichtung des Rahmenverbands Einfluss nehmen können. Er ist daneben der größte Verband für Selbsthilfeorganisationen im absoluten Vergleich^[57].

Das Diakonische Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland ist der zweitgrößte Spitzenverband mit ca. 450.000 hauptamtlichen Mitarbeitern und annährend der gleichen Zahl von Ehrenamtlichen. Wie der DCV ist die Diakonie ein konfessioneller Verband ähnlichen Ursprungs. Die Gründung erfolgte 1848 als „Centralausschuß der Inneren Mission“, 1957 erfolgte der Zusammenschluss der „Inneren Mission“ und des „Hilfswerkes der Evangelischen Kirche“. Das Leitbild des DW orientiert sich an der Bibel, die Würde des Menschen steht im Mittelpunkt des Handelns. Zur Diakonie zählen neben Landeskirchen auch Freikirchen und Fachverbände. Wie auch beim DCV gibt es bei den Funktionsträgern der Diakonie personelle Überschneidungen mit der Evangelischen Kirche. Diese hat auch die Richtlinienkompetenz gegenüber den Organisationen des DW und finanziert sie durch einen Teil der erhobenen Kirchensteuern.^[58]

Die Zentralwohlfahrtstelle der Juden wurde 1917 als Dachverband für jüdische Organisationen und Wohlfahrtseinrichtungen gegründet. 1939 von den Nationalsozialisten verboten, erfolgte 1952 die Neugründung. Heute sind ca. 1.000 hauptamtliche Mitarbeiter in 18 Mitgliederorganisationen zumeist auf Landesebene tätig. Die ZWST bedient im Gegensatz zu den anderen Verbänden ein spezifisches Klientel, die Mitglieder der jüdischen Gemeinden in der Bundesrepublik Deutschland, für die auch der Großteil der Leistungen bestimmt ist. Religiöse Grundlage jüdischer Sozialarbeit ist die „Zedaka“, das jüdische Verständnis von Wohltätigkeit, welches die „Mitzwa“, eine der wichtigsten religiösen Pflichten darstellt. Neben dem Schwerpunkt der sozialen Arbeit ist ein weiteres Handlungsfeld der Kampf gegen Antisemitismus und Rassismus. Weiterhin übernimmt die ZWST Aufgaben der Integration russischer Zuwanderer jüdischen Glaubens, die in die Bundesrepublik Deutschland kommen^[59].

Die BAGFW ist der Lobbyverband der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtpflege und hat ihre Wurzeln in den 1920er Jahren. 1921 gründeten die Vorläuferorganisationen der Verbände (außer AWO) die „Reichsarbeitsgemeinschaft der Hauptverbände der Freien Wohlfahrtspflege“, 1924 wurde daraus die „Liga der Spitzenverbände der Freien Wohlfahrtspflege“, 1966 entsteht die BAGFW. Die Gemeinschaft sichert den Mitgliedern eine „Monopolstellung für die Erbringung sozialer Dienstleistungen und die Zusammenarbeit mit dem Staat.“^[60] Da die Mitgliedschaft ausschließlich den Spitzenverbänden vorbehalten ist, werden einzelverbandliche Interessen mehr oder weniger direkt vertreten (konfessionelle Spitzenverbände haben mitunter einen weitaus größeren Einfluss auf angeschlossene Organisationen als beispielsweise der DPWV). Die BAGFW vertritt die „allgemeinen Belange“ und die „zu sichernden Bestandsbedingungen“^[61] in einem gemeinsamen Kontext gegenüber Politik und Öffentlichkeit. Sie hat keinen direkten Einfluss auf die Finanzierung der Wohlfahrtspflege, ist doch aber als Lobbyorganisation an der „Gesetzgebung und Kontaktpflege zu relevanten politischen Entscheidungsträgern“ beteiligt und bringt dort ihr Gewicht mit ein^[62].

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^[1] Flierl 1992: 20

^[2] Ebenda

^[3] Vgl. BAGFW 2006: 11

^[4] Ebenda

^[5] Zur Methode der Interviews vgl. Schnell / Hill / Esser 1999: 390 ff

^[6] Gabler: 2001

^[7] Vgl. Richter 2002: 68

^[8] Vgl. Priller / Zimmer 2001: 11

^[9] Vgl. ebenda

^[10] Vgl. ebenda

^[11] Wex 2004: 3

^[12] Vgl. Reichard 1988: 365

^[13] Ebenda

^[14] Schaad 1995: 3 ff

^[15] Ebenda

^[16] Güter meint hier sowohl Produkte als auch Dienstleistungen.

^[17] Gabler: 2001

^[18] Vgl, Schaad 1995: 8 ff – Pareto-Optima

^[19] Gabler: 2001

^[20] Fritsch / Wein / Ewers 2003: 89 ff

^[21] Fritsch / Wein / Ewers 2003: 17

^[22] Vgl. Richter 2002: 64 - Produktion und Konsum einer Dienstleistung können zeitlich als auch räumlich zusammenfallen. Herder-Dorneich weist auf dieses Merkmal in seiner Publikation: Sozialökonomik - Angewandte Ökonomik sozialer Systeme, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1994 hin.

^[23] Schaad 1995: 16

^[24] Musgrave et al. 1994: 68

^[25] Vgl. Richter 2002: 65

^[26] Vgl. Schaad 1995: 20

^[27] In der Literatur wird dieses Phänomen oft „Trittbrettfahrer-Problematik“ genannt.

^[28] Vgl. Musgrave et al. 1994: 85

^[29] Vgl. Schaad 1995: 17 ff

^[30] Vgl. ebenda

^[31] Halfar 1999: 35 f

^[32] Vgl. ebenda

^[33] Vgl. Schaad 1995: 19; Richter 2002: 67

^[34] Vgl. Schaad 1995: 13

^[35] Dabei handelt der Agent aus ökonomischer Sichtweise durchaus rational, da er seine eigenen Interessen verfolgt.

^[36] Vgl. ebenda

^[37] Vgl. Hansmann 1987: 840 ff

^[38] Vgl. Richter 2002: 69

^[39] Vgl. Walcher 1997: 12 f

^[40] Richter 2002: 70

^[41] Vgl. ebenda

^[42] Vgl. Walcher 1997: 14

^[43] Vgl. Richter 2002: 70 ff

^[44] Vgl. ebenda

^[45] Schaad 1995: 65 ff

^[46] Ebenda

^[47] Walcher 1997: 21

^[48] Vgl. Evers 1990: 200

^[49] Dazu soll auf z.B. die Werke von Beck: Fürsorge und Wohlfahrtspflege in Brandenburg, Bebra Wissenschaft Verlag 2002 oder von Sachße / Tennstedt: Geschichte der Armenfürsorge in Deutschland (Bd. 1-3), Kohlhammer 1998 verwiesen werden.

^[50] § 1 Abs. 2 Satzung der BAGFW 2006

^[51] BAGFW 1985: 13 f

^[52] Richter 2002: 43

^[53] Vgl. ebenda

^[54] Vgl. Die AWO in Zahlen: AWO 2006; BAGFW 1985: 37 ff; Richter 2002: 40; Schaad 1995: 76

^[55] Vgl. Statistik des DCV: DCV 2006; Flierl 1992: 200 ff; Schaad 1995: 81 f

^[56] Vgl. Boeßenecker 2005: 223; DRK 2006

^[57] Vgl. DPWV 2006, Boeßenecker 2005: 189 ff; Hollweg / Franke 2000: 43 ff

^[58] Vgl. Diakonie 2006; Richter 2002: 40

^[59] Vgl. ZWST 2006, Schaad 1995: 80

^[60] Schaad 1995: 75

^[61] Boeßenecker 2005: 38

^[62] Satzung der BAGFW: 2006