Unionsrechtliche Instrumente der polizeilichen Zusammenarbeit

Inhalt

Einleitung

I. EU als Raum der Freiheit, Sicherheit und Rechts
I.1. Die Entwicklung der polizeilichen Zusammen-arbeit in Europa
I.1.1.TREVI
I.1.2 GAM`92, CELAD, Koordinationsgruppe Frei- zügigkeit, Ad-hoc-Gruppe „Einwanderung“
I.1.3 Die Entwicklung der polizeilichen Kooperation im Rahmen von Schengen
I.2. Polizeiliche Zusammenarbeit in den Verträgen
I.2.1. Vertrag von Maastricht
I.2.2 Vertrag von Amsterdam Exkurs Europol
I.2.3. Der europäische Rat von Tampere
I.2.4. Vertrag vom Nizza

II. Die polizeiliche Zusammenarbeit
II.1.Die Instrumente der polizeilichen Zusammen- arbeit
II.1.2. Die Gemeinsamen Standpunkte
II.1.3. Rahmenbeschlüsse und Beschlüsse
II.1.4. Übereinkommen
II.1.5. Entschließungen, Empfehlungen, Erklärungen, Schlussfolgerungen
II.2. Die polizeiliche Zusammenarbeit am Beispiel der Schengen-Abkommen
II.2.1. Instrumente im Schengen
II.2.1.1. Länderübergreifende Observation
II.2.1.2. Die Nacheile
II.2.1.3. Andere Kooperationsformen
II.2.2. Regelungsgegenstände des Schengener Durchführungsübereinkommens
II.2.3. Instrumente im Schengener Informations- system (SIS)
II.2.4. Zusammenarbeit der Zollbehörden
II.2.5.EFNOPOL
II. 3.1. Gegenwärtige Aktivitäten auf dem Gebiet
II.3.2. Gegenwärtige Programme

Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

Einleitung

Die Zusammenarbeit der EU-Länder in den Bereichen Inneres und Justiz erfolgt außerhalb der EU im Rahmen der zwischen-staatlichen Zusammenarbeit.

Dabei geht es z.B. um: ein gemeinsames Vorgehen bei der Verhütung und Bekämpfung von Schwerstkriminalität und Rassismus, die Erleichterung und Beschleunigung von Gerichtsverfahren und Auslieferungen zwischen den Mitgliedstaaten, die Festlegung von Mindestvorschriften über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und so fort.

Darüber hinaus sollte die europäische Zusammenarbeit auch die Polizeien in Europa umfassen, um die Sicherheit aller Bürger zu verbessern.

Im Fokus der folgenden Arbeit stehen die unionsrechtlichen Instrumente der polizeilichen Zusammenarbeit. Die Arbeit ist in zwei große Teile gegliedert.

In dem ersten Teil wird die Europäische Union als Raum der Freiheit, Sicherheit und des Rechts analysiert, mit der Entwicklung im Rahmen der polizeilichen Zusammenarbeit in der EU. Genauso wird auch die Stellung der polizeilichen Zusammenarbeit im Rahmen des Bereichs Justiz und Inneres analysiert.

Der zweite Teil der Arbeit widmet sich den Gegenständen der polizeilichen Zusammenarbeit. Er analysiert die Instrumente der Zusammenarbeit und auch die Instrumente im Lichte des Schengener Übereinkommens sowie die gegenwärtigen Programme in der polizeilichen Zusammenarbeit.

I. EU als Raum der Freiheit, Sicherheit und Rechts

I.1. Die Entwicklung der polizeilichen Zusammenarbeit in Europa

I.1.1.TREVI

Als eine der richtungsweisenden Maßnahmen der EG auf dem Gebiet der polizeilichen Zusammenarbeit gilt die Gründung der TREVI^[1]. Es handelte sich um eine Zusammenarbeit der für die Fragen der inneren Sicherheit zuständigen Innen- und Justizminister der EG Staaten. Ihre Grundkonzeption beruhte darauf, über eine Zusammenarbeit der Polizeikräfte der Mitgliedsländer eine effektivere Bekämpfung des Terrorismus zu erreichen.

Die institutionelle Ausgestaltung vollzog sich über folgende drei Ebenen:

- Ein zweimal im Jahr stattfindendes Ministertreffen.
- Einen Ausschuss, zusammengesetzt aus hohen Beamten der einzelnen Staaten und einer kleineren Anzahl von hohen Polizeibeamten.
- Arbeitsgruppen, die aus Experten der diversen Bereiche bestanden. Ihre Arbeit beruhte auf einem gegenseitigen Erfahrungsaustausch und einer Erstellung der Berichte^[2].

Es ging dabei vor allem um den Informationsaustausch über die Terrorakte, terroristische Pläne und Aktivitäten und die gegenseitige Unterstützung in den konkreten Fällen, sowie die Zusammenarbeit bei der Sicherung des Flugverkehrs^[3].

Die Kooperation fing an im Jahre 1976 und beschränkte sich auf zwei Arbeitsgruppen, TREVI I und TREVI II. Im Jahre 1985 wurde dann die Arbeitsgruppe TREVI III gegründet. Seit 1992 ist eine vierte Arbeitsgruppe aktiv und unter der Bezeichnung TREVI IV tätig.

Während TREVI I sich mit Fragen der Terrorismusbekämpfung auseinander setzte, befasste sich die Gruppe TREVI II mit der polizeilichen Ausbildung und Ausrüstung sowie mit der öffentlichen Sicherheit, der Gefahrenabwehr und der Polizeitechnologie. TREVI III war für die Verbesserung der Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der international organisierten Kriminalität verantwortlich, vor allem bei Kapitalverbrechen.

Die TREVI Gruppe ist ein multilaterales Gremium der Innen- und Justizminister und der Polizeien in den EG-Mitgliedsaaten, dass als Koordinierungs- und Planungsinstanz für polizeiliche und geheimdienstliche Zusammenarbeit auf der EG Ebene gesehen wird. Die TREVI ist eine intergouvernementale Kooperationsform^[4].

I.1.2 GAM`92, CELAD, Koordinationsgruppe Freizügigkeit, Ad-hoc-Gruppe „Einwanderung“

In den 80 Jahren wurde die polizeiliche Zusammenarbeit im Rahmen der EG– Mitgliedstaaten erweitert. Im Jahr 1986 wurde von der EG die Ad-hoc-Gruppe Einwanderung ins Leben gerufen, die hauptsächlich der gemeinsamen ministeriellen Beratung aller Probleme mit Einwanderungs- und Asylbezug dienen sollte. In diesem Zusammenhang ist auch die GAM ´92 zu nennen. Ihr Zweck ist die Erarbeitung von Möglichkeiten zur Verbesserung der Zusammenarbeit und des Informationsaustausches zwischen den EG-Zolldiensten und auch das Entwickeln geeigneter Maßnahmen zur Verstärkung der Kontrolle an den Außengrenze der EG gegen das sog. Schmugellproblem.^[5]

Im Jahre 1989 wurde von dem Europäischen Rat der Ausschuss für Drogenbekämpfung CELAD in Leben gerufen. Er sollte vor allem als die Koordinationsstelle zwischen den Mitgliedsaaten, Drittstaaten und anderen Organisation in der Rauschgiftbekämpfung dienen. Um den besseren Verlauf der ganzen genannten Aktivitäten zu steuern, bildete der Europäische Rat im Jahr 1988 die Koordinationsgruppe Freizügigkeit.

I.1.3 Die Entwicklung der polizeilichen Kooperation im Rahmen von Schengen

Die wichtigste Entwicklung im Rahmen der polizeilichen Zusammenarbeit hat sich im Zusammenhang mit dem Schengener Durchführugsübereinkommen^[6] /SchDÜK/ ergeben. Deutschland, Frankreich und die drei Benelux- Staaten schlossen in Schengen ein erstes Abkommen, durch das schrittweise die Aufhebung der Kontrollen an den Binnengrenzen verwirklicht werden sollte. Da die Schengen Staaten - wie die Mitgliedstaaten der EU innerhalb der „Dritten Säule“ – keine direkte Rechtsbefugnis hatten, war im nächsten Schritt die Transformation in das jeweilige nationale Recht der Schengen-Staaten nötig^[7]. Im Jahr 1995 wurden in den Unterzeichnerstaaten der Schengener Übereinkommen Verbindungsbeamte eingesetzt, um den Informationsaustausch über Terrorismus, illegalen Drogenhandel, organisierte Kriminalität und Schleuserkriminalität zu koordinieren. Das Recht auf Verfolgung außerhalb der Landesgrenzen, das Polizeibeamten gestattet, einen Verdächtigen auf dem Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates zu verfolgen, wurde eingeführt, wird jedoch in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich angewendet. Mobile Einheiten, die sich aus Polizisten unterschiedlicher Nationalitäten zusammensetzen können, führen im gesamten Hoheitsgebiet Kontrollen durch^[8]. Durch das Schengen-Protokoll zum Amsterdamer Vertrag vom 02.10.1997 wurde die Schengen-Zusammenarbeit mit Wirkung vom 01.05.1999 in die EU einbezogen.

Als am Ende der 80er Jahre als ein weiterer Schritt das Schengener Informationssystem (SIS) geplant wurde, versuchten die daran beteiligten Vertragsstaaten dieses System als ein Instrument zur Bekämpfung der „Organisierten Kriminalität“ zu verkaufen. In der Praxis hat das 1995 in Betrieb genommene SIS wenig mit Strafverfolgung oder mit einer Bekämpfung der vermeintlichen „Organisierten Kriminalität“ zu tun, aber um so mehr mit der Durchsetzung einer restriktiven, rassistischen Ausländerpolitik.

Heute sind 15 Staaten daran beteiligt:13 EU-Staaten, d.h. alle außer Großbritannien und Irland- und zwei Nicht-EU-Staaten - Norwegen und Island.

I.2. Polizeiliche Zusammenarbeit in den Verträgen

I.2.1. Vertrag von Maastricht

Der Bereich Justiz und Inneres wurde in den institutionellen Teil des Vertrages zur Gründung der Europäischen Union vom 7.12.1992 aufgenommen^[9]. Die polizeiliche Zusammenarbeit bildet einen Teil des Bereiches Justiz und Inneres. Der Vertrag von Maastricht darstellt die Bereiche von gemeinsamem Interesse, in denen eine intensivere Zusammenarbeit erforderlich ist: Terrorismus, illegaler Drogenhandel und alle anderen Formen der internationalen Kriminalität. Es ist vorgesehen in dem Vertrag ein europäisches Polizeiamt (Europol)^[10]. Er regelt weiter die Zusammenarbeit aller Mitgliedstaaten in den Bereichen Justiz und Inneres auf einer neuen Grundlage, indem er dem Gemeinschaftsgebäude einen dritten Pfeiler („TitelVI“ EUV) hinzufügt. Diese Zusammenarbeit basiert auf neun Bereichen von gemeinsamem Interesse: Asyl, Überschreiten der Außengrenzen, Einwanderung, Bekämpfung der Drogenabhängigkeit, Bekämpfung von Betrügereien im internationalen Maßstab, Justiziele Zusammenarbeit in Zivil- und Strafsachen, Zusammenarbeit der Zoll- und Polizeidienststellen.

Dabei sieht Titel VI EUV drei Rechtsinstrumente vor:

- gemeinsame Standpunkte,
- gemeinsame Maßnahmen und
- Übereinkommen.

Gemeinsame Standpunkte legen das Vorgehen der Union in einer bestimmten Frage fest. Gemeinsame Maßnahmen werden angenommen, soweit sich „die Ziele der Union durch gemeinsames Vorgehen besser verwirklichen lassen als durch Maßnahmen der einzelnen Mitgliedstaaten“ (vormals Artikel K.3 EUV). In diesem Rahmen wurden zahlreiche Programme zur Verbesserung der Zusammenarbeit von Polizei-, Justiz- und Zollbehörden sowie beispielsweise Jahresmaßnahmen zur Aufnahme von Flüchtlingen angenommen. Die rechtliche Verbindlichkeit dieser beiden ungedruckten Rechtsinstrumente ist jedoch unklar, so dass sie von einigen Mitgliedstaaten als rechtlich nicht bindend angesehen werden. Die Anwendung rechtlich nicht bindender und nicht in den Verträgen vorgesehener Instrumente wie Entschließungen, Empfehlungen und Erklärungen ist ebenfalls nachteilig für die drei wichtigsten Instrumente von Titel VI EUV. Das dritte Instrument, das Übereinkommen, ein klassisches Instrument des Völkerrechts, erfordert sehr lange Fristen im Hinblick auf seine Annahme und Umsetzung. Dieses Instrument verfügt auch nicht über die geeignete Form der Zusammenarbeit in so weit, als es vor allem lange Ratifizierungszeiten verlangt^[11].

I.2.2 Vertrag von Amsterdam

Der Vertrag vom Amsterdam hat auf die Zusammenarbeit in der Justiz und im Bereich Inneres ein neues Licht geworfen. Er ruft ein Programm ins Leben für eine EU als Raum der Freiheit, Sicherheit und Rechts indem er präzisere Ziele äußert. Die im Vertrag über die Europäische Union festgelegten Fragen von gemeinsamem Interesse werden weiterentwickelt und in zwei Kategorien eingeteilt: der neue Titel im EG-Vertrag „Visa, Asyl, Einwanderung und andere Politiken betreffend den freien Personenverkehr“ nennt die Maßnahmen in Bezug auf die Kontrollen an den Außengrenzen, Asyl, Einwanderung und die Justiziele Zusammenarbeit in Zivilsachen. Da diese Bereiche dem ersten Pfeiler zugeordnet werden, sind Rechtsinstrumente der Gemeinschaft wie Richtlinien, Verordnungen, Beschlüsse, Empfehlungen und Stellungnahmen anzuwenden. Dennoch bleibt diese „Vergemeinschaftung“ in den ersten fünf Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam partiell, da die Kommission nach wie vor ihr Initiativrecht mit den Mitgliedstaaten teilt, die Beschlüsse des Rates einstimmig gefasst werden, und das Europäische Parlament nicht unmittelbar an der Beschlussfassung beteiligt ist. Es wird nur bei Gelegenheit angehört.

Im Rahmen des geänderten dritten Pfeilers verbleibt die polizeiliche und Justiziele Zusammenarbeit in Strafsachen. Hinzu kommt durch den Vertrag von Amsterdam die Verhütung und Bekämpfung von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit. Auf Ebene der Beschlussfassung wurden einige Änderungen vorgenommen. An die Stelle der gemeinsamen Maßnahmen treten Rahmenbeschlüsse und Beschlüsse, Rechtsinstrumente also, die der Richtlinie und ihren Durchführungsmaßnahmen verwandt sind. Ferner können in Zukunft alle Übereinkommen nach Ratifizierung durch die Hälfte der unterzeichnenden Mitgliedstaaten in Kraft treten, wodurch das Verfahren beschleunigt wird. Darüber hinaus verfügt die Kommission gemeinsam mit den Mitgliedstaaten über ein auf alle Bereiche des dritten Pfeilers ausgeweitetes Initiativrecht. Zudem sind die Anhörungsmodalitäten des Europäischen Parlaments genau festgelegt. Der Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ermöglicht ferner die Einbeziehung des Schengen-Besitzstands in den Rahmen der Europäischen Union. Die auf dieser Grundlage bereits getroffenen Maßnahmen werden je nach Beschluss des Ministerrats entweder in Titel IV EG-Vertrag oder in Titel VI EUV in den EU-Besitzstand einbezogen. Alle Initiativen im Bereich Justiz und Inneres fallen in Zukunft in den Zuständigkeitsbereich der EU, was die Festlegung einer kohärenten Politik auf europäischer Ebene erleichtern dürfte. Um eine erneut exklusive Zusammenarbeit auf Regierungsebene nach dem Schengen-Modell zu vermeiden, sieht der Vertrag von Amsterdam in Titel VI EUV die Möglichkeit vor, dass Mitgliedstaaten untereinander eine verstärkte Zusammenarbeit begründen können.^[12]

[...]

^[1] TREVI ist ein Kunstwort und setzt sich zusammen in der Französischen Sprache aus folgenden Wörtern.: Terrorisme, Radicalisme, Extremisme et Violence Internationale.

^[2] http://www.weltpolitik.net/sachgebiete/eu/article/729.html, Weltpolitik- net.

^[3] Vgl. Wehner, S. 235.

^[4] Vgl. Wehner, S. 240.

^[5] In dem Jahr 1989 in Leben gerufen CELAD- den Europäischen Ausschuss zur Bekämpfung des Drogenmissbrauchs.

^[6] „Schengen II“, BGBl. II 1993, Seite 1013 ff.

^[7] Neben fünf Gründungstaaten /Deutschland, Frankreich, BENELUX-Staaten/ beteiligen sich an dem Schengen auch Spanien und Portugal (1995), Österreich, Italien(1997), Dänemark, Finnland, Schweden, sowie Island und Norwegen.

^[8] http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/l33002.htm, Zusammenarbeit der Polizeibehörden.

^[9] In Kraft getreten an den 1.11.1993, BGBl. 1993 II, S. 1947.

^[10] http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/l33002.htm, Scandplus: Raum der Freiheit.

^[11] Vgl. Schweitzer/Hummer S.620 und Pechstein/König S.230.

^[12] http://europa.eu.int/scadplus/leg/de/lvb/l33022.htm, SCADPlus: Raum der Sicherheit, Justiz und Inneres.