Das Legitimationssubjekt der Europäischen Union

Zur Debatte um den Volksbegriff auf europäischer Ebene


Hausarbeit (Hauptseminar), 2008
26 Seiten

Leseprobe

Gliederung

A. Einleitung und Zielsetzung der Arbeit

B. Legitimationsbedürftiges Handeln

C. Output- und Input-Legitimation

D. Legitimation (nur) durch die mitgliedsstaatlichen Völker
I. Nationalvölker als Hauptquell demokratischer Legitimation
II. Bewertung

E. Genuin europäisches Legitimationssubjekt
I. Volk der Europäischen Union?
1. Problemkreis: Volk ohne Staat
2. Problemkreis: Zugehörigkeit zu mehreren Völkern
3. Problemkreis: Homogenitätserfordernis
4. Problemkreis: Positives Gemeinschaftsrecht
5. Problemkreis: Legitimationsfähigkeit des Unionsvolkes
II. Legitimation durch Unionsbürger und Staatsvölker
III. Repräsentation durch das Europäische Parlament

F. Schlussbemerkungen

Literaturverzeichnis:

A. Einleitung und Zielsetzung der Arbeit

‚Demokratieprinzip’ und ‚demokratische Legitimation’ sind schillernde Begriffe des Staatsrechts und zunehmend auch des Europarechts. Die grundgesetzliche Ausgestaltung des Demokratieprinzips hat durch einige Urteiles des Bundesverfassungsgerichts feste Konturen bekommen; doch wie sieht es mit der europäischen Dimension des Demokratiegrundsatzes aus? Die Frage nach der Demokratie auf europäischer Ebene wird häufig mit der Feststellung eines Demokratiedefizits eingeleitet oder gar mit der Folgerung einer Demokratieunfähigkeit beantwortet.[1] Doch ist es schon bemerkenswert, dass überhaupt über Demokratie auf europäischer Ebene diskutiert wird. Sähe man in den Gemeinschaft und der Union einzig miteinander verbundene zwischenstaatliche Einrichtungen, die Hoheitsrechte der Mitgliedsstaaten ausüben, gäbe es wahrscheinlich ebenso wenig wie im Rahmen anderer zwischenstaatlicher Organisationen eine Demokratiediskussion. Doch die Gemeinschaft und die Union bilden ein politisches Handlungszentrum mit außerordentlichem Gewicht,[2] deren stetiger Bedeutungszuwachs auch demokratisch untermauert sein soll. Offensichtlich scheint aber auch zu sein, dass die nationale Diskussion nicht unbesehen auf die europäische Ebene übertragen werden kann.[3] Die folgende Seminararbeit soll einen speziellen Aspekt demokratischer Legitimation, nämlich das Legitimationssubjekt, das klassischerweise im Nationalstaat das Volk darstellt, näher beleuchten. Hierbei soll zunächst gefragt werden, ob es überhaupt legitimationsbedürftiges Handeln der Gemeinschaft und der Union gibt, um dann in den nächsten Abschnitten zu fragen, ob es zur Legitimation eines eigenen genuin europäischen Legitimationssubjektes bedarf und wie ein solches ausgestaltet sein kann.

B. Legitimationsbedürftiges Handeln

Es ist wie eingangs kurz bemerkt keineswegs selbstverständlich, dass sich Staatstheorie und Rechtswissenschaft mit dem europäischen Demokratieprinzip und damit auch mit einem europäischen Legitimationssubjekt beschäftigten, setzt diese doch die Anerkennung der Ausübung von Herrschaft auf europäischer Ebene voraus.[4] Ausübung von Herrschaft, oftmals synonym mit Staat sgewalt bezeichnet, galt lange Zeit als unantastbarer Kernbereich der staatlichen Souveränität, weshalb letztlich in der europäischen Diskussion lange Grundrechtsfragen im Vordergrund standen.[5] Christoph Gusy beschreibt den Befund treffend mit den Worten: „Es ging um die Frage, was jene Organisationen nicht dürfen, als darum, warum sie das dürfen, was sie dürfen.[6] Erst mit der Anerkennung, dass auch die Gemeinschaft Gewalt ausüben, wurde die Frage der Konstruktion des genuin europäischen Demokratieprinzips einschließlich des Legitimationssubjektes sinnvoll.[7] Dort wo Gewalt ausgeübt wird, muss dies nach dem tradierten westeuropäischen Verständnis auch demokratisch legitimiert sein. Hierbei ist wiederum zu beachten, dass, obwohl der Begriff der Demokratie in einem staatlichen Kontext steht,[8] zwischen Demokratie und Staatlichkeit kein zwingender Zusammenhang besteht, sodass auch die Gewalt der Europäischen Union und der Gemeinschaft als nichtstaatliche Gebilde demokratisch legitimiert sein kann.[9] Damit stellt sich letztlich nicht mehr die Frage, ob eine demokratische Legitimation gegeben sein muss, sondern wie diese ausgestaltet sein kann.

C. Output- und Input-Legitimation

In der jüngeren Demokratiediskussion wird zwischen Input- und Output-Legitimation unterschieden; während erste plakativ mit „Regieren durch das Volk“ umschrieben werden kann, meint letztere „Regieren für das Volk“.[10] Input-Legitimation bedeutet also, dass sich die Ausübung von Gewalt über Legitimationsketten direkt zum Träger dessen, dem Volk, zurückführen lassen muss, wohingegen sich die Output-Legitimation aus den für das Gemeinwohl erbrachten Leistungen ergibt.[11]

Hierbei werden teilweise beide Formen der Legitimation. als grds. komplementär angesehen, wobei manche im Rahmen der Union und der Gemeinschaft sogar die Output-Legitimation als am besten geeignet ansehen und ihr deshalb der Vorrang zu geben sei.[12] Fritz Scharpf beispielsweise begründet dies damit, dass es in der Union und den Gemeinschaft keine „thick collective identity“ gebe.[13] Hier gebe es keinen Grund für eine Limitierung demokratisch nicht legitimierter Akteure, da nur diese wichtige Funktionen wie Expertise, Flexibilität und Kontinuität und Konsistenz böten, ohne auf das nächste Wahlergebnis angewiesen zu sein.[14] Es gebe deshalb viele Bereiche, in denen Arrangements außerhalb der demokratischen Legitimation erfolgversprechender seien.[15] Diesem weitgehenden Verzicht auf eine demokratische Legitimation auf europäischer Ebene, wie ihn etwa auch Giandomenico Majone vertritt, liegt eine Qualifizierung der Gemeinschaft als reine Zweckgemeinschaft zu „far-reaching economic integration“ zu Grunde.[16] Diese Qualifizierung steht in einer gewissen Tradition, bezeichnete doch schon Hans-Peter Ipsen die Gemeinschaft als einen ‚Zweckverband funktionaler Integration’.[17] Das Konzept der Output-Legitimation für die die Union und die Gemeinschaft versucht hierbei eine Parallele zu den US-amerikanischen unabhängigen Regulierungsbehörden zu ziehen, die ebenfalls nur für bestimmte Aufgaben zuständig sind, und nimmt die dort geführten Diskussionen teilweise auf.[18] Allerdings blendet diese Sichtweise, die die Gemeinschaft und die Union zu bloßen ‚ArbeitsGemeinschaft’ der Staaten degradiert, die politische Dimension der Union vollkommen aus.[19] Mit der Gründung der Europäischen Union ist das Paradigma des Zweckverbandes aber aufgegeben worden, da sich die Union nun grundsätzlich aller vitalen Fragen annehmen können soll.[20]

Als konkretes Beispiel für eine Output-Legitimation ist der Gedanke von Gert Nicolaysen anzusehen, der die gewichtigere Legitimation der Union und der Gemeinschaft aus der Sicherung des Frieden zwischen den Mitgliedsstaaten ableitet, die neben die demokratische Legitimation treten soll.[21] Denkt man diesen Gedanken weiter, so könnte möglicherweise eine genuin europäische demokratische Legitimation unterbleiben, ließe sich das geforderte Legitimationsniveau doch auch aus einem Zusammenspiel aus mitgliedsstaatlicher Legitimation und Friedenssicherungsfunktion ableiten. Jedoch begegnet diese Konstruktion grundsätzlichen Bedenken, die sich vor allem daraus ergeben, dass in diesem Modell demokratische Legitimation substituierbar gestaltet wird. Zwar betont auch Gert Nicolaysen, dass dies nicht zur Beliebigkeit führen und keine carte blanche darstellen dürfe, sondern vielmehr der Besonderheit der Union und der Gemeinschaft geschuldet sei,[22] doch erscheint diese Vorstellung gerade dann auch entbehrlich, wenn eine genuin europäische demokratische Legitimation möglich ist, was noch zu zeigen sein wird.

Insgesamt ist im Rahmen der Output-Legitimation auffällig, dass Gemeinwohlorientierung ganz selbstverständlich mit Demokratie gleichgesetzt wird.[23] Demokratie meint jedoch die Selbstregierung des demos in Gleichheit und Freiheit, wobei Freiheit hier Mitwirkungsfreiheit an der gemeinsamen Ordnung und Gleichheit meint, sodass alle Bürger gemeinsam und in gleicher Weise Inhaber der Gewalt sind.[24] Demnach können nur die Bürger eines Gemeinwesens Träger der Demokratie sein.[25] Deshalb wandte sich etwa auch Ulrich Everling gegen den Begriff des Staatenverbundes und prägte den Begriff Bürgerverbund.[26] Die Vertreter der Output-Legitimation erkennen zwar durchaus auch die Notwendigkeit einer Rückbindung der Entscheidung an die Bürger an, konstruieren diese aber teilweise oder ganz über alternative Kontrollinstitutionen wie Nichtregierungsorganisationen.[27] Jedoch setzten sich damit über einen breiten und historischen gewachsenen Konsens in den Mitgliedsstaate hinweg, der als Kern des Demokratieprinzips eine Rückbindung über direkt gewählte Parlamente ansieht.[28] Ohne egalitäres Entscheiden des Volkes ist Demokratie sinnentleert.[29]

Auch können nicht gewählte, meist nur Partikularinteressen vertretende Organisationen niemals ein direkt gewähltes Gremium ersetzen, das direkt von den Bürgern legitimiert wird und in dem alle Interessen vertreten werden.[30] Das Parlament ist aus dieser Perspektive vor allem auch deshalb eine demokratische Verfassung, weil es das demos repräsentiert, nicht bloß weil es einen Mechanismus der Mehrheitsentscheidung bereitstellt.[31] Damit ist noch nicht entschieden, ob auf europäischer Ebene die Bürger der Nationalstaaten oder aber die Unionsbürger heranzuziehen sind, jedoch wird deutlich das die Output-Legitimation niemals der demokratischen Legitimation gleichgestellt sein oder diese partiell oder ganz substituieren kann. Vielmehr ist die Output-Legitimation in Wahrheit Output-Legitimität[32] verstanden in dem Sinne, dass gemeinwohlorientierte Ergebnisse Anerkennung des ganzen Systems bewirken können. Diese Legitimität kann aber nur eine Bedingung für das Funktionieren der Demokratie, nicht deren Kerngehalt sein.[33] Treffend formuliert Hauke Brunkhorst: „Herrschaft für das Volk ohne Herrschaft durch das Volk ist Scheindemokratie, fauler Zauber, Ideologie.[34]

D. Legitimation (nur) durch die mitgliedsstaatlichen Völker

I. Nationalvölker als Hauptquell demokratischer Legitimation

In seinem aufsehenerregenden Maastricht-Beschluss kennzeichnete das Bundesverfassungsgericht die Europäische Union als einen Staatenverbund souverän bleibender Staaten, welche die Intensität der Integration im Wesentlichen gouvernemental bestimmen, weshalb die demokratische Legitimation hauptsächlich von den nationalen Staatsvölkern der Mitgliedsstaaten ausgehen müsse.[35] Der Beschluss lässt deutlich erkennen, dass nach Ansicht der Verfassungsrichter die Legitimation des Handelns der Union von den mitgliedsstaatlichen Parlamenten ausgeht und dem Europaparlament nur eine stützende Funktion zu kommt.[36] Nach dieser vielfach auch in der staatsrechtlichen Literatur geteilten Meinung, sind die Gemeinschaft und die Union zwingend auf eine Legitimation durch die Mitgliedsstaaten angewiesen; reicht das Legitimationsniveau, das auf diese Weise vermittelt durch die mitgliedsstaatlichen Völker erreicht werden kann, nicht mehr aus, so müsse der Integrationsprozess zwingend gestoppt werden, weil eine eigenständige, von den Mitgliedsstaaten abgekoppelte Legitimation auf europäischer Ebene undenkbar sei.[37] Hierbei kann die Legitimation über die Mitgliedsstaaten wiederum nur eine mittelbare sein.[38] Diese Meinungsgruppe geht dann auch von der Grundannahme aus, dass die Legitimation mittelbar über die nationalen Völker durch im Rat vertretenen Regierungsmitglieder erfolge und daneben eine Legitimation durch das Europäische Parlament allenfalls ergänzend hinzutrete.[39] Denn wenn den Regierungen auf mitgliedsstaatlicher Ebene ein ausreichendes Legitimationsniveau für ihr Handeln zugebilligt werde, müsse dies auch für die europäische Ebene gelten.[40] Bezogen auf das europäische Legitimationssubjekt bedeutet dies, dass die Union und die Gemeinschaft teilhaben an der Legitimation der mitgliedsstaatlichen Gewalt durch die jeweiligen nationalen Völker, ohne dass es ein genuin europäisches Legitimationssubjekt gebe.[41] Selbst wenn hier dem Europäischen Parlament eine stützende Funktion zugedacht wird, so doch nur als Vertretung der Völker nicht aber als Vertretung der Bürger, sodass dann die Völker der Mitgliedsstaaten zusätzlich noch unmittelbar wenn auch nur unterstützend über das Parlament legitimieren. Die Bevölkerung der Union und der Gemeinschaft wird in dieser Meinungsgruppe damit als in der Summe identisch mit den jeweiligen Staatsvölkern angesehen,[42] was die Möglichkeit eines genuin europäischen Legitimationssubjektes letztlich ausschließt, weil es keinen Raum für ein solches gibt.

II. Bewertung

Im Grundsatz berührt dieser Streit die Frage nach dem Charakter der Union und der Gemeinschaft als reiner Staatenverbund[43] oder als Staaten- und Verfassungsverbund[44] mit Betonung der Supranationalität. Versteht man die Union und die Gemeinschaft lediglich als Verbund souveräner Staaten,[45] so kann demokratische Legitimation nur von den mitgliedstaatlichen Völkern vermittelt über die nationalen Parlamente und Regierungen ausgehen.[46] In gewisser Weise sind damit die Union und die Gemeinschaft zu selbstständiger Demokratie unfähig.[47] Das Bundesverfassungsgericht formulierte im Maastricht-Beschluss daher auch: „Die Wahrnehmung von Hoheitsgewalt durch einen Staatenverbund wie die Europäische Union gründet auf Ermächtigungen souverän bleibender Staaten, die im zwischenstaatlichen Bereich regelmäßig durch ihre Regierungen handeln und dadurch Integration steuern. Sie ist daher primär gouvernemental bestimmt.[48] Betont man hingegen die supranationale Natur der Gemeinschaft und der Union wie der Europäische Gerichtshof,[49] so wird auch eine genuin europäische demokratische Legitimation möglich, die neben den mitgliedsstaatlichen Legitimationsstrang tritt.[50] Geteilte Souveränität zieht zwangläufig auch eine doppelte Legitimation nach sich.[51]

Die Annahme einer integouvernementalen Steuerung verkennt die eigenständige Struktur der Gemeinschaft, der Union und ihrer Organe, wie sie in den Verträgen zum Ausdruck kommt; der Rat etwa handelt nicht als Regierungskonferenz sondern als Gemeinschaftsorgan und erlässt Gemeinschaftsrechtsakte.[52]

Auch ist das Modell einer mittelbaren demokratischen Legitimation der Gemeinschaftsgewalt vor allem im Hinblick auf die Ermöglichung kontrollfreier rechtlicher Räume kritisiert worden.[53] Eine wirkliche Kontrolle des jeweiligen Ministers im Rat ist auch wegen der Vertraulichkeit der Ratssitzungen und Intransparenz der Entscheidungen derzeit nicht möglich.[54] Auch die zunehmenden Informationsrechte der Bürger vermögen hier keine andere Bewertung zu rechtfertigen; so führt Lemmy Betten etwa richtigerweise aus. „Although the right to information is a Step towards transparency and a conditio sine qua non for participation in decision-making, it does not exactly guarantee a more democratic or participatory form of law-making.”[55]

[...]


[1] Vgl. etwa Grimm, JZ 1995, S. 581 (588 ff.); Kirchhof, HbdStr VII 1992, § 183, Rn. 33.

[2] Stentzel 2002, S. 22.

[3] Vgl. Bredt 2006. S. 332 f; Lübbe-Wolff, VVDStRL 2001, S. 246 (247); Weiler, JöR 1996, S. 91 (129 f.).

[4] Gusy 2000, S. 131 (131).

[5] Gusy 2000, S. 131 (131).

[6] Gusy 2000, S. 131 (131).

[7] Vgl. Gusy 2000, S. 131 (131 f.).

[8] Huber 1999, S. 27 (31).

[9] Vgl. Stentzel 2002, S. 109 ff.

[10] Rumler-Korinek, EuR 2003, S. 327 (328).

[11] Böckenförde, HBStr II 2004, § 24, Rn. 11; Rumler-Korinek, EuR 2003, S. 327 (328).

[12] Peters 2001, S. 499 ff.; Scharpf 1999 I, S. 10 ff.; vgl. ferner die Darstellung bei Lübbe-Wolff, VVDStRL 2001, S. 246 (251 ff.) und Schmidt 2006, S. 436 ff.

[13] Scharpf 1999 I, S. 9.

[14] Vgl. Majone, EUI Working Paper RSC No 96/57.

[15] Schmitter 2001, S. 2 ff.

[16] Vgl. Majone, EJL 1998, S. 5; vgl. ferner Analyse bei Follesdal/ Hix, JCMS 2006, S. 533 (537 f.).

[17] Vgl. Ipsen 1972, S. 1044.

[18] Caporaso, JCMS 1996, S. 29 (39 ff.); Heitsch, EuR 2001, S. 809 (818); Majone 1996, S. 284 (287 f.).

[19] Vgl. Pernice, FS Zuleeg 2005, S. 145 (155); Follesdal/ Hix, JCMS 2006, S. 533 (543).

[20] Tomuschat, EuGRZ 1993, S. 489 (493).

[21] Nicolaysen, EuR 2000, S. 495 (507 f.).

[22] Nicolaysen, EuR 2000, S. 495 (508).

[23] Rumler-Korinek, EuR 2003, S. 327 (332).

[24] Bleckmann 1998, S. 114 ff.; Rumler-Korinek, EuR 2003, S. 327 (333 f).

[25] Vgl. Pernice, FS Zuleeg 2005, S. 145 (155 f.); Peters 2001, S. 651 f.; Ruffert, EuR 2004, S. 165 (181 f.); Kingreen 2003, S. 394 ff. mwN, 456 f.

[26] Everling, Integration 1994, S. 165 (167 und 169).

[27] Vgl. Rumler-Korinek, EuR 2003, S. 327 (336).

[28] Rumler-Korinek, EuR 2003, S. 327 (336).

[29] Brunkhorst, Leviathan 2002, S. 530 (540).

[30] Vgl. Rumler-Korinek, EuR 2003, S. 327 (336).

[31] Weiler, JöR 1996, S. 91 (100).

[32] Teilweise werden Legitimität und Legitimation synonym verwendet. Allerdings beschreiben beide Begriffe etwas durchaus unterschiedliches: Legitimität meint vor allem Anerkennung; legitimes Handeln wird als grds. richtig angesehen. Legitimation hingegen meint Rechtfertigung; legitimiertes Handeln ist damit gerechtfertigtes Handeln, wobei diese Rechtfertigung staatlichen Handeln im demokratischen Staat vom demos ausgeht. Damit aber wird die Legitimität des Handeln gewissermaßen zu einer der Vorraussetzungen von Demokratie.

[33] Brunkhorst, Leviathan 2002, S. 530 (540 f.); Rumler-Korinek, EuR 2003, S. 327 (337).

[34] Brunkhorst, Leviathan 2002, S. 530 (541).

[35] BVerfGE 89, S. 155 (181, 184 ff.)

[36] Vgl. Analyse bei Zuleeg 1999, S. 11 (13).

[37] Huber 1993, S. 28 f.; Huber 1996, S. 11 (30 ff.); Isensee 1995, S. 567 (579); Kirchhof 1995, S. 230 ff.

[38] Kluth 1995, S. 86.

[39] BVerfGE 89, 155 (184); Böckenförde, HdStR II 2004, § 24, Rn. 16; Kirchhof, HbdStr VII 1992, § 183, Rn. 53.

[40] Vgl. Gusy 2000, S. 131 (137).

[41] Vgl. Gu sy 2000, S. 131 (137).

[42] Vgl. Gusy 2000, S. 131 (137).

[43] Der Begriff selbst ist in der Staatslehre und im Völkerrecht nicht mit vorgegebenen Bedeutungen anders etwa als Staatenbund vordefiniert, sondern wird flexibel auch gerade für solche Gebilde verwendet, die nicht in traditionelle Strukturen passen [vgl. Tomuschat, EuGRZ 1993, S. 489 (491). Paul Kirchhof wiederum, der im Maastricht-Beschluss, das die Europäische Union als Staatenverbund qualifiziert, Berichterstatter war, will mit der Verwendung des Begriffs die „Organisation Europas zwischen Staatenbund und Entstaatlichkeit der Mitgliedsstaaten“ kennzeichnen [ Kirchhof 1993, S. 93]. Vgl. auch Pernice, AöR 1995, S. 100 (100).

[44] Dieser Begriff wiederum ist auch umstritten. Peter Häberle etwa plädiert etwa für ‚Teilverfassungen’ [ Häberele 2005, S. 80 (82)].

[45] So das Bundesverfassungsgericht [vgl. Nicolaysen, EuR 2000, S. 495 (495 ff.).]

[46] Kaufmann 1997, S. 480.

[47] Scharpf 1999 II, S. 672 (672 f.).

[48] BVerfGE 89, 155 (186).

[49] Vgl. Nicolaysen, EuR 2000, S. 495 (495 ff.).

[50] Vgl. Classen, AöR 119, S. 238 (238 f.); Kluth 1995, S. 87; Seidel, EuR 1992, S. 125 (139 f.).

[51] Kadelbach 1999, S: 89 (108).

[52] Nicolaysen, EuR 2000, S. 495 (503 f.).

[53] Vgl. Gusy 2000, S. 131 (139).

[54] Lübbe-Wolff, VVDStRL 2001, S. 246 (256 f.); Pernice, FS Zuleeg 2005, S. 145 (151).

[55] Batten 1998, S. 20 (21).

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Details

Titel
Das Legitimationssubjekt der Europäischen Union
Untertitel
Zur Debatte um den Volksbegriff auf europäischer Ebene
Hochschule
Johann Wolfgang Goethe-Universität Frankfurt am Main
Veranstaltung
Seminar Demokratie in Europa
Autor
Jahr
2008
Seiten
26
Katalognummer
V114314
ISBN (eBook)
9783640148790
ISBN (Buch)
9783640149056
Dateigröße
538 KB
Sprache
Deutsch
Schlagworte
Legitimationssubjekt, Europäischen, Union, Seminar, Demokratie, Europa
Arbeit zitieren
Referendar jur. Alexander Krey (Autor), 2008, Das Legitimationssubjekt der Europäischen Union, München, GRIN Verlag, https://www.grin.com/document/114314

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