Wie marktfähig sind soziale Dienstleistungen? Am Beispiel der Kinder- und Jugendhilfe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung

2. Definition Monopolkommission

3. Definition Kinder- und Jugendhilfe
3.1 Sozialrechtliches Dreiecksverhältnis:
3.2 Die Kinder- und Jugendhilfe als Wachstumsmarkt.

4. Zusammenfassung des XX Hauptgutachten sowie die Position und Bewertung der Monopolkommission zur Frage wie marktfähig soziale Dienstleistungen sind

5. Kritische Würdigung der Positionen
5.1 Position der Arbeitsgemeinschaft der Jugendhilfe zum XX Hauptgutachten
5.2 Position der Bundesregierung zum XX Hauptgutachten

6. Kritische Würdigung der Positionen

7. Fazit

Literaturverzeichnis

Internetquellen

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Aus Gründen der einfacheren Lesbarkeit wird in der vorliegenden Hausarbeit das generische Maskulinum verwendet, wobei sich dies aber ausdrücklich auf beide Geschlechter bezieht.

1. Einleitung

Sobald in unserer Gesellschaft etwa vom Handel mit Waren oder der Dienstleistungserbringung gesprochen wird, ist meist von dem Vorgang die Rede, dass von untereinander in Konkurrenz stehenden Anbietern Waren und Dienstleistungen für einen durch den Markt gesteuerten Preis angeboten werden. Erworben werden diese durch Kunden, die diese in aller Regel mit ihren eigenen finanziellen Ressourcen finanzieren. Betrachtet man nun jedoch die Sozialen Dienstleistungen, oder hier speziell die Dienstleistungen der Kinder- und Jugendhilfe fällt auf, dass ein anderes System zum Einsatz kommt. So hat der Hilfeberechtigte gegenüber dem zuständigen öffentlichen Leistungs- und Kostenträger einen Anspruch auf eine Leistung. Diese Leistung wird jedoch durch den öffentlichen Träger nicht selbst erbracht, sondern zur Ausführung an einen Leistungserbringer vergeben. Dieses System wird auch als sozialrechtliches Dreiecksverhältnis beschrieben. (Vgl. Cremer, Georg u. a. 2013: S. 115) Hierbei hat der Hilfeempfänger im Vergleich zur freien Wirtschaft jedoch nur ein begrenztes Wahlrecht. In diesem Zusammenhang wird von der Monopolkommission sowie verschiedenen fachlichen Institutionen seit längerem gefordert, dass soziale Dienstleistungen unter Marktbedingungen angeboten werden sollen. Auch eine Abkehr vom sozialrechtlichen Dreiecksverhältnis soll hieraus resultieren. Unter anderem schlägt die Monopolkommission im XX. Hauptgutachten vor, ein Gutscheinsystem in der Kinderbetreuung einzuführen. Durch die damit einhergehende subjektbezogene Unterstützung der Eltern, würden diese quasi nach dem Prinzip der freien Wirtschaft, wie Kunden agieren können. Die Leistungserbringer würden damit zu Anbietern, die zu den anderen Einrichtungen in einer gewissen Konkurrenz stehen. (Vgl. Monopolkommission [Hrsg] 2012/2013: S. 147)

Darauf basierend wird in dieser Hausarbeit nach grundlegenden Definitionen die Position der Monopolkommission zu der Frage abgebildet, wie marktfähig soziale Dienstleistungen sind. Daran anschließend werden die kritischen Stellungnahmen zu dem Gutachten dargestellt, sowie die Frage anhand der wissenschaftlichen Fachdiskussion näher beleuchtet. Abschließend wird durch den Autor ein Fazit gezogen.

2. Definition Monopolkommission

Die Monopolkommission ist ein unabhängiges Beratungsgremium, das die Bundesregierung sowie die gesetzgebenden Körperschaften der Bundesrepublik Deutschland auf den Gebieten der Wettbewerbspolitik, des Wettbewerbsrechts und der Regulierung berät. (Vgl. Monopolkommission [Hrsg] 2007a) Der gesetzliche Auftrag dieser Institution umfasst die Beurteilung des Standes der Unternehmenskonzentration in der BRD und deren absehbare Entwicklung unter wirtschafts-, und wettbewerbspolitischen Gesichtspunkten. Weiterhin fällt in deren Aufgabenbereich die Würdigung der Kartellrechtspraxis der Kartellbehörden und der Gerichte zur Missbrauchsaufsicht und zur Fusions- bzw. Zusammenschlusskontrolle. Aber auch das Aufzeigen, von nach ihrer Auffassung notwendigen Änderungen der einschlägigen Bestimmungen des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) gehört zu ihren Aufgaben. Dazu veröffentlicht die Hauptkommission alle zwei Jahre ein Hauptgutachten, das der Bundesregierung zugeleitet wird und über die Weiterleitung an die gesetzgebenden Körperschaften zum Gegenstand parlamentarischer Diskussion wird. Durch die vorgeschriebene Veröffentlichung wird das Hauptgutachten jeweils auch einer breiten Öffentlichkeit bekannt gemacht. (Vgl. Springer Gabler [Hrsg] o. J.) Ferner erstellt die Monopolkommission Sondergutachten sowohl im Auftrag der Bundesregierung, im Verfahren der Ministererlaubnis als auch nach eigenem Ermessen. Außerdem hat die Monopolkommission gesetzliche Gutachtenaufträge im Bereich der Netzindustrien. Hier nimmt sie ebenfalls alle zwei Jahre Stellung zu den Entwicklungen im Wettbewerb auf den Märkten der leitungsgebundenen Versorgung mit Elektrizität und Gas, der Eisenbahnen, der Telekommunikationsmärkte sowie des Postwesens.

Als gesetzliche Grundlage der Hauptkommission dienen die §§ 44 bis 47 sowie § 42 Abs. 4 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB). Weiterhin liegen hier das Eisenbahnregulierungsgesetz (ERegG), Energiewirtschaftsgesetz (EnWG), Telekommunikationsgesetz (TKG) sowie das Postgesetz (PostG) zugrunde. (Vgl. Monopolkommission [Hrsg] 2017a) Die Monopolkommission setzt sich aus fünf Mitgliedern zusammen, die über besondere volkswirtschaftliche, betriebswirtschaftliche, sozialpolitische, technologische oder wirtschaftsrechtliche Kenntnisse und Erfahrungen verfügen müssen. Alle Mitglieder werden dabei auf Vorschlag der Bundesregierung durch den Bundespräsidenten für die Dauer von vier Jahren berufen. Auch sind Wiederberufungen zulässig. (Vgl. Monopolkommission [Hrsg] 2017b)

Die Mitglieder dürfen aber weder Repräsentanten oder Beschäftige eines Wirtschaftsverbandes sein, noch der Regierung oder einer gesetzgebenden Körperschaft des Bundes bzw. Landes angehören.

3. Definition Kinder- und Jugendhilfe

Da das Feld der Kinder- und Jugendhilfe schon alleine aufgrund seiner vielfältigen gesetzlichen Regelungen sehr umfangreich ist, wird im Folgenden auf eine ausführliche Darstellung aller Bereiche verzichtet. Viel mehr wird ein Fokus auf die für die Fragestellung relevanten Themen gelegt. Bei der Darstellung gesetzlicher Grundlagen erfolgt aus Übersichtlichkeitsgründen nur eine Nennung des Paragraphen, ohne die genauen Inhalte darzustellen.

Unter dem Begriff der Kinder- und Jugendhilfe werden alle Leistungen und Aufgaben der öffentlichen und freien Träger verstanden, die für Kinder, Jugendliche und deren Familien geleistet werden. (Vgl. Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge [Hrsg] 2007: S. 549) Die gesetzliche Grundlage hierfür ist das Sozialgesetzbuch VIII, dass in landesrechtlichen Ausführungsgesetzen konkretisiert ist. Die Aufgaben der Kinder- und Jugendhilfe werden dort unter dem § 1 Abs. 3 SGB VIII sowie die Leistungen unter dem § 2 SGB VIII näher beschrieben. Die Leistungen werden dabei durch die Jugendämter der Städte oder Landkreise sowie durch freie Träger wie Initiativen, Vereine, privatwirtschaftliche Träger oder Stiftungen erbracht. Hierbei ist, wie im § 3 Abs. 1 SGB VIII geregelt, eine vielfältige Trägerlandschaft durch den Gesetzgeber gewollt. (Vgl. Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend [Hrsg] 2014: S. 13) Die öffentlichen Träger unterliegen dabei nach § 4 Abs. 2 SGB VIII dem Subsidiaritätsprinzip welches vorsieht, dass diese von eigenen Maßnahmen absehen sollen, soweit geeignete Einrichtungen, Dienste und Veranstaltungen von anerkannten Trägern der freien Kinder- und Jugendhilfe betrieben oder rechtzeitig geschaffen werden können. Mit diesem Prinzip wird eine Trägerpluralität gewährleistet, welche wiederum eine wichtige Grundlage für die Ausübung des Wunsch- und Wahlrechtes der Leistungsberechtigten darstellt. (Vgl. Monopolkommission [Hrsg] 2012/2013: S. 130) Von den Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe ist eine große Anzahl für den Leistungsempfänger kostenfrei bzw. mit einem gewissen Kostenbeitrag verbunden. Die finanzielle Hauptlast der Kinder- und Jugendhilfe trägt jedoch der öffentliche Träger. (Vgl. Zentrum Bayern Familie und Soziales, Bayerisches Landesjugendamt [Hrsg] 2017a)

Für die Wahrnehmung vieler Jugendhilfeleistungen wie etwa der Sozialpädagogischen Familienhilfe oder Erziehungsbeistandschaft bedarf es dem Vorliegen von Leistungsvoraussetzungen, welche durch den öffentlichen Träger festgestellt werden müssen. Dabei wird durch das Jugendamt eruiert, ob die Familie bzw. der junge Mensch die Probleme aus eigener Kraft oder mit Hilfe des sozialen Umfelds lösen kann. Ist dies nicht der Fall und werden die Leistungsvoraussetzungen festgestellt, ist ein Leistungsanspruch auf Hilfe im rechtlichen Sinne gegeben. (Vgl. Zentrum Bayern Familie und Soziales, Bayerisches Landesjugendamt [Hrsg] 2017b)

Dagegen werden andere Leistungen wie etwa Erziehungsberatungsstellen zwar über die öffentlichen Träger finanziert bzw. mitfinanziert, hier bedarf es jedoch keiner Bedarfsfeststellung durch das Jugendamt. (Vgl. Zentrum Bayern Familie und Soziales, Bayerisches Landesjugendamt [Hrsg] 2017c) Neben den, sozusagen klassischen Hilfen zur Erziehung aus dem SGB VIII, gibt es mit der Übernahme von Kitakosten usw. noch etliche weitere Hilfen und Unterstützungsangebote, bei denen sich die Form der Leistungsgewährung unterscheidet bzw. andere Verfahren und Voraussetzungen für den Leistungsanspruch bestehen. Bei der Wahl der jeweiligen Leistung bzw. des Anbieters ist jedoch grundsätzlich das Wunsch- und Wahlrecht zu beachten. Dieses besagt, dass die Leistungsberechtigten zwischen Einrichtungen und Diensten der verschiedenen Träger wählen können und ihre Wünsche hinsichtlich der Gestaltung der Hilfe, insoweit möglich, beachtet werden sollten. (Vgl. § 5 Abs. 1 Nr. 1 SGB VIII)

3.1 Sozialrechtliches Dreiecksverhältnis:

Zur Erbringung der Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe bedient sich der öffentliche Träger entsprechend dem Subsidiaritätsprinzip möglichst der Leistungen der freien Träger. In diesem Prozess kommen als Akteure der Leistungsberechtigte als Hilfeempfänger, der freie Träger als Leistungserbringer sowie der Sozialleistungsträger als Kostenträger zusammen. Der öffentliche Träger schließt hier mit dem freien Träger vertragliche Regelungen über die Leistungserbringung. Das daraus entstehende Verhältnis zwischen den drei Akteuren wird als sozialrechtliches Dreiecksverhältnis bezeichnet. Dabei hat der Leistungsberechtigte gegenüber dem Sozialleistungsträger einen Anspruch auf eine Leistung. Zur Erfüllung dieses Anspruchs bedient sich der öffentliche Träger in der Kinder- und Jugendhilfe eines freien Trägers bzw. privaten Anbieters. Er tritt hierbei zu diesem Zweck mit dem Leistungserbringer in ein öffentlich-rechtliches Vertragsverhältnis ein. Dieses sieht vor, dass der Hilfeberechtigte nach der Feststellung seines Leistungsanspruchs durch den Sozialleistungsträger den Leistungserbringer in Anspruch nimmt. Dies geschieht dann auf der Grundlage eines privatrechtlichen Vertrages. Die hierbei auftretenden unterschiedlichen Rechtsbeziehungen können als Dreieck dargestellt werden. (Vgl. Cremer, Georg u. a. 2013: S. 115)

3.2 Die Kinder- und Jugendhilfe als Wachstumsmarkt.

Um im Weiteren auf die Frage der Hausarbeit eingehen zu können, wie marktfähig soziale Dienstleistungen sind, bedarf es der Feststellung inwiefern überhaupt ein Markt in der Kinder- und Jugendhilfe besteht. So ist nämlich festzustellen, dass die Angebote der sozialen Dienstleistungen und insbesondere der Kinder- und Jugendhilfe lange Zeit von den öffentlichen Trägern sowie den Anbietern aus den Spitzenverbänden der freien Wohlfahrtspflege dominiert waren. Auch die Zahl der verschiedenen Anbieter war größtenteils auf die Spitzenverbände der freien Wohlfahrtspflege reduziert. Einhergehend war eine Konkurrenz zwischen den verschiedenen Anbietern nicht zu beobachten. (Vgl. Zerrle, Karl-Heinz 2003: S. 2) Seit einiger Zeit ist jedoch die Entwicklung für alle Beteiligten spürbar, dass sich der Markt hin zu einem Modell wandelt, dass für verschiedenste Anbieter offen ist. Diese Wandlung erfolgte mit gesetzlichen Veränderungen, die Mitte der 1980er Jahre umgesetzt wurden. Nicht zuletzt ist diese Entwicklung aber auch leerer werdenden öffentlichen Kassen geschuldet. Angesichts derer setzte sich die Auffassung durch, dass man selbst soziale Leistungen billiger anbieten könne, wenn man sie dem Wettbewerb verschiedener Anbieter aussetze. (Vgl. Zerrle, Karl-Heinz 2003: S. 2) Als Ergebnis daraus hat sich ein Markt entwickelt, welcher sich mit immer mehr unterschiedlichen Anbietern füllt und mit Abstand von den freien Trägern dominiert wird. (Vgl. Monopolkommission [Hrsg] 2012/2013: S. 131)

Einhergehend hat sich auch die Höhe der von der öffentlichen Hand eingesetzten Mittel vervielfacht. So haben sich etwa die Gesamtausgaben der öffentlichen Kinder- und Jugendhilfe zwischen 2001 und 2012, bei einer rückläufigen Anzahl von unter 27-jähringen, von 19 Milliarden Euro auf über 32 Milliarden Euro erhöht. (Vgl. Monopolkommission [Hrsg] 2012/2013: S. 132 - 133) Die Kinder- und Jugendhilfe ist damit zu einer Wachstumsbranche geworden, welche von erheblicher Volkswirtschaftlicher Bedeutung ist. Hierdurch werden wiederum immer mehr Anbieter auf den Markt gezogen und den Klienten eine Wahl zwischen verschiedenen Anbietern im Rahmen des Wunsch- und Wahlrechtes nach § 5 Abs. 1 SGB VIII überhaupt erst ermöglicht. (Vgl. Monopolkommission [Hrsg] 2012/2013: S. 128)

4. Zusammenfassung des XX Hauptgutachten sowie die Position und Bewertung der Monopolkommission zur Frage wie marktfähig soziale Dienstleistungen sind

Bevor eine Darstellung der Inhalte und Ergebnisse des XX. Hauptgutachtens erfolgen kann, bedarf es einer Auseinandersetzung mit der letzten Befassung der Monopolkommission mit dem Markt sozialer Dienstleistungen. So wurde das sozialrechtliche Dreiecksverhältnis, als die in der Bundesrepublik Deutschland prägende Marktordnungsform zur Erbringung sozialer Dienstleistungen, im XII Hauptgutachten Ende der 90 er Jahre, vergleichsweise negativ bewertet. Ein Kernpunkt der Kritik war dort, dass das sozialrechtliche Dreiecksverhältnis abseits der wettbewerblichen Marktordnung in neokorporatistischen Strukturen koordiniert werde. Weiterhin wurde kritisiert, dass es gegen Wettbewerb abgeschottet sei und dem Leistungsempfänger nur einen geringen Einfluss auf die Ausgestaltung des Angebotes ermöglichen würde. Angesichts der von der Monopolkommission gesehenen fehlenden Wahlmöglichkeit wurde angenommen, dass der Klient Leistungen nicht abwählen könne, wenn er mit diesen unzufrieden sei. Daher plädierte die Monopolkommission für eine Auflösung der neokorporatistischen Strukturen und stattdessen zur Schaffung einer wettbewerblichen Steuerung der Erbringung sozialer Dienstleistungen. (Vgl. Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege e. V. [Hrsg] 2014: S. 1) Während sich jedoch das XII Hauptgutachten mit der Kritik an den Strukturen der Wohlfahrtspflege allgemein beschäftigte, untersucht das XX. Hauptgutachten die Veränderungen in der Wohlfahrtspflege seit dem Ende der 90er Jahre und geht im speziellen auf den Bereich der Kinder- und Jugendhilfe ein. Dabei werden durch die Kommission die Wettbewerbsprobleme beschrieben sowie Handlungsempfehlungen dargelegt. (Vgl. Bundesarbeitsgemeinschaft Katholische Jugendsozialarbeit e. V. [Hrsg] 2015)

Als Ergebnis wird im XX. Hauptgutachten festgestellt, dass es seit dem Erscheinen des XII Hauptgutachtens der Monopolkommission im Jahr 1998, verglichen mit der heutigen Wettbewerbssituation auf den Wohlfahrtsmärkten heute, eine Reihe von wettbewerblichen Fortschritten gegeben hat. (Vgl. Monopolkommission [Hrsg] 2012/2013: S. 155 - 157)

Ganz explizit wird hier in der Kinder- und Jugendhilfe auf was Wunsch- und Wahlrecht verwiesen, mit dem das Wettbewerbsprinzip im Sozialgesetzbuch VIII angelegt ist. (Vgl. Pressestelle der Monopolkommission [Hrsg] 2014: S. 2) Allerdings werden durch die Monopolkommission im XX. Hauptgutachten trotz der erkennbaren Fortschritte seit dem XII Hauptgutachten nach wie vor Wettbewerbshindernisse festgestellt. Um diese abzubauen, folgert die Kommission aus dem Gutachten verschiedene Handlungsempfehlungen. So wird es grundsätzlich als wünschenswert erklärt in der Kinder- und Jugendhilfe die Transparenz und die institutionenübergreifende Erhebung und Nutzung wirtschaftlich relevanter, disaggregierter Daten zu verbessern. (Vgl. Monopolkommission [Hrsg] 2012/2013: S. 155 - 157) Der weiter gesehene Verbesserungsbedarf ist nicht zuletzt darin begründet, um in Anbetracht begrenzter öffentlicher finanzieller Ressourcen und des gleichzeitig steigenden Bedarfs in der Kinder- und Jugendhilfe, auch zukünftig qualitativ hochwertige Leistungen kosteneffizient erbringen zu können. Dazu fordert die Kommission im Sinne einer wettbewerblichen Leistungserstellung wettbewerbsverzerrende Privilegien im Bereich der Steuern und finanzielle Förderungen etablierter Anbieter abzubauen und Beteiligungsmöglichkeiten in institutionellen Einrichtungen wie dem Jugendhilfeausschuss anbieterneutral auszugestalten. Auch wird empfohlen mittels der Anwendung des Vergabe-, Beihilfe- und Kartellrechtes sowie der Fortführung der Entgeltreformen wichtige wettbewerbliche Impulse zu setzen. (Vgl. Pressestelle der Monopolkommission [Hrsg] 2014: S. 2) Die Position der Monopolkommission besteht im Grunde darin, dass die Leistungen der Kinder- und Jugendhilfe unter Marktbedingungen gesteuert werden sollen und eine Abkehr vom Prinzip des sozialrechtlichen Dreiecks angestrebt wird. Mittels subjektbezogener Förderungen sollen die Leistungsempfänger in die Lage versetzt werden, Leistungen direkt beim Leistungserbringer wahrnehmen zu können und damit auch ein Mehr an Wettbewerb zu ermöglichen. Ein Beispiel hierfür bieten etwa die Städte Hamburg und Berlin, welche ein Gutscheinsystem in der Kinderbetreuung eingeführt haben. Auslöser für dieses Handeln war die nach wie vor praktizierte Objektförderung in diesem Bereich. Dabei profitieren vor allem etablierte Träger, während Markteintritte erschwert werden können, wenn seitens der Kommunen keine Förderung neuer Leistungserbringer erfolgt. Mit dem System der Gutscheine erfolgt eine subjektbezogene Unterstützung der Eltern bzw. deren Kindern. In Hamburg etwa, erhalten Eltern bei einem Anspruch auf Kinderbetreuung einen an das jeweilige Kind gebundenen Gutschein für die Leistung.

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