Exekutiv Multilateralismus - Multilateralismus - Inklusive Institutionen

Inhaltsverzeichnis

Einleitung

1. Ein Blick auf das Phänomen Migration

2. Das Regieren auf globaler Ebene
2.1 Probleme des internationalen Regierens
2.2 Formen des Regierens

3. Die Ressourcentauschtheorie

4. Die International Organization for Migration

5. Die Explizierung des Untersuchungsinteresse

6. Die Anwendung der Ressourcentauschtheorie
6.1 Die Überprüfung des Konsens im Zuständigkeitsbereich
6.1.1 Die Überprüfung des Konsens zwischen der IOM und dem BAB
6.1.2 Die Überprüfung des Konsens im Kontext des Dialoges
6.2 Die Überprüfung der Ressourceninterdependenz
6.2.1 Die Ressourcendependenz des BABs gegenüber der IOM
6.2.2 Die Ressourcendependenz der IOM gegenüber dem BAB

7. Fazit

Quellen:

Einleitung

Wanderungsbewegungen im großen Stil hat es in der Menschheitsgeschichte immer wieder gegeben. Schon die Römer hatten mit den Folgen der Migration zu kämpfen. Manche Historiker gehen sogar soweit und sehen in den damaligen Völkerwanderungen einen von mehreren Gründen für den Zusammenbruch des Römischen Reiches. (vgl. Wöhlcke 2003, S.284) Wie dies auch immer zu bewerten ist, so dürfte es unstrittig sein, dass sich im Laufe der Zeit die Migration in qualitativer sowie in quantitativer Hinsicht verändert hat. Zu keiner Zeit waren so viele Staaten, als auch Menschen von Migration betroffen, wie es heute der Fall ist. Nicht nur durch das Ausmaß, sondern auch durch die wachsende Komplexität von Migration sieht sich die heutige Staatenwelt einer wachsenden Herausforderung gegenüber gestellt. In anbetracht dessen dürften einfache Problemlösungsmechanismen genauso zum scheitern verurteilt sein wie unilaterales Handeln von Staaten.

Auf institutioneller Ebene gibt es unterschiedliche Varianten des internationalen Regierens, um auf globale Phänomene, wie die Migration eines ist, adäquat zu reagieren. Die angedeuteten Varianten unterscheiden sich dabei im Grad der Einbeziehung von privaten Akteuren in internationalen Organisationen. Der höchste Grad der Einbeziehung findet sich in so genannten Inklusiven Institutionen. Die Wirksamkeit dieser Institutionen wurde u.a. von Rittberger, Huckel, Rieth und Zimmer nachgewiesen. (vgl. Rittberger et al. 2007)

Die vorliegende Arbeit setzt sich nun mit der Problematik auseinander, warum es im Politikfelde Migration bis dato zu keiner Entstehung einer Inklusiven Institution gekommen ist. Um dies zu ergründen wurde das Format einer Einzellfallanalyse gewählt. Gegenstand soll hierbei die International Organization for Migration (IOM) sein. Begründet wird die Auswahl damit, dass es sich bei der IOM um die internationale Organisation mit dem breitesten Aufgabenspektrum handelt. Zudem zählt sie zu den bedeutendsten Organisationen, welche sich mit dem Bereich der Migration auseinander setzt. (vgl. GCIM 2005, S.72) Auf der Grundlage der Ressourcentauschtheorie soll die folgende Frage geklärt werden:

Welche Faktoren können auf der Grundlage der Ressourcentauschtheorie benannt werden, warum es sich im Falle der IOM um keine Inklusive Institution handelt?

Um die gestellte Frage zu beantworten, soll zunächst das Phänomen Migration näher beleu-chtet werden. Im Anschluss daran wird auf die Probleme des bestehenden internationalen Regierens eingegangen und die unterschiedlichen Regierungsformen vorgestellt. Nach einer genaueren Betrachtung der Ressourcentauschtheorie und der IOM, wird das Untersuchungs-interesse expliziert. Die durchgeführte Analyse orientiert sich an der vorgestellten Theorie.

1. Ein Blick auf das Phänomen Migration

Unter Migration wird im allgemeinen Sprachgebrauch die Wanderung bzw. die Bewegung von Individuen oder Gruppen im geographischen Raum verstanden, sofern damit ein Wechsel des Wohnsitzes einhergeht. Was die internationale Migration^[1] angeht, so lebten im Jahre 2005 fast 200 Millionen Menschen außerhalb ihres Geburtslandes.^[2] Allerdings muss darauf hinge-wiesen werden, dass es sich dabei lediglich um eine grobe Schätzung handelt. Zuverlässige Angaben über die Größenordnung internationaler Wanderungsbewegungen scheint es nicht zu geben. In einigen afrikanischen und asiatischen Staaten werden überhaupt keine Daten in Bezug auf Migration erhoben und selbst in Industriestaaten scheinen die Statistiken diesbe-züglich oftmals unvollständig zu sein. (vgl. Angenendt 1999) Zudem, was in der Natur der Sache liegt, variieren die Angaben über die undokumentierten Migrationsbewegungen stark. Dementsprechend gibt es Experten die zur Jahrtausendwende die Zahl der undokumentierten Migranten auf 20 Millionen schätzten. Andere gehen davon aus, dass die undokumentierte Migration jener Zahl der dokumentierten Migration entspreche, was demzufolge ein Viel-faches über den angenommenen 20 Millionen liegen würde.

Einigkeit scheint es in der Literatur nicht nur darüber zugeben, dass der größte Teil der Wanderungen an den Industriestaaten vorbeigeht und somit vor allem die Entwicklungs-länder betrifft, sondern auch darüber, dass die Migrationsströme in den letzten Jahrzehnten signifikant zugenommen haben. So wurden im Jahr 1970 weltweit 82 Millionen Migranten registriert.^[3] Dies bedeutet eine Zunahme der weltweiten Migration im Zeitraum von 1970 bis 2005 um fast 150%. Auch wenn die Ursachen der Migration mannigfaltig sind, so wird der Anstieg vor allem mit der zunehmenden wirtschaftlichen Globalisierung, dem Ende des Kalten Krieges und der zunehmenden Mobilität begründet. (vgl. Hödl et. al. 2000, S.13f.; vgl. Channac 2007, S.3)

Auch für die Zukunft gehen die Experten von einem anhaltenden Anstieg der Wanderungs-zahlen aus. Zum einen wird diese Annahme durch die weiter fortschreitende Globalisierung und zum anderen mit der zu erwartenden Bevölkerungsexplosion in den afrikanischen Ländern begründet. In welcher Größenordnung ökologische Faktoren wie z.B. die Desert-ifikation, Naturkatastrophen und Umweltverschmutzungen zu einem zusätzlichen Anstieg von Wanderungsbewegungen führt, scheint bis dato nur schwer einschätzbar zu sein. (vgl. Angenendt 1999)

Was das Ausmaß angeht, so sind schon heute fast alle Staaten der Welt von Migration betroffen. Auch wenn die Grenzen zwischen Herkunfts-, Ziel- und Transitländer mehr und mehr verschwimmen, so sind die Staaten weiterhin mit unterschiedlichen Folgen von Migration konfrontiert. Eine Problematik für die Entwicklungsländer ergibt sich aus dem so genannten Brain Drain, also der Abwanderung von qualifizierten Personen. Auf der anderen Seite profitieren die Herkunftsländer von den zum Teil beträchtlichen Geldrückflüssen der ausgewanderten Migranten. (vgl. Hödl et al. 2000, S.18f.) Was die Zielländer angeht, so kann hier zwischen einer erwünschten und unerwünschten Migration unterschieden werden. Der Zuzug von hochqualifizierten Personen dürfte ohne weiteres der erwünschten Migration zugerechnet werden. Zu der Gruppe der unerwünschten Migranten dürften dagegen vor allem Flüchtlinge, Asylbewerber und undokumentierte Migranten gezählt werden. Dies lässt sich alleine daran erkennen, dass die staatlichen Regelungen der Zielländer gegenüber den genannten Gruppen zunehmend strikter geworden sind. (vgl. Massey 2000, S.64) Die Probleme mit denen die Zielländer durch größere Wanderungsbewegungen konfrontiert werden sind vielfältig. Angefangen von der öffentlichen Wahrnehmung, bei der die Zuwanderer oftmals entweder als Konkurrenz für den jeweiligen Arbeitsmarkt oder aber auch als Belastung für das Sozialsystems empfunden werden, den Problemen bei der Integration von Zuwanderern bis hin zur Gefährdung der inneren Sicherheit durch zunehmende Fremdenfeindlichkeit und der Entstehung von so genannten Parallelgesellschaften. (vgl. Wöhlcke 2003, S.285f.; vgl. Hödl et al. 2000, S.19f.)

Was die Migrationsarten angeht, so kann grob zwischen Arbeitsmigranten, Migranten im Rahmen des Familiennachzugs, undokumentierten Migranten und Flüchtlingen unterschieden werden. Jedoch lassen sich die Auslöser für die Wanderungsbewegungen zunehmend schwierig voneinander abgrenzen. (vgl. Angenendt 1999)

Wie auch immer letztendlich die positiven und negativen Effekte von Migration für die jeweiligen Staaten bewertet werden, sehen sich die Staaten einer wachsenden Heraus-forderung gegenüber gestellt, deren Aufgaben bewältigt werden müssen. Auch wenn davon ausgegangen werden kann, dass zu keinem Zeitpunkt die Staaten eine absolute Kontrolle darüber hatten wer letztendlich alles in ihr Staatsgebiet einwanderte, scheinen die Staaten gegenüber der undokumentierten Migration zunehmend machtlos zu sein.

„Governments have won many battles against unauthorized migration, but they are, by and large, losing the war for control over who enters, leaves, and remains in their territories.” (Newland 2005, S.3)

Deutlich zeigt sich die Machtlosigkeit der einzelnen Staaten daran, dass durch restriktivere Zuwanderungsbedingungen zwar die Asylbewerberzahlen rückläufig sind, parallel dazu aber die undokumentierte Migration zunimmt. (vgl. Hödl et al. 2000, S.17; vgl. Massey 2000, S.64) Dieses Phänomen wird in der Literatur unter anderem mit der Bedeutung von Netz-werken begründet. Demnach steigt die Zahl der Migration über inoffizielle Kanäle stark an. Hierzu werden die Strukturen von Migrantennetzwerken in Transit- und Zielländern genutzt. So kann am Beispiel der USA gezeigt werden, dass trotz verschärfter Grenzkontrollen die undokumentierte Zuwanderung aus Mexiko stark zugenommen hat. (vgl. Angenendt 1999)

Übereinstimmend kommen die Experten zu dem Schluss, dass die nationalstaatliche Politik immer weniger in der Lage ist auf die Herausforderungen der globalen Migration problem-adäquat zu reagieren und dementsprechend eine internationale Zusammenarbeit auf dem Politikfeld Migration zwingend von Nöten ist.

„Migrationspolitik, die im wesentlichen als Kontrolle der Staatsgrenzen und Regulierung der Zahl, Zusammensetzung und Integration der Zuwanderer verstanden wurde, zählte bis vor kurzem zu den Kernbereichen national-staatlicher Souveränität. Seit einigen Jahren zeichnet sich allerdings ein Wandel ab, weil offensichtlich wird, daß einzelne Staaten angesichts der globalen Dimension der Wanderungen nicht isoliert voneinander wirksame Handlungsstrategien entwerfen können.“ (Hödl et al. 2000, S.20)

Das bisherige betrachtend, kann folgendes festgehalten werden. Das globale Phänomen Migra-tion macht weder vor Staatsgrenzen halt noch können die Staaten mit unilateralem Handeln adäquat auf die Herausforderungen reagieren. Dementsprechend eingeschränkt ist die staat-liche Souveränität bezüglich des Politikfeldes Migration. Wie ansatzweise aufgezeigt wurde, sind nicht nur private Akteure von den Folgen der Migration betroffen, sondern sie können in Form von Netzwerken oder Schleuseraktivitäten auch die Ursache für Wanderungsströme sein. Der Charakter des Phänomens Migration kann als ein transsouveränes Problem bezeich-net werden. (vgl. Cusimano 2000, S.3)

2. Das Regieren auf globaler Ebene

2.1 Probleme des internationalen Regierens

Wie bereits im vorigen Kapitel deutlich wurde, sind die Staaten heutzutage immer weniger in der Lage durch unilaterales Handeln auf die Herausforderungen der Migration adäquat zu reagieren. Demzufolge entsteht im Politikbereich Migration die Notwendigkeit zur internatio-nalen Zusammenarbeit. Nun muss an dieser Stelle angemerkt werden, dass es auf dem genannten Politikfeld bereits internationale Organisationen gibt, welche sich mit unterschied-lichen Aspekten der internationalen Migration auseinandersetzten. Allerdings handelt es sich bei den internationalen Organisationen wie z.B. der IOM, der Berner Initiative oder dem UN High Commissioner for Refugees (UNHCR) allesamt um multilaterale Institutionen, in denen die Entscheidungsträger ausschließlich die exekutiven Elemente der Staaten sind. (vgl. Newland 2005, S.7f.) Wie auch immer die Zusammenarbeit der genannten internationalen Organisationen zu bewerten ist, bescheinigt Newman dem auf multilaterale Institutionen auf-bauendem internationalem Politiksystem Defizite bei der Bearbeitung von transsouveränen Problemen. (vgl. Newman 2006, S.174) Offensichtlich wird dies durch einen Blick auf die vier so genannten Governance gaps, welche die Ursache dafür sind, dass entsprechende Reg-ierungsziele nur unzureichend erreicht werden können. Zwischen den folgenden Governance gaps wird dabei unterschieden:

A) Die Zuständigkeitslücke (jurisdictional gap): Damit wird auf die Diskrepanz zwischen der Reichweite bzw. dem Ausmaß globaler Probleme und der (In-)Effizienz der staat-lichen Lösungsinstrumente hingewiesen.
B) Die operationale Lücke (operational gap): Hiermit wird auf den Mangel von relevan-ten Informationen, Analysen und politischen Handlungsinstrumenten seitens der politischen Entscheidungsträgern verwiesen.
C) Die Anreizlücke (incentive gap): Zwar können Staaten auf internationaler Ebene kooperieren und dementsprechend auch Vereinbarungen treffen, allerdings stehen bei Verstößen gegen internationale Abmachungen nur unzureichende Sanktionsmöglich-keiten zur Verfügung.
D) Die Partizipationslücke (participatory gap): Im Gegensatz zu den drei bisher genannten Regierungslücken, zielt die Partizipationslücke nicht auf eine output sondern auf eine input Legitimität der internationalen Politik ab. Dabei wird auf die Distanz zwischen den in internationalen Organisationen (im Sinne von staats-zentrierten Institutionen) getroffenen Entscheidungen und den Adressaten dieser Ent-scheidungen, hingewiesen. Dies hat bzw. kann zur Folge haben, dass bei den Aushandlungen von Beschlüssen innerhalb internationaler Organisationen, die Belange der jeweiligen Gesellschaften in den Hintergrund treten, obwohl deren Vertreter Teil dieser Prozesse sind. Zu beachten ist zudem, dass je nach Konstellation der Organisation, auch nicht demokratisch gewählte Staatsvertreter in die Entschei-dungsprozesse involviert sind können.

(vgl. Brühl/Rittberger 2001, S.21f)

2.2 Formen des Regierens

Um auf die globalen Herausforderungen nach dem Ende des 2. Weltkrieges zu reagieren, entstanden zunehmend internationale Organisationen. Als ein prominentes Beispiel kann an dieser Stelle die Gründung der UN angeführt werden. Die entscheidenden Akteure in den internationalen Organisationen sind dabei die Staaten. Diese Art des traditionellen internatio-nalen Regierens beruht „…exklusiv auf der Kooperation zwischen dem exekutiven Teil der Regierungen.“ (Zürn 2006, S.128) Innerhalb diesen internationalen Institutionen, in welchen das Konsensprinzip vorherrscht, ist die gesellschaftliche Partizipation nicht vorgesehen. Die beschriebene institutionelle Form des Regierens wird auch als Exekutiv Multilateralismus bezeichnet (vgl. Rittberger et al. 2007, S.6)

Nach dem Ende des Kalten Krieges, sowie durch die Globalisierung und den technischen Vorschritten bei Transport und Telekommunikation gewannen gesellschaftliche Akteure in der globalen Welt an Bedeutung. Auch wenn weiterhin der Exekutiv Multilateralismus die bedeutendste institutionelle Form blieb, so kann seit der 90er Jahre eine Öffnung von interna-tionalen Organisationen gegenüber privaten Akteuren beobachtet werden. (vgl. Rittberger et al. 2007, S.7) Diese Öffnung lässt sich daran erkennen, dass im Gegensatz zu den exekutiv-multilateralen Organisationen, privaten Akteuren ein konsultativer Status eingeräumt wird. Als Beispiel dieses so genanten fortgeschrittenen Exekutiv Multilateralismus kann die UN Einheit Economic and Social Council (ECOSOC) angeführt werden

Seit dem Beginn des 21. Jahrhunderts ist eine neue institutionelle Form entstanden, welche sich durch eine intensivere Öffnung der internationalen Organisationen gegenüber nicht-staatlichen Akteuren auszeichnet.

„Recently, however, new institutions involving non-state actors in particluar ways have emerged, which indicate the beginning of a trend towards what we call `inclusive`global institutions [Hervorhebung im Orginal] that promise to tackle global problems more adequately” (Rittberger et al. 2007, S.4)

Eine inklusive Institution zeichnet sich zum einen dadurch aus, dass potentielle Mitglieder sowohl aus dem öffentlichen Sektor als auch aus dem privaten Sektor zugelassen sind. Dem öffentlichen Sektor werden neben den Staaten auch die Intergovernmental Organizations (IGOs) zugerechnet. Der private Sektor wiederum umfasst zivilgesellschaftliche Organi-sationen sowie Wirtschaftsakteure. Um das Kriterium der Inklusivität zu erfüllen, müssen aus beiden Sektoren zumindest jeweils ein Akteur Mitglied einer Organisation sein. Ein weiteres Charakteristikum einer Inklusiven Institution ist, dass Akteure aus beiden Lagern mit Rechten ausgestattet sind. So können beispielsweise private Akteure mit dem Stimmrecht ausgestattet sein oder sie haben das Recht beim Agenda-Setting mitzubestimmen. Als Beispiele für Inklusive Institutionen können UNAIDS oder der Global Fund angeführt werden. (vgl. Rittberger et al. 2007, S.9f.)

[...]

^[1] Im weiteren Verlauf wird auf Rücksicht der Lesbarkeit der Begriff Migration einheitlich verwendet und auf den Zusatz „internationale“ Verzichtet.

^[2] Angabe siehe GCIM 2005, S.83

^[3] Angabe siehe GCIM 2005, S.83