Leseprobe
Inhaltsverzeichnis
1 Die Notwendigkeit der Legitimation der EU
1.1 Gesellschaftliche und wissenschaftliche Relevanz
1.2 Fragestellung
1.3 Methodisches Vorgehen und Forschungsstand
2 Beeinträchtigungen der Legitimität der europäischen Institutionen
2.1 Konzepte zur Theoretisierung von Legitimität
2.1.2 Souveränität und Rechtstaatlichkeit
2.1.3 Multi-level-model
2.2 Europäisches Entscheidungssystem
2.2.1 Luxemburger Kompromiss
2.3 Der Rat der Europäischen Union
2.4 Das Europäische Parlament
2.5 Die Europäische Kommission
2.6 Der Europäische Gerichtshof
2.7 Der Europäische Rat und die EZB
3 Zusammenfassung und Bewertung der Erkenntnisse
Literaturverzeichnis
1 Die Notwendigkeit der Legitimation der EU
Die Europäische Union (EU) wird aktuell von der Corona-Krise und den damit einhergehenden Finanzproblematiken, die manche Länder mehr und manche Länder weniger stark getroffen haben, geplagt. Doch auch die Nachwirkungen der Finanzkrise1, die Sozialkrise innerhalb der EU um die Verteilung von Vermögen, der Aufstieg populistischer Anti-EU-Bewegungen, regionale Autonomiebewegungen2, der Brexit, der Rückzug der USA aus den weltpolitischen Angelegenheiten, und der Aufstieg Asiens3, führen zur einer bisher noch nie dagewesenen Notwendigkeit, die EU effektiv zu gestalten und gleichzeitig jede Legitimitätszweifel, die zur Spaltung der Union führen könnten, auszuräumen.4 Das Gelingen einer neuen Konstituierung der europäischen Demokratie bzw. ihrer Legitimität wird darüber entscheiden, ob die EU weiterhin Bestand haben wird oder nicht.5 Die europäische Integration hat es über die Jahrzehnte immerhin geschafft, den Frieden zwischen den oftmals miteinander im Krieg liegenden Nationen durch Kooperation zu etablieren.6 Wenn die EU auch gegen externe Bedrohungen standhaft bleiben soll, muss das legitimierte Primat der Politik in der EU etabliert werden und die bisher vorherrschende Orientierung an wirtschaftlichen Interessen hinter den politischen zurücktreten.7 Die Balance des Spannungsverhältnisses zwischen europäischer Integration und nationaler Souveränität für die Bevölkerung zunächst transparenter und damit verständlicher zu machen, und dieses im Anschluss möglichst zu beheben, bleibt damit nach wie vor die größte Aufgabe der EU.8
1.1 Gesellschaftliche und wissenschaftliche Relevanz
Die Frage nach der Legitimität der Europäischen Union (EU) ist ein Thema, das sowohl in der Gesellschaft als auch in der Wissenschaft auf breites Interesse stößt9, da die Konsequenzen der EU-Politik und ihrer Gesetze direkt in der Bevölkerung wahrgenommen werden und auch die mediale Berichterstattung über die Vorgänge innerhalb der EU über die Jahre zugenommen hat.10 Der Einfluss europäischer Regelungen und Politik bestimmt zunehmend, mit einschneidenden Auswirkungen, die nationalstaatliche Gesetzgebung und politische Ausrichtung der Mitgliedstaaten.11 Zudem werden andere Mitgliedstaaten durch die EU-Politik, und dem was die Gesellschaft davon mitbekommt, stark stereotypisiert und geprägt.12 Speziell für Völker, die sich von der EU-Politik dauerhaft benachteiligt fühlen (z.B. Griechenland, Ungarn, Polen), stellt die Einschränkung ihrer Souveränität durch die EU das Streitthema schlechthin dar.
Auch in der wissenschaftlichen Debatte wurde mit der Europapolitik und den damit einhergehenden kritischen Legitimations- und Demokratiediskursen, ausgelöst durch den Vertrag von Maastricht 1992, ein neues Betätigungsfeld eröffnet.13 Zu diesem Zeitpunkt begann die öffentliche Zustimmung der Mitgliedstaaten gegenüber der EU zu sinken, nationale Verfassungsgerichte sollten erstmals beurteilen, ob der Vertrag mit nationalen Verfassungen kollidiert, und es wurde der Weg für Mehrheitsentscheidungen in Rat und Parlament ausgebaut, die die Überstimmung anderer Staaten potentiell möglich machten.14 Die politik- und sozialwissenschaftliche Forschung, die sich bis dato fast ausschließlich mit dem Verstehen oder der Erklärung der Vorgänge in der EU befasst hatte, bewertete und kritisierte die EU im Rahmen der allgemeinen Legitimationskritik zunehmend,15 sodass sich bis heute eine kaum zu überblickende Masse an Literatur zum Thema gebildet hat. Man könnte die Legitimität der EU mit dem Schutz der individuellen Rechte, der Offenheit gegenüber dem politischen input, den auf Konsens ausgerichteten Entscheidungsverfahren und der Effektivität ihrer regulatorischen Politik recht schnell begründen16, allerdings existieren keine europaweiten offiziellen Kommunikationskanäle, keine europaweiten Parteien, kein Parteienwettbewerb und keine politisch verantwortbare europäische Regierung, die sich aufgrund der Europawahlen ausrichten müsste.17 Auch die EU weist demnach zwei Seiten der Medaille auf. In dieser Arbeit soll deshalb analysiert werden, inwiefern ein mögliches Legitimationsdefizit vorliegt.
1.2 Fragestellung
Im Folgenden soll nun die Frage geklärt werden, inwiefern die Europäische Union ein Legitimationsdefizit im Sinne einer Untergrabung der Souveränität der einzelnen Mitgliedstaaten durch die EU-Institutionen aufweist. Geklärt werden soll, ob und inwiefern die Konstitution, der Aufbau und das Verhalten der europäischen Institutionen zur Legitimität der supranationalen EU beiträgt bzw. inwiefern die Souveränität der Nationalstaaten, die im Weiteren noch definiert wird, durch die EU beeinträchtigt wird.
1.3 Methodisches Vorgehen und Forschungsstand
Zur Bearbeitung der Fragestellung wird zunächst eine Theoretisierung des Begriffes der Legitimität vorgenommen, die eine geleitete Analyse des Themenkomplexes ermöglicht. Danach werde ich den Begriff der Souveränität, abgeleitet von Rousseau, und die Rechtstaatlichkeit definieren, um einen Referenzpunkt zu erhalten, an dem die Legitimität der EU bewertet werden kann. Eine demokratische Theoretisierung ist zum Zweck dieser Arbeit nicht nötig. Im weiteren Verlauf werde ich dann im Hauptteil auf die Legitimitätsdefizite der einzelnen europäischen Institutionen eingehen. Dabei sollen die einschlägigen normativen Argumente, passend zu den vorher angestrebten Konzeptualisierungen der Begriffe, in Beziehung gesetzt werden. Die Legitimität der EU wird demnach an den Kriterien klassischer Souveränitäts- und Rechtstaatlichkeitsvorstellungen bewertet. Kapitel 2.1 und 2.1.2 werden dazu eine genauere Differenzierung der Konzeptualisierung vornehmen. Der Status Quo der Forschung zum Thema wird also literaturanalytisch erarbeitet und dann mit der Fragestellung verknüpft. Dabei werden die Argumentationsstrukturen unterschiedlicher Sekundärliteratur in Beziehung zueinander gesetzt, um daraus Rückschlüsse zu ziehen. Durch dieses Vorgehen muss der Forschungsstand an dieser Stelle nicht weiter beleuchtet werden, da dieser zwangsläufig im Hauptteil dargestellt wird.
2 Beeinträchtigungen der Legitimität der europäischen Institutionen
2.1 Konzepte zur Theoretisierung von Legitimität
In der Forschung wurde anfangs ausschließlich eine normative Herangehensweise, im Sinne eines „Drauflos Arbeiten“ gewählt, was zur Bildung dieser nun mehr kaum zu überblickenden, unstrukturierten Literaturmasse geführt hat.18 Erst im weiteren Verlauf haben sich systematisch ausdifferenzierte Metatheorien gebildet, die die strukturierte und theoretisierende Forschung zur Legitimität der EU ermöglicht haben.19 Um das Forschungsthema überhaupt bearbeitbar zu machen, bedarf es somit eines analytischen Instrumentariums, das das Thema eingrenzt und ihm eine Leitlinie verleiht.20 Dazu werde ich auf eine von Wimmel bereits entwickelte Heuristik zurückgreifen,21 die sich aus einer Fülle, ebenfalls im Forschungsdiskurs herausgebildeter anderer theoretischer Konzepte, konstituiert hat.22 Laut Wimmel benötigt es zunächst ein Legitimationskonzept, das definiert, unter welchen Bedingungen politische Macht akzeptierbar oder anerkennungswürdig erscheint. Außerdem braucht man ein Legitimationsobjekt, also ein Objekt, dessen Legitimität bewertet werden soll. Es folgt eine Legitimationsvariable, von der die Legitimität abhängig gemacht wird, und zuletzt ein Legitimationsstandard, wie z.B. ein normativer Idealzustand, anhand dessen die Legitimität gemessen werden kann.23 Alle vier Ebenen lassen sich wiederum in drei Kategorien unterteilen, wobei Ich an dieser Stelle nur die jeweils relevanten Kategorien erwähnen werde.24 Die Problemstellung soll im Weiteren hauptsächlich durch das Konzept der „normativen Rechtfertigung“ eingefangen werden. Dabei sollen klassische Verständnisse von Rechtstaatlichkeit und Souveränität als Bewertungsmaßstab zu Grunde gelegt werden. Als Legitimationsobjekte werden die politische Ordnung der EU und in dem Zusammenhang die Institutionen der EU herangezogen. Diese Objekte sollen daraufhin hauptsächlich von der Variable „Prozess“, im Sinne des institutionellen Entscheidungsprozesses abhängig gemacht werden und anhand eines kontrafaktischen, idealtypischen Legitimationsstandards bewertet werden.25
2.1.2 Souveränität und Rechtstaatlichkeit
Nach Rousseau ist das wichtigste Prinzip der Souveränität, dass „allein der Gemeinwille die Kräfte des Staates dem Zweck seiner Gründung entsprechend lenken kann“.26 Dieser Wille kann im Gegensatz zur Macht nicht übertragen werden und wird durch die Kraft des Volkes im eigenen Territorium ausgeübt. Souveränität bestimmt er als den „Vollzug des Gemeinwillens“, der nur vom Souverän als „Kollektivwesen“, indem es sich selbst repräsentiert, ausgeübt werden kann.27 Zudem existiert das Souverän dann nicht mehr, wenn das Volk einem Herrscher folgt, und sich der Gemeinwille nicht mehr in dessen Politik abzeichnet. Wichtig ist außerdem, dass die Souveränität unteilbar ist, da es entweder einen allgemeinen Willen des Volkes gibt oder nicht. Wenn es keinen allgemeinen Willen gibt, kann es nach Rousseau keine Souveränität geben.28 Rousseau bezieht seine Definition von Souveränität zwar auf einen Staat, trotzdem dient seine Anschauung im Weiteren als Referenzpunkt, um die Souveränität der EU beurteilen zu können. Wichtig ist außerdem die Definition des Rechtsstaats: Diese impliziert, dass dieser nur existieren kann, wenn die Herrschenden in diesem Staat eine legitime Berechtigung zur Ausübung der politischen Macht haben. Die Herrschaft über ein Volk kann nur dann legitim sein, wenn sie denen dient, über die entschieden wird.29 Dies bedeutet auch, dass die Regierung eines Staates gegenüber dem Volk zur Rechenschaft gezogen werden kann und abgesetzt werden kann, wenn sie diese Voraussetzung nicht mehr erfüllt. Rechtstaatlichkeit lässt sich somit über den Gegensatz zur uneingeschränkten „persönlichen Herrschaft“ erfassen.30 Die EU ist allerdings kein Staat, sondern eine supranationale Organisation. Dennoch muss der Bewertung der Legitimität der EU ein rechtstaatliches und souveränes Modell zu Grunde gelegt werden, um diese zu ermöglichen.
2.1.3 Multi-level-model
Das Multi-level-model geht von einer führenden Rolle der EU vor den Mitgliedstaaten aus, die sich dadurch konstituiert, dass die Integration als Struktur-kreierender-Prozess wahrgenommen wird, der sich durch die Verflechtung von subnationalen, nationalen und supranationalen Institutionen etabliert.31 Durch diese Verflechtung multipler Einflussebenen kommt im Endeffekt das politische outcome zustande.32 Dementsprechend liegt die Autorität der Nationalstaaten über ihr Territorium bzw. über ihr gesamtes System nicht länger bei ihnen selbst, sondern liegt zumindest teilweise bei einem supranationalen Organ, der EU, welches diese durch kollektive Entscheidungen ausübt.33 Die politische Entscheidungs- bzw. Handlungskompetenz wird unter den Mitgliedstaaten aufgeteilt, und nicht wie im staatszentrischen Modell monopolisiert, sondern durch die europäischen Institutionen unabhängig ausgeübt.34 Bei diesem Prozess geht nationalstaatliche Kontrolle zwangsläufig verloren, da die Entscheidungen einen Null-Summen- Charakter haben, bei dem manche Staaten notwendigerweise für sie weniger gute outcomes erzielen werden als andere.35 Als Resultat schwächt die Integration in ein supranationales Organ wie die EU die Souveränität der Staaten.36 Das Modell ist für diese Arbeit deshalb so wichtig, da die reale Situation in der EU dem Modell zum aktuellen Zeitpunkt sehr nahe kommt, und es deswegen zu Rande gezogen werden kann, um die momentanen Vorgänge einzuordnen.
2.2 Europäisches Entscheidungssystem
Das europäische Entscheidungs- bzw. Abstimmungssystem stellt einen der größten Faktoren dar, der die Souveränität der Mitgliedstaaten einschränkt.37 Meist werden die Entscheidungen im Rat der Europäischen Union mit qualifizierter Mehrheit entschieden, wodurch die Vertreter, also die Minister aus dem jeweiligen Politikbereich, leicht überstimmt werden können und ihre Souveränität im eigenen Land durch die Entscheidung gegen ihren Willen eingeschränkt wird.38 Entgegenhalten könnte man diesem Argument allerdings, dass die Nationalstaaten diesen Kontrollverlust dadurch kompensieren, dass sie in den meisten Fällen durch die kollektive Entscheidung das erreichen, was sie wollen. Die nationalen Regierungen stimmen diesem „Risiko“, dem Überstimmt-werden zu, da sie langfristig durch das kollektive Abstimmungsverfahren politische Inhalte durchsetzen können, die sie alleine nicht hätten verabschieden können. Denn wenn dies nicht der Fall wäre, würde die EU keinen Sinn für die Staaten machen.39 Da diese aber nach wie vor, bis auf England, Teil der EU sind, scheint sich das Wahlsystem zumindest in der Summe positiv auf die Staaten auszuwirken. Zudem kann man argumentieren, dass die wirklich wichtigen Entscheidungen in der EU nur einstimmig entschieden werden können, so z.B. Vertragsänderungen, Sicherheitspolitik usw.40 Dazu kommt, dass die meisten Entscheidungen, bei denen eine qualifizierte Mehrheit ausreichen würde, sowieso einstimmig ausfallen.41 Allerdings muss an dieser Stelle angemerkt werden, dass die Beschlüsse stark von der Mehrheit geprägt sind und nur durch die „erzwungene“ Kompromissbereitschaft der sonst überstimmten Staaten einstimmig entschieden werden.42 Auch ist bei einer nachträglichen Änderung bzw. einer Revision eines einmal einstimmig entschiedenen Beschlusses Einstimmigkeit erforderlich, um diesen zu ändern.43 Damit es dazu aber überhaupt kommen kann, muss zunächst die Kommission überzeugt werden, eine neue Initiative zu starten oder eine Mehrheit im Rat gefunden werden.44 Das bedeutet, dass existierendes Recht nicht zwangsläufig noch von den Mitgliedstaaten unterstützt wird, was ein extremes Legitimationsdefizit darstellt, da der Staat in seiner souveränen Handlungsweise immens behindert wird.45
Außerdem bleibt immer noch die Möglichkeit aus der EU auszutreten, wenn ein Mitgliedstaat mit der Entscheidung unzufrieden ist, was allerdings extreme wirtschaftliche und politische Benachteiligungen in Form von Ausschluss und Sanktionen nach sich ziehen würde.46 Insgesamt lässt sich sagen, dass die Mehrheitsbeschlüsse zwar durch das Erfordernis der fallbezogenen Koalitionsbildung die entstehende Kompromissbereitschaft und durch die notwendige Auseinandersetzung mit den anderen Staaten und deren nationalen Eigenschaften zu einem besseren Integrationsprozess führen. Trotzdem wird ein Staat, der es nicht geschafft hat, Koalitionspartner für die nötige Sperrminorität zu finden, immer wieder überstimmt.47 Es entsteht ein Kompromisszwang, der den vermeintlichen Konsens überdeckt, und sich langfristig negativ auf die Akzeptanz der Beschlüsse in den Nationalstaaten und damit auf die weitere Integration in der EU auswirkt.48 Die EU ist somit nicht im Stande, das Gemeinwohl für ihre Bürger bereitzustellen, da effektive kollektive Entscheidungen durch das Abstimmungssystem verhindert werden.49 Solange nicht alle Mitgliedstaaten auf die gleiche europäische Identität zugreifen wird das Entscheidungssystem weiterhin ineffektiv und illegitim bleiben.50 Nach Rousseaus Definition wäre die Souveränität der einzelnen Staaten dementsprechend verloren.
[...]
1 Tsoukalis (2012: 47); Brasche (2015: 353); Guerot (2013: 4)
2 Guerot (2013: 9); Brasche (2015: 357); Tsoukalis (2012: 49)
3 Mohan (2018: 95); Schneider (2007: 321); Brasche (2015: 354)
4 Guerot (2013: 5)
5 Schneider (2007: 321); Brasche (2015: 353); Guerot (2013: 5)
6 Manea (2007: 278); Wimmel (2008: 61); Brasche (2015: 353); Scharpf (2009: 190)
7 Guerot (2013: 9)
8 Wedemeyer (2008: 201); Guerot (2013: 9); Manea (2007: 277); Barbato (2013: 254); Follesdal (2006: 459)
9 Follesdal (2006: 441); Wimmel (2008: 48)
10 Scharpf (2009: 178)
11 Hooghe/Marks (2001: 1)
12 Guerot (2013: 6)
13 Bellamy/Castiglione (2003: 8); Brasche (2015: 354); Barbato (2013: 254); Follesdal (2006: 441)
14 Burgess (2002: 468); Brasche (2015: 353); Wimmel (2008: 48)
15 Wimmel (2008: 48)
16 Scharpf (2009: 178); vgl. Moravscik (1993)
17 Jensen (2009: 2); Scharpf (2009: 178)
18 Jensen (2009: 1); Wimmel (2008: 49)
19 Wimmel (2008: 49)
20 Follesdal (2006: 445)
21 Wimmel (2008: 62)
22 Wimmel (2008: 50-51); vgl. Bellamy/Castiglione (2003); vgl. Lord/Magnette (2004); vgl. Follesdal (2006)
23 Wimmel (2008: 52); vgl. Majone (1999)
24 Zur genaueren Unterteilung vgl. Wimmel (2008: 52-61)
25 Wimmel (2008: 60)
26 Rousseau (1977: 84)
27 Rousseau (1977: 84)
28 Rousseau (1977: 85-86)
29 Joób (2004: 414); Peter (2012: 597)
30 Bellamy (2003: 119)
31 Burgess (2002: 467); Hooghe/Marks (2001: 1);
32 Hooghe/Marks (2001: 2)
33 Hooghe/Marks (2001: 2)
34 Hooghe/Marks (2001: 3)
35 Tsoukalis (2012: 52); Hooghe/Marks (2001: 4)
36 Hooghe/Marks (2001: 3)
37 Barbato (2013: 255); Follesdal (2006: 443); Scharpf (2009: 177)
38 Wedemeyer (2008: 200); Scharpf (2009: 177); Hooghe/ Marks (2001: 5)
39 Moravcsik (1993: 485)
40 Follesdal (2006: 443); Wedermeyer (2008: 200); Hooghe/Marks (2001: 5)
41 Wedemeyer (2008: 156, 200)
42 Wedemeyer (2008: 156, 200); Barbato (2013: 255)
43 Hooghe/Marks (2001: 11); Scharpf (2009: 178)
44 Scharpf (2009: 178)
45 Scharpf (2009: 183)
46 Hooghe/Marks (2001: 6)
47 Wedemeyer (2008: 201)
48 Wedemeyer (2008: 201)
49 Scharpf (2009: 177)
50 O’Neill (2007: 292); Scharpf (2009: 178); Manea (2007: 281); Schneider (2007: 317); Barbato (2013: 254); Burgess (2002: 467)