Politische Frühwarnsysteme im Vergleich

EINLEITUNG

Ein neuartiges Phänomen seit dem Ende des Kalten Krieges ist die Abnahme gewalttätiger Konflikte zwischen Staaten bei gleichzeitiger Zunahme innerstaatlicher Gewaltkonflikte. So waren im Zeitraum zwischen 1989 und 1996 gerade einmal 5 von 96 bewaffneten Konflikten konventionelle Kriege zwischen Staaten. Die restlichen - wie z.B. in Somalia, Ruanda und Jugoslawien, um nur einige zu nennen - waren innerstaatlichen Ursprungs und endeten oft in einem humanitären Desaster (Hamburg et al. 1997; Matthies 2002; Stremlau 1998). Trotz intensiver Bemühungen nationaler Regierungen, internationaler Organisationen und von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) konnten Gewaltkonflikte, Staatszerfallprozesse, Bür- gerkriege, „ethnische Säuberungen“ und Völkermord nicht rechtzeitig verhindert werden. Auch die in der Folge eingeleiteten Massnahmen zur Eindämmung und Beendigung der Ge- waltakte hatten sich - trotz exorbitanter Kosten - oft als wenig wirksam erwiesen. Aufgrund dessen schienen die Anfang der 1990er Jahre entwickelten und 1992 in der „Agenda für den Frieden“¹ verankerten Konzepte der Krisenprävention und Friedenskonsolidierung die an- gemesseneren, effektiveren und kostengünstigeren Strategien zu sein:

„ Zum einem sollte von nun an, wo immer möglich, durch Frühwarnung und präventives Handeln sich an bahnenden Gewaltkonflikten beizeiten vorgebeugt werden. Zum anderen sollte dort, wo Gewaltkonflikte bereits ausgebrochen waren und wieder zu Ende gingen, der anfänglich noch sehr prekäre und brüchige Friedensprozess so nachhaltig abgestützt werden, dass es nicht wieder zu einem erneuten Ausbruch von Kampfhandlungen kam “ (Matthies 2002: 124).

In diesem Essay nehme ich aber nur auf die politischen Frühwarnsysteme (FWS) Bezug: Die FWS dienen der Identifizierung von Konfliktursachen, der Voraussage von Konfliktausbrü- chen und der Konfliktminderung. Das geschieht auf der Grundlage eines systematischen Sammelns von Daten, der Analyse und/oder der Ausarbeitung von Empfehlungen, der Risi- kobewertung und der Informationsweiterleitung an relevante Akteure. Die Datenerhebung und -ausarbeitung erfolgt entweder durch qualitative oder quantitative Methoden oder auch durch eine Kombination von beidem (Austin 2004; Matthies 2000). Die qualitativen FWS setzen auf Analysten und spezielle Gesandte, die eine betreffende Region überwachen und dort weitere Untersuchungen durchführen. Die gesammelten Daten werden dann in Form von konkreten Empfehlungen aufbereitet und an wichtige Entscheidungsträger übermittelt. Bekannte Beispiele für qualitativ arbeitende FWS sind Amnesty International (AI), die Inter- national Crisis Group (ICG) und Human Rights Watch. Die quantitativen FWS setzen hingegen auf die Quantifizierung und der anschliessenden maschinellen Auswertung von Event-Daten. Unter Event-Daten sind hier einzelne, isolierte Ereignisse zu verstehen, die als potentieller Teil einer Kausalkette zu einem Gewaltausbruch oder zu dessen Beilegung führen können.² Die einzelnen FWS dieser Kategorie arbeiten je nach Fragestellung und Zielsetzung mit un- terschiedlichen Auswertungsmodellen (z.B. Beschleunigungs- und Schwellenwertmodelle etc.). Als quantitative FWS können hier zum Beispiel Minorities at Risk (MAR), das State Fai- lure Project und das Conflict Early Warning Project (CEWP) genannt werden. Schliesslich gibt es noch FWS, die auf eine Kombination von qualitativen und quantitativen Methoden setzen. Das bekannteste, aber mittlerweile eingestellte ist FAST International - ein Akronym, wel- ches für Frühanalyse von Spannungen und Tatsachenermittlung steht (Austin 2004).

So gut ein FWS in der Früherkennung von Konflikten auch funktionieren mag, ohne recht- zeitige und wirksame Reaktion geeigneter Instanzen ist solch ein System relativ wertlos. Es ist nicht ausreichend, die richtige Information zur richtigen Zeit an das richtige Departement oder die richtige Person zu übermitteln. Die Vergangenheit hat nämlich gezeigt - wie z.B. in Zaïre oder Ruanda -, dass klare und konkrete Warnungen hinsichtlich potentieller Gewalt- ausbrüche oft überhört werden. Die Effektivität eines FWS kann und darf also nicht nur allein anhand der Qualität ihrer Frühwarnungen beurteilt werden, sondern vor allem auch daran, wie gut die Kooperationen mit geeigneten Instanzen betreffend der Konfliktprävention sind (ibid.).

Das vorliegende Essay setzt die beiden politischen Frühwarnsysteme der International Cri- sis Group und FAST International miteinander in Bezug. Da die beiden Systeme unterschied- liche methodische Herangehensweise haben - ICG setzt auf qualitative Forschung und FAST auf ein innovatives System, das qualitative und quantitative Methoden kombiniert -, wird auch zu eruieren versucht, ob Vor- und Nachteile zwischen den Systemen erkennbar sind. Nachdem im letzten Abschnitt betont wurde, dass FWS nur in Verbindung mit rechtzeitiger und wirksamer Reaktion wirksam sind, werden die beiden Systeme auch hinsichtlich dieses Kriteriums untersucht und in Bezug gesetzt.

DIE INTERNATIONAL CRISIS GROUP (ICG)

Die ICG wurde 1995 - eigenen Angaben zufolge³ in Reaktion auf die verheerenden Ereignisse in Somalia, Ruanda und Bosnien Anfang der 1990er Jahre - als internationale Nichtregie- rungsorganisation (INGO) gegründet. Zu Beginn bestand die ICG noch aus einem einzigen Büro mit zwei Angestellten in London und kleinen Forschungsteams auf dem Balkan und in Westafrika. In den letzten Jahren wuchs sie jedoch so rasch an, dass die ICG mittlerweile 140 festangestellte Mitarbeiter, ca. 20 Berater und 35 Praktikanten beschäftigt, die in über 60 Ländern lokalisiert sind. Die Geldmittel zur Finanzierung ihrer Projekte entstammen den Zu- schüssen von Regierungen und zwischenstaatlichen Institutionen wie z.B. dem Auswärtigen Amt der BRD, von Stiftungen wie z.B. der Carnegie Corporation of New York, von privaten Firmen wie z.B. Chevron und den Spendengeldern zahlreicher Individuen. Insgesamt stehen der ICG dadurch jährlich Geldmittel in Höhe von ca. 15 Millionen Dollar zur Verfügung.

Die ICG ist ein qualitatives FWS, deren Arbeitsgebiet die Konfliktanalyse, die Konfliktprä- vention und die Konfliktlösung ist. Die Felddaten werden von gut ausgebildeten Analysten in den von der ICG beobachteten Krisengebieten - v.a. in Afrika, Zentralasien, Südamerika und auf dem Balkan - auf langfristiger Basis gesammelt, dann von ihnen aufbereitet und schliess- lich an die Hauptsitze in Brüssel, Paris und Washington übermittelt. Die Analysen werden entweder in dem monatlich erscheinenden CrisisWatch-Bulletin⁴ oder auch in Form von Sonderberichten⁵ und Briefings⁶ publiziert. Im Bulletin werden die wichtigsten Ereignisse eines Monats in den jeweiligen Krisengebieten stichwortartig zusammengetragen, die zur Verschlechterung oder Minderung eines Konflikts beigetragen haben und teilweise werden auch kurze Empfehlungen zur möglichen Konfliktlösung abgegeben. Die in unregelmässige- ren Zeitabständen erscheinenden Sonderberichte und Briefings bauen auf den im Feld ge- wonnenen Daten auf, liefern tiefgehende und kritische Analysen zu den aktuellen Krisenge- bieten und enthalten praktische und handfeste Empfehlungen, die an politische Entschei- dungsträger gerichtet sind. Nach der Übermittlung an die Hauptsitze in Europa und den USA werden sie von dort per Email oder als Printversion direkt in die Aussenministerien vieler Staaten und an internationale Organisationen übermittelt, und zeitgleich auch über die eigene Website zur Verfügung gestellt.

Aufgrund der Tatsache, dass das Gremium aus wichtigen Persönlichkeiten aus Politik, Diplomatie, Wirtschaft und den Medien⁷ besteht, trägt die ICG dafür Sorge, dass ihre Berichte und Empfehlungen bei wichtigen politischen Entscheidungsträgern weltweit auch Gehör finden. Daher gehört die ICG zu den wenigen FWS, welche die Kluft zwischen der Frühwarnung und der rechtzeitigen Reaktion erfolgreich überbrückt hat: „ By the transmission of on the-ground information to the top-level leadership, it is one of the few organisations that successfully breaches the micro-macro divide “ (Austin 2004: 6).

FRÜHANALYSE VON SPANNUNGEN UND TATSACHENERMITTLUNG (FAST)

Das mittlerweile seit dem 30. April 2008 eingestellte Programm FAST International⁸ war ei- nes der wenigen FWS, das sowohl auf qualitative als auch auf quantitative Methoden setzte. FAST wurde 1998 von swisspeace, einem praxisorientierten Forschungsinstitut im Bereich der Konfliktanalyse und Friedenskonsolidierung mit Sitz in Bern initiiert. Analog zur ICG nennt swisspeace als Gründungsgrund „ the destructive experience of violent conflicts in the post-Cold War era that led to immense human suffering as well as loss of investment and enormous, high-cost post-conflict emergency requirements” (Krummenacher 2002: 1). Um solche humanitäre Krisen in der Folge zu vermeiden, erhielt swisspeace von der schweizeri- schen Direktion für Entwicklung und Zusammenarbeit (DEZA) den Auftrag, ein FWS zur Er- kennung von drohenden Konflikten und politischen Krisen zu errichten (ibid.). Ziel war es von Anfang an, den Entscheidungsträgern in staatlichen und in nichtstaatlichen Institutionen ein effektives Instrument zur Konfliktprävention und Friedenskonsolidierung an die Hand zu ge- ben.

FAST International wurde von diversen internationalen Entwicklungsagenturen - wie z.B. der DEZA, der Austrian Development Agency (ADA), der Canadian International Developent Agency (CIDA) oder der Swedish International Development Cooperation Agency (Sida) - finanziert, welche auch die Hauptabnehmer der FAST-Produkte waren. Trotz dieser Zuwendungen litt das FWS unter chronischem Geld- und Geldgebermangel (Krummenacher 2008). Lange Zeit war es aber dennoch in der Lage, die Projekte in 25 Ländern oder Regionen in Afrika, Asien und Europa aufrecht zu erhalten.

Wie bereits weiter oben erwähnt, arbeitete FAST International mit qualitativen und quanti- tativen Methoden. Die qualitative Komponente bestand vorwiegend aus konstanten Beo- bachtungen der betreffenden Regionen. Dazu wurden erstens relevante Literatur, aber auch sekundäre Quellen für eine weitere Analyse konsultiert. Zweitens gelangte das FWS über die lokalen Informationsnetzwerke (LIN) und über ihr internationales Expertennetzwerk an hochaktuelle Daten direkt aus dem Feld. Und drittens lieferten die jährlichen „Fact-finding missions“ der FAST-Analysten zusätzliche Informationen über die Situationen vor Ort.

Die qualitative Komponente bestand vorwiegend aus der Event-Daten-Analyse. FAST konnte zuletzt auf einen Bestand von über 200‘000 Event-Daten zurückblicken, die überwiegend aus der Arbeit der Mitglieder des LIN stammten (Krummenacher 2002 und 2008). Den Daten wurde je nach Ausmass der Ereignisse ein numerischer Wert zwischen -13 und +13 auf einer zuvor eindeutig definierten Konfliktskala zugewiesen. Anschliessend wurden die Event-Daten für ein bestimmtes Gebiet kumuliert und mittels automatisierter Softwareanalyse konnte dann - graphisch aufbereitet - ein präzises Bild über das Konfliktpotential oder die Stabilität der beobachteten Region geliefert werden (ibid.).

Die aus den qualitativen sowie den quantitativen Daten gewonnenen Erkenntnisse flossen einmal jährlich in die FAST Country Risk Profiles⁹ und alle zwei Monate in die FAST Updates¹⁰ ein („FAST-Produkte“). Erstere waren detaillierte Konfliktanalysen über die politische, soziale und wirtschaftliche Situation eines Landes, in denen die Ursachen eruiert wurden, die zu einem bewaffneten Konflikt führen konnten, in denen aber auch Möglichkeiten zur Deeska- lation, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung aufgezeigt wurden. Bei den FAST Updates handelte es sich um auf Event-Daten basierende knappe Risikobewertungen, in denen sowohl kooperative als auch konfliktive Entwicklungen innerhalb einer beobachteten Region analysiert wurden und demnach Abschätzungen über lokale Konfliktentwicklungen abgegeben werden konnten (vgl. auch Austin 2004).

Zeit seines Bestehens hatte FAST International grössere Schwierigkeiten damit, politische Entscheidungsträger vor allem bei den vier hauptabnehmenden Entwicklungsagenturen in Österreich, Kanada, Schweden und der Schweiz zu Interventionen zu bewegen und damit die Kluft zwischen early-warning und early-response zu überbrücken. Die Gründe dafür sieht Heinz Krummenacher (2006), ehemaliger Programmdirektor bei FAST International, zum Einen in dem mangelnden regelmässigen und institutionell verankerten Zugang zu den Direk- tionsbüros der Entwicklungsagenturen, zum Anderen aber auch in dem Unwillen ranghoher Funktionäre konkrete Frühwarnsignale wahrzunehmen und Empfehlungen umzusetzen. Das, in Kombination mit den finanziellen Engpässen, führte wohl dazu, dass FAST International zusammen mit seinen Ländernetzwerken im April 2008 schliesslich aufgelöst wurde.

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Die International Crisis Group und FAST International sind beide aufgrund der Ausuferung gewaltträchtiger Konflikte nach dem Ende des Kalten Krieges entstanden und zwar mit dem Ziel, humanitäre Krisen mittels der Errichtung eines Frühwarnsystems in der Zukunft einzudämmen. Beide Systeme finanzierten sich grösstenteils durch staatliche und zwischenstaatliche Institutionen, konnten aber auch private Geldgeber gewinnen. Doch während die ICG mit der Akquirierung von Geldmitteln sehr erfolgreich war und ihnen jährlich mehr als 15 Millionen Dollar für die Finanzierung ihrer Projekte zur Verfügung standen, sah sich FAST International zeit seines Bestehens mit Geldsorgen konfrontiert.

Die ICG initiierte ein FWS, welches auf einer rein qualitativen Vorgehensweise aufbaute und ihre Analysten zur Datengewinnung in die zu beobachtenden Krisenregionen schickte. Auch FAST International wählte diese Methode der qualitativen Datengewinnung und errich- tete lokale Informationsnetzwerke in den Krisenregionen, die hochaktuelle Felddaten an ihre Zentrale in Bern sendeten. Zusätzlich setzte es aber auch auf die maschinengestützte Event- Daten-Analyse, bei der mittels Computerprogramme diese Felddaten zusätzlich mit quantita- tiven Methoden ausgewertet wurden. Diese Kombination aus qualitativen und quantitativen Methoden erwies sich in der Praxis als ein erfolgreiches Frühwarninstrumentarium, weshalb FAST auch zu internationaler Anerkennung gelangte.

Unter den beiden FWS erwies sich allerdings nur die International Crisis Group als fähig, wichtige Entscheidungsträger auf der Grundlage konkreter Warnhinweise zum frühen Han- deln zu bewegen. FAST International hatte eigenen Angaben zufolge grosse Schwierigkeiten damit, die Entwicklungsagenturen und sonstige Abnehmer zu Interventionen zu bringen - und das trotz ausgezeichneter Analysen und Empfehlungen durch ihre FAST-Produkte. Die ICG erwies sich deswegen als so erfolgreich, da viele Mitglieder ihres Gremiums hochrangige Persönlichkeiten aus Politik, Diplomatie, Wirtschaft und den Medien waren, woraus ihre gute Fähigkeit resultierte, Einfluss auf wichtige Entscheidungsträger zum frühen Handeln zu nehmen. Trotz der schwächeren methodischen Vorgehensweise konnte sich die ICG daher international durchsetzen, während FAST International im April 2008 die Arbeit einstellen musste.

BIBLIOGRAPHIE

Literatur

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Handbook, http://www.berghof-handbook.net/uploads/download/austin_handbook.pdf [29.05.2008]

HAMBURG, David A. et al. Preventing Deadly Conflict. Final Report. Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict. Carnegie Corporation of New York,

http://www.wilsoncenter.org/subsites/ccpdc/pubs/rept97/finfr.htm [31.05.2008]

KRUMMENACHER, Heinz et al. (2002). Local Information Networks: Practical Requirements and Considerations. Paper Prepared for the Annual ISA Conference 2002 in New Orleans http://www.swisspeace.ch/typo3/fileadmin/user_upload/pdf/ISA_20Information_20Panel _20Final_20Version.pdf [03.06.2008]

KRUMMENACHER, Heinz (2006). Alarmsignale der Gewalt. Politische Frühwarnung zwischen Friedensforschung und Friedenspolitik. In: eins Entwicklungspolitik, No 21. Recht vor Macht

- Friedenspolitik kleiner Staaten: Schweiz, Österreich und Norwegen, Frankfurt. 36-38

------ (2008). Frühwarnsysteme in Theorie und Praxis. Gastvortrag im Rahmen der Vorlesung von Laurent Goetschel. Internationale Konflikte und Globalisierung, FS 2008, Universität Basel

MATTHIES, Volker (2000). Krisenprävention: Vorbeugen ist besser als Heilen. VS Verlag: Opladen

------ (2002). Krisenprävention und Friedenskonsolidierung. In: Ferdowski, Mir A. (Hg.). Internationale Politik im 21. Jahrhundert. Wilhelm Fink Verlag: München, S. 123-143

STREMLAU, John (1998). People in Peril. Human Rights, Humanitarian Action, and Preventing Deadly Conflict. Carnegie Commission on Preventing Deadly Conflict. Carnegie Corporation of New York, http://www.wilsoncenter.org/subsites/ccpdc/pubs/peril/frame.htm

[31.05.2008]

Internetauftritte

International Crisis Group www.crisisgroup.org

LexisNexis www.lexisnexis.com

Spinwatch www.spinwatch.org

swisspeace www.swisspeace.ch

United Nations www.un.org

[...]

¹ http://www.un.org/Docs/SG/agpeace.html [01.06.2008]

² Event-Daten werden von den FWS entweder selber ermittelt oder auch über Services wie z.B. LexisNexis© bezogen. http://risk.lexisnexis.com [03.06.2008].

³ Sofern nicht anders angegeben sind die folgenden Informationen dem Internetauftritt der ICG entnommen. http://www.crisisgroup.org [03.06.2008].

⁴ Vgl. z.B.: CrisisWatch - 1 June 2008, No. 58. http://www.crisisgroup.org/library/documents/crisiswatch/cw_2008/cw58.pdf [04.06.2008].

⁵ Vgl. z.B.: Kenya in Crisis. Africa Report, No. 137: 21 February 2008. http://www.crisisgroup.org/library/documents/africa/horn_of_africa/137_kenya_in_crisis_web.pdf [04.06.2008].

⁶ Vgl. z.B.: Sudan ’ s Comprehensive Peace Agreement: Beyond the Crisis. Africa Briefing No 50: 13 March 2008. http://www.crisisgroup.org/library/documents/africa/horn_of_africa/b50_sudan_cpa_beyond_the_crisis.pdf [04.06.2008].

⁷ Präsident der ICG ist Gareth Evans, der ehemalige Aussenminister Australiens. Aber auch andere einflussreiche Persönlichkeiten wie z.B. Lord Christopher Patten von Barnes, ehemaliger European Commissioner for External Relations, oder Thomas Pickering, ehemaliger amerikanischer Botschafter für die UNO sind im Gremium vertreten. Insofern ist es nicht unberechtigt, dass SpinWatch kritisiert, die ICG wäre überhaupt keine NGO, sondern müsste vielmehr als regierungsnahe Organisation bezeichnet werden. Vgl.: http://www.spinwatch.org/content/view/1043/9/ [04.06.2008].

⁸ Sofern nicht anders angegeben, sind die folgenden Informationen dem Internetauftritt von swisspeace und ihrem FWS FAST entnommen. http://www.swisspeace.ch/typo3/en/peace-conflict-research/previous-programs/fast-international/index.html [05.06.08].

⁹ Vgl. z.B. René Lemarchand. Burundi ’ s Endangered Transition. FAST Country Risk Profile Burundi: 5.2006. http://www.swisspeace.ch/typo3/fileadmin/user_upload/pdf/FAST/CRPs/2006/FAST_CRP_Burundi_2006.pdf [05.06.2008].

¹⁰ Vgl. z.B. Mozambique. Trends in Conflict and Cooperation. Fast Update: 5.2007 http://www.swisspeace.ch/typo3/fileadmin/user_upload/pdf/FAST/Updates/2007/Mozambique_FAST_Update __5_Sept_to_Oct.pdf [05.06.2008].