Engere Verschuldungsbegrenzungen des Bundes – effektives Instrument zur Haushaltskonsolidierung oder unnötige Einschränkung parlamentarischer Handlungsfähigkeit?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Grundlagen
2.1. Verschuldungsentwicklung
2.2. Problematisierung von Verschuldung

3. Heutige Verschuldungsbegrenzungen
3.1. Kreditbegrenzung auf Ebene des Bundes
3.2. Kritik an heutiger Kreditbegrenzung

4. Lösungsvorschläge
4.1. Sachverständigenrat
4.2. Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen

5. Zusammenfassung

Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die Finanzverfassung wurde im erstem Teil der Föderalismusreform ausgelassen. Grund dafür scheint die politische Brisanz dieses Themas gewesen zu sein. Ist dieses Thema doch von verschiedensten Interessen begleitet und scheint kaum wissenschaftlich, also mit Anspruch auf intersubjektive Wahrheit betrachtbar zu sein. Thema der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund-Länder- Finanzbeziehungen war auch die vermeintlich schlechte Haushaltslage der Bundesrepublik Deutschland. Die Verschuldung genießt immense mediale Aufmerksamkeit, diente und dient als immer gültige Rechtfertigung und Argumentationsgrundlage für massive Reformvorhaben auf dem Arbeitsmarkt und in den Sozialversicherungssystemen. Ob berechtigt, ist Gegenstand heftiger Diskussionen, die teilweise emotional aufgeladen sind, einerseits das Ende des Sozialstaates verkünden, andererseits den Konkurs des Staates und geradezu seinen Kollaps prognostizieren.

Diese Arbeit wird sich zunächst mit der Verschuldungsentwicklung der Bundesrepublik Deutschland befassen, dann eine generelle Problematisierung hoher Staatsverschuldung nach vorherrschender Lehrmeinung versuchen. Es folgen danach die heutigen nationalen, verfassungsrechtlichen Kreditbegrenzungen und die Übereinstimmungen der Kritik an ihnen. Als Hauptquelle für Lösungsvorschläge der Verschuldungsproblematik werden Vorschläge des Sachverständigenrates zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der Bund- Länder-Finanzbeziehungen betrachtet. Es wird werden, sowohl wirtschaftswissenschaftliche, juristische, als auch politische Argumente anzuführen, um dieses komplexe Thema hinreichend untersuchen zu können.

2. Grundlagen

2.1. Verschuldungsentwicklung

Die Verschuldung des Bundes bewegte sich in den ersten zwanzig Jahren des Bundes in einer vernachlässigbaren Größenordnung. Die allierte Gesetzgebung unter amerikanischer Führung verbot eine staatliche Überschuldung.¹² 1967 gab es, infolge des Beginns keynesianischer Fiskalpolitik, einen ersten bedeutenden Anstieg. Im Jahr 1970 lag sie bei 28 Mrd. Euro. 1973-1976 folgten zwei Ölkrisen samt steigender Arbeitslosigkeit, denen der damalige Bundeskanzler Schmidt mittels kreditfinanzierten Konjunkturprogrammen Herr zu werden versuchte. Es zeigt sich, das sich der Schuldenstand zwischen 1970 und 1980 auf 120 Euro vervierfachte. Staatsverschuldung trat nun auch in den Dienst der Allokations- und Distributivpolitik und etablierte sich neben Steuern als Einnahmequelle. Bei Ausweitung öffentlicher Leistungen und konstanten Steuerquoten, stieg unvermeidlich die Verschuldung.³ In den nächsten Zehn Jahren stieg der Schuldenstand auf 306 Mrd. Euro. Einen immensen Anstieg der Verschuldung erlebt der Bund erneut nach 1990 infolge der Wiedervereinigung. Zwischen 1990 und 2000 steigt der Schuldenstand auf 774 Mrd. Euro. 1999 erfolgt die Versteigerung der UMTS-Lizenzen, deren Erlös von 99 Mrd. DM im Jahre 2000 und 2001 vollständig zu Kredittilgung verwandt wird.

Mittlerweile beansprucht die Zinslast einen Großteil des Haushaltsvolumens und der Steuereinnahmen. Mit Nettokreditaufnahmen werden keine nennenswerten gestalterischen Spielräume mehr geschaffen.⁴ Im Zeitraum von 1975-2001 werden die Ausgaben für Zinsen bei rund 850 Mrd. Euro liegen und übersteigen somit das Gesamtvolumen neu aufgenommener Kredite, das bei etwa 800 Mrd. Euro liegt.⁵ Es stellt sich in diesem Zusammenhang also die Frage, ob durch Kredite wirklich langfristig Handlungsspielräume eröffnet werden.⁶ Zum Jahresende 2006 betrug der Schuldenstand rund 917 Mrd. Euro. Vor diesem Hintergrund werden sogar Stimmen laut, die eine Distanzierung von der „Goldenen Regel“ der Finanzpolitik fordern und einen wenigstens jährlich ausgeglichenen Haushalt für nötig erachten.⁷ Derzeit sind die Refinanzierungsbedingungen der Zinsen und Tilgungen durch Umschuldung auf den Finanzmärkten noch relativ günstig, da die Zinsen stabil geblieben sind. Bei weiterer konjunkturell günstiger Lage, werden diese aber wahrscheinlich steigen und der Druck zur Konsolidierung steigt weiterhin.⁸ Darüber hinaus ist fraglich, ob die klassische kameralistische Buchführung in der Lage ist, die tatsächlichen Belastungen der Staatsverschuldung richtig abzubilden, oder ob nicht eine Zuwendung zur doppelten Buchführung zielführender wäre.⁹

2.2. Problematisierung von Verschuldung

Prinzipiell lassen sich die Folgen staatlicher Verschuldung nur innerhalb makroökonomischer Modelle erklären. Diese jedoch sind immer auch Gegenstand kontroverser wissenschaftlicher Debatten. Wenn Zinsen als Preis für Kapital gesehen werden können, bedeutet das, dass Kreditaufnahmen und damit Nachfrage auf dem Kapitalmarkt zu höheren Zinsen führen. Diese Zinserhöhung führt zu einem Investitionsrückgang, der mittels Konjunkturprogrammen ausgeglichen werden wird, was wiederum zu höherer Staatsverschuldung und höheren Zinsen führt. Das Problem verschärft sich somit.¹⁰ Darüber hinaus kann eine schleichende Kapitalflucht, infolge von erwarteten, das Defizit ausgleichenden Steuererhöhungen, angenommen werden. Diese Kapitalflucht führt zu einer tendenziellen Abwertung der heimischen Währung, was die Inflationsrate steigen lässt. Erreicht die Inflationsrate einmal ein gewisses Niveau, sind Massenarbeitslosigkeit, Wachstumsrückgang und ein geringes BIP die Folge.¹¹ Die Folgen einer wachsende Staatsverschuldung können also als Abwärtsspirale beschrieben werden. Diese beschriebenen negativen Folgen einer steigenden Staatsverschuldung sind bis jetzt nur in kleinen Volkswirtschaften wie Argentinien, Brasilien und Russland aufgetreten, aber dennoch auch in großen Volkswirtschaften denkbar. Wenn eine große Volkswirtschaft erst einmal überschuldet ist, versagen die üblichen Instrumente von Geld- und Fiskalpolitik. Die Geldpolitik, also beispielsweise Zinssenkung, wird nicht die gewünschten Investitionen anregen, weil eine erwartete steigende Inflation zur weiteren Währungsabwertung samt Kapitalflucht führt. Die Fiskalpolitik versagt ab einem bestimmten Punkt, weil eine Staatsausgabenerhöhung keine positiven Produktion- und Beschäftigungseffekte bringt, da die privaten Wirtschaftssubjekte eine pessimistische Erwartungshaltung betreffs späteren Steuererhöhungen haben und den Konsum einschränken.¹² Abseits makroökonomischer Modelle existieren Argumente, die die Aspekte intergenerativer Verteilung anführen. So tragen spätere Generationen die erhöhten Zinsen bzw. die höhere Steuerlast als Konsequenz vergangener Kreditaufnahmen.¹³

3. Heutige Verschuldungsbegrenzungen

3.1. Kreditbegrenzung auf Ebene des Bundes

Relevant in diesem Zusammenhang sind Art 109 GG, Art 115 GG, das Haushaltsgrundsätzegesetz, das Stabilitätsgesetz, die Bundeshaushaltsordnung und die Maastricht-Kriterien des europäischen Stabilitätspaktes. Besondere Beachtung finden in dieser Arbeit Art 115 GG und Art 109 GG. Es wird sich zeigen, dass zwar eine Vielzahl an Regelungen besteht, dieser aber, schaut man sich die Verschuldungsentwicklung der Bundesrepublik Deutschland an, ihr Ziel verfehlen.¹⁴

Artikel 115 GG¹⁵

(1) Die Aufnahme von Krediten sowie die Übernahme von Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen, die zu Ausgaben in künftigen Rechnungsjahren führen können, bedürfen einer der Höhe nach bestimmten oder bestimmbaren Ermächtigung durch Bundesgesetz. Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts. Das Nähere wird durch Bundesgesetz geregelt.

(2) Für Sondervermögen des Bundes können durch Bundesgesetz Ausnahmen von Absatz 1 zugelassen werden.

Artikel 115 nennt im wesentlichen drei Prinzipien¹⁶ für Kreditaufnahmen: Als erstes Gesetzesvorbehalt dergestalt, als das für Kreditaufnahme ein Bundesgesetz notwendig ist. Zweitens Objektbezogenheit, zu verstehen als Restriktion, dass Kredite die im Haushalt veranschlagten Investitionen nicht überschreiten dürfen und drittens eine Ausnahmeregel, die besagt, dass von der Objektbezogenheit nur zur Abwehr der Störung eines gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abgewichen werden darf. Dieses ist im Stabilitätsgesetz als Vereinigung von Preisniveaustabilität, Vollbeschäftigung, stetigem und angemessenem Wirtschaftswachstum und einer ausgeglichenen Außenhandelsbilanz definiert.¹⁷

Art. 115 GG muss im Zusammenhang mit Art. 109 Abs. 2 und Abs. 4 GG gesehen werden.

Artikel 109 GG¹⁸

(2) Bund und Länder haben bei ihrer Haushaltswirtschaft den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen.

(4) Zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts können durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, Vorschriften über

1. Höchstbeträge, Bedingungen und Zeitfolge der Aufnahme von Krediten durch Gebietskörperschaften und Zweckverbände und

2. eine Verpflichtung von Bund und Ländern, unverzinsliche Guthaben bei der Deutschen Bundesbank zu unterhalten (Konjunkturausgleichsrücklagen), erlassen werden. Ermächtigungen zum Erlaß von Rechtsverordnungen können nur der Bundesregierung erteilt werden. Die Rechtsverordnungen bedürfen der Zustimmung des Bundesrates. Sie sind aufzuheben, soweit der Bundestag es verlangt; das Nähere bestimmt das Bundesgesetz.

Art. 109 Abs. 2 GG verpflichtet den Gesetzgeber, das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht zu beachten.

[...]

¹ Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Lage 2007: Staatsverschuldung wirksam begrenzen, Sondergutachten, März 2007, S. 13

² D. Wentztel: Zur Begrenzung der Staatsverschuldung nach dem Scheitern des Stabilitätspaktes, in: Wirtschaftsdienst 2005, 85. Jg., Nr. 9, S. 605ff., hier S. 605

³ T. Lenk: Stellungsnahme zum Fragenkatalog der Föderalismuskommission II, Kommissionsdrucksache 026, Universität Leipzig 2007, S. 7

⁴ R. Peffekoven: Härtere Verschuldungsregeln für die Bundesländer?, in: Wirtschaftsdienst 2006, 86 Jg., Nr. 9, S. 555ff, hier S. 555

⁵ Bundesrechnungshof: Stellungnahme für die mündliche Verhandlung im Normenkon- trollverfahren 2 BvF 1/04: Vereinbarkeit des § 2 HG 2004 mit Art. 115 Abs. 1 Satz 2 GG, 2007, S. 10

⁶ ebda.

⁷ H. Grossekettler: Für einen Föderalismus mit zentralisierten Verschuldungskompetenzen. Universität Münster: Discussion Paper, 2007, S. 2

⁸ L. P. Feld: Schriftliche Stellungsnahme für die Anhörung der Föderalismuskommission II zu den Finanzthemen am 22. Juni 2007, Kommissionsdrucksache 024, Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg 2007, S. 2

⁹ S. Wagener: Zur korrekten Erfassung der staatlichen Verschuldung, in: Wirtschaftsdienst 2005, 85. Jg., Nr. 8, S. 522ff., hier S. 522

¹⁰ T. Petersen: Makroökonomische Folgen einer wachsenden Staatsverschuldung, Bertelsmann- Stiftung, Diskussionspapier 2006., S. 3

¹¹ Petersen a.a.O., S. 11

¹² T. Petersen a.a.O., S. 31

¹³ Sachverständigenrat a.a.O., S. 41

¹⁴ ebda., S. 57

¹⁵ Art. 115. GG

¹⁶ Sachverständigenrat a.a.O., S. 57

¹⁷ §1 StabG

¹⁸ Art 109 Abs. 2 GG, Art. 109 Abs. 4 GG