Die Einführung von Studiengebühren für Nicht-EU-Ausländer in Baden-Württemberg

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1. Einführung
1.1 Wissenschaftliche Relevanz, Diskussion aktueller Forschungsstand, Vorstellung Thema & Forschungsfrage
1.2 Operationalisierung Variablen, Methodik & Vorgehen

2. Theorie
2.1 Multiple Streams Ansatz
2.2 Studiengebühren: Rechtliche Grundlage & vergangene und aktuelle Entwicklungen

3. Empirie
3.1 Vergleich Wahlprogramm der Landesverbände von Bündnis90/Die Grünen und CDU mit Koalitionsvertrag der Landesregierung
3.2 Vergleich mit Koalitionsvertrag Vorgängerregierung

4. Analyse
4.1 Kontextfaktoren in Baden-Württemberg
4.2 MSCD mit Bayern
4.3 Anwendung Multiple Streams Ansatz

5. Fazit

Literatur- und Quellenverzeichnis

Abstract

Diese Arbeit geht der Frage nach, warum Baden-Württemberg Studiengebühren für Nicht-EU-Ausländer einführte. Anhand des Multiple Streams Ansatzes und der Analyse der Kontextfaktoren wird deutlich, dass diese Gebühren eingeführt wurden, um den Hochschulen mehr finanzielle Mittel bereitzustellen und gleichzeitig Einnahmen für das Land zur Haushaltskonsolidierung zu generieren, da von den Einnahmen – 1500 Euro pro Semester – 20 Prozent der jeweiligen Hochschule und 80 Prozent dem Land zufließen. Hinzu kommen die vergleichsweise hohe Anzahl an Hochschulen in BW, das Ziel der Etablierung der Internationalisierung der Hochschulen, der erhöhte Betreuungsbedarf sowie die Senkung der Abbrecherquoten bei internationalen Studenten. Hier wird deutlich, dass die Existenz eines Policy-Fensters, die Aktivitäten des Policy-Entrepreneurs, wie auch die Reife der Ströme gegeben waren. Anhand eines MSCD mit Bayern geht hervor, dass BW einem größeren finanziellen Druck hinsichtlich des Bildungssystems und der Sanierung des Landeshaushaltes unterlag. Erschwerend kommen die Umstände des Parteienwettbewerbs in Bayern und die nichtvorhandene Empfänglichkeit von Vetospielern hinzu. Ferner ist auffällig, dass es weder in den jeweiligen Wahlprogrammen von CDU und Bündnis90/Die Grünen, noch im gemeinsamen Koalitionsvertrag, Ankündigungen in diese Richtung gab.

Vorbemerkung zum Sprachgebrauch:

Nach Art. 3 Abs. 2 des Grundgesetzes sind Frauen und Männer gleichberechtigt. Alle Personen- und Funktionsbezeichnungen in dieser Arbeit gelten für Frauen und Männer in gleicher Weise.

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Die Struktur der Differenzmethode, also des MSCD.

Abbildung 2: Multiple Streams Ansatz visualisiert.

Abbildung 3: Gesetzliche Ausgestaltung der Studiengebühren für Nicht-EU-Ausländer in Baden-Württemberg.

Abbildung 4: Kontextfaktoren in Baden-Württemberg kategorisch zusammengefasst.

Abbildung 5: Vergleich Problem-, Policy-, Politics-Strom zwischen Baden-Württemberg und Bayern.

1. Einführung

1.1 Wissenschaftliche Relevanz, Diskussion aktueller Forschungsstand, Vorstellung Thema & Forschungsfrage

Die Landesregierung von Baden-Württemberg (BW) beschloss am 25.10.2016 die Einführung von Studiengebühren für sogenannte Nicht-EU-Ausländer in Höhe von 1500 Euro pro Semester und für alle Studierenden im Zweitstudium Gebühren in Höhe von 650 Euro pro Semester (Müller 2017). Am 3. Mai 2017 beschloss dann der Landtag – die dazugehörige Legislative – das Gesetz zur Änderung des Landeshochschulgesetzes (Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg 2017). Diese Regelung trat erstmals ab dem Wintersemester 2017/18 in Kraft (Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst Baden-Württemberg 2017).

In den letzten Jahren war ein allgemeiner Trend zur sukzessiven Abschaffung von allgemeinen Studiengebühren zu beobachten. Schließlich war Bayern das letzte Bundesland, deren Staatsregierung im Jahr 2013 beschloss, diese abzuschaffen (Augsburger Allgemeine 2013). Daher scheint es ungewöhnlich, dass erste Bundesländer beginnen, wieder Gebühren zu erheben – wenn auch bisher nur für bestimmte Gruppen. Zusätzlich stellt sich die Frage, ob dieser Beschluss den allgemeinen Erwartungen und der Parteiendifferenzthese von Bündnis90/Die Grünen widerspricht, die den Regierungschef, die zuständige Ministerin und die stärkste Fraktion im Land stellen.

Bezüglich des aktuellen Forschungsstandes gilt es zwischen Studiengebühren im Allgemeinen und Studiengebühren für Nicht-EU-Ausländer zu differenzieren. Hervorzuheben ist bei Letzterem fast nur Müller (2017) mit einem Vergleich der Bildungssysteme Sachsens und Baden-Württembergs; dabei hebt sie hervor, dass durch die Novellierung des sächsischen Hochschulfreiheitsgesetzes im Jahr 2013 erstmals die Möglichkeit für selektive Studiengebühren von Studierenden mit nicht-europäischer Staatsbürgerschaft geschaffen wurde. In der Umsetzung bestehen zwischen den beiden Ländern Unterschiede, die Müller (2017) herausarbeitete. Da die Literaturlage hierbei recht dünn ist, wird auch auf Literatur zu Studiengebühren im Allgemeinen zurückgegriffen. Besonders relevant hierfür sind Kemnitz et al. (2007), die aus einer normativen Perspektive Thesen über Studiengebühren und ihren empirischen Gehalt prüfen, Fischer (2008), die Studiengebühren in ihrer Funktion als Signaling- und Screening-Instrumente analysiert & Bruckmeier et al. (2018), die die Auswirkungen der eingeführten Studiengebühren in Deutschland evaluierten.

Da der Fokus auf dem Land BW liegt, ist ferner Literatur relevant, die sich mit den Policies und der Polity des Landes beschäftigt: Müller-Arens (2006), beschreibt aus einer deskriptiven Perspektive die Hochschulfinanzierung und -steuerung in Baden-Württemberg und Busemeyer & Haastert (2017) beschäftigen sich mit den Bildungsreformen der grün-roten Landesregierung – also der Vorgängerregierung – in BW.

Das Thema dieser Arbeit lautet: Die Einführung von Studiengebühren für Nicht-EU-Ausländer in Baden-Württemberg. Meine Forschungsfrage ist: Warum führte die Grün-schwarze Landesregierung in Baden-Württemberg Studiengebühren für Nicht-EU-Ausländer ein?

1.2 Operationalisierung Variablen, Methodik & Vorgehen

Meine abhängige Variable ist die Verabschiedung des Gesetzes zur Änderung des Landeshochschulgesetzes durch den Landtag von BW am 3. Mai 2017, also die Einführung der Studiengebühren für Nicht-EU-Ausländer durch die Legislative. Meine unabhängige Variable ist die Wahl zum 16. Landtag von Baden-Württemberg am 13. März 2016, woraus die Landesregierung aus Bündnis90/Die Grünen und CDU resultierte (Statistisches Landesamt Baden-Württemberg 2020).

Als Methode wird das „most similar case design“ (MSCD) aufgegriffen: Nach Lauth & Winkler (2006: 53) ist für die Auswahl von Fällen die Konstellation der abhängigen und der unabhängigen Variable zentral. Das MSCD – nach der Differenzmethode von John Stuart Mill – greift Fälle auf, in denen die abhängige Variable in sehr ähnlichen Kontexten variiert, also ein Phänomen vorliegt oder nicht existiert (Lauth & Winkler 2006: 53). Dabei wird die Ursache für die Differenz gesucht, wobei zwischen unabhängigen Variablen und Kontextbedingungen unterschieden wird (Lauth & Winkler 2006: 53). Hier sollten alle Faktoren weitgehend gleich sein und die unabhängigen Variablen sollten möglichst ähnlich gehalten werden, aber nicht genau gleich. Gerade die Anzahl der als ursächlich betrachteten Faktoren sollte geringfügig variieren: „The logic of the most similar systems design is based on the assumption that characteristics shared by one group of systems, such as Scandinavian countries can be removed one-by-one in quasi-experimantal manner (Przeworski & Teune 1970: 38 nach Lauth & Winkler 2006: 53). Abbildung 1 zeigt die Eigenschaften dieser Methode. Fall 1 ist in meiner Arbeit Baden-Württemberg und Fall 2 Bayern. Beide Länder haben ähnliche Eigenschaften bezüglich Einwohnerzahl, Wirtschaftskraft, politischer Kultur, Parteiensystem¹ und Entstehungsgeschichte. Nach Lauth & Winkler (2006: 54) werden auch oftmals geographisch nahe liegende Länder ausgewählt, um dem Erfordernis möglichst ähnlicher Kontextfaktoren Rechnung zu tragen. Auch dies ist bei meiner Fallauswahl mit Bayern und BW gegeben.

Dennoch wurden in BW Studiengebühren für Nicht-EU-Ausländer eingeführt (Ergebnis als abhängige Variable), in Bayern hingegen nicht – wobei gezeigt wird, dass es in parteiinternen Gremien und Organisationen durchaus Bestrebungen dazu gab und auch noch gibt. Anhand des MSCD wird konkret untersucht, warum in BW dieser Policy-Outcome zustande kam. In diesem Fall wäre die unabhängige Variable b eine notwendige Bedingung für die abhängige Variable X (Lauth & Winkler 2006: 54).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Die Struktur der Differenzmethode, also des MSCD.

Quelle: Lauth & Winkler 2006: 30.

Im Folgenden werden zunächst als theoretische Grundlage der Multiple Streams Ansatz deskriptiv dargelegt und danach die rechtlichen Grundlagen, die Entstehungsgeschichte und aktuelle Entwicklungen von Studiengebühren beschrieben. Im empirischen Teil liegt der Fokus auf den Koalitionsvertrag der Landesregierung, der anschließend mit den jeweiligen Forderungen des Wahlprogramms zur Landtagswahl 2016 der zwei Parteien verglichen wird und zusätzlich den Vergleich zum Koalitionsvertrag der Vorgängerregierung gezogen wird. Anschließend werden die sogenannten Kontextfaktoren in BW analysiert, woraufhin der „most similiar case design“ mit Bayern durchgeführt wird. Danach kommt es zur Anwendung des Multiple Streams Ansatz auf BW. Schließlich kommt es zum Fazit.

2. Theorie

2.1 Multiple Streams Ansatz

Der Multiple Streams Ansatz (MSA) wurde in seiner ursprünglichen Formulierung von John W. Kingdon (1984, 1995, 2010) als ein Ansatz zur Erklärung des Agenda-Settings auf der bundesstaatlichen Ebene der USA entwickelt. Nach Herweg (2013: 322 nach McLendon und Cohen-Vogel 2008: 34) galt der MSA in den 1990er-Jahren als einer der meist zitierten Beiträge der Politikwissenschaft. Nach Gellner & Hammer (2013: 131) versteht sich der MSA als heuristisches Rahmenwerk, in dessen Mittelpunkt die Frage steht, wie nationale Regierungen angesichts der prinzipiellen Mehrdeutigkeit politischer Sachverhalte Entscheidungen treffen.

Nach Herweg (2015: 325) unterscheidet sich der MSA in einem zentralen Punkt von anderen Theorien der Policy-Forschung: Er geht nicht davon aus, dass politische Entscheidungen aus rationalem Problemlösen resultieren, sondern der Ansatz stellt Kontingenz und Ambiguität in das Zentrum der Analyse. Kontingenz erfasst, dass eine konkrete politische Entscheidung weder notwendig noch unmöglich ist, Ambiguität weist darauf hin, dass der Gegenstand politischer Entscheidungen grundsätzlich mehrdeutig wahrgenommen und interpretiert werden kann und es dadurch nicht die eine rationale Problemlösung gibt (Luhmann 1984: 152; Zahariadis 2007: 66-67 nach Herweg 2015: 325). Das zentrale Erkenntnisinteresse des MSA liegt auf der Erklärung des Zeitpunktes eines Wandels (Herweg 2015: 325). Die Grundannahmen des MSA lauten erstens, dass politische Systeme als organisierte Anarchien konzeptualisiert werden können; zweitens, dass Entscheidungssituationen über das Denken in Strömen erfasst werden können; drittens, dass Agenda-Wandel davon abhängig ist, ob und wie sich die Ströme verbinden (Herweg 2015: 325 aufbauend auf Walker 1974, 1977, 1981; Lipson 2007; Cohen & March & Olsen 1972). Nach Gellner & Hammer (2010: 135) sind die Annahmen zentral, dass Aufmerksamkeitskapazitäten beschränkt sind, dass Entscheidungen unter Zeitdruck getroffen werden und dass die folgenden Ströme unabhängig voneinander fließen.

Abbildung 2 zeigt, wie Entscheidungssituationen innerhalb einer organisierten Anarchie konzeptualisiert werden können; nach dem MSA sind diese durch drei voneinander unabhängige Ströme geprägt: Problem-, Politics- und Policy-Strom.

Der Problem-Strom besteht aus Sachverhalten, die als Probleme wahrgenommen werden, veränderlich sind und politisch geändert werden sollen; dabei ist zunächst zu klären, wie Probleme definiert sind (Herweg 2015: 328). Ein konkreter Sachverhalt muss zunächst beobachtet werden, etwa durch einmalig oder regelmäßig erhobene Indikatoren, fokussierende Ereignisse wie Katastrophen, sowie Feedbacks in Form von Evaluationsstudien (Herweg 2015: 328).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Multiple Streams Ansatz visualisiert.

Quelle: Herweg 2015: 329 in Anlehnung an Zahariadis (1999, 2007).

Außerdem ist zu klären, wie der ideale Zustand definiert ist, da erst die Abweichung des Ist-Zustandes vom Soll-Zustand einen Sachverhalt zum Problem werden lässt. Im Zusammenhang mit der Wahrnehmung von Problemen kommt den Policy-Entrepreneueren – oder Policy-Unternehmern - eine besondere Rolle zu; nach Kingdon (1984: 118 nach Herweg 2015: 328) handelt es sich bei diesen um „advocates who are willing to invest their resources – time, energy, reputation, money – to promote a position in return for anticipated future gain in the form of material, purposive, or solidary benefits.“ Hier wird impliziert, dass nicht die Position eines Akteurs diesen als Policy-Entrepreneur qualifiziert, sondern dessen Tätigkeiten (Herweg 2015: 328). Nach Gellner & Hammer (2010: 142) sind politische Unternehmer individuelle Akteure mit einem spezifischen politischen Anliegen, das sie über einen längeren Zeitraum hinweg verfolgen. Dabei handeln sie nicht nur nach eigenen ideologischen Überzeugungen, sondern als Mitglieder korporativer Akteure, wodurch erleichterte Verfügbarkeit von Informationen oder finanziellen Mitteln einhergehen (Gellner & Hammer 2010: 142). Nach Gellner & Hammer (2010: 146 & 147) nutzen Policy-Entrepreneure Aufmerksamkeitsfenster als Gelegenheiten zur politischen Manipulation, die sich auf den Kontext politischer Entscheidungsprozesse richtet und damit direkt auf die Entscheidungsvoraussetzungen der Policy-Maker wirkt.

Im Problem-Strom versuchen Policy-Unternehmer die Aufmerksamkeit auf bestimmte Probleme zu lenken und durch eine Neudefinition des Soll-Zustandes einen Sachverhalt zu problematisieren (Herweg 2015: 330). Der Politics-Strom ist durch drei Faktoren gekennzeichnet: die öffentliche Meinung, Interessengruppen, sowie Kräfte aus dem politisch-administrativen Bereich, genauer dem Parlament, Regierung und Verwaltung (Herweg 2015: 330). Nach Gellner & Hammer (2010: 140) ist das öffentliche Meinungsklima und die Leitideologie der jeweiligen Regierungspartei essenziell. Die zentrale Lage zur Erfassung lautet: Gibt es einen Wandel in der öffentlichen Meinung, Kampagnen von Interessengruppen oder personelle Veränderungen im politisch-administrativen System, wodurch bestimmte Themen einen konjunkturellen Aufschwung erfahren (Herweg 2015: 330)? Nach Kingdon sind dabei vor allem der Wandel der öffentlichen Meinung und der mit Wahlen einhergehende personelle Wandel ein starker Einfluss auf den Agenda-Status von Themen (Herweg 2015: 330). Kennzeichnend für diesen Strom ist, dass dessen Dynamik durch Lobbyismus und Gruppenmobilisierung geprägt ist (Herweg 2015: 330). Für Kingdon (1984: 153 nach Herweg 2015: 330) ist die öffentliche Meinung hierbei relevant, wonach es weniger darum geht, gesichertes Wissen darüber zu erhalten wie die öffentliche Meinung bezüglich eines konkreten Themas ausgeprägt ist, sondern vielmehr darum, wie gewählte Entscheidungsträger diese wahrnehmen. Der Policy-Strom besteht aus in Policy Communities ausgearbeiteten Ideen, aus denen im Laufe eines sogenannten Softening Ups Policy-Alternativen resultieren (Herweg 2015: 331). Diese Policy Communities bestehen aus Politikfeldspezialisten, die ein gemeinsames Interesse an einem bestimmten Sachverhalt teilen und miteinander interagieren (Herweg 2015: 331). Im Rahmen dessen findet das Softening Up statt, worunter der Prozess der Neukombination oder Abänderung von bereits vorhandenen Ideen verstanden wird und die Entwicklung vollständig neuer Ideen (Herweg 2015: 331). In diesem Strom engagieren sich auch Policy-Unternehmer (Herweg 2015: 331). Den Prozess des Softening Ups vergleicht Kingdon mit dem aus der Evolutionstheorie stammenden Ausleseprozess, in dessen Folge aus einer Vielzahl von Ideen, die er als Policy-Ursuppe bezeichnet, einige wenige ausgearbeitete Policy-Alternativen resultieren (Herweg 2015: 331). Nur Alternativen, die fünf Kriterien erfüllen, haben eine Chance zu diesen Vorschlägen zu zählen: technische Machbarkeit, Finanzierbarkeit, normative Akzeptanz, antizipierte Zustimmung der Öffentlichkeit und Empfänglichkeit der gewählten Entscheidungsträger (Herweg 2015: 331). Erst müssen ausgearbeitete Alternativen mit den Werten der die Policy Community bildenden Politikfeldspezialisten übereinstimmen; wenn die Öffentlichkeit diesen positiv gegenübersteht und sich politische Entscheidungsträger auch aufgeschlossen zeigen, sind die Überlebenschancen der Policy-Alternativen hoch (Herweg 2015: 331).

[...]

¹ Beide Länder haben heute eine dominante Partei im Parteiensystem: In BW Bündnis90/Die Grünen, in Bayern die CSU. Wobei der Unterschied in der Einzigartigkeit der CSU besteht, während Bündnis90/Die Grünen in allen anderen 15 Ländern ebenso existiert.