Controlling in öffentlichen Verwaltungen - Anwendbarkeit von Controllinginstrumenten in öffentlichen Verwaltungen vor dem Hintergrund des NKF in Nordrhein Westfalen

Inhaltsübersicht

Abbildungsverzeichnis

Tabellenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

1 Einleitung
1.1 Gegenstand und Zielsetzung der Arbeit
1.2 Gang der Untersuchung

2 Öffentliche Verwaltungen als Untersuchungsobjekt
2.1 Öffentliche Verwaltungen im Sinne dieser Arbeit
2.2 Betriebliche Eigenschaften von öffentlichen Verwaltungen
2.2.1 Ziele und Handlungsmaxime
2.2.2 Beziehung zum Leistungsempfänger
2.2.3 Eigenschaften der Leistungserstellung
2.3 Bewertungsrahmen für Verwaltungshandeln
2.4 Neues Steuerungsmodell und Reformansätze
2.4.1 Dezentrale Ressourcen-, Fach- und Ergebnisverantwortung
2.4.2 Outputorientierung
2.4.3 Modernisierung von Steuerungskonzepten und Informationssystemen

3 Neues Kommunales Finanzmanagement
3.1 Ziele des Neuen Kommunalen Finanzmanagements
3.2 Exkurs: Kameralistik und erweiterte Kameralistik
3.3 Komponenten des Neuen Kommunalen Finanzmanagements
3.3.1 Ergebnisrechnung
3.3.2 Finanzrechnung
3.3.3 Bilanz
3.1.1.1 Eigenkapital
3.1.1.2 Sonderposten
3.3.4 Ansatz-, Bewertungs- und Abschreibungsregeln
3.4 Haushaltsplan

4 Controlling als Managementunterstützungsfunktion
4.1 Controllingbegriff
4.2 Verwaltungscontrolling

5 Controllinginstrumente in öffentlichen Verwaltungen
5.1 Abgrenzung von operativen und strategischen Controllinginstrumenten
5.2 Instrumente des operativen Controlling
5.2.1 Kosten- und Leistungsrechnung
5.2.1.1 Leistungsrechnung
5.2.1.2 Quantitative Leistungserfassung und -planung
5.2.1.3 Qualitätserfassung und Wirkungsrechnung
5.2.1.4 Kostenrechnung
5.2.1.4.1 Messung und Planung der Inputmengen
5.2.1.4.2 Kostenarten-, Kostenstellen- und Kostenträgerrechnung
5.2.1.5 Traditionelle Kostenrechnungssysteme
5.2.1.5.1 Grenzplankostenrechnung
5.2.1.5.2 Starre und flexible Plankostenrechnung
5.2.1.6 Weiterentwicklungen von Kostenrechnungssystemen
5.2.1.6.1 Relative Einzelkostenrechnung
5.2.1.6.2 Prozesskostenrechnung
5.2.2 Benchmarking
5.2.2.1 Benchmarking als Informationsinstrument
5.2.2.2 Cost Benchmarking in öffentlichen Verwaltungen
5.2.2.3 Ergänzungen um Performance-Vergleiche
5.2.3 Budgetierung
5.2.3.1 Funktionen einer Budgetierung
5.2.3.2 Besonderheiten durch Kosteninformationen
5.2.4 Kennzahlensysteme
5.3 Instrumente des strategischen Controlling
5.3.1 Balanced Scorecard
5.3.1.1 Idee der Balanced Scorecard
5.3.1.2 Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen
5.3.2 Investitionsrechnung
5.3.2.1 Methodik der Kapitalwertentscheidung
5.3.2.2 Kapitalwertmethode in öffentlichen Verwaltungen
5.3.3 Lebenszykluskostenrechnung
5.3.3.1 Grundlagen der Lebenszykluskostenrechnung
5.3.3.2 Lebenszykluskostenrechnung als Instrument in öffentlichen Verwaltungen
5.3.4 Target Costing
5.3.4.1 Vorgehensweise des Target Costing
5.3.4.2 Public Target Costing

6 Resümee

Anhang

Literaturverzeichnis

Gesetzes- und Rechtsnormenverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 1: Vierebenenkonzept

Abbildung 2: Kommunale Bilanz

Abbildung 3: Kosten und Finanzmittelzuweisungen

Abbildung 4: Balanced Scorecard

Abbildung 5: Balanced Scorecard in öffentlichen Verwaltungen.

Abbildung 6: Zielkostenkontrolldiagramm

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Ergebnisrechnung.

Tabelle 2: Finanzrechnung.

Tabelle 3: Kontenklassen des NKF.

Tabelle 4: Beispielhafte Darstellung von Zielen und Kennzahlen in den Produktbereichen im Haushaltsplan.

Tabelle 5: Kostenrechnungssysteme im Vergleich

Tabelle 6: Interkommunales Benchmarking

Tabelle 7: Zielkostenindizes für Tätigkeiten des Produktes ‚Gewährung von Sozialhilfe’.

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

1.1 Gegenstand und Zielsetzung der Arbeit

In Zeiten angespannter öffentlicher Haushaltslagen und sinkender Steuereinnahmen rücken Reformen von öffentlichen Verwaltungen verstärkt in den Mittelpunkt der Öffentlichkeit. Erhebliche Veränderungen im Umfeld von Verwaltungen führen dazu, dass sie sich zunehmend als moderne Dienstleistungsunternehmen begreifen müssen.^[1] Öffentliche Verwaltungen werden jedoch eher mit Bürgerferne bei der Leistungserbringung und mangelnder Flexibilität verbunden.^[2] Seit mehreren Jahren werden deswegen in Deutschland neue Führungs- und Steuerungskonzepte (Neues Steuerungsmodell) erprobt, die das alte Bürokratiemodell ablösen sollen.^[3] Leitbilder der Reformen sind die Outputorientierung sowie die dezentrale Ressourcenverantwortung.^[4] Damit rückt die betriebswirtschaftlichere Führung von öffentlichen Verwaltungen zunehmend in den Fokus der Betrachtung. Im Zuge dieser Entwicklungen wird in Nordrhein-Westfalen unter dem Begriff ‚Neues Kommunales Finanzmanagement’ das öffentliche Rechnungs- und Haushaltswesen reformiert, um das Fundament für eine qualitativ hochwertigere, betriebswirtschaftliche Steuerung von öffentlichen Verwaltungen zu legen.^[5]

Ziel dieser Arbeit ist es zu zeigen, welche Einsatzmöglichkeiten dabei ausgewählte Controllinginstrumente innerhalb von öffentlichen Verwaltungen besitzen. Dazu wird auf die notwendigen Modifikationen eingegangen, denn die betrieblichen Eigenschaften von öffentlichen Verwaltungen erlauben keine unmittelbare Übertragung aus der privatwirtschaftlichen Anwendung.

Eingebettet werden diese Überlegungen vor dem Hintergrund der Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements in Nordrhein Westfalen. Damit wird in Nordrhein Westfalen nicht nur das öffentliche Rechnungswesen reformiert, es verankert auch betriebswirtschaftliche Elemente innerhalb von Kommunalverwaltungen.

1.2 Gang der Untersuchung

Nachdem das erste Kapitel in die Thematik einführt, beschäftigt sich das zweite Kapitel zunächst mit der Abgrenzung des Begriffs der öffentlichen Verwaltung. Darauf folgend wird auf die betrieblichen Eigenschaften von öffentlichen Verwaltungen eingegangen. Hier werden vor allem die Unterschiede zu privatwirtschaftlichen Betrieben aufgegriffen. Neben den betriebswirtschaftlichen Eigenschaften wird ebenfalls auf die wichtigsten Ziele der Verwaltungsreformen eingegangen.

Das dritte Kapitels ist geprägt durch eine umfassende Betrachtung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements in Nordrhein Westfalen. Neben der Darstellung der einzelnen Elemente wird ebenfalls auf wesentliche Unterschiede zu privatwirtschaftlichen Rechnungswesen eingegangen.

Das vierte Kapitel legt dar, welches konzeptionelle Controllingverständnis in dieser Arbeit verwendetet wird. Ausgehend davon werden die Aufgaben eines Verwaltungscontrolling hergeleitet.

Im fünfte Kapitel werden dann ausgewählte Controllinginstrumente bezüglich einer Nutzung in öffentlichen Verwaltungen untersucht. Dazu wird eine Unterteilung in eine operative und strategische Sichtweise vorgenommen. Dieser Einteilung folgend wird auf notwendige Modifikationen, Einschränkungen als auch Möglichkeiten der ausgewählten Controllinginstrumente eingegangen.

Ein kurzer Ausblick auf die Perspektiven von Controlling in öffentlichen Verwaltungen bildet den Abschluss und das sechste Kapitel.

2 Öffentliche Verwaltungen als Untersuchungsobjekt

2.1 Öffentliche Verwaltungen im Sinne dieser Arbeit

Mit dem Begriff ‚öffentliche Verwaltung’ wird eine Vielzahl von staatlichen Einrichtungen bezeichnet, die der Erfüllung von öffentlichen Aufgaben dienen. Ein genaues Begriffsverständnis für öffentliche Verwaltungen ist jedoch oftmals uneinheitlich. Man bedient sich aus diesem Grunde im Allgemeinen einer negativen Abgrenzung. Öffentliche Verwaltung bezeichnet alle Staatstätigkeit, die nicht der Judikativen oder der Legislativen zuzuordnen ist. Dieses Verständnis umfasst ein sehr weites Gebiet und beinhaltet verschiedenste Formen von Institutionen und Organisationen.

Innerhalb dieser Arbeit wird jedoch in erster Linie auf öffentliche Verwaltungen im engeren Sinne Bezug genommen. Damit wird jedes Verwaltungshandeln bezeichnet, welches dem Vollzug von Gesetzen dient. Dies umfasst die klassische staatliche Kernverwaltung bzw. Hoheitsverwaltung. Da ein Schwerpunkt dieser Arbeit auf der Darstellung des Neuen Kommunalen Finanzmanagement in Nordrhein-Westfalen liegt, wird der Fokus auf Kommunalverwaltungen gelegt. Die Begriffe öffentliche Verwaltung und Kommunalverwaltung werden aus diesem Grunde synonym verwendet.

Ebenfalls als Bestandteil einer Kommunalverwaltung werden Regiebetriebe, die Aufgaben einer der Daseinsvorsorge übernehmen, gesehen.^[6] Kindergärten, Feuerwehr, Stadtbüchereien u. ä. zählen hierzu. Regiebetriebe sind Bruttobetriebe ohne rechtliche Selbstständigkeit. Sie fließen mit ihren vollen Ausgaben und Einnahmen in den Haushalt einer Kommune ein. Beteiligungen, ausgegliederte Betriebe oder privatisierte Einrichtungen des öffentlichen Sektors, die eigene Wirtschaftspläne besitzen und teilweise erwerbswirtschaftliche Ziele verfolgen, sollen nicht Teil der Untersuchung sein.

2.2 Betriebliche Eigenschaften von öffentlichen Verwaltungen

Allgemein können öffentliche Verwaltungen als planvoll organisierte Wirtschaftseinheiten und damit als Betrieb gesehen werden.^[7] Sie wirtschaften, indem sie über knappe Mittel zur Deckung eines Fremdbedarfs entscheiden.^[8] Bestimmte Charakteristika unterscheiden sie jedoch von privatwirtschaftlichen Betrieben. Als Basis für die Untersuchung soll deswegen kurz auf die betriebswirtschaftlichen Besonderheiten eingegangen werden.

Unterschiede zu privatwirtschaftlichen Betrieben zeigen sich in

- Zielen und Handlungsmaximen,
- Beziehung zum Leistungsempfänger,
- Leistungserstellung.

2.2.1 Ziele und Handlungsmaxime

Die Existenz eines privatwirtschaftlichen Betriebes hängt erheblich davon ab, langfristig Gewinne oder Zahlungsüberschüsse zu erwirtschaften. Leitgedanke ist das erwerbswirtschaftliche Prinzip. Damit besitzen sie eine starke Formalzieldominanz. Jedes wirtschaftliche Handeln und jede wirtschaftliche Planung sind darauf ausgerichtet, Gewinne zu erzielen bzw. den Shareholder Value eines Unternehmens zu maximieren.

Öffentliche Verwaltungen dagegen besitzen Ziele, die öffentlich sind bzw. einem öffentlichen Zweck dienen. Sie prägt eine Sach- und Leistungszieldominanz.^[9] Verwaltungshandeln ist danach ausgerichtet, die politisch gewünschten Leistungen in der richtigen Menge und der richtigen Qualität für einen vorgegebenen Zeitraum zu erbringen. Damit gibt es keinen Kausalzusammenhang zwischen Ausgaben und Einnahmen wie bei privatwirtschaftlichen Betrieben. Es handelt sich dabei eher um eine Mittel-Zweck-Beziehung.^[10]

Dabei sind Pflichtleistungen, die aufgrund von Gesetzen oder staatlichem Auftrag erbracht werden müssen, von freiwilligen Zusatzleistungen zu unterscheiden. Auf kommunaler Ebene beispielsweise sind Sozialhilfe, Schule, Kindergärten oder auch öffentliche Sicherheit durch die Polizei staatliche Pflichtleistungen. Daneben besitzen Kommunen aber auch die Möglichkeit aufgrund ihres Selbstverwaltungsrechts, Einrichtungen wie Jugendclubs etc. als freiwillige Zusatzleistungen anzubieten.^[11] Nur innerhalb dieser freiwilligen Angebote ist öffentlichen Verwaltungen eine Möglichkeit gegeben, frei über das Leistungsangebot zu entscheiden. Der größte Teil wird jedoch von außen, d.h. politisch, vorgegeben und ist zu erfüllen.^[12] Zielvorgaben sind dabei zumeist von gesellschaftlichem bzw. nicht ökonomischem Charakter.

Verwaltungshandeln wird aufgrund von Rechtsvorschriften ausgelöst. Aus diesem Grunde ist Verwaltungshandeln dem Prinzip der Rechtmäßigkeit zu unterwerfen. Die strenge Einhaltung geltender Vorschriften wird öffentlichen Verwaltungen oftmals als Bürgerferne ausgelegt.^[13] Unter Rechtmäßigkeit fällt jedoch ebenfalls, dass die Anliegen eines jeden Bürgers vor dem Gesetz gleich behandelt werden.^[14] Wirtschaftlichkeit ist ebenso ein Handlungsprinzip in öffentlichen Verwaltungen, welches sich in diversen gesetzlichen Vorschriften findet.^[15] In diesen gesetzlichen Vorschriften ist jedoch nicht präzisiert, unter welchen Bedingungen Verwaltungshandeln als wirtschaftlich zu betrachten ist.^[16] Nicht nur dieser Umstand führt dazu, dass die Rechtmäßigkeit oftmals höher eingestuft wird als die Wirtschaftlichkeit.^[17]

2.2.2 Beziehung zum Leistungsempfänger

Privatwirtschaftliche Betriebe sind bestrebt, individuelle Bedürfnisse von Nachfragern zu decken. Damit besitzt der Absatzmarkt eine erhebliche Relevanz für sie. Preise sind Ausdruck der Nutzen- und Qualitätspräferenzen der Kunden. Aus ihnen können Indikatoren (Umsatzerlöse, Deckungsbeiträge, etc…) abgeleitet werden, die für die betriebswirtschaftliche Steuerung unerlässlich sind. Wettbewerb auf den Märkten zwingt sie stets ihre wirtschaftliche Tätigkeit zu prüfen, um gegenüber der Konkurrenz keinen Nachteil zu erleiden. Der Markt ist somit nicht nur wichtige Informationsquelle sondern auch Antriebskraft für Effizienz und Effektivität.

Für Verwaltungsleistungen gibt es keine vergleichbaren Absatzmärkte. Leistungen wie Sicherheit und Ordnung fallen unter die Kategorie der öffentlichen Güter, bei denen zwar eine Marktkoordination denkbar ist, jedoch der Marktmechanismus als Koordinationsinstrument versagt.^[18] Zwar gibt es für manche Verwaltungsleistungen auch Entgelte wie etwa bei der Personalausweisausstellung. Diese Entgelte werden jedoch zur Kostendeckung administrativ gesetzt und spiegeln keine Nutzeneinschätzung des Abnehmers wider. Öffentliche Verwaltungen müssen die Nutzenpräferenz einzelner Abnehmer auch nicht zwingend kennen, um Austauschbeziehung einzugehen.^[19] So bestehen gesetzliche Abnahmepflichten für den Bürger wie etwa bei einer Gewerbeerlaubnis, der Schulpflicht oder einer Kfz-Anmeldung. Bei Leistungen wie der Sozialhilfe oder dem Wohngeld existieren hingegen Leistungsverpflichtungen seitens der öffentlichen Verwaltung.

Öffentliche Verwaltungsleistungen werden zu einem beträchtlichen Teil unentgeltlich zur Verfügung gestellt. Fehlende Märkte sind auch auf die politische Intention zurückzuführen, dass die Existenz von öffentlichen Verwaltungen nicht an den Markterfolg gebunden sein soll. Ohne Markt wirken bei öffentlichen Verwaltungsleistungen aber auch keine Marktkräfte. Damit wird kein Effizienz- und Effektivitätsdruck ausgeübt.

2.2.3 Eigenschaften der Leistungserstellung

Der größte Teil der Verwaltungstätigkeiten hat den Charakter von Dienstleistungen. Verwaltungsleistungen sind immateriell, individuell und von der Interaktion mit einem externen Faktor (Bürger, Passbild, etc…) abhängig, was diesen zum Koproduzenten^[20] werden lässt.

Verwaltungsleistungen mit Dienstleistungscharakter bestehen aus zwei Phasen. Eine ist die Herstellung einer Leistungsbereitschaft (bspw. Vorhaltung und Organisation eines Meldeamtes), die zweite ist die Inanspruchnahme (daraus folgend Ausstellung eines Personalausweises) derselben durch den externen Faktor.^[21] Das hat zur Konsequenz, dass eine stete Leistungsbereitschaft vorgehalten werden muss, um Verwaltungsleistungen vollenden zu können. Schwankungen bei der Nutzung durch den externen Faktor können nicht durch Lagerhaltung oder Fremdbezug ausgeglichen werden. Der Einfluss des externen Faktors lässt Verwaltungsleistungen darüber hinaus individuell werden.

Verwaltungsleistungen können in standardisierbare oder nur schwer bis überhaupt nicht standardisierbare Leistungen kategorisiert werden.^[22] Standardisierbare Leistungen wie die interne Bearbeitung einer Gehalts- und Lohnabrechnung oder die Bearbeitung von Meldeunterlagen unterliegen Verfahrensvorschriften, Gesetzen oder Handlungsvorgaben, von denen im Grunde nicht abgewichen wird. Auch die Interaktion mit dem externen Faktor ist begrenzt, ihr Ausmaß ist vorhersehbar. Nicht oder nur schwer standardisierbare Leistungen hängen dagegen von einer verstärkten Interaktion mit dem externen Faktor ab oder zeichnen sich durch einen Ermessenspielraum beim Einsatz von Arbeitsmitteln aus. Ein Suchtberatungsgespräch oder Polizeieinsätze sind hier beispielhaft zu nennen. Bei manchen Verwaltungsleistungen wie Sicherheit und Ordnung ist man bestrebt, diese Interaktion sogar zu verhindern. Straftaten sollen eher gegen Null gehen. Infrastrukturleistungen wie Grünanlagen oder Straßen sind darüber hinaus öffentliche Güter.

2.3 Bewertungsrahmen für Verwaltungshandeln

Die oben gezeigten Eigenschaften erzeugen einen Bewertungsrahmen für Verwaltungshandeln. Erfolgreiches Verwaltungshandeln bewegt sich innerhalb der Bewertungsebenen Effektivität, Effizienz, Wirtschaftlichkeit und Rechtmäßigkeit (siehe Abb.1).

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Vierebenenkonzept, vgl. Budäus (1994), S.59.

Effektivitätvon Verwaltungshandeln richtet sich danach, ob die vorgegebenen politischen Ziele auch erreicht werden. Sicherheit und Ordnung oder die ausreichende Bereitstellung von Infrastruktur sind dafür beispielhaft. Für die Ermittlung der Effektivität müssen Indikatoren herangezogen werden, da sich diese nicht direkt messen lässt. Die Effektivität wird durch zeitbezogene Soll-Ist-Vergleiche ermittelt.

DieEffizienzist formal als optimales Verhältnis von Output zu Input zu sehen. Für den Output von öffentlichen Verwaltungen kann nur eine mengen- beziehungsweise zeitmäßige Erfassung erfolgen. Für den Input hingegen können auch monetäre Größen wie Kosten angegeben werden. Kosten und Mengen sind jedoch keine hinreichenden Effizienzkriterien für Verwaltungshandeln. Werden nur Kosten und Mengen berücksichtigt, kann Effizienz auch erreicht werden, indem die Qualität der Verwaltungsleistung gesenkt wird (Effizienz-Paradoxon).^[23] Die Leistung einer Grundschule, gemessen in Stunden, kann auch kostengünstiger erbracht werden, wenn statt Lehrern Eltern als ehrenamtliches Lehrpersonal rekrutiert werden. Bei privatwirtschaftlichen Betrieben kann aus der Reaktion des Marktes auf die Qualität einer solchen Maßnahme geschlossen werden. Deswegen müssen für Effizienzbewertungen Qualitätsindikatoren miteinbezogen werden.

Wirtschaftlichkeitbezieht sich dabei auf den Prozess der Leistungserstellung. Sie ist als Kostenwirtschaftlichkeit zu verstehen und zielt auf die Minimierung der einzusetzenden Kosten ab. Dabei kann das Verhältnis oder die Differenz von Ist- zu Sollkosten die Kosteneffizienz beurteilen.

Wie oben gezeigt, ist dieRechtmäßigkeitfür die Bewertung ebenfalls zu beachten. Sie kann als Restriktion gesehen werden, die den Handlungsraum für Effektivität-, Effizienz- und Wirtschaftlichkeitsmaßnahmen begrenzt.

2.4 Neues Steuerungsmodell und Reformansätze

Öffentliche Verwaltungen werden zunehmend mit neuen Umweltbedingungen konfrontiert. So haben sich nicht nur privatwirtschaftliche Betriebe der Globalisierung anzupassen. Standortwettbewerb zwischen Ländern und Kommunen zwingt auch öffentliche Verwaltungen zu Leistungsfähigkeit. Politische und administrative Systeme müssen sich ebenfalls verstärkt in einem internationalen Kontext sehen (Europäische Union). Öffentliche Finanzquellen sind darüber hinaus nicht mehr erheblich ausdehnbar, so dass öffentliche Verwaltungen zusehends auch dem Legitimations- und Effizienzdruck der Bevölkerung ausgesetzt sind.^[24]

Da sich privatwirtschaftliche Betriebe auch einem dynamischen Umfeld ausgesetzt sehen, wird eine „Problemisomorphie“ erkennbar.^[25] Dies führt dazu, dass Managementkonzepte aus der Privatwirtschaft in den Mittelpunkt von Verwaltungsreformen rücken. Diese Konzepte und Methoden sind jedoch an die Besonderheiten von Verwaltungen anzupassen und nicht umgekehrt. Dieses Vorgehen entstammt hauptsächlich aus dem New Public Management (NPM) und dem Public Management (PM). Sie haben ihren Ursprung im angelsächsischen Raum. Dort haben weitreichende Verwaltungsreformen stattgefunden, bei denen privatwirtschaftliche Konzepte in den öffentlichen Sektor hineingetragen wurden.^[26] Intention des NPM ist eine umfassende Verwaltungsmodernisierung. Es werden sowohl außenorientierte (Abbau von Staatsaufgaben, Markt- und Wettbewerbsorientierung von Verwaltungen, Deregulierung, etc…) als auch binnenorientierte Aspekte (dezentrale Führungs- und Ergebnisverantwortung, Kontraktmanagement, Stärkung der strategischen Planung, etc…) aufgegriffen.^[27] Das PM hingegen konzentriert sich in erster Linie auf die Verbesserung der binnenorientierten Verwaltungssteuerung. Es kann damit als integrierter Bestandteil des NPM gesehen werden.

National werden Ideen und Ansätze aus diesen Managementlehren unter dem Schlagwort ‚Neues Steuerungsmodell’ (NSM) umgesetzt. Die nationalen Modernisierungsbestrebungen zielen zunächst auf die Binnenmodernisierung von Kommunalverwaltungen ab. Seit 1991 werden von der Kommunalen Gemeinschaftsstelle zur Verwaltungsvereinfachung (KGSt) Vorschläge, Konzepte und Erfahrungsberichte veröffentlicht, die für Reformen der Kommunalverwaltungen Orientierungshilfe bieten. Im Rahmen dieser Arbeit wird auf folgende Punkte des NSM näher eingegangen:

- Dezentrale Ressourcenverantwortung und Ergebnisverantwortung,
- Outputorientierte Steuerung,
- Modernisierung der Informationssysteme.

2.4.1 Dezentrale Ressourcen-, Fach- und Ergebnisverantwortung

Bei einer Dezentralisierung geht es im Grunde um die Trennung von strategischer und operativer Führung. Die politische Führung übernimmt die Aufgabe der strategischen Steuerung, wobei die einzelnen Verwaltungseinheiten die operative Umsetzung verantworten. Damit ähnelt die Aufbauorganisation einer öffentlichen Verwaltung der eines Konzerns. Durch eine Zusammenfassung der Fach- und Ressourcenverantwortung in einzelne Verwaltungseinheiten werden darüber hinaus komplexe Abstimmungsprozedere und Blockierungspotentiale abgebaut. Entscheidungen müssen nicht mehr mit Querschnittsämtern (Personal, Finanzen, etc...) langwierig abgestimmt werden. Ebenfalls werden damit Wettbewerbskräfte und Effizienzpotentiale erschlossen, da sich die dezentralen Verwaltungseinheiten bei der Verteilung der knappen Finanzmittel an Kriterien wie Wirtschaftlichkeit und Effizienz messen lassen müssen.^[28] Für die Steuerung dieser dezentralen Verantwortungszentren müssen zwischen politischer Führung und Verwaltung feste Vereinbarungen (Kontrakte) geschlossen werden. Die Vereinbarungen enthalten globale Vorgaben zu Leistungsart, -mengen, -qualität, Kosten und Zielgruppe.^[29] Mit diesen Kontrakten werden feste Zusagen über Finanzmittel gegeben, so dass den Verwaltungseinheiten Spielraum im operativen Bereich zugestanden wird. Die politische Führung kann nun den Schwerpunkt ihrer Tätigkeit auf strategische Entscheidungsfelder legen. Das bedeutet jedoch auch eine Abkehr der bisherigen zentralistischen Führung innerhalb von öffentlichen Verwaltungen.^[30]

2.4.2 Outputorientierung

Die oben beschriebenen Kontrakte zwischen politischer Führung und Verwaltung werden outputorientiert vereinbart. Damit tritt eine Abkehr von der bisherigen Inputorientierung ein. Bei einer inputorientierten Steuerung werden die Vorgaben von Leistungen und Finanzmitteln aus der Fortschreibung von Vergangenheitswerten abgeleitet. Zunächst stellt sich die Frage, was Verwaltungsleistungen überhaupt sind. Bei einer Anzahl von 10.000 bis 100.000^[31] einzelner Verwaltungstätigkeiten ist eine outputorientierte Steuerung nicht operabel. Innerhalb des NSM werden deshalb Verwaltungsprodukte definiert. Verwaltungsprodukte sind inhaltlich eng zusammenhängende, abgeschlossene Verwaltungsleistungen. Dabei können Verwaltungsprodukte intern (andere Verwaltungseinrichtungen) oder extern (Bürger etc…) adressiert sein. Produkte sind in Produktgruppen zusammengefasst, die sich wiederum in Produktbereiche einordnen lassen. Für Kommunalverwaltungen in Nordrhein-Westfalen ist im Anhang I ein Auszug aus dem Produktkatalog dargestellt.

Im Zuge der Analyse von Verwaltungsleistungen bietet sich darüber hinaus an, das Leistungsspektrum öffentlicher Verwaltungen zu untersuchen. So kann entschieden werden, welche Leistungen beibehalten werden, welche abgebaut, welche ausgeweitet und welche Leistungen hinzugenommen werden.^[32]

2.4.3 Modernisierung von Steuerungskonzepten und Informationssystemen

Sowohl mit den dezentralen Verwaltungseinheiten als auch mit den Verwaltungsprodukten sind Bezugsobjekte geschaffen, die sowohl Informationsträger als auch Steuerungsobjekte sind. Es gilt diese zu koordinieren, um ein übergeordnetes Ziel zu erreichen.

Da die ökonomische Seite sowie vor allem die Wirtschaftlichkeit von öffentlichen Verwaltungen gesteigert werden sollen, müssen weitere Neuerungen beziehungsweise Erweiterungen bisheriger Informationssysteme erfolgen. In öffentlichen Verwaltungen ist es üblich, in Einnahmen und Ausgaben statt in Kosten- und Leistungskategorien zu denken.^[33] Grund dafür ist das öffentliche Rechnungswesen, welches auf dem kameralistischen Rechnungssystem basiert. Eine Verwaltung kann sich jedoch nicht wirtschaftlich verhalten, wenn sie ihre Kosten, Leistungen, ihr Vermögen und ihre Schulden nicht kennt.

Einige dieser Aspekte der Verwaltungsmodernisierung werden in Nordrhein-Westfalen mit der Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements aufgegriffen. Zentraler Bestandteil darin ist die Reform des kommunalen Rechnungswesens. Da ein Rechnungswesen notwendige Informationsbasis für das Controlling ist, wird im Rahmen dieser Arbeit zunächst ausführlicher auf das Neue Kommunale Finanzmanagement eingegangen.

3 Neues Kommunales Finanzmanagement

Das Neue Kommunale Finanzmanagement (NKF) wurde 1999 zunächst in ausgewählten Ämtern von sechs Kommunen in Nordrhein-Westfalen eingeführt, und das Haushaltsrecht in so genannten Experimentierklauseln flexibilisiert.^[34] Nach dieser Erprobungsphase wird es bis 2010 in allen Kommunalverwaltungen des Landes Nordrhein-Westfalen implementiert. Das NKF ist dabei der Oberbegriff für diverse Gesetzesänderungen kommunaler Haushaltsgesetze.

3.1 Ziele des Neuen Kommunalen Finanzmanagements

Die Reform des öffentlichen Rechnungswesens ist ein zentraler Bestandteil des NKF. Als Referenzmodell wird dafür das kaufmännische Rechnungswesen genutzt. Ein kaufmännisches Rechnungswesen ermöglicht eine Rechnungslegung, die Auskunft über die Vermögens-, Finanz- und Ertragslage eines Betriebes gibt.^[35] Darüber hinaus muss es Informationen für Planungs-, Steuerungs- und Kontrollzwecke zur Verfügung stellen, die sich jedoch primär an interne Adressaten richten. Auch innerhalb des NKF werden diese Ziele verfolgt. Dem Steuerzahler muss ein entsprechendes Abbild gegeben werden, wofür seine Steuern genutzt werden. Auch besitzen die Steuerzahler ein Interesse an einer leistungsfähigen Verwaltung. Sie beabsichtigen in der Regel nicht, Defizite durch ständig steigende Abgaben auszugleichen. Bei öffentlichen Verwaltungen richten sich jedoch Informationen zu Planungs-, Steuerungs- und Kontrollzwecken auch an externe Adressaten eines Verwaltungsträgers (bspw. Bürgermeister).

Für eine wirtschaftliche Steuerung muss der gesamte Ressourcenverbrauch einer Kommunalverwaltung geplant und erfasst werden. Ebenso ist für die Planung eine Outputorientierung zu integrieren und eine flexiblere Hauhaltsbewirtschaftung zu ermöglichen. Mit der Annäherung an das kaufmännische Rechnungswesen soll darüber hinaus die Fragmentierung des Rechnungswesens zwischen privatisierten Kommunalbeteiligungen und der Kommunalverwaltung aufgehoben werden.^[36]

Das bisherige kameralistisch geprägte Rechnungswesen kann diesen Anforderungen nicht genügen.

3.2 Exkurs: Kameralistik und erweiterte Kameralistik

Die Kameralistik als bisherige Systematik des Rechnungswesens ist geprägt durch eine rein finanzwirtschaftliche Ausrichtung. Die Erfassung von Geschäftsvorfällen wird nur durchgeführt, wenn damit Einnahmen oder Ausgaben verbunden sind. Finanzielle Ressourcen werden für so genannte Titel geplant und erfasst. Titel sind Bezugsobjekte des Verwaltungshandelns, an die Einnahmen und Ausgaben gekoppelt werden. Innerhalb der Titel werden Sachkonten geführt. Diese Konten sind reine Ein- und Auszahlungskonten. Eine laufende Saldierung der Sachkonten ist nicht üblich.^[37]

Die Buchführung innerhalb eines kameralistischen Rechnungswesens wird in einer Soll/Ist-Systematik durchgeführt. So sind beispielsweise auf der Sollseite eines Auszahlungskontos alle geplanten und zur Zahlung angewiesenen Beträge aufgelistet. Erfolgt dann eine tatsächliche Zahlung, wird diese von einer zentralen Kassenstelle getätigt. Diese führt dann eine Ist-Buchung auf dem entsprechen Sachkonto durch. Ein Abschluss der Konten bietet dem Bewirtschafter einen Überblick über Ist- und Sollzahlungen. Mit einer Kameralistik wird somit eher eine Kontrollfunktion verfolgt, ob zur Verfügung gestellte Finanzmittel für geplante Ausgaben oder Einahmen eingehalten werden.

Eine erweiterte Kameralistik hängt einer Verwaltungskameralistik zusätzlich eine Betriebserfolgsrechnung an. Dabei werden die Einnahmen und Ausgaben zusätzlich auf ihre Erfolgswirksamkeit kontiert. Durch eine Anlagen- und Lagerdatei können dann ebenso kalkulatorische Kosten oder periodenabgegrenzte Aufwendungen wie Abschreibungen erfasst werden. Diese erweiterte Kameralistik wurde vorzugsweise in so genannten kostenrechnenden Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung genutzt. Damit sind Einrichtungen gemeint, die Verwaltungsleistungen gegen eine kostendeckende Nutzungsgebühr abgeben. Jedoch zeigt sich auch die erweiterte Kameralistik als kein in sich geschlossenes System. Sie muss eher als Kompromisslösung gesehen werden.

Ein kameralistisch geprägtes Rechnungswesen besitzt einige Schwächen, die den angestrebten Zielen des NKF zuwider laufen. In öffentlichen Verwaltungen muss das Prinzip der intergenerativen Gerechtigkeit beachtet werden. Dieses besagt, dass öffentliche Verwaltungen ohne Vermögensschmälerung von einer Generation von Bürgern und Nutzern an die nächste Generation übergegeben werden müssen. Da Generationen schwerlich abgegrenzt werden können, ist daraus eine interperiodische Gerechtigkeit abzuleiten.^[38] Die Erfassung aller Ausgaben und Einnahmen einer Periode trennt erfolgswirksame nicht von bilanziellen Vorgängen. Der Kauf von Vermögensgegenständen wird genauso behandelt wie die Ausgaben für Personal. Größen, deren Ausgaben oder Einnahmen nicht in die Betrachtungsperiode fallen, werden nicht erfasst. Damit entziehen sich vor allem Rückstellungen und Abschreibungen dem Fokus, obwohl sie Veränderungen des Reinvermögens darstellen und für eine Beurteilung des Vermögens einer Verwaltung notwendig sind. Aus diesen Gründen wird innerhalb des NKF auf das Ressourcenverbrauchskonzept umgestellt. In den Mittelpunkt der Betrachtungen rücken nun Größen, die nicht mehr ausschließlich Einnahmen und Ausgaben darstellen. Darüber hinaus wird auf eine doppische Rechnungssystematik umgestellt.^[39] Dieses Verfahren ist ein geschlossenes System, welches einen internen Kontrollmechanismen (Sollseite = Habenseite) besitzt.^[40]

Ebenso müssen Änderungen in Haushaltsgesetzen vollzogen werden. Im alten Haushaltsrecht wurden die Informationen aus einer Kameralistik auch zur Planung des neuen Haushaltsjahres genutzt werden. Waren die Istwerte höher als Sollwerte, kam es zu einer Übertragung ins neue Haushaltsjahr. Damit erhöhte sich der Finanzmittelbedarf für diesen Titel im nächsten Haushaltsjahr. Wurden Finanzmittel nicht vollständig aufgebraucht (Soll > Ist), dann ergaben sich Haushaltsreste, die ebenfalls ins nächste Jahr übertragen wurden. Jedoch wurden diese Haushaltsreste mit dem Finanzmittelbedarf verrechnet, so dass damit die Tendenz entsteht, wirtschaftliches Handeln zu bestrafen und unwirtschaftliches durch zusätzliche Finanzmittelzuweisungen zu belohnen.

3.3 Komponenten des Neuen Kommunalen Finanzmanagements

Das NKF ist ein Drei-Komponenten-System. Die drei Hauptrechnungen sind die Ergebnisrechnung, die Finanzrechnung und die Bilanz. Geschäftsvorfälle des laufenden Jahres werden auf Konten verbucht, die diesen drei Rechnungen zugeordnet sind. Die doppische Rechnungssystematik ordnet Geschäftsvorfällen stets zwei Konten zu, damit können erfolgswirksame und bilanzielle Auswirkungen von Geschäftsvorfällen erfasst werden.

3.3.1 Ergebnisrechnung

Die Ergebnisrechnung ist innerhalb des NKF das Pendant zu einer Gewinn- und Verlustrechnung und stellt das Gesamtergebnis einer Kommune dar. Die Gliederung ist staffelförmig und weist folgende Musterstruktur auf:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 1: Ergebnisrechnung, vgl. Neues Kommunales Finanzmanagement, S. 133.

Die Ergebnisrechnung ist die Summe aus Teilergebnisrechnungen. Diese sind ebenso staffelförmig gegliedert. Zusätzlich zu den Aufwendungen und Erträgen werden in den Teilergebnisrechnungen das Ergebnis der internen Leistungsbeziehungen und, als statistische Information, nicht zahlungswirksame Erträge und Aufwendungen ausgewiesen. Im NKF müssen Teilergebnisrechnungen, unabhängig von der Organisationsstruktur einer Kommune, das Ergebnis von Produktbereichen abbilden. Weitere Teilergebnisrechnungen, die nach Produktgruppen und Produkten gegliedert sind, können eingerichtet werden. Diese outputorientierte Gliederung erhöht die Vergleichbarkeit von Kommunalverwaltungen, da Ergebnisse der Produktbereiche und nicht Ergebnisse von Organisationsstrukturen dargestellt werden. Kommunalverwaltungen, die ihre Organisationsstruktur nicht outputorientiert angepasst haben, müssen deswegen trotzdem eine produktorientierte Teilergebnisrechnung durchführen.^[41]

Mit dieser Regelung wird eine Outputorientierung in das Rechnungswesen von Kommunalverwaltungen implementiert. Eine Rechnungslegung anhand von Teilergebnisrechnungen und einer daraus abgeleiteten Ergebnisrechnung dokumentiert, wie hoch die Aufwendungen und Erträge für die Leistungserstellung sind. Würde sich nach der Organisationsstruktur orientiert, würden die Aufwendungen und Erträge Bewirtschaftung einzelner Verwaltungseinrichtungen widergegeben.

Ordentlich Erträge von öffentlichen Verwaltungen sind nicht mit Erträgen aus privatwirtschaftlicher Geschäftstätigkeit zu vergleichen. In Verwaltungen werden typischerweise Steuern, Zuweisungen oder Nutzungsgebühren als Erträge behandelt. Finanzerträge hingegen stammen aus Finanzanlagen oder Beteiligungen. Als Aufwendungen werden innerhalb von Verwaltungen auch Transferzahlungen (Wohngeld, Sozialhilfe, Subventionen, etc.) behandelt. Neu ist nun, dass auch Abschreibungen und Zuführungen zu Rückstellungen in die Teilergebnisrechnung und die Ergebnisrechnung einfließen.

3.3.2 Finanzrechnung

Die Finanzrechnung innerhalb des NKF kann mit einer Kapitalflussrechnung in kaufmännischen Jahresabschlüssen verglichen werden. Der Unterschied liegt darin, dass es sich um eine originäre Kapitalflussrechnung handelt. Durch die statistische Mitbuchung der Finanzrechnungskonten kann eine laufende Kapitalflussrechnung durchgeführt werden und muss nicht retrograd aus dem Zahlenmaterial der Bilanz und der Ergebnisrechnung ermittelt werden. Die Gliederung der Finanzrechnung ist ebenfalls staffelförmig (vgl. Tabelle 2).

Die Umstellung auf ein Ressourcenverbrauchskonzept bewirkt, dass in der Ergebnisrechnung keine investiven und erfolgsunwirksamen Zahlungsströme abgebildet werden. Diese würden sich erst im nächsten Jahr in Form von Abschreibungen oder erst bei der Aufstellung einer Bilanz zeigen. Da die finanzwirtschaftliche Situation von Kommunalverwaltungen ebenso wichtig ist, bedarf es damit einer Ergänzung mit der Finanzrechnung, um einen laufenden Überblick über die Zahlungsströme zu erhalten.

Auch die Finanzrechnung ist eine Aggregation von Teilfinanzplänen, die produktbereichsorientiert gegliedert sind. Jedoch werden in den Teilfinanzplänen nur die Ein- und Auszahlungen investiver Tätigkeiten und der nicht erfolgswirksamen Tätigkeiten abgebildet. Die detaillierte Darstellung der Investitionstätigkeiten erfolgt unter dem Aspekt, dass mit den Teilfinanzrechnungen eine wesentlich feinere Steuerung und Kontrolle der investiven Tätigkeiten von Verwaltungseinheiten erfolgen soll.^[42] Die Steuerung und Kontrolle der laufenden Verwaltungstätigkeit wird dagegen über die Ergebnisrechnung vollzogen, die sich primär am Ressourcenverbrauch orientiert.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 2: Finanzrechnung, vgl. Neues Kommunales Finanzmanagement, S. 122.

3.3.3 Bilanz

Eine Bilanz stellt auf der Aktivseite das Vermögen einer Kommune und auf der Passivseite die Kapitalherkunft dar. Bei der Einführung des NKF ist aufgrund der unzureichenden Vermögenserfassung innerhalb der Kameralistik eine Eröffnungsbilanz zu erstellen. Die Bilanz ist ebenso zu jedem Jahresabschluss aufzustellen. Abbildung 2 zeigt vereinfacht eine typische kommunale Bilanz.

Durch eine Inventur werden alle Vermögensgegenstände und alle Schulden beziehungsweise Verbindlichkeiten erfasst. Auf der Aktivseite der Bilanz sind alle Vermögensgegenstände aufzuführen. Dabei wird die übliche Unterteilung in Anlage- und Umlaufvermögen gewählt. Auf der Passivseite weisen Kommunalverwaltungen jedoch einige Besonderheiten auf. Diese manifestieren sich in zwei Positionen: Eigenkapital und Sonderposten.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 2: Kommunale Bilanz

3.1.1.1 Eigenkapital

Die Position des Eigenkapitals spaltet sich in vier Teilpositionen auf: allgemeine Rücklage, Sonderrücklage, Ausgleichsrücklage (nur bei der Eröffnungsbilanz) oder Ergebnisvortrag und Jahresüberschuss/Jahresfehlbetrag.

Die allgemeine Rücklage ist die eigentliche Residualgröße des Eigenkapitales. Sie wird ergänzt durch die Sonderrücklage. In die Sonderrücklage werden Zuwendungen eingestellt, die für die Anschaffung oder Herstellung bestimmter Vermögensgegenständen zur Verfügung gestellt werden. Zuwendungen stellen Finanzhilfen zur Erfüllung der allgemeinen Aufgaben einer Kommune dar. Zuwendungen, die in die Sonderrücklage eingestellt werden, sind explizit zweckgebunden und dürfen nicht ertragswirksam aufgelöst werden. Dadurch wird sichergestellt, dass die Anschaffung tatsächlich erfolgt. Nachdem der Vermögensgegenstand betriebsbereit ist, ist die Sonderrücklage in die allgemeine Rücklage umzuschichten.^[43] Der Vermögensgegenstand wird in voller Höhe abgeschrieben, so dass eine Kommune Eigenmittel in voller Höhe erwirtschaften muss, um eine Ersatzinvestition zu ermöglichen. Bei der Eröffnungsbilanz einer Kommune kann eine Ausgleichsrücklage bis zu der Höhe eines Drittels des Eigenkapitales höchstens jedoch bis zur Höhe eines Drittels der durchschnittlichen Steuereinnahmen der letzten drei Haushaltsjahre gebildet werden.^[44] Ein Haushalt ist auch dann ausgeglichen, wenn die Ausgleichsrücklage die Fehlbeträge eines Jahres decken kann. Falls die Ausgleichsrücklage aufgebraucht ist, oder keine gebildet wurde, wird ein Ergebnisvortrag erfasst. Dieser ergibt sich aus einem negativen Vorjahresergebnis. Er ist gesondert abzubilden und in den nächsten zwei Haushaltsjahren durch ein Jahresergebnis auszugleichen.^[45] Der Jahresüberschuss oder -fehlbetrag ist das Ergebnis des laufenden Jahres.

3.1.1.2 Sonderposten

Die Sonderposten sind eine verwaltungsspezifische Passivposition. Innerhalb der Sonderposten werden allgemeine Zuwendungen für Investitionen oder allgemeine Verwaltungsaufgaben bilanziert, die nicht zweckgebunden sind. Diese können von Bund, Ländern oder anderen Quellen geleistet werden. Sie sind gemäß der Nutzungsdauer des Anlagevermögens ertragswirksam aufzulösen. Der Unterschied zu einer Sonderrücklage besteht darin, dass durch eine ertragswirksame Auflösung der Abschreibungsaufwand verringert wird. Da es sich um allgemeine Zuwendungen handelt, bei denen nicht feststeht, ob eine Ersatzinvestition durchgeführt werden soll, wird der kommunale Haushalt auch nicht mit den vollen Abschreibungen belastet. Kostenüberdeckungen kommunaler Nutzungsgebühren sind ebenfalls in die Sonderposten einzustellen, um diese in den nächsten drei Jahren auszugleichen.^[46] Die Sonderposten besitzen weder einen reinen Eigenkapital- noch einen reinen Fremdkapitalcharakter. Sie stellen unentgeltlich zur Verfügung gestelltes Kapital dar.

3.3.4 Ansatz-, Bewertungs- und Abschreibungsregeln

Die Ansatzregeln im NKF für Vermögensgegenstände orientieren sich an den Ansatzregeln des Handelsgesetzbuches (HGB). Ein Vermögensgegenstand klassifiziert sich dadurch, dass er das wirtschaftliche Eigentum einer Kommune und selbständig verwertbar ist. Dabei geht es um eine potentielle und kein tatsächliche Verwertbarkeit. Verbindlichkeiten beruhen auf Zahlungsverpflichtungen, die auf quantifizierbaren wirtschaftlichen Belastungen beruhen.^[47] Die Ansatzregeln werden verbindlich für die Kommunalverwaltungen vorgegeben, so dass damit eine interkommunale Vergleichbarkeit erreicht wird.

Die Bewertung der einzelnen Positionen erfolgt zu Anschaffungs- und Herstellkosten. Auf den Ansatz zu Wiederbeschaffungswerten wird innerhalb der drei Teilbereiche des NKF verzichtet, da hierdurch wiederum die Vergleichbarkeit zwischen Kommunalverwaltungen erschwert wird. Außerdem beinhalten Ansätze zu Wiederbeschaffungswerten eine gewisse Willkür.

Bei den Abschreibungen müssen keine fiskalischen Sachverhalte beachtet werden. Die Abschreibungen richten sich deshalb nach der voraussichtlichen Nutzungsdauer von Vermögensgegenständen und sind dadurch realitätsnäher als in privatwirtschaftlichen Betrieben. Die Abschreibungstabellen für verwaltungsspezifische Vermögensgegenstände werden ebenfalls vorgegeben, um eine Einheitlichkeit zu gewährleisten. Standardfall ist die lineare Abschreibung. Die degressive und leistungsbezogene Abschreibung können aber ebenfalls als Alternativen genutzt werden.

Wie bereits gezeigt, werden die Geschäftsvorfälle innerhalb der Verwaltungen auf Konten verbucht. Der Kontenrahmen zeigt folgende Gliederung:

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Tabelle 3: Kontenklassen des NKF, in Anlehnung an Fudalla, S.59.

Aufwendungen, Erträge bzw. Anschaffungs- oder Herstellkosten leiten sich aus geleisteten oder erhaltenen Zahlungen ab (pagatorischer Wertansatz). Die Ansätze unterliegen in erster Linie Zielen der Rechnungslegung. Das NKF ermöglicht jedoch mit der Kontenklasse 9, Wertansätze und Kostenarten für eine Kosten- und Leistungsrechnung zu erfassen. So können Bewertungs- und Ansatzregeln genutzt werden, die sich an den Bedürfnissen der jeweiligen Kommune orientieren. Die Ansätze innerhalb der Kosten- und Leistungsrechnung sind jedoch nicht völlig frei wählbar. Mit Kostenrechnungen werden Gebührenkalkulationen durchgeführt. Damit erhalten die Kostenansätze Rechtswirkung.

Aus Umfanggründen soll hier kurz die Möglichkeit des Ansatzes von kalkulatorischen Kosten diskutiert werden, die in den anderen Komponenten des NKF nicht erfasst werden. Typische kalkulatorische Kosten sind kalkulatorische Abschreibungen, Wagniskosten oder Zinsen.

Aufgrund des Prinzips der Substanzwerterhaltung können für eine Kosten- und Leistungsrechnung auch Abschreibungen vom Wiederabschaffungswert genutzt werden.^[48] Auch der Ansatz von kalkulatorischen Wagniskosten hat innerhalb dieser Kontenklasse zu erfolgen. Wenn die Fuhrparkflotte einer Kommune unversichert ist, so ist der Ansatz von Wagniskosten in Bezug auf selbstverschuldete Unfälle anzusetzen.^[49] Beim Ansatz eines kalkulatorischen Unternehmerlohnes oder kalkulatorischer Eigenkapitalkosten verhält es sich schwieriger. Verwaltungen dürfen mit den ihnen zur Verfügung stehenden Steuergeldern keine unternehmerischen Risiken eingehen. Zwar können sie Finanzinvestitionen als zusätzliche Einnahmequelle nutzen, jedoch müssen sie in erster Linie ihren Pflichtaufgaben nachkommen. Deswegen wird in der Ergebnisrechnung keine Eigenkapitalverzinsung ausgewiesen. Innerhalb der Ergebnis- und Finanzrechnung werden nur die Fremdkapitalzinsen und Zinserträge aus Finanzanlagen berücksichtigt.

Der Ansatz von kalkulatorischen Zinsen auf das betriebsnotwendige Kapital ist jedoch für die Gebührenermittlung und detaillierte Betrachtung des Ressourcenverbrauches notwendig.^[50] Das schließt eigenkapitalfinanzierte Anteile ein. Zunächst ist jedoch zu klären, welcher Ansatz für kalkulatorische Eigenkapitalzinsen zu wählen ist. Eine Nutzung von Kapitalmarktmodellen wie dem Capital Asset Pricing Model (CAPM) zur Ermittlung von Eigenkapitalzinsen erweist sich aufgrund der betrieblichen Eigenschaften von öffentlichen Verwaltungen als inadäquat.^[51] Mit Hilfe dieses Modelles werden marktorientierte Zinssätze hergeleitet, die im Sinne von Opportunitätskosten interpretiert werden können. Marktorientierte Zinssätze spiegeln Erwartungen, Risiken und Marktbedingungen wider, denen öffentliche Verwaltungen im Allgemeinen nicht unterworfen sind. Ebenso ist es öffentlichen Verwaltungen nicht möglich, Portfolios zu bilden, um das Risiko der Investitionen zu diversifizieren.

[...]

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^[1] Vgl. Mundhenke (2003), S.2; Hieber (1999), S.25.

^[2] Vgl. Damkowski/Precht (1994), S.33.

^[3] Vgl. Mundhenke (2003), S.2.

^[4] Vgl. Siems (2005), S.41ff; Maaß (2002), S.140ff.

^[5] Vgl. Neues Kommunales Finanzmanagement (2002), S.27.

^[6] Daseinsvorsorge ist ein verwaltungsrechtlicher Begriff. Er umschreibt die staatliche Aufgabe zur Bereitstellung der für ein sinnvolles menschliches Dasein notwendigen Güter und Leistungen. Dazu zählt als Teil der Leistungsverwaltung die Bereitstellung von öffentlichen Einrichtungen für die Allgemeinheit, also Verkehrs- und Beförderungswesen, Gas-, Wasser-, und Elektrizitätsversorgung, Müllabfuhr, Abwasserbeseitigung, Bildungs- und Kultureinrichtungen, Krankenhäuser, Friedhöfe usw., vgl. o. V. (2005).

^[7] Vgl. Wöhe (2000), S.71.

^[8] Vgl. Budäus (1994), S.41.

^[9] Vgl. Haiber (1997), S.13; Schmidberger (1994), S.14.

^[10] Vgl. Eichhorn (1997), S.75.

^[11] Vgl. Bachmann (2004), S.118.

^[12] Vgl. Weber (1996), S.7.

^[13] Vgl. Damkowski/Precht (1994), S.33.

^[14] Vgl. Reinermann (1985), S.111.

^[15] Vgl. bspw. § 6 Abs. 1 HGrG,

^[16] Vgl. Eichhorn (1997), S.85ff.

^[17] Vgl. Schmidberger (1994), S.122ff; Promberger (1995), S.40.

^[18] Vgl. Schmidberger (1994), S.15; Weber (1996), S.6.

^[19] Vgl. Weber (1996), S.6.

^[20] Vgl. Schmidberger (1994), S.246; Haiber (1997), S.105ff.

^[21] Vgl. Haiber (1997), S.106ff; Pepels (1996), S.11.

^[22] Vgl. Schmidberger (1994), S.255.

^[23] Vgl. Buchholtz (2001), S.72f; Brunner-Salten (2003), S.116.

^[24] Aus Gründen des Umfangs können hier nur einige genannt werden, weitere sich verändernde Rahmenbedingungen von öffentlichen Verwaltungen bei Buchholtz (2001), S.87 oder Budäus (1995), S.11ff.

^[25] Budäus (1995), S.46.

^[26] Vgl. Buchholtz (2001), S.467ff.

^[27] Vgl. Buchholtz,(2001), S.88ff.

^[28] Vgl. Gruber (1998), S.83.

^[29] Vgl. Buchholtz,(2001), S.101.

^[30] Vgl. Gruber (1998), S.80ff.

^[31] Vgl. Nau/Wallner (1998), S.85.

^[32] Vgl. Küpper (2005), S.353.

^[33] Vgl. Eichhorn (1997), S.51.

^[34] Vgl. NKF-Netzwerk Nordrhein-Westfalen.

^[35] Vgl. HGB § 264, Absatz 2.

^[36] Vgl. Neues Kommunales Finanzmanagement (2002), S.26.

^[37] Vgl. Reichard (1987), S.294.

^[38] Vgl. Lüder (1995), S.1.

^[39] Vgl. § 1 Absatz 1 NKFEG NRW.

^[40] Vgl. Für eine Einführung in diese Rechnungssystematik wird auf die einschlägige Literatur verwiesen, bspw. Eisele (1999): Technik des betrieblichen Rechnungswesens, S.67-91.

^[41] Vgl. Neues Kommunales Finanzmanagement (2002), S.66.

^[42] Vgl. Neues Kommunales Finanzmanagement (2002), S.192.

^[43] Vgl. § 43 Absatz 4 GemHVO NRW.

^[44] Vgl. § 75 Absatz 3 GO NRW.

^[45] Vgl. Neues Kommunales Finanzmanagement (2002), S. 360.

^[46] Vgl. § 43 Absatz 5, 6 GemHVO NRW.

^[47] Neues Kommunales Finanzmanagement (2002), S.38.

^[48] Vgl. Gruber (1998), S.126, KGSt-Bericht 1/95, S.21.

^[49] Vgl. Bachmann (2005), S.83.

^[50] Vgl. KGSt-Bericht 1/95, S.22, KAG NRW § 6 Absatz 2.

^[51] Vgl. Sharpe (1964), S.425-442.