Provincial Reconstruction Teams - Ihre Auswirkungen auf die Umsetzung der Ziele der internationalen Staatengemeinschaft in Afghanistan

Inhalt

1. Einleitung

2. Das Konzept des „local ownership“

3 Fallanalyse Afghanistan
3.1 Ziele der internationalen Staatengemeinschaft in Afghanistan
3.2 Die Provincial Reconstruction Teams (PRT)

4. Auswirkungen der PRT- Arbeit auf den Sate-Building- Prozess in Afghanistan

5. Schlussfolgerungen

6. Anhang

7. Literatur

1. Einleitung

Der Begriff des Nation-Building hat eine lange Tradition in der Politikwissenschaft. Nachdem der Begriff in den 1950er Jahren stark mit der Modernisierungstheorie verbunden und normativ aufgeladen war, erfreut sich die Diskussion um Nation- Building seit dem Ende des Ost-West- Gegensatzes zunehmender Beliebtheit¹. Trotz der relativ langen Tradition des Begriffs bleibt auch heute seine Bedeutung vage und unklar. Dabei kann Nation-Building sowohl als Prozess als auch als Pro- gramm verstanden werden. Dem nach Hippler deskriptiven bzw. analytischen Pro- zess- Verständnis steht ein normativ-strategisches gegenüber, welches Nation- Building vor allem zur Durchsetzung bestimmter Ziele versteht. Dabei kann die Bildung einer Nation selbst das Ziel sein oder aber als Instrument verstanden wer- den, um vorrangige Interessen wie z.B. Machterhalt oder Schwächung gegneri- scher Akteure zu erreichen (Hippler 2004: 19).

Bei dieser Betrachtungsweise muss berücksichtigt werden, dass die unterschiedli- chen Verständnisse des Begriffes auch unterschiedlich stark ausgeprägte Mög- lichkeiten der Steuerung bzw. Kontrolle durch beteiligte Akteure zulassen. Vor al- lem das programmatische Verständnis des Nation-Building lässt relativ große Gestaltungsmöglichkeiten zu, während der Prozess der Bildung einer Nation nur bedingt beeinflussbar und sehr stark auf die Akzeptanz durch die Betroffenen an- gewiesen ist: „Diese Prozesse verknüpfen „naturwüchsige“ Entwicklungen wirt- schaftlicher, politischer oder kultureller Art, die durch einzelne Akteure kaum zu steuern sind, mit strategischen Entscheidungen und aktiver Politik von Schlüssel- akteuren.“ (ebd.: 19). Hippler weist darauf hin, dass Nation-Building zwar gewollt initiiert werden kann, jedoch keinen Automatismus nach sich zieht, der Erfolg ver- spricht bzw. zu den gewünschten Ergebnissen führen muss (ebd.: 18).

Damals wie heute ist diese Debatte allerdings stark von europäisch-westlichen Vorstellungen von Staatlichkeit und Nation geprägt, auch wenn sich hier unlängst neue Herangehensweisen erkennen lassen. Zu diesen gehört als ein recht junges und dennoch oft betontes Konzept das des „local ownership“. Strategien aus frü- heren Nation-Building- Missionen, bei denen in erster Linie westliche Vorstellun- gen von Demokratie bzw. von externen Akteuren bevorzugte Politiker durchge- setzt wurden, sollen nach Vorstellungen des ownership- Ansatzes überwunden werden. Bei diesem Konzept wird vielmehr die lokale Gesellschaft stärker in den Nation-Building- Prozess involviert und an Entscheidungen beteiligt. Vertreter des ownership- Ansatzes argumentieren, dass nur ein an den Interessen der lokalen Akteure orientierter Prozess zu einem nachhaltigen und somit auch nach einem Abzug externer Akteure erfolgreichen State-Building führen kann, welches als wichtiger Bestandteil des Nation-Building gilt.

Aspekte des ownership- Ansatzes finden sich explizit auch in den Mandaten der zivil-politischen UN- und EU- Missionen in Afghanistan und implizit auch im Man- dat der ISAF- Militäroperation („International Security Assistance Force“ / ISAF). Nachdem sich ein Jahr nach der Invasion Afghanistans herausgestellt hatte, dass die ISAF- Truppen allein aus Kabul heraus keine dauerhafte Sicherheit im Land schaffen konnten, galt die Etablierung von kleinen Teams, die in regionalen Zent- ren Wiederaufbau und Durchsetzung von Sicherheit und Ordnung erreichen sol- len, im Januar 2003 durch die US- Streitkräfte in Afghanistan als Ausweg aus der Misere.

Im Rahmen dieser Arbeit wird die Frage erörtert, wie die Arbeit der PRTs die Um- setzung der von der internationalen Staatengemeinschaft für Afghanistan gesetz- ten Ziele beeinflusst. Zu diesem Zweck wird zu Beginn das Konzept des local ow- nership als theoretische Grundlage der Arbeit dargestellt (↑2.). Im Anschluss dar- an folgt eine ausführliche Beschreibung der internationalen Missionen in Afghanis- tan seit 2001 und die Unterschiede ihrer jeweiligen Mandate (↑3.).

Die unterschiedlichen PRT- Modelle der US- Streitkräfte und der deutschen Bun- deswehr werden im dritten Abschnitt miteinander verglichen (↑3.1 - 3.2), da die USA und Deutschland mit 12 bzw. zwei regionalen Wiederaufbauteams mehr als die Hälfte aller PRTs in Afghanistan stellen, sich die Konzepte aber deutlich von- einander unterscheiden. An diese Darstellung anschließend, werden im vierten Teil die positiven und negativen Auswirkungen der PRT- Bemühungen auf den Nation-Building- Prozess analysiert (↑4.). Dabei liegt der Fokus vor allem auf den Teilbereichen Wiederaufbau und Capacity-Building, die den Kern der UN- und EU- Missionen bilden. Zum Abschluss der Arbeit wird im letzten Teil eine Schlussfolge- rung vorgenommen, in welcher Handlungsoptionen für die Zukunft identifiziert werden (↑5.).

2. Das Konzept des „local ownership“

Der Begriff „local ownership“ ist in den letzten Jahren zu einem festen Bestandteil der Debatte um das Handeln externer Akteure in Post-Konflikt- Gesellschaften geworden. Ursprünglich stammt der Ansatz aus dem Bereich der Entwicklungszu- sammenarbeit, die sich schon länger mit der Beteiligung lokaler Akteure an Ent- wicklungsprojekten beschäftigt. „This trend began in the NGO communities who argued that without local ownership of reform of public security agencies [...] it cannot be successful. It is now commonly accepted that the notion of local owner- ship is something that must be promoted in international interventions and post- conflict reconstruction” (Mobekk 2005: 380).

Trotz der steigenden Beliebtheit des Begriffes in der Wissenschaft wurde das Konzept des local ownership noch zu keiner handfesten Theorie weiterentwickelt. Vielmehr leidet der ownership- Begriff, wie viele andere schon vor ihm, unter einer recht schwammigen Auslegung. Aus diesem Grund wird im Folgenden in Bezug auf local ownership nur von einem Konzept und nicht von einer Theorie die Rede sein.

Da die Bedeutung des Begriffes „ownership“ im Englischen nicht eindeutig geklärt ist und es deshalb auch im Deutschen keine einheitliche Übersetzung gibt, wird im Rahmen dieser Arbeit der englische Originalbegriff verwendet. Chesterman ver- weist darauf, dass ownership nicht in seiner ursprünglichen Bedeutung als Besitz oder Eigentum verstanden werden kann (Chesterman 2007: 4; Chesterman 2008: 145). Vielmehr bezeichnet ownership eine Art Mit- bzw. Selbstbestimmungsrecht. Dieses Recht leitet sich aus der Tatsache ab, dass die lokale Bevölkerung eines Konfliktgebietes am stärksten von den zu treffenden Entscheidungen betroffen ist. Diese Betrachtungsweise ist nicht selbstverständlich, wenn man vergangene Nati- on-Building- Anstrengungen berücksichtigt, die in erster Linie von Bevormundung der lokalen Bevölkerung bzw. von externer Kontrolle der Entscheidungen in Post- Konflikt- Gesellschaften geprägt waren. Nach Chesterman wird ownership dem- nach auch unterschiedlich ausgelegt, um gerade dem Vorwurf des Neokolonialis- mus zu entgegnen: „ [Ownership] reflects a desire on the part of external actors to avoid undermining preexistent local processes that may be the most effective re- sponse to local political questions. Ownership may also be invoked defensively, asserted in order to avoid the appearance of paternalism or neocolionalism.” (Chesterman 2008: 145).

Die zentrale Frage, welche sich in einer Post-Konflikt- Situation in Bezug auf den Aspekt des ownership stellt, lautet: „Wem wird welche Form der Mitbestimmung wann übertragen?“ Nachhaltige Nation-Building- Strategien müssen demnach drei wichtige Problembereiche berücksichtigen: (i) Auf personeller Ebene müssen Füh- rungspersönlichkeiten gefunden werden, die sowohl den Ansprüchen der exter- nen, als auch denen der internen Akteure genügen. (ii) Welche Kompetenzen ü- bertragen werden sollen und welche Form der Mitsprache in wichtigen Entschei- dungsbereichen den lokalen Akteuren eingeräumt wird, muss schon zu Beginn der Nation-Building- Anstrengungen feststehen, um eine klare Strategie erkennen zu lassen. Wichtiger als die ersten beiden Aspekte scheint jedoch das letzte Problem- feld, welches die (iii) Aufstellung eines stringenten Zeitplans erfordert. In diesem Zeitplan muss sowohl festgeschrieben sein, wann genau welche der oben ge- nannten Kompetenzen übertragen werden, als auch der Zeitpunkt, an dem die Intervention endet (Exit- Strategie). Im Folgenden werden die drei Teilbereiche näher erläutert und die jeweiligen theoretischen Probleme dargestellt.

i. personelle Ebene

Im Rahmen des Nation-Building- Prozesses besteht eine der wichtigsten Aufga- ben darin, die richtigen lokalen Ansprechpartner für externe Akteure zu finden. Nicht selten stehen dabei vor allem die Interessen der Intervenierenden im Vor- dergrund und bestimmen den Auswahlprozess. In post-konfliktären Situationen wird dabei in erster Linie auf Personal zurückgegriffen, das sich in der Vergangen- heit in deutlicher Opposition zum überwundenen Regime befand oder aber am ehesten die Interessen der intervenierenden Staaten zu verwirklichen verspricht.

Als deutliche Beispiele solcher Auswahlprozesse können die Interventionen in Af- ghanistan und dem Irak gelten, wo jeweils pro-westliche Politiker in Übergangsre- gierungen installiert wurden. Dabei wurde meist deren Vergangenheit im vorange- gangenen Konflikt unhinterfragt akzeptiert. Durch diese Vorgehensweise kann der Konflikt jedoch im Nachhinein erneut intensiviert werden, wenn sich gesellschaftli- che Gruppen als benachteiligt empfinden. Potentielle Gegner des Prozesses wer- den dabei in ihrer ablehnenden Haltung gegenüber Reformprozessen zusätzlich bestärkt.

Obwohl diese Herangehensweise dem Erfolg des Nation-Building entgegenstehen kann, entspricht sie im Kern den Vorstellungen des local ownership- Ansatzes, da mit lokaler Bevölkerung zusammengearbeitet wird. Bei der Kritik an dieser Vorge- hensweise wird oftmals vergessen, dass die Findung zuverlässiger Ansprechpart- ner in einer post-konfliktären Situation immer nur selektiv sein kann. Der Ansatz des local ownership geht deshalb nach Chesterman von falschen Voraussetzun- gen aus, wenn angenommen wird, dass verlässliche Partner schon zu Beginn ei- ner Nation-Building- Mission zu finden sind: „[the] concept of ownership assumes that a ‘partner’ has been located to whom some measure of responsibility can be transferred. [Since] existing structures and political actors gave rise to a crisis of sufficient seriousness […], it does not go without saying that former leaders should be reinstituted into positions of power. […] This raises a different problem, which is the assumption that larger groups in what are typically deeply divided societies can be regarded as a single ‘partner’ in anything more than an aspirational sense.” (Chesterman 2007: 18-19). Wie im Fall Afghanistans konnte nach der Invasion 2001 nicht auf bestehende Strukturen zurückgegriffen werden, um einen demokra- tisch gewählten Repräsentanten zu ernennen, da es diese gar nicht gab und Per- sönlichkeiten, die für die gesamte Gesellschaft sprechen können, sind in durch Krieg und Gewalt geteilten Gesellschaften nicht anzutreffen. Für den Bereich der Sicherheitssektorreform, die als Teil des Capacity-Buildings bezeichnet werden kann, geben Scheye und Peake zu bedenken, was für die gesamte Debatte um local ownership wichtig erscheint: „the first step is to identify who is SSR’s custo- mer. [...] Without knowing „for whom“ a [...] program or project is to be designed and implemented [...] the question of “local ownership” [is] rendered largely irrele- vant. Once the question [is] addressed, it may be possible to determine who the appropriate “local owner(s)” may be” (Scheye/ Peake 2005: 136). Aus diesem Di- lemma darf sich jedoch nicht der scheinbare Ausweg eines Quasi-Alleinherrschers ergeben, der als Repräsentant die Vorstellung der externen Akteure allein durch- setzt, wie es im Irak in Form der „Coalition Provisional Authority“ (CPA) geschehen ist. Aus der starken Konnotation des local ownership mit Demokratie²entspringt der Wunsch externer Akteure, zuverlässige Partner mit demokratisch legitimierten Wahlen zu finden. Dabei besteht jedoch die Gefahr, lokale Akteure, welche nicht die Unterstützung der externen Akteure genießen, durch frühzeitige Wahlen zu stärken und somit den Prozess des Nation-Building zu gefährden. Dieses über- stürzte Vorgehen kann unter Umständen sogar zur Stärkung des alten Regimes gegen den Willen der Intervenierenden führen.

ii. Kompetenzbereich

Chesterman weist darauf hin, dass schon die bloße Anwesenheit internationaler externer Akteure die ownership- Bemühungen untergräbt, da die Politik in einem solchen Fall nicht uneingeschränkt von lokalen Akteuren bestimmt wird. Diese Problematik ergibt sich vor allem aus dem Gegensatz zwischen Rechenschafts- pflicht einerseits und ownership- Gedanke andererseits: „ownership [...] ran di- rectly against the simultaneous calls for greater accountability for the disburse- ments of funds, which typically led to more conditionalities, less flexibility, and cen- tralized management of the [...] process.” (Chesterman 2008: 144). Externe Akteu- re geben demnach nur ungern die Kontrolle über finanzielle Mittel und Hilfsauf- wendungen ab, wenn sie dadurch deren Kontrolle bzw. Umsetzung nicht mehr beeinflussen können. Erschwerend kommt hinzu, dass in den Fällen Iraks und Afghanistans gerade die Politik des Landes und seines herrschenden Regimes für die militärischen Interventionen mitverantwortlich waren. Eine überstürzte Überga- be der Regierungsgeschäfte wäre in diesem Fall kontraproduktiv zum eigentlichen Nation-Building- Prozess und würde unter Umständen reaktive Kräfte stärken. Chesterman spricht sich deshalb für eine Übergangsverwaltung (Transitional Ad- ministration) aus, die das Land bis zur Übergabe der Verantwortung an eine legi- timierte Regierung lenken und leiten soll (Chesterman 2007: 6)³. Auch wenn in der Übergangszeit die Regierungsgewalt nicht bei lokalen Autoritäten liegt, müssen diese zu jeder Zeit in den Verwaltungs- und Aufbauprozess integriert werden. Andernfalls könne eine Übergangsregierung, welche sich nicht an die gestellten Vorgaben halten muss, den wichtigen Prozess des Capacity-Buildings von vornherein schwächen (Chesterman 2008: 152 ff.). Als negatives Beispiel kann hier erneut die CPA herangezogen werden. Unter der Leitung Paul Bremers im Irak konnte die Übergangsverwaltung uneingeschränkt Dekrete erlassen, ohne sich dabei an demokratische Regeln halten zu müssen. Gleichzeitig wurde jedoch versucht, eine irakische Übergangsregierung zu bilden, die sich an demokratische Verfahrensweisen zu halten hat. In einem solchen Fall verliert die Intervention nachträglich an Legitimität und kann als schlechtes Vorbild für lokale Akteure gelten.

[...]

¹ Vgl.: (Hippler 2004) für eine ausführlichere Darstellung der Begriffsgeschichte.

² Vgl. (Chesterman 2007: 9) und (Chesterman 2008: 144).

³ Für eine ausführliche Darstellung und Debatte des Konzeptes der „Transitional Authority“ vgl.: (Caplan 2002) und (Chesterman 2005).