Kommunale Selbstverwaltung in Deutschland - Organisation und Aufbau der Kommunalverwaltung

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Institutionelle Rahmenbedingungen kommunalen Handelns
2.1 Kommunale Selbstverwaltung im föderalistischen System der Bundesrepublik und ihre staatsrechtliche Legitimation
2.2 Die unterschiedlichen Kommunalverfassungssysteme
2.3 Reformen der Kommunalverfassungen seit den 1990er Jahren und ihre heutige Anwendung

3. Aufgaben und Organisation der Kommunalverwaltung
3.1 Die kommunalen Verwaltungsaufgaben
3.2 Der organisatorische Aufbau von Kommunalverwaltungen
3.3 Reformen im Aufbau der Kommunalverwaltung: Das Neue Steuerungsmodell
3.4 Verfahren der Kommunalverwaltung

4. Die Organisation und Aufgaben von Stadtverwaltungen am vergleichenden Beispiel der Landeshauptstädte Hannover und Erfurt
4.1 Daten und Fakten
4.1.1 Hannover
4.1.2 Zum Vergleich: Erfurt
4.2 Vergleich der Elemente kommunaler Selbstverwaltung
4.2.1 Niedersachsen
4.2.2 Zum Vergleich: Thüringen
4.3 Vergleich der Organisation und Aufgaben von Hannoveraner und Erfurter Stadtverwaltung
4.3.1 Aufbau und Aufgaben der Hannoverschen Stadtverwaltung
4.3.2 Exkurs: Region Hannover – ein Kommunalverband besonderer Art
4.3.3 Zum Vergleich: Aufbau und Aufgaben der Erfurter Stadtverwaltung im Vergleich

5. Abschlussbemerkung und Ausblick

6 Literaturverzeichnis

Internetquellen:

Gesetze und Verordnungen

7. Anhang

1 Einleitung

„Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“ (Artikel 28, Absatz 2 Grundgesetz)

Wie im Gesetztestext beschrieben sind die Kommunen nach der förderalstaatlichen Ordnung der Bundesrepublik Deutschland als Träger der kommunalen Selbstverwaltung eine eigenständige Ebene des Verwaltungsaufbaus. So ist die Kommune in ihrem Einzugsgebiet Träger der gesamten örtlichen Verwaltung und gehört somit neben Bund und Ländern zu den sogenannten öffentlichen Gebietskörperschaften. Nach Bogumil und Holtkamp sind Kommunen jedoch vielmehr als die beschriebene Ebene im Verwaltungsaufbau, nämlich „Schulen der Demokratie“. (vgl. Bogumil & Holtkamp 2006: 9) „Hier können demokratische Verhaltensweisen und politische Fähigkeiten ausgebildet werden, nämlich das Erlernen von Zusammenarbeit, die Mitwirkung an Entscheidungsprozessen, die Austragung von Meinungsverschiedenheiten, die Suche nach Kompromissen und die Ausübung von Einfluss.“ (Bogumil & Holtkamp 2006: 9)

Mit der kommunalen Selbstverwaltung in Deutschland beschäftigt sich diese Arbeit. Dabei wird das Hauptaugenmerk auf die Kommunalverwaltung, ihre Aufgaben und ihren Aufbau gelegt. Als Grundlage und Einführung widmet sich der erste Abschnitt den institutionellen Rahmenbedingungen des kommunalen Handelns in der Bundesrepublik Deutschland. In diesem Zusammenhang werden zunächst die staatsrechtliche Legitimation geklärt und weiterführend verschiedene Kommunalverfassungen vorgestellt. Hierbei darf der Reformprozess, der sich seit den 1990er Jahren vollzogen hat, nicht außer Acht gelassen werden.

Auf dieser Basis wird im zweiten Teil auf den Aufbau und die Handlungsspielräume deutscher Kommunalverwaltungen näher eingegangen. Deren Aufgaben, die sich in übertragenen und eigenen Wirkungskreis aufteilen, werden zu Beginn vorgestellt, ehe dann auf den konkreten organisatorischen Aufbau von Kommunalverwaltungen eingegangen wird. Mit dem neuen Steuerungsmodell wird ein bundesdeutscher Reformtrend vorgestellt, der direkten Einfluss auf die Organisation der Verwaltung hat. Abschließend widmet sich dieser Abschnitt noch den Verfahren innerhalb der Verwaltung.

Im dritten und letzten Teil der Arbeit wird ein Vergleich von Aufgaben und Aufbau der Stadtverwaltungen der Landeshauptstädte Hannover und Erfurt auf Basis der im ersten und zweiten Abschnitt vorgestellten Grundlagen angestrebt. Ausgangspunkt bei dem Vergleich ist die Landeshauptstadt Hannover, deren Organisation und Aufgaben jeweils zuerst vorgestellt wird. Die Sachlage in Erfurt wird anschließend im Vergleich geklärt. Um die Aufgaben beider Städte deutlich zu machen, spielen hier insbesondere die Hauptsatzungen beider Städte, sowie die jeweilige Kommunalverfassung, auf deren Basis die Hauptsatzung fußt, eine entscheidende Rolle. Daher wird nach einer kurzen Einführung zu beiden Städten als Grundlage des kommunalen Handelns beider Stadtverwaltungen zunächst die Niedersächsische Gemeindeordnung mit der Thüringer Kommunalordnung verglichen. Beschlossen wird der Abschnitt mit einer kurzen Abschlussbemerkung, die versucht die bestehenden Unterschiede, die sich gerade im Aufbau der Stadtverwaltungen zeigen, zu deuten. Zu guter Letzt bildet ein Resümee den Abschluss dieser Arbeit.

2 Institutionelle Rahmenbedingungen kommunalen Handelns

2.1 Kommunale Selbstverwaltung im föderalistischen System der Bundesrepublik und ihre staatsrechtliche Legitimation

Die kommunale Selbstverwaltung ist maßgeblich durch das Subsidiaritätsprinzip geleitet und durch die Autonomie kleiner staatlicher Einrichtungen vor größeren, der sogenannten Dezentralisierung, gekennzeichnet. Diese Autonomie steht jedoch ausdrücklich nicht für eine Freiheit vom Staate. Insofern stellt die kommunale Selbstverwaltung kein dualistisches, sondern vielmehr ein Demokratie- und Rechtsstaat verschränkendes Prinzip für den Aufbau des Staates und der Verwaltung dar.

Grundsätzlich lassen sich drei zentrale Ebenen unterscheiden, die vertikal unabhängig und organisiert übereinanderstehen. Diese sind die Verwaltung des Bundes, die Verwaltung der Bundesländer und die Kommunalverwaltung. Letztere wird ebenfalls in drei eigenständige Ebenen unterteilt: kreisangehörige Gemeinden, die Ebene der Landkreise und kreisfreien Städte und regionale Gemeindeverbände, wie Landschaftsverbände oder Bezirke. 80 % der Bundes- und Landesgesetze werden von allen genannten Ebenen ausgeführt, drei Viertel aller öffentlichen Investitionen werden hier getätigt. (vgl. Knemeyer 1997: 204) Wenngleich die Kommunen diesen drei Hauptverwaltungsebenen angehören, sind sie in Bezug auf Aufsichts- und Weisungsrecht staatsrechtlich gesehen Teil der Länder. Ausgestaltung kommunaler Aufgaben, Strukturen oder hierarchische Befugnisse werden somit von den Landesverfassungen der Bundesländer und durch deren Kommunalverfassungen geregelt. (vgl. Bogumil & Jann 2005: 81) „Grundsätzlich verfügen die Gemeinden zur Verwirklichung des Selbstverwaltungsrechtes im Rahmen der Gesetze von Bund und Land über die Organisations-, Personal-, Finanz-, Planungs-, Satzungs-, Gebiets- und Aufgabenhoheit.“ (Bogumil & Jann 2005: 81) Fach- und Rechtsaufsicht über die Kommunalverwaltungen sind jedoch dem Land zugeordnet und werden von Bezirksregierungen (falls vorhanden), Landkreisen und dem Innenministerium ausgeführt. (vgl. ebd.) Dies schränkt die Eigenständigkeit der Kommunen zwangsläufig ein.

Nach Knemeyer wird der verfassungsrechtlichen Ausgestaltung zwischen Staat und Kommune im Bezug auf deren Selbstständigkeit eine besondere Bedeutung beigemessen, was der Autor als äußere Kommunalverfassung bezeichnet. So heißt es im Grundgesetz, Artikel 28 Absatz 1 zum Thema „Landesverfassungen, kommunale Selbstverwaltung“: „Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. […]“ Hiermit wird eine Gleichstellung der Kreise und Gemeinden, also der Kommunen, mit den Ländern und dem Bund zum Ausdruck gebracht, was sich auch bezüglich der kommunalen Gebietskörperschaften widerspiegelt, die ebenfalls mit denen von Staaten vergleichbar sind. (vgl. Knemeyer 1997: 205) „Entsprechend den drei Bestandteilen Staatsgebiet, Staatsvolk, Staatsgewalt kann man unterscheiden zwischen kommunalem Gebiet, Bürgern und kommunaler Gewalt oder Hoheitsbefugnis der Gebietskörperschaften.“ (Knemeyer 1997: 205) Gewaltenteilung wird auf der Ebene der kommunalen Selbstverwaltung jedoch nicht praktiziert, da deren Organisation dem Verwaltungsbereich untersteht. Im staatsrechtlichen Sinne fehlen somit Legislative und Judikative, wenngleich der Gebietsköperschaft der Kommune, die von Bogumil und Jann beschriebenen und oben erwähnten, Gewalten und Hoheiten zustehen. (vgl. Knemeyer 1997: 205) Verfassungsrechtlich ist das Verhältnis zwischen Kommune und Staat in Artikel 28, Absatz 2 des Grundgesetzes bestimmt:

„Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.“

2.2 Die unterschiedlichen Kommunalverfassungssysteme

Entsprechend dem föderalen System der Bundesrepublik Deutschland und den im Grundgesetz unter Artikel 28, Absatz 1 festgehaltenen Vorgaben, besitzen alle Bundesländer eigene Kommunalverfassungen, die die kommunalen Aufgaben an verschiedene kommunale Organe weitergeben. Dabei werden diese Aufgaben auf die Vertretungskörperschaften, wie Gemeinderat, Kreistag, Bezirkstag, und die Verwaltungsorgane, wie Bürgermeister, Landrat, Bezirkspräsident bzw. Gemeindedirektor, Stadtdirektor, Kreisdirektor oder Magistrat, verteilt. (vgl. Knemeyer 1997: 207)

Bis Anfang der 1990er Jahre wurde in Deutschland zwischen monistischen oder dualistischen Kommunalverfassungssystem unterschieden. Hinsichtlich der Kompetenzverteilung unter den Organen wird zudem zwischen der unechten Magistratsverfassung, der rheinischen Bürgermeisterverfassung, der Süddeutschen Ratsverfassung und der norddeutschen Ratsverfassung unterschieden. Historisch folgte die Ausbildung dieser Kommunalverfassungssysteme in den deutschen Bundesländern dem Vorbild der verschiedenen Besatzungsmächte, wodurch die Diversität der Systeme begründet ist (vgl. Bogumil & Jann 2005: 83) So folgten die Länder Niedersachsen und Nordrhein-Westfalen durch die Implementierung des monistischen Systems dem britischen Vorbild, welches die gesamte Entscheidungsgewalt dem kommunalen Kollegialorgan Rat zuordnet. Hierbei agiert die Verwaltung als Ausführungsorgan des Rates. Dem dualistischen System folgten alle anderen Bundesländer, mit Ausnahme von Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg, bei denen eine eindeutige Zuordnung differenzierter zu handhaben ist. Die Besonderheit bei diesem System ist durch eigenständige Kompetenzgebiete für Rat und Verwaltung gekennzeichnet. ( vgl. Knemeyer 1997: 207f)

Norddeutsche, Süddeutsche, Magistrats- und Bürgermeisterverfassung lassen sich nach Bogumil und Jann, sowie nach Knemeyer, hinsichtlich der Aufgabenverteilung zwischen Gemeinderat und Verwaltung und zwischen den Kompetenzen, der Rechtsstellung und Bezeichnung des Ratsvorsitzenden und der Leitung der Verwaltung und Vertretung der Stadt unterscheiden.

Die Süddeutsche Ratsverfassung zeichnet sich durch eine starke Stellung des Bürgermeisters aus. Neben der Tatsache, dass dieser als Vorsitzender des Rates stimmberechtigt ist, ist er der Leiter der Verwaltung und kümmert sich um das Tagesgeschäft der Kommune. Zusätzlich vertritt er diese nach außen. Dem Bürgermeister kommt per Direktwahl durch die Bürger außerdem eine hohe Legitimation zu. (vgl. Wehling & Kost 2003: 11) Eine Besonderheit lässt sich auch in Bezug auf die Wahl der Gemeindemitglieder feststellen. Hier haben die Wähler die Möglichkeit ihre Stimmen zu kumulieren und zu panaschieren, wodurch der Rat individuell zusammengesetzt werden kann, was wiederum Parteieinflüsse verringert. (vgl. Reiser 2006: 29)

Die Norddeutsche Ratsverfassung misst entgegengesetzt zur Süddeutschen Ratsverfassung dem Rat mehr Macht als dem Bürgermeister zu, welcher letztlich ohne eigene politische Ansichten durchzusetzen, die Entscheidungen des Rates ausführt. Ratsvorsitz, Verwaltungsleitung, und Gemeindevertretung sind auf zwei Amtsinhaber aufgeteilt. Der Oberbürgermeister kommt aus dem Rat, wird von diesem gewählt und ist zugleich Ratsvorsitzender. Während der Bürgermeister ehrenamtlich tätig ist, wird die Verwaltung nach der Norddeutschen Ratsverfassung von einem hauptamtlichen Gemeindedirektor geleitet, welcher vom Rat gewählt und abberufen werden kann. Die Repräsentation der Kommune wird durch den Bürgermeister, die Rechtsvertretung durch den Leiter der Verwaltung wahrgenommen. (vgl. Wehling & Kost 2003: 11; vgl. Knemeyer 1997: 209)

Die Magistratsverfassung, die auf die Städteordnung des Freiherrn von Stein zurückgeht, vollzieht eine strikte Gewaltenteilung zwischen dem Magistrat, der sich aus Bürgermeister sowie haupt- und ehrenamtlichen Beigeordneten zusammensetzt und der sogenannten Stadtverordnetenversammlung. Dies ist vergleichbar mit dem Rat in der Süddeutschen und Norddeutschen Ratsverfassung. Der Magistrat stellt ein regierungsähnliches Gremium dar, in dem die hauptamtlichen Beigeordneten die wichtigeren Verwaltungsaufgaben und Dezernate besetzen. Die Leitung der Verwaltung übernimmt der Oberbürgermeister, der jedoch im Vergleich zu den anderen Magistratsmitgliedern keine größeren Entscheidungsbefugnisse besitzt. Im Sinne der Steinschen Ständeordnung ist die Amtszeit der Magistratsmitglieder um zwei Jahre länger als die der Stadtverordnetenversammlung. (vgl. Wehling & Kost 2003: 11; vgl. Knemeyer 1997: 210) „Somit kann es durchaus vorkommen, dass nach einer Ratswahl die Mehrheiten in der Stadtverordnetenversammlung und im Magistrat voneinander abweichen (…). Um solche Konflikte lösen zu können, erlaubt die Hessische Gemeindeordnung (…) innerhalb von sechs Monaten nach Zusammentritt der neuen Stadtverordnetenversammlung Magistratsmitglieder mit einfacher Mehrheit abzuwählen und durch neue zu ersetzen.“ (Wehling & Kost 2003: 12) Wehling und Kost interpretieren dies als Schritt in Richtung einer Parlamentarisierung der Kommunalpolitik.

Die Stellung des Bürgermeisters innerhalb der Bürgermeisterverfassung ist deckungsgleich mit dessen Stellung in der Süddeutschen Ratsverfassung. So ist er stimmberechtigter Vorsitzender des Rates, Leiter der Verwaltung und vertritt diese als Repräsentant der Gemeinde nach außen. Der zentrale Unterschied gegenüber der Süddeutschen Ratsverfassung liegt in der Wahl des Bürgermeisters begründet. Dieser wird nämlich vom Rat und nicht vom Volke gewählt. (vgl. Wehling & Kost 2003: 12f )

2.3 Reformen der Kommunalverfassungen seit den 1990er Jahren und ihre heutige Anwendung

Mit Mauerfall und Beginn der 1990er Jahre entwickelte sich ein umfangreicher Reformprozess der deutschen Kommunalverfassungen. Hauptmerkmal dieses Prozesses war eine Orientierung hin zur Süddeutschen Ratsverfassung baden-württembergischer Prägung. So wurde in 1991 in Hessen die Direktwahl der Bürgermeister und Landräte eingeführt, jedoch die Grundlinien der Magistratsverfassung in Form des kollegialen Magistrats beibehalten. Die Bundesländer, in denen bis dato die Norddeutsche Ratsverfassung Gültigkeit besaß, nämlich Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen, führten die Direktwahl des Oberbürgermeisters 1994, beziehungsweise 1996 ein und setzten damit die Doppelspitze ab. (vgl. Naßmacher & Naßmacher 2007: 202; vgl. Reiser 2006: 32f) Diesem Vorbild folgten bis 1994 alle anderen bundesdeutschen Flächenländer, wobei es nach wie vor Ausnahmen, Eigenheiten und Abstufungen gibt, die sich vom Vorbild der Süddeutschen Ratsverfassung abheben. (vgl. Bogumil & Holtkamp 2006: 45; vgl. Reiser 2006: 30ff) So bestehen Unterschiede hinsichtlich der Doppelspitze, da in manchen Bundesländern die Kontrollfunktion des Rates gegenüber dem mit großer Machtfülle ausgestatteten Bürgermeister durch die Trennung von Rats- und Verwaltungsvorsitz bestehen blieb. Der Bürgermeister ist hier zwar Verwaltungschef, sitzt jedoch nicht dem Rat vor. Andere Unterschiede machen sich in der Aufteilung der Kompetenzbereiche zwischen Kommunalvertretung und Verwaltung, in der Wahlperiode des Bürgermeisters, in der Durchführung von Volksentscheiden oder aber in unterschiedlichen Wahlprozeduren (Kumulieren vs. Panaschieren) bemerkbar. (vgl. Bogumil & Jann 2005: 86) Die neuen Bundesländer machten nach der Wende sofort von ihrem Recht Gebrauch, sich eigene Gemeindeordnungen zu geben. Nach einer gewissen Phase des Ausprobierens setzte sich auch hier geschlossen die Süddeutsche Ratsverfassung durch. (vgl. Wehling & Kost 2003: 13; vgl. Naßmacher & Naßmacher 2007: 203)

Wo liegen jedoch die Ursachen für diese „kaum für möglich gehaltene Vereinheitlichung“, wie sie Bogumil und Holtkamp bezeichnen? (Bogumil & Holtkamp 2006: 45) Für Naßmacher und Naßmacher wirkten in Ostdeutschland besonders die direktdemokratischen Ursprünge nach, die zur Wendezeit eine Art Aufbruchsstimmung einläuteten. (vgl. Naßmacher & Naßmacher 2007: 203) Nach 1990 hatten sich die neuen Bundesländer zudem an der baden-württembergischen Gemeindeordnung orientiert. Die direkt-demokratischen Elemente spielten außerdem bei den Konsultationen um die DDR-Kommunalverfassung von 1990 eine zentrale Rolle. Die ostdeutsche Bewegung hin zu einem „Mehr Demokratie“-Verständnis hatte letztlich einen zentralen Einfluss auf die alten Bundesländer, denn wenn schon den demokratieunerfahrenen Ost-Bürgern mehr Partizipation zugesichert werden sollte, waren die Bürger der alten Bundesländer dafür schon lange reif. Diese Entwicklung wurde untermauert und gestützt durch eine zunehmende Politikverdrossenheit der Bürger in dieser Zeit. Durch mehr Bürgerrechte, wie Volksinitiativen und Volksbegehren, wurde diesem Prozess entgegengewirkt. Nachdem immer mehr westdeutsche Flächenländer die Direktwahl des Bürgermeisters eingeführt hatte, entwickelte sich zusätzlicher Druck auf die verbliebenen Länder, die diesem schließlich nachgaben. (vgl. Bogumil & Holtkamp 2006: 45f)

Abschließend muss erwähnt werden, dass die Fachliteratur bezüglich der Reformbewegung unterschiedlicher Auffassung ist. Während Knemeyer (1997) und Wehling (2003) von der weitgehenden Adaption der Süddeutschen Ratsverfassung sprechen, so sehen gerade Bogumil, Holtkamp und Jann, aber auch Naßmacher und Naßmacher starke Unterschiede in den verschiedenen Kommunalverfassungen der Länder. (vgl. Bogumil & Holtkamp 2006: 61ff; Bogumil & Jann 2005: 84ff; Naßmacher & Naßmacher 2007: 205ff) „Insgesamt zeigt sich, dass die Kommunalverfassungssysteme in Baden-Württemberg und in den meisten neuen Bundesländern den direktgewählten Bürgermeistern deutlich mehr Kompetenzen zuordnen als in Hessen, Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen. (…) [Hier hat] die kommunale Vertretungskörperschaft weiterhin erhebliche, rechtlich kodifizierte Einwirkungsmöglichkeiten.“ (Bogumil & Holtkamp 2006: 63)

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