Transportökonomie. Regulierung, Deregulierung und Effizienz

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung

2. Regulierung/Deregulierung und Privatisierung im Transportwesen
2.1 Ausgangspunkt der Deregulierungsbestrebungen
2.2 Begriffsabgrenzung
2.3 Ursachen fr De-/Regulierungsmanahmen
2.4 Deregulierung am Beispiel der zivilen Luftfahrt in den USA
2.4.1 Zur Situation vor der Deregulierung
2.4.2 Die Deregulierungsphase ab 1978
2.5 Deregulierungsbestrebungen am Beispiel des ffentlichen Personennahverkehrs in der BRD
2.5.1 Zur Situation des ffentlichen Personennahverkehrs
2.5.2 Regulierung im ffentlichen Personennahverkehr
2.5.3 Europische Plne fr mehr Wettbewerb
2.5.4 Vorstellung eines mglichen Lsungsansatzes in Form eines Nutzerklubs

3. Fazit

LITERATURVERZEICHNIS

Bundesministerium fr Verkehr, Bau und Wohnungswesen , Eckpunkte fr einen leistungsf- higen und attraktiven ffentlichen Personennahverkehr, in: Internet http://www.bmvbw.de/Suche-

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Bundesministerium fr Verkehr, Bau und Wohnungswesen , Bericht der Bundesregierung ber den ffentlichen Personennahverkehr in Deutschland nach der Vollendung der deutschen Einheit 1999, in: Internet http://www.bmvbw.de/Anlage2771/OePNV -Bericht-1999-Teil -1.pdf (03.07.2002)

Button, K.J., Transport Economics, 2nd ed., Edward Elgar Publishing Limited, Hants, 1993

Deregulierungskommission Unabhngige Expertenkommission zum Abbau marktwidriger Regulierungen, Hrsg., Marktffnung und Wettbewerb, Stuttgart 1991

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Kahn, A.E., Deregulation: Looking Backward and Looking Forward, in: Mohring, H. (Hrsg.), The Economics of Transport, Vol. II, Library of Congress Cataloguing in Publication Data, 1994

McCarthy, P.S., Transportation Economics, Theory and Practise: A Case Study Approach, Blackwell Publishers, 2001

Meyer, D., Regulierung versus Deregulierung im ffentlichen Personennahverkehr Das Modell eines Nutzerklubs, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik, 2002 3(1)

Monopolkommission : Sechstes Hauptgutachten, Gesamtwirtschaftliche Chancen und Risiken wachsender Unternehmensgren, 1984/85

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o.V., Kartellamt gibt grnes Licht fr Bus-Fusion, in: Handelsblatt v. 05.07.2002, Nr. 127

Varian , H.R., Grundzge der Mikrokonomik, Oldenbourg, 1999

1. Einleitung

Der Transportsektor, insbesondere der ffentliche Personennahverkehr (PNV), unterlag in der Vergangenheit starken Reglementierungen. Erst in den letzten rund 20 Jahren haben sich durch den sukzessiven Abbau von Regulierungen teilweise gravierende nderungen ergeben.

Einer Beschreibung der Entstehung von De-/Regulierung und der fr ihre Rechtfertigung ins Feld gefhrten Argumente folgt eine Darstellung der Deregulierungsmanahmen am Beispiel der zivilen Luftfahrt in den USA zu Beginn der 1980er. Weiterhin finden die bisherigen Manahmen im PNV in der BRD sowie die Plne fr den PNV auf europischer Ebene Erwhnung. Schlielich wird als mglicher Lsungsansatz fr mehr Wettbewerb und Effizienz der Vorschlag eines Nutzerklub- Modells nach Meyer¹ dargestellt.

2. De-/Regulierung und Privatisierung im Transportwesen

2.1 Beginn der Deregulierungsbestrebungen

Die so genannte Deregulierungsdiskussion hat ihren Ursprung in den USA der ausgehenden 1970er Jahre. Sie mndete in der Liberalisierung des innerstaatlichen zivilen Luftverkehrs.^{2 3} Die positiven Auswirkungen der Liberalisierung stellten sich in Form von sinkenden Flugpreisen bei stark steigenden Befrderungszahlen, erhhter Beschftigung bei sinkenden Lhnen und einer Zunahme der Anbieterzahl dar. Durch diese Effekte wurde das Konzept der Deregulierung auch in der wirtschafspolitischen Diskussion der BRD zunehmend behandelt. Seit 1982 beschftigte die Bundesregierung sich mit der Frage, ob sich durch Marktffnung Wachstumschancen ergeben knnten. Zu diesem Zeitpunkt entstanden lediglich 53 % der Wertschpfung der deutschen Wirt- schaft in unverflschtem Wettbewerb.⁴ In den Jahren 1988/89 erarbeitete eine unabhngige Exper-

tenkommission⁵ Deregulierungsvorschlge. Die Ergebnisse der Kommission lagen in 1991 vor,

woraufhin eine Arbeitsgruppe die Vorschlge auf ihre politische Durchsetzbarkeit hin berprfte. Am 24.06.1992 schlielich wurden vom Bundeskabinett Manahmen beschlossen, um wettbe- werbsbeschrnkende Regulierungen aufzuheben. Hiervon waren sehr unterschiedliche Bereiche

wie z.B. die Verkehrsmrkte, die Energiewirtschaft, das technische Prfwesen, die Flugsicherung, die Bundesbahn und Bundespost betroffen.

2.2 Begriffsabgrenzung

Unter Deregulierung wird die Zurcknahme von direkten wirtschaftspolitisch motivierten Eingriffen (Regulierungen) des Staates entweder zur Beseitigung von Marktmechanismen oder zur ber- nahme von Marktfunktionen bei fehlendem Markt verstanden. Regulierung ist in diesem Sinne ein Eingriff in die Wirtschaftsttigkeit, der sich nicht ausschlielich auf die fr alle geltenden ordnungs- politischen Rahmenbedingungen beschrnkt.

Privatisierung kann als Spezialfall der Deregulierung angesehen werden. Whrend die Deregulie- rung auf die Beseitigung jeden staatlichen Eingriffs abzielt, wird unter Privatisierung die Aufgabe staatlicher Eingriffe in den Fllen verstanden, in denen die Aufgaben auch von privaten Unterneh- men bernommen werden knnen. Die Gemeinsamkeit von Deregulierung und Privatisierung ist die Kritik an der Leistungsfhigkeit des Staates bezogen auf eine Gterbewirtschaftung. Zu berck- sichtigen ist hierbei, dass die bloe nderung der Eigentumsverhltnisse bei Unternehmen vormals staatlichen Eigentums noch nicht zwingend zu effizientem Wettbewerbsverhalten fhrt. Eine Priva- tisierungsmanahme ist hierzu um weitergehende Deregulierungsmanahmen zu erweitern.

Der Zweck von Deregulierungsmanahmen wurde von der Deregulierungskommission derart be- zeichnet, dass Deregulierung auf wirtschaftliche Freiheit, mehr Markt, mehr Wettbewerb, mehr Wohlstand⁶ fr alle abzielt. Regulierungen sind wie bereits erwhnt ein Eingriff in die Wirtschaftst- tigkeit von Unternehmen ber den ordnungspolitischen Rahmen hinaus. Beispiele fr solche Ein- griffe stellen

- Marktzu- und Marktaustrittsbeschrnkungen,
- Preiskontrollen,
- Qualitts-, Kapazitts- und Konditionsfixierungen oder
- Kontrahierungszwnge

dar. Deregulierung hat zum Ziel, den Unternehmen ihre Handlungsfreiheit bzgl. dieser Aktionspa- rameter zurckzugeben.

2.3 Ursachen fr De-/Regulierungsmanahmen

Allgemein werden fr die Rechtfertigung von De-/Regulierungsmanahmen zumeist konomische oder politische Argumente genannt, wobei in der Regel eine Kombination aus beiden festzustellen sein drfte. Aus konomischer Sicht ist die Frage zu klren, ob es in einigen Branchen der Wirt- schaft aufgrund von sektorspezifischen Eigenarten in einer Marktsituation zu suboptimalen Ergeb- nissen, und somit ineffizienter Ressourcenallokation, kommen knnte. Durch die Aufnahme von

entsprechenden De-/Regulierungsmanahmen in das wirtschaftspolitische Instrumentarium sollte dieser Entwicklung entgegengewirkt werden.

Von politischer Seite werden zumeist Ziele aus der Sozial-, Verteilungs-, Regional- und Infrastruk- turpolitik zur Rechtfertigung von De-/Regulierungsmanahmen bemht.⁷

Die Ursachen fr die vorgenannten sektorspezifischen Eigenarten sind u.a. in der Marktform zu suchen. Ein Ziel der Wirtschaftspolitik ist es, die Wohlfahrt der Volkswirtschaft zu maximieren, in- dem die knappen konomischen Ressourcen einer effizienten Allokation zugefhrt werden sollen. Von einer effizienten Allokation spricht man, wenn es sich um eine Situation handelt in der es keine Mglichkeit gibt, ein Wirtschaftssubjekt besser zu stellen, ohne dass ein anderes schlechter gestellt wird (sog. Pareto-effiziente Allokation). Im vollkommenen Wettbewerb agieren Anbieter als Preis- nehmer / Mengenanpasser und haben annahmegem keinerlei Einfluss auf die Preisbildung. Das Marktgleichgewicht stellt sich im Schnittpunkt von Angebots- und Nachfragefunktion ein; in diesem Punkt gilt Preis gleich Grenzkosten. Im Monopolfall ergibt sich aus der Gewinnmaximierungsvor- schrift die Optimalittsbedingung Grenzerls gleich Grenzkosten. Im Allgemeinen folgt hieraus im Monopolfall ein hherer Gleichgewichtspreis als im Modell des vollkommenen Wettbewerbs bei geringerer Ausbringungsmenge. Fr die Marktform des Oligopols stellt sich eine Kombination von Gleichgewichtspreis und Gleichgewichtsmenge ein, die zwischen dem Ergebnis im Fall des Mono- pols und dem des vollkommenen Wettbewerbs anzusiedeln ist.

Folglich werden im Monopolfall die Konsumenten schlechter gestellt als im Wettbewerbsfall; gleich- zeitig werden die Produzenten jedoch besser gestellt⁸. Um eine eindeutige Aussage darber treffen zu knnen, welche der beiden Marktformen effizient ist, muss berlegt werden, ob es die Mglich- keit einer Effizienzsteigerung (Pareto-Verbesserung) gibt. Stellt man sich vor, dass ausgehend von der Monopol-Gleichgewichtsmenge eine marginale Einheit mehr produziert wrde, so ist unterhalb der Nachfragekurve die zugehrige Zahlungsbereitschaft der Konsumenten fr diese marginale Einheit abzulesen. Die Konsumenten, die eine hhere Zahlungsbereitschaft als die Grenzkosten aufweisen, wrden bei einer Outputerhhung eine Pareto-Verbesserung erfahren. Gleiches gilt fr die Produzentenseite, solange die Nachfragekurve oberhalb der Grenzkostenkurve verluft. Erst im

Schnittpunkt der beiden Graphen ist eine Pareto-effiziente Situation erreicht. Dieser Schnittpunkt reprsentiert wie bereits erwhnt das Gleichgewicht unter vollkommenem Wettbewerb. Folglich handelt es sich im Monopolfall um eine ineffiziente Situation, die es zu vermeiden gilt.

Hier setzt nun der Staat mittels Regulierungsmanahmen an. Eine Lsung der dargestellten Situa- tion erscheint auf den ersten Blick einfach und mit einem Eingriff in die Preissetzung mglich. Der Staat knnte z.B. den Wettbewerbspreis ermitteln und den Monopolisten verpflichten, zu diesem Preis anzubieten. Problematisch wird es, wenn der Monopolist aufgrund seiner Kostenstruktur zum vorgegebenen Wettbewerbspreis Verluste machen sollte. In diesem Fall wird er seine Produktion

einstellen und der Markt wrde berhaupt nicht mehr versorgt. Eine solche Situation tritt dann ein, wenn der Monopolist sehr geringe Grenzkosten aufweist, und der Schnittpunkt von Grenzkosten- und Nachfragefunktion unterhalb der Durchschnittskosten je Ausbringungseinheit liegt. Hierbei wrde der Wettbewerbspreis nicht ausreichen, um die Kosten je Ausbringungseinheit zu decken; der Monopolist wrde Verlust machen. Eine solche Situation wird als natrliches Monopol bezeich- net. Beispiele fr natrliche Monopole sind Versorgungsunternehmen, Telefongesellschaften, oder aus dem Transportbereich die Bahn. Charakteristisch fr solche Unternehmen ist, dass sie sehr hohe Fixkosten bei niedrigen Grenzkosten aufweisen. Bei der Bahn resultieren die hohen Fixkosten aus den Investitionserfordernissen in das ntige Netzwerk in Form der Infrastruktur (Gleis-, Signal- anlagen, Bahnhfe). Ist die Infrastruktur erst einmal erstellt, so verursacht die Produktion einer wei- teren Ausbringungseinheit relativ geringe Grenzkosten.

Die Regulierung natrlicher Monopole stellt sich etwas anders dar als die normaler Monopole. Der Staat steht vor dem Problem entweder eine modifizierte Form der Preisregulierung zu finden, oder die Produktion in Eigenregie zu bernehmen. Im ersten Fall soll eine Lsung gefunden werden, dass der Monopolist die Produktion zu einem Preis durchfhrt, der ihm keine Verluste beschert. Der Angebotspreis muss sich demnach auf oder oberhalb der Durchschnittskostenfunktion bewegen. Als Resultat steht eine im Vergleich zum effizienten Outputniveau geringere Menge bei Kostende- ckung (sog. second-best Lsung). Problematisch drfte sich die Ermittlung dieses Preises auf Durchschnittskostenniveau durch die Regulierungsbehrde darstellen. Dies setzt die genaue Kenntnis ber die Kostensituation des Monopolisten dar. Weiterhin kann fr den Monopolisten ein Anreiz zur Verschleierung seiner Kosten entstehen.

Ein zweiter mglicher Lsungsansatz ist die bernahme der Produktion durch staatliche Betriebe. Hierbei wrde der Preis auf Grenzkostenniveau festgesetzt und die Differenz zu den Durchschnitts- kosten ber eine pauschale Subventionszahlung abgedeckt, wie es hufig im PNV auf kommuna- ler Ebene geschieht. Diese Subventionszahlung muss noch kein Indiz fr eine ineffiziente Produkti- on sein, kann aber sehr wohl selber die Ineffizienz darstellen. Problematisch bei Staatsbetrieben ist, dass die Kostenermittlung sich ebenso kompliziert darstellt wie im Fall regulierter Unternehmen. Des Weiteren knnen sich Schwierigkeiten bzgl. der Genauigkeit der Kostenermittlung ergeben, falls bei den von der Regulierungsbehrde berwachten Unternehmen andere Mastbe als bei den Staatsbetrieben angelegt werden sollten.

Ein dritter Lsungsansatz ist die Regulierung durch ffentliche Auftragsvergabe. Hierbei wird ein Auftrag durch die ffentliche Hand ausgeschrieben und der gnstigste Anbieter erhlt die zeitlich befristete Erlaubnis, den Markt zu bedienen. Dieser Ansatz wird z.B. im PNV in den Kommunen gewhlt (vgl. Abschnitt 2.5). Aus der zeitlichen Befristung des Auftrages kann sich eine mangelnde Anreizwirkung bzgl. der Entwicklung technischen Fortschritts ergeben.

In der Vergangenheit wurden noch weitere Argumente, die nicht nur auf die Effizienz der Allokation abzielen, fr die Erhaltung von Regulierungen im Transportwesen immer wieder diskutiert. Hier seien beispielhaft genannt:⁹

Die Regulierung von Externalitten

Marktunvollkommenheiten knnten dazu fhren, dass Kosten der Anbieter von Transport- leistungen entstehen, die keinen direkten Zugang in die Entscheidungsfunktion der Wirt- schaftssubjekte finden. Hier sind z.B. Umweltverschmutzungen zu nennen.

Die Besonderheiten ffentlicher Gter

Hier ist das mgliche Problem einer Unterversorgung mit eigentlich wnschenswerten G- tern zu nennen, die aber aufgrund ihres spezifischen Gutscharakters der Nicht-Rivalitt im Konsum und eines mglichen Versagens der Nicht-Ausschliebarkeit vom Konsum nicht auf privater Basis angeboten wrden.

Die hohen Investitionen in die ntige Infrastruktur werden weiterhin als Argument fr eine ntige Regulierung genannt, damit Wettbewerbern der Zugang zum Netzwerk ermglicht wird.

Der Versorgungsgedanke

Hier spielen u.a. Elemente der Sozialpolitik eine Rolle. Regulierung wird als Instrument fr einen gerechteren Zugang zu den Transportleistungen, bezogen auf die Einkommensver- teilung, angesehen.

Im Folgenden soll nun die Vorgehensweise der Deregulierung am Beispiel der zivilen Luftfahrt der USA (Abschnitt 2.4) und des PNV in Deutschland (Abschnitt 2.5) dargestellt werden. Als Ergebnis der Deregulierung sollten sich nach der neoklassischen Theorie wohlfahrtssteigernde Effekte erge- ben, indem der Staat seine Eingriffe in das Marktgeschehen zurcknimmt und die Lenkung den Marktkrften berlsst.

2.4 Deregulierung am Beispiel der zivilen Luftfahrt in den USA

2.4.1 Zur Situation vor der Deregulierung

Bis 1978 war der Markt fr zivile Luftfahrt in den USA durch einen oligopolistischen / monopolisti- schen Mix gekennzeichnet. Die zivile Luftfahrtbehrde CAB^{1011 12} als Regulierungsbehrde verfolgte bei der Aufteilung des Inlandsflugmarktes eine Zwei-Sulen-Strategie. Die Versorgung der trans- kontinentalen Ost-West Routen wurde drei Langstreckenanbietern zugesprochen (American Airli-

[...]

¹ Meyer, D., Regulierung versus Deregulierung im ffentlichen Personennahverkehr Das Modell eines Nutzer- klubs, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik, 2002 3(1) S. 74-81

² Vgl. Ewert, R., Deregulierung und Organisatorischer Wandel Der Fall der Deutschen Flugsicherung, Inaugu- raldissertation am Fachbereich Wirtschaftswissenschaften der Bergischen Universitt - Gesamthochschule Wup- pertal, in: Internet http://elpub.bib.uni-wuppertal.de/edocs/dokumente/fb06/diss1999/ewert/index (03.07.2002), Kahn, A.E., Deregulation: Looking Backward and Looking Forward, in: Mohring, H. (Hrsg.), The Economics of Transport, Vol. II, Library of Congress Cataloguing in Publication Data, 1994, S. 253 f.

³ Nach dem Flugverkehrswesen folgten weitere Deregulierungen im Telekommunikations -, Bank- und Brsenwe- sen, Transport- und Energiesektor.

⁴ Monopolkommission: Sechstes Hauptgutachten, Gesamtwirtschaftliche Chancen und Risiken wachsender Un- ternehmensgren, 1984/85, Ziffer 32

⁵ Deregulierungskommission

⁶ Vgl. Deregulierungskommission Unabhngige Expertenkommission zum Abbau marktwidriger Regulierungen, Hrsg., Marktffnung und Wettbewerb, Stuttgart 1991, Ziff. 1 (1)

⁷. Ewert, R., Deregulierung und Organisatorischer Wandel Der Fall der Deutschen Flugsicherung, Inaugural- dissertation am Fachbereich Wirtschaftswissenschaften der Bergischen Universitt - Gesamthochschule Wupper- tal, in: Internet http://elpub.bib.uni-wuppertal.de/edocs/dokumente/fb06/diss1999/ewert/index (03.07.2002), S. 23

8 Vgl. Varian, H.R., Grundzge der Mikrokonomik, Oldenbourg, 1999, S. 399 ff.

⁹ Vgl. Button, K.J., Transport Economics, 2nd ed., Edward Elgar Publishing Limited, Hants, 1993, S. 244 f.

¹⁰ McCarthy, P.S., Transportation Economics, Theory and Practise: A Case Study Approach, Blackwell Publishers, 2001

¹¹ Studie von Bailey/Williams (1988)

¹² Civil Aeronautics Board