Regieren in Italien

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Bedingungen für die schwache Stellung der Regierung
2.1. Schwacher Regierungschef im klientelistischen Kabinett
2.2. Großer Einflussraum eines fragmentierten Parlaments

3. Das relative Mehrheitswahlrecht
3.1. Zielvorstellungen und Auswirkungen
3.2. Bedingungen und Probleme der Gesetzmäßigkeit
3.3. Zwischenfazit

4. Italienische Besonderheiten
4.1. Die Regierungsarbeit im Zeichen des Mehrheitswahlrechts von 1993 bis 2005
4.2. Fragmentierung innerhalb der Parteien: Die correnti

5. Fazit: Das Mehrheitswahlrecht bringt keine Verbesserung

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Regieren ist in Italien ein schwieriges Unterfangen. Das zeigt nicht zuletzt auch der hohe Verschleiß an Regierungen seit Beginn der italienischen Republik. Erst vor einigen Wochen musste Romano Prodi sein Amt als Ministerpräsident abgeben, da ihm die Parlamentsmehrheit abhanden gekommen war. Damit endete die nunmehr 61. Regierung seit Gründung der Republik (Köppl 2007: 150ff.). Erneut wurde der Ruf nach einer Wahlrechtsreform laut, die zu klaren Mehrheiten im Parlament und somit endlich zu einer Konsolidierung der Regierungsarbeit führen solle (Fischer 2008).

Im Zentrum der bisherigen Vorschläge für eine Wahlrechtsreform steht die Einführung des Mehrheitswahlrechts, um die Fragmentierung im Parlament zu überwinden¹. Prodi musste mit einer Neun-Parteien- Koalition um einen Konsens ringen und verlor seinen Machtanspruch aufgrund der Entscheidung eines Ausreißers von einer kleinen Partei (Schönau 2008). Auf den ersten Blick also scheint ein Mehrheitswahlrecht, das für gewöhnlich klare Mehrheiten und eine überschaubare Anzahl an Parteien schafft, ideal zu sein, um in Italien eine solide Regierungsarbeit zu ermöglichen.

Doch sollte hier nicht von den Verhältnissen, wie sie beispielsweise in Großbritannien vorliegen, auf Italien geschlossen werden. Die Apenninrepublik ist bekannt für die Besonderheiten ihres politischen Systems. Daher lautet die These dieser Arbeit, dass die Einführung des Mehrheitswahlrechts nicht zu stabilen Regierungen führen wird, sondern lediglich zu scheinbar klaren Parlaments- bzw. Parteimehrheiten.

Zur Überprüfung dieser These wird nach folgendem Schema verfahren. Zunächst wird aufgezeigt, welche Bedingungen dazu beitragen, dass die Regierung in Italien so schwach gestellt und ihre Regierungszeit von so kurzer Dauer ist. Dabei werden Faktoren innerhalb und außerhalb der Regierung herangezogen und auf ihre institutionellen und nicht- institutionellen Einflüsse hin überprüft. Im folgenden Schritt werden die Charakteristika des Mehrheitswahlrechtes aufgezeigt. In diesem Kapitel wird erläutert, wie dieses Wahlrecht funktioniert und welche Folgen es idealtypisch für die Zusammensetzung im Parlament und die Regierungsarbeit hat.

In einem dritten Schritt wird auf die italienischen Besonderheiten aufmerksam gemacht. Dabei wird zunächst auf die die Auswirkungen des von 1993 bis 2005 existierenden unvollständigen Mehrheitswahlrechtes eingegangen. Anschließend wird die Stellung der so genannten c o rr e nti in den großen Parteien vor der Parteienkrise analysiert.

Im Fazit werden die drei oben aufgeführten Ebenen verknüpft. Unter Bezugnahme auf die empirische Betrachtung des alten unvollständigen Mehrheitswahlrechts und des Phänomens der c orrenti wird eine Prognose für die Wirkung eines Mehrheitswahlrechts in Italien gegeben.

Eine Arbeit, die sich mit dem politischen System Italiens befasst, kommt nicht um die Unterscheidung der so genannten ersten und zweiten Republik herum. Da es jedoch für das Verständnis der Argumentation hilfreich sein könnte, wird darauf hingewiesen, dass der Autor keine Unterscheidung in erste und zweite Republik vornimmt. Es wird auch nach der Auflösung der alten Parteienstruktur von einer grundlegenden Kontinuität im politischen System ausgegangen².

Die häufige Vergleich der italienischen Demokratie mit einer Parteienherrschaft (partitocrazia ) ist ein ebenfalls unumgängliches Faktum bei der Beschäftigung mit dem politischen System. Der Einfluss der Parteien spielt auch im Verlauf dieser Arbeit an einigen Stellen eine gewichtige Rolle. Die Erläuterung der Funktionsbedingungen für die Parteienherrschaft würde den Rahmen dieser Arbeit jedoch um ein Vielfaches sprengen. Es werden daher an den jeweiligen Stellen nur die Auswirkungen aufgezeigt.³

2. Bedingungen für die schwache Stellung der Regierung

Die abhängige Variable innerhalb der Ausgangsfragestellung ist die Regierungsarbeit. Um klären zu können, wie ein Mehrheitswahlrecht Einfluss auf diese Variable nehmen kann, wird beschrieben, welche Faktoren prägend für die schwache Stellung der Regierung sind. Da es im Rahmen dieser Arbeit nicht möglich und auch nicht gewünscht ist, auf alle denkbaren Faktoren einzugehen, findet eine Beschränkung auf zwei Bereiche statt. Zum einen wird betrachtet, welche Gründe intern – also innerhalb der exekutiven Gewalt – für eine Schwächung der Regierung sorgen. Dabei wird auf die Kompetenzen des Regierungschefs eingegangen und die Zusammenarbeit des Kabinetts näher beleuchtet. Zum anderen wird ein externer Faktor, nämlich das Parlament Italiens, betrachtet. Die Fokussierung auf die Legislative begründet sich in der einfachen Tatsache, dass sich der Einfluss des Mehrheitswahlrechts zunächst im Parlament widerspiegelt, hier also die größten Veränderungen zu erwarten sind. Die Trennung in interne und externe Bereiche soll vermeiden, dass eine Vermischung der schwächenden Faktoren stattfindet. Dadurch ist es möglich, herauszuarbeiten, wo ein Mehrheitswahlrecht zu Veränderungen führen kann und wo dies nicht möglich ist. Dies verdeutlicht auch die Beschränkung auf die oben genannten Gebiete. Die Medien oder die Judikative wirken zwar beispielsweise auch auf die Regierungsarbeit ein, werden aber nicht von einer Wahlrechtsänderung betroffen.

2.1. Schwacher Regierungschef im klientelistischen Kabinett

Der italienische Regierungschef wird in der Verfassung Italiens als Präsident des Ministerrates bezeichnet und hat nach Artikel 95 die Aufgabe, die Politik der Regierung zu leiten und zu verantworten (Hine 1993: 355). Dabei müsse er die Tätigkeit von Politik und Verwaltung in Einklang bringen und die Arbeit der Minister fördern und koordinieren (ebenda). Damit scheinen ihm prima facie weitreichende Kompetenzen an die Hand gegeben zu sein, die ihn als klare Führungsfigur der Regierung kennzeichnen. Doch dieser Eindruck trügt. Bei näherer Betrachtung fällt nicht nur auf, dass sich hinter der unpräzisen Formulierung keine echte Richtlinienkompetenz verbirgt, wie sie beispielsweise dem deutschen Bundeskanzler nach Art. 65 des Grundgesetzes zusteht. Es fehlt zudem die konkrete Festlegung weiterer Kompetenzen des Regierungschefs in Italien. Artikel 95 ist nämlich die einzige verfassungsmäßige Arbeitsgrundlage für den Präsidenten des Ministerrates, was nicht unerhebliche Konsequenzen für dessen Regierungshandeln zur Folge hat.

So verfügte der Regierungschef bis zum Ende der 80er Jahre des vergangenen Jahrhunderts offiziell weder über ein eigenes Budget noch über einen ihm zustehenden Stab von Mitarbeitern (Köppl 2007: 155f.). Eine 1988 erfolgte Gesetzesänderung diente jedoch mehr der rechtlichen Einrahmung bereits vorhandener Zustände als der effektiven Verbesserung dieser (Köppl 2007: 156).

Die geringe Größe von Budget und Mitarbeiterstab spiegelt sich auch in den Sanktionsmechanismen, über die der Regierungschef innerhalb des Kabinetts verfügt, wider: er besitzt faktisch keine. So ist er nicht befugt, einzelne Mitglieder der Regierung zu entlassen, was zur Folge hat, dass er es kaum vermag, seine Minister auf einen einheitlichen Kurs zu bringen (Trautmann 1999: 527). Diese fehlende Kompetenz hat mit Blick auf die Regierungsbildung weitreichende Folgen. Der starke Einfluss der Parteien (vgl. Einleitung) macht sich bei der Besetzung der Ministerposten bemerkbar. Zwar erfolgt diese durch den Präsidenten der Republik auf Vorschlag des Präsidenten des Ministerrates. Doch sind es im Grunde die Parteien, die bestimmen, wie dieser Vorschlag auszusehen hat (Verzichelli/Cotta 1997: 602; Weber 2002: 171). Dies führt zu einer personellen Ausgestaltung des Kabinetts, die nicht mit den Vorstellungen des Ministerpräsidenten konform sein muss und auf die er nachträglich durch sein mangelndes Sanktionspotential auch nicht mehr einwirken kann. Weiterhin sorgt die Einflussnahme durch die Parteien zu einer Aufblähung der Regierungsmannschaft, da durch die Besetzung von Ministerposten versucht wird, den Geltungsanspruch der Parteivertreter mit einem eigenen – wenn nötig speziell für diesen Zweck erfundenen – Ressort zu bedienen (Weber 2002: 176). Nahe liegend ist hier, dass das Augenmerk der Kabinettsmitglieder weniger auf einem gemeinsamen Regierungsprogramm als vielmehr auf der Durchsetzung eigener Interessen liegt (Verzichelli/Cotta 1997: 578).

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¹ Von 1993 bis 2005 galt in Italien bereits teilweise ein Mehrheitswahlrecht (siehe dazu Kapitel 4.1), das allerdings 2005 von der Regierung Berlusconi wieder durch ein Verhältniswahlrecht ersetzt wurde (Köppl 2007: 105).

² Siehe dazu Trautmann 1999. Mit Ausnahme der veränderten Namen in der Parteienlandschaft zeigt die so genannte zweite Republik in allen Be reichen des politischen Systems kaum Differenzen gegenüber der Phase vor 1992 auf.

³ Zu den Funktionsbedingungen siehe u.a. Köppl 2007: 48ff. und Wieser/Spotts 1983: 2ff.