Verbessert Pay for Performance für Hochschullehrer die Leistungen an Hochschulen?

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

I. Problemstellung, Ziel und Gang der Arbeit

II. Grundlagen zum Besoldungssystem im Hochschulsektor
1. Das alte C-Besoldungssystem
2. Die Besoldungsreform
3. Das neue W-Besoldungssystem

III. Analyse der Anreizwirkungen
1. Anreizwirkungen auf Basis der Principal-Agent-Theorie
a) Problem der Aversen Selektion
b) Verfehlte Anreizkompatibilität durch Regulierung des Wettbewerbs
c) Unzureichende Kompensation der geforderten Mehranstrengung
d) Unzureichende Kompensation des entstandenen Einkommensrisikos
e) Multitasking-Problematik bei Vergabe von Leistungszulagen im Rahmen eines mehrstufigen Bewertungsverfahrens
f) Vergabe leistungsbezogener Bezüge mittels hochschulinterner Turnierentlohnung
g) Multiprincipals-Problematik
h) Vertrauen in Principal-Agent-Beziehungen
2. Anreizwirkungen auf Basis weiterer Überlegungen
a) Ignorierung nicht-monetärer Präferenzen
b) Gerechtigkeit der Entlohnung
c) Steuerungs- und Kontrollkosten

IV. Thesenförmige Zusammenfassung

V. Ausblick

Verzeichnis zitierter Schriften

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

I. Problemstellung, Ziel und Gang der Arbeit

Die Veränderungsprozesse, die die Hochschulen von „Stätten freier Geistesbildung zu gesellschaftlichen Dienstleistungseinrichtungen“^[1] werden lassen, sind ein Thema, das bei steigenden Studentenzahlen und knapper werdenden finanziellen Mitteln, den politischen Druck auf die öffentliche Rechenschaftslegung der Hochschulen erhöht. Die bisherigen Steuerungsmittel werden den gesellschaftlichen Erwartungen nicht mehr gerecht.^[2] “Die Welle der Einführung betriebswirtschaftlicher Instrumente in den öffentlichen Sektor in Form von Leitbildern, Zielvereinbarungen oder Leistungsbeurteilungen, hat mit der Umsetzung der leistungsorientierten W-Besoldung durch das Gesetz zur Reform der Professorenbesoldung auch die Professoren erreicht.“^[3] Mit Erlass dieses Gesetzes hat die Bundesregierung die Möglichkeit geschaffen Hochschullehrer^[4] leistungsabhängig zu vergüten.

Die Grundidee von Leistungsvergütung, den Menschen über einen finanziellen Anreiz zu Handlungen zu motivieren, ist keine moderne Erfindung sondern entstand schon vor langer Zeit.^[5] Durch die Motivation jedes Einzelnen soll die Leistung der gesamten Organisation verbessert werden. Für die Motivationswirkung stellt sich jedoch nicht bloß die Frage, ob eine Leistungsvergütung vorhanden ist, sondern vorrangig in welcher Form sie ausgestaltet wurde.^[6] Da im wissenschaftlichen Diskurs nach wie vor umstritten ist, auf welche Weise Leistungsvergütung das menschliche Verhalten beeinflusst,^[7] ist es nicht verwunderlich, dass in der Praxis verschiede Ansätze und Gestaltungen von Leistungsvergütungssystemen existieren. Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Frage, ob das gegenwärtige Besoldungssystem in Deutschland mit der leistungsabhängigen Vergütung von Hochschullehrern die Leistungen der Hochschulen verbessert.

Zunächst wird das alte C-Besoldungssystem beschrieben und kurz die Gründe genannt, die zur Einführung der leistungsabhängigen Vergütung geführt haben, bevor die neue W-Besoldung skizziert wird. Nach einer knappen Darstellung der Principal-Agent-Theorie werden die hieraus ersichtlichen Probleme auf das System der leistungsabhängigen Vergütung von Hochschullehrern übertragen und mögliche Wirkungen aufgezeigt. Abschließend werden Fragestellungen beleuchtet, die nicht mit der Principal-Agent-Theorie zu erklären sind.

II. Grundlagen zum Besoldungssystem im Hochschulsektor

1. Das alte C-Besoldungssystem

Die bisherige C-Besoldung aus dem Jahre 1975 basiert auf einem in Altersstufen^[8] steigenden Grundgehalt zuzüglich einem vom Familienstand und Kinderzahl abhängigen Familienzuschlag.^[9] Lediglich Professoren der höchsten Besoldungsgruppe C 4 konnten zu ihrem Grundgehalt Zuschüsse erhalten,^[10] die beispielsweise aus Anlass von Berufungs^[11] - und Bleibeverhandlungen vereinbart werden konnten.^[12]

2. Die Besoldungsreform

Im Rahmen des Programms „Moderner Staat – Moderne Verwaltung“ wurden in der Koalitionsvereinbarungen der Bundesregierung vom 20. Oktober 1998 37 Projekte skizziert um das Leitbild des „aktivierenden Staates“^[13] umzusetzen. Eines dieser Projekte war die Reform des Dienstrechtes der Hochschullehrer. Ziel war „das Dienstrecht der Hochschullehrer umfassend zu modernisieren und darüber hinaus die Anstellungs- und Vergütungsbedingungen im gesamten Wissenschafts- und Forschungsbereich zu optimieren“^[14]. Hierzu hat die Bundesregierung zur Vorbereitung ihrer Reformvorschläge im Juli 1999 eine Expertenkommission beauftragt, welche am herkömmlichen Besoldungssystem die folgenden Punkte bemängelte:^[15]

- Für einen Großteil^[16] der Professorenschaft seien Gehaltsteigerungen ausschließlich durch einen Aufstieg in den Altersstufen realisierbar, was in einem zu geringen Maße leistungssteigernd wirke.^[17]
- Andere, nicht altershabhängige, Gehaltssteigerungen an der eigenen Hochschule seien für C 4 Professoren nur durch Berufungs- und Bleibeverhandlungen möglich. Dadurch bedingte Scheinbewerbungen an anderen Hochschulen verursachten einen erheblichen Aufwand.^[18]
- Die Obergrenze^[19] der Besoldung erschwere den Wettbewerb mit der Industrie um Wissenschaftler.^[20]

Der Bericht der Expertenkommission diente als Grundlage für einen Gesetzesentwurf^[21] und führte nach diversen Änderungen durch den Bundesrat und den einberufenen Vermittlungsausschuss^[22] im Bundestag am 23.02.2002 zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Reform der Professorenbesoldung. Nach dem Inkrafttreten des Professorenbesoldungsreformgesetzes hatte die Umsetzung auf Landes- und Hochschulebene bis zum 01. Januar 2005 zu erfolgen. Seit dem gelten bundesweit für neu berufene Professoren und Juniorprofessoren die neuen Besoldungsregeln.

3. Das neue W-Besoldungssystem

In insgesamt sechs Artikeln wird durch den Bund die Besoldung von Hochschullehren an deutschen Hochschulen neu geordnet.^[23] Besonders Artikel 1 ändert das Bundesbesoldungsgesetz^[24] in wesentlichen Punkten. Dieser Artikel führt ein leistungsbezogenes Besoldungssystem für Hochschullehrer ein und soll somit zur Stärkung des Leistungsprinzips beitragen.^[25] Dieser Grundsatz des Berufsbeamtentums ist als einziger im Grundgesetz verankert und dient als Kriterium für die Beurteilung.^[26] Zu ihrem festen Grundgehalt können die Hochschullehrer variable Leistungsbezüge erhalten, wenn einer von drei möglichen Rechtsgründen für die Vergabe der variablen Bezüge vorliegt:

- Abmachungen Im Rahmen von Berufungs- und Bleibeverhandlungen
- Erbringung besonderer Leistungen in Forschung, Lehre, Kunst, Weiterbildung und Nachwuchsförderung
- Wahrnehmung von Funktionen oder besonderer Aufgaben im Rahmen der Hochschulselbstverwaltung und –leitung.^[27]

Der gesamte Aufwand für die Besoldung der Hochschullehrer wird durch einen Vergaberahmen begrenzt. In Ausnahmefällen wird eine Überschreitung der Regelgehälter ermöglicht.^[28] Die gesamten Leistungszulagen sollen kostenneutral erbracht werden und sind somit begrenzt.

Ob das Besoldungssystem die Leistungs- und Innovationsfähigkeit des Wissenschafts- und Forschungssystems stärkt und die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Hochschul- und Forschungslandschaft im internationalen Vergleich der Hochschulen verbessert, wie das von der Bundesregierung gewünscht ist,^[29] wird im folgenden Hauptteil der Arbeit untersucht.

III. Analyse der Anreizwirkungen

1. Anreizwirkungen auf Basis der Principal-Agent-Theorie

Für die Analyse der Anreizwirkung der leistungsabhängigen Vergütung nach dem Reformgesetzes dient die Principal-Agent-Theorie als theoretische Grundlage. Die Theorie befasst sich mit den vertraglichen Beziehungen zwischen einem Auftraggeber (Prinzipal) und einem Auftragnehmer (Agent). Hierbei wird von asymmetrischer Informationsverteilung, Unsicherheit und Opportunismus seitens der nutzenmaximierenden Akteure ausgegangen, deren jeweilige Risikoneigung ebenfalls berücksichtigt wird. Der Prinzipal hat Ziele, mit deren Erreichung er einen Agenten betraut. Er erwartet, dass der Agent sich gänzlich für die Auftragserfüllung einsetzt, und nicht seine eigenen Ziele verfolgt. Der Prinzipal hat das Problem, dass er das Engagement und/oder die Fähigkeiten seines Agenten nur bedingt erkennen kann und nur das Ergebnis von dessen Bemühungen sieht.^[30] Der Agent hat einen Informationsvorsprung, da er sein eigenes Können und Verhalten im Hinblick auf die Zielerreichung besser beurteilen kann. Diese Informationsasymmetrie kann er für seine eigenen Zwecke und zu Ungunsten des Prinzipals ausnutzen.^[31]

Innerhalb des Hochschulsystems finden sich mehrere Auftragsbeziehungen. So können Hochschullehrer mit ihrem Wissensvorsprung als Agenten und der Staat, die Landesregierung oder die Hochschulleitung als Prinzipale aufgefasst werden.^[32]

Da beide Akteure ihren Nutzen maximieren, sind verschiedene Probleme vorstellbar, wenn das Nutzenstreben des Prinzipals von dem des Agenten abweicht. Im Folgenden werden die einzelnen theoretischen Probleme dargestellt und auf das Hochschulsystem übertragen.

a) Problem der Aversen Selektion

Vor dem Vertragsabschluss möchte der Prinzipal die Fähigkeiten des Agenten kennen. Der Agent weiß um seine eigenen Fähigkeiten eher als der Prinzipal. Die Eigenschaften des Agenten bleiben zum Teil im Verborgen (hidden characteristics). Der Prinzipal steht dem Problem nicht ausreichend geeigneter Vertragspartner gegenüber (adverse selection).^[33] Adverse Selektion erfolgt, wenn durch bestimmte Mechanismen systematisch nicht die gewünschten Vertragspartner angezogen werden. Als Problemlösung sieht die Theorie für den Prinzipal die Möglichkeit der Beschaffung von Informationen über den Bewerber (screening^[34] ) und für den Agenten die Abgabe von Information (signalling^[35] ) vor. Außerdem haben beide Seiten die Möglichkeit die Informationsasymetrie vor Vertragsabschluss durch geeignete Maßnahmen zu senken (self-selection^[36] ).

Im Rahmen von Screening-Maßnahmen verschaffen sich Hochschulen Informationen über den Bewerber z.B. durch das Führen von Gesprächen und Recherche zur Person und ihrer Arbeit. Der Bewerber seinerseits verkleinert die Informationslücke im Sinne des Signallings z.B. durch die Abgabe seiner Bewerbungsunterlagen und Teilnahme an Gesprächen mit dem Prinzipal.

Der Kreis der in Frage kommenden Bewerber kann mit Hilfe von Mechanismen der self-selection eingegrenzt werden, indem die Hochschule entsprechende Arbeitsbedingungen und Anreizsysteme schafft, die nur für Bewerber anziehend wirken die aus ihrer Sicht passen. Unter diese Arbeitsbedingungen fällt beispielsweise auch die Lohnhöhe, die potentiellen Bewerbern ein Signal über die für die Stelle benötigte Leistungsfähigkeit gibt. Ist diese im Vergleich zu niedrig, signalisiert der Prinzipal, dass er an (über)durchschnittlich leistungsfähigen Agenten kein Interesse hat. Für diese Agenten ist solch eine Anstellung uninteressant, da sie zum einen mit ihren Qualitäten höher dotierte Angebote erhalten können und zum anderen eine geringere Produktivität signalisieren würden.

Die monatlichen Grundgehälter^[37] für Hochschullehrer liegen unter denen für vergleichsweise Qualifizierte in der freien Wirtschaft.^[38] Dieser Nachteil wird durch die lange Ausbildungszeit zusätzlich verschärft.^[39] Auch der horizontale Vergleich der Professorenbesoldung innerhalb des öffentlichen Dienstes lässt die Vermutung zu, dass die Besoldung nicht funktionsgerecht erfolgt und gemäß § 18 BBesG nicht dem Grundsatz der Amtsangemessenheit entspricht.^[40]

Aufgrund der unterschiedlichen Rahmenbedingungen lassen sich nur tendenzielle Aussagen über die internationale Konkurrenzfähigkeit der deutschen Hochschullehrerbesoldung treffen.^[41] Jedoch liegen die Durchschnittsgehälter für Professoren in den USA an promotionsberechtigten Hochschulen um etwa 25% über dem deutschen Besoldungsdurchschnitt an Universitäten.^[42]

Um dennoch hoch qualifizierten Wissenschaftlern ein attraktives Angebot unterbreiten zu können, sieht das ProfBesReformG keine Obergrenze mehr für die Besoldung von Professoren vor.^[43] Da die Reform jedoch kostenneutral umgesetzt werden muss und der Vergaberahmen^[44] den Hochschulen nur die Erhöhung des Grundgehalts einer begrenzten Zahl von Wissenschaftlern durch Zulagen ermöglicht, wird der Mehrheit des wissenschaftlichen Personals ein nicht marktfähiges Gehalt angeboten.^[45]

Als Konsequenz entscheiden sich qualifizierte Bewerber häufig gegen eine wissenschaftliche Laufbahn in Deutschland und für eine Stelle in der Wirtschaft oder für eine Anstellung an ausländischen Universitäten.^[46] Durch diese Negativauslese besteht die Gefahr, dass sich die Qualität des Personals verschlechtert.

b) Verfehlte Anreizkompatibilität durch Regulierung des Wettbewerbs

Nach Vertragsabschluss treten aufgrund von Interessensunterschieden und asymetrischer Informationsverteilung die Probleme der nichtbeobachtbaren Handlung (hidden action) und der nicht aufgedeckten Information (hidden information) auf. In der Literatur wird die vom Prinzipal unerwünschte hidden action oftmals auch mit moral hazard und shirking umschrieben.

Der Hochschullehrer könnte statt den Interessen der Hochschule seinen eigenen Zielen nachgehen, ohne dass der Hochschule dies unmittelbar ersichtlich ist. Um diesem Problem entgegen zu wirken, besteht zum einen die Möglichkeit der Tätigkeitsüberwachung, die in der Realität jedoch meist aus Kosten- und Praktikabilitätsgründen verworfen wird.^[47] Zum anderen können Leistungsanreize^[48] geschaffen werden um diesem so genannten Opportunitätsproblem entgegenwirken.^[49] Hierzu sind zusätzliche Anreize so zu setzen, dass die Erfüllung der Ziele des Agenten gleichzeitig auch den Interessen des Prinzipals dient.^[50]

Die Leistungsvergütung von Hochschullehrern in Deutschland ist jedoch nicht an den Erfolg der Hochschule geknüpft. Es erfolgt somit keine Angleichung der Interessen. Hochschulen mit besonders guten Lehr- und Forschungsergebnissen erhalten einen ähnlich niedrigen Vergaberahmen zur Honorierung ihrer Wissenschafter wie Hochschulen mit durchschnittlichen Ergebnissen. Da eine durchschnittliche Hochschule eher eine geringere Zahl an leistungsfähigen Wissenschaftlern hat, fallen deren Leistungszulagen aus dem Vergaberahmen eventuell sogar höher aus als für die leistungsstarken Wissenschaftler einer überdurchschnittlichen Hochschule, wo der fast gleiche Betrag auf mehr Köpfe verteilt werden muss^[51] Es besteht somit für die hochklassigen Universitäten kein wettbewerbsorientiertes Anreizsystem, was eine Leistungsnivellierung zur Folge haben könnte.^[52]

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^[1] Wolter, 1995, S. 4.

^[2] Vgl. Krempkow, 2007, S. 3.

^[3] Holtmann/Matiaske/Weller, 2003, S. 16.

^[4] In Deutschland gehören laut § 42 HRG Professoren und Juniorprofessoren zur Gruppe der Hochschullehrer; in Baden-Württemberg gehören gem. § 24 LHG Hochschuldozenten dazu.

^[5] Die älteste schriftliche Dokumentation zu Leistungsvergütung geht auf den Codex des Hammurabi zurück, ein Gesetzbuch des Königs Hammurabi von Babylon (1792 v.Chr. bis 1750 v.Chr.). In dieser Gesetzessammlung wird ein Provisionssystem für Handelsvertreter erläutert.

^[6] Das Ergebnis der Metaanalyse von Deci/Koestner/Ryan zeigt, dass es für die Motivationswirkung von monetären Anreizen vor allem auf die spezifische Ausgestaltung des Leistungsvergütungssystems ankommt. Vgl. Deci et al., 1999, S. 647.

^[7] Bei der Frage nach der Wirkung von Leistungsvergütung auf die Motivation gibt es verschiedene Erklärungsansätze die jeweils zu unterschiedlichen Aussagen kommen (Cognitive Evaluation Theory; behavioristischen Psychologie; ökonomische Paradigma).

^[8] Anciennitätsprinzip.

^[9] Zweites Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsgesetzes in Bund und Ländern vom 23.05.1975, BGBl. I S. 1173.

^[10] Gemäß Nummer 1 und 2 der Vorbemerkungen zur Bundesbesoldungsordnung C.

^[11] Vgl. § 4 BRRG.

^[12] Vgl. Annette Groh, 2007, S. 3.

^[13] Vgl. Koalitionsvereinbarung vom 20.Oktober 1998, Kapitel IX, Nr. 11, 2. Absatz.

^[14] BR- Drucksache 402/01 vom 01.Juni 2001, S. 14.

^[15] Vgl. Bericht der Expertenkommission “Reform des Hochschuldienstrechts” vom 10.04.2000.

^[16] 65% der Professoren, darunter alle Professoren der Fachhochschulen lt. der Expertenkommission “Reform des Hochschuldienstrechts” vom 10.04.2000.

^[17] Vgl. Bericht der Expertenkommission “Reform des Hochschuldienstrechts” vom 10.04.2000, S. 38.

^[18] Vgl. Bericht der Expertenkommission “Reform des Hochschuldienstrechts” vom 10.04.2000, S. 38.

^[19] Höhe der Schussbeträge auf den Gesamtbetrag des Unterschiedes zwischen dem Endgrundgehalt der Besoldungsgruppe C 4 und dem Grundgehalt der Besoldungsgruppe B 7 bzw. den Grundgehältern der Besoldungsgruppe B 7 und B 10 begrenzt. Vorbem. Zur Anlage II zum BBesG, Bundesbesoldungsordnung C, Nr. in der bis zum 22.02.2002 geltenden Fassung.

^[20] Vgl. Bericht der Expertenkommission “Reform des Hochschuldienstrechts” vom 10.04.2000, S. 38.

^[21] Vgl. BR-Drucksache 402/01 vom 01.06.2001.

^[22] Vgl. BR-Drucksache 900/1/01 vom 19.11.2001, S. 1

^[23] Vgl. Müller-Böling, 2003 S. 7.

^[24] Vgl. Bundesbesoldungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 6. August 2002, BGBl. I S. 3020, zuletzt geändert durch das Gesetz vom 22. September 2005 (BGBl. I S. 2809).

^[25] Vgl. Battis, 1997 S. 1033.

^[26] Vgl. Artikel 33 Abs. 5 GG.

^[27] Vgl. § 33 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BBesG.

^[28] Vgl. § 34 Abs. 2 BBesG.

^[29] Vgl. Bericht der Expertenkommission “Reform des Hochschuldienstrechts” vom 10.04.2000, S. 6.

^[30] Das Ergebnis ist zwar meist beobachtbar, wegen exogener Umwelteinflüsse und einem Wissensvorsprung des Agenten aber nicht eindeutig auf Anstrengung des Agenten zurückzuführen.

^[31] Vgl. Jensen/Meckling, 1976, S. 308.

^[32] Vgl. Schröder, 2003, S. 72.

^[33] Vgl. Göbel, 2002, S. 101.

^[34] Vgl. Stiglitz, 1975, S. 283.

^[35] Vgl. Spence, 1973, S. 355.

^[36] Vgl. Göbel, 2002, S. 293 f.

^[37] 3890 Euro für W2 und 4723 Euro für W3 Professoren, Stand: 01.01.2008.

^[38] Vgl. Hartmer, 1996, S. 524.

^[39] Vgl. Von Eckardstein/Oechsler/Scholz, 2001, S. 7.

^[40] Vgl. Goertz, 2001, S 156.

^[41] Untersuchung von Hanske/Karpen 1990 im Auftrag des Bundesministeriums für Bildung und Wissenschaft kam zu der Erkenntnis, dass von den Hochschulgehältern in den USA und Kanada ein verstärkter Wettbewerb ausgeht.

^[42] Vgl. Noack, 2008, S. 64.

^[43] Vgl. § 33 Absatz 2 BBesG.

^[44] Vgl. § 34 BBesG.

^[45] Vgl. Noack, 2008, S. 65.

^[46] Vgl. Von Eckardstein, 2004, S. 328 und Wissenschaftsrat 2007, S. 28.

^[47] Vgl. Ross, 1973, S. 138.

^[48] Auch Anreiz ex negativo bspw. leistungsabhängige Kündigung denkbar, vgl. Jensen/Murphy, 1990 S. 226.

^[49] Vgl. Queva, 2005, S. 12.

^[50] Vgl. Oechsler, 2000, S. 120.

^[51] Vgl. Noack, 2008, S. 68.

^[52] Vgl. Kräkel, 1999, S. 25.