(Re-)Organisation der Sicherheitsbehörden in der Bundesrepublik Deutschland

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

I. Einleitung

II. Geschichtlicher Hintergrund

III. Die deutschen Sicherheitsbehörden
1. Die Landespolizeien
2. Die Polizeien des Bundes
a) Das Bundeskriminalamt
b) Die Bundespolizei
c) Die Polizei beim Deutschen Bundestag
2. Weitere Behörden mit polizeilichen Aufgaben
a) Die Bundeszollverwaltung
b) Die Feldjägertruppe der Bundeswehr
c) Die Schifffahrtspolizei der WSV
4. Die Nachrichtendienste
a) Der Verfassungsschutz
b) Der Bundesnachrichtendienst
c) Der Militärische Abschirmdienst
5. Kooperationsinstitutionen der Polizei
a) Die Innenministerkonferenz
b) Der Inspekteur der Bereitschaftspolizeien der Länder
c) Die Arbeitsgruppe Internationale Polizeimissionen
d) Die Deutsche Hochschule der Polizei
e) Die Wasserschutzpolizeischule
6. Kooperation der Polizei mit anderen Behörden
a) Das Gemeinsame Terrorismusabwehrzentrum
b) Der Koordinierungsverbund Küstenwache

IV. Reformen
1. Vom Bundesgrenzschutz zur Bundespolizei
2. Die Einführung der zweigeteilten Laufbahn

V. Fazit

VI. Anhang: Sicherheitsbehörden des Bundes und der Länder

VII. Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

I. Einleitung

Die Schaffung von Sicherheit nach innen und außen ist der Kern jeder Staatstätigkeit und begründet in der Entstehung des modernen Nationalstaates überhaupt erst seine Legitimation. Die Innere Sicherheit ist als beständiges Thema auf der politischen Agenda, ihre Behörden und Institutionen, insbesondere die Polizei, sind nicht nur ein alltäglicher Akteur, sondern auch das umfangreichste Feld des öffentlichen Dienstes.^[1] Was aber genau ist Innere Sicherheit und welcher Teil des Staatsapparates hat sich mit ihr zu beschäftigen? Das Bundesinnenministerium definiert sie folgendermaßen: „Die Innere Sicherheit umfasst ein breites Themenspektrum: Sie reicht von der Kriminalitäts-, Terrorismus- und Extremismusbekämpfung über Verfassungsschutz, Geheim- und Sabotageschutz sowie Bevölkerungsschutz im Krisenfall bis zu Bundespolizei, Waffenrecht oder Sicherheit in der Informationstechnik.“^[2] Gleichzeitig verschwimmen die Grenzen von äußerer und innerer Sicherheit und machen zunehmend einem Verständnis von erweiteter und vernetzter Sicherheit Platz.^[3]

Im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland sind die Aufgaben der Inneren Sicherheit auf Bund und Länder verteilt, wobei der Schwerpunkt - zumindest theoretisch - bei den Bundesländern liegt. Dies gilt nicht nur für die Polizei, sondern auch für die Gefahrenabwehr im Bereich des Zivil- und Katastrophenschutzes, wobei erster als Teil der Zivilverteidigung beim Bund und zweiter bei den Ländern liegt.^[4]

Die Europäisierung und Internationalisierung der Sicherheitsarchitektur, insbesondere im von der EU propagierten Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, sind weitere Charakteristika, welche ebenfalls für Deutschland die Entwicklung und Herausforderungen prägen.

Der Schwerpunkt dieser Arbeit soll sich auf die Darstellung der Strukturen und Aufgaben der Sicherheitsbehörden, namentlich Polizei und Nachrichtendiensten, beschränken, dabei aber auch auf Kooperationsformen und exemplarisch auf vergangene und geplante Reformen eingehen.

II. Geschichtlicher Hintergrund

Durch die deutsche Geschichte zieht sich ein roter Faden, der für nahezu alle Aspekte unseres Staatswesens charakteristisch war und ist: der Föderalismus. Mit der späten nationalstaatlichen Einheit durch die Gründung des Kaiserreiches 1871 besaßen die Gliedstaaten eine starke Länderhoheit, die sich für die Polizei – in Ermangelung zentraler Institutionen – überwiegend negativ auswirkte. „Gegenüber den anderen europäischen Nationalstaaten lag das Deutsche Reich im Hinblick auf seine Polizei in der Entwicklung weit zurück.“^[5] Nach der Zäsur des Ersten Weltkrieges verfügte das Deutsche Reich über keine funktionsfähige Polizei mehr. Eine kasernierte Verbandspolizei fehlte völlig und die kommunalen Polizeien waren den bürgerkriegsähnlichen Unruhen nicht gewachsen, weshalb zu deren Bekämpfung die Reichswehr und Feikorps eingesetzt werden mussten. Erst der preußische Innenminister Carl Severing schuf mit der Sicherheitspolizei (SiPo), die später in die Schutzpolizei umgewandelt wurde^[6], den Vorläufer zur heutigen Bereitschaftspolizei. Der Reichstag erhielt durch die Weimarer Verfassung von 1919 zwar das Recht, das deutsche Polizeiwesen zu gestalten und zu koordinieren, jedoch machte er von diesem Recht fast keinen Gebrauch, da zu großer Widerstand seitens der Länder gefürchtet wurde.^[7]

Mit der Machtergreifung der Nationalsozialisten 1933 wurde das Deutsche Reich in einen Zentralstaat umgewandelt und die Polizei erstmals auf Reichsebene zusammengefasst. Die enge Verzahnung der Polizei mit der SS, die Schaffung der Geheimen Staatspolizei und die Aufgabenbündelung im Reichssicherheitshauptamt waren aus organisatorischer Sicht – neben den Verbrechen, in welche die Polizei involviert war – die Hauptbelastung für die Reorganisation der Polizei und sowohl für die Westalliierten als auch die demokratischen Parteien ein Grund, jedweden Zentralisierungstendenzen ausgeprägt ablehnend gegenüberzustehen.

In den ersten Nachkriegsjahren erfolgten die entscheidenden Weichenstellungen, welche die Polizei in Deutschland bis heute prägen.^[8] Zum deutschen Föderalismus kam hinzu, dass in den USA und dem Vereinigten Königreich die Polizei überwiegend auf lokaler und regionaler Ebene angesiedelt ist, so dass sie in ihren Besatzungszonen Organisationsmodelle einführten, welche diesem Prinzip Rechnung trugen.^[9] Ein weiteres Motiv der Alliierten war die „Entpolizeilichung“ der öffentlichen Ordnung durch eine Eingrenzung des Polizeibegriffs, was zur Abschaffung der Verwaltungspolizei und der bis heute gültigen Trennung zwischen Polizei- und Ordnungsbehörden führte.^[10] Der alliierte „Polizeibrief“ von 1949 legte die Trennung von Polizei und Geheimdiensten fest und regte gleichzeitig die Einrichtung von Zentralstellen an, weshalb er als „Geburtsurkunde von BKA, BGS und BfV“^[11] gilt.

Bis zum Ende der 1960er Jahre waren die Struktur und das Selbstverständnis der Polizei stark militärisch geprägt, was sich erst nach den Schwierigkeiten beim Umgang mit den Studentenunruhen 1968/69 änderte.^[12] Weitere Eckpunkte in der deutschen Polizeigeschichte sind das Geiseldrama bei den Olympischen Spielen 1972 in München, welches zur Aufstellung der GSG 9 beim BGS und der Sondereinsatzkommandos der Länder veranlasste. Der Terror der RAF im „Deutschen Herbst“ 1977 führte zu einer starken Aufwertung des Bundeskriminalamts, was sich sowohl in den Staatsschutzkompetenzen als auch im Personalbestand deutlich machte.^[13] Für die Verfassungsschutzbehörden bringen die 1970er und 80er Jahre eine zunehmende Verlagerung von der Spionageabwehr hin zum Staatsschutz.^[14] Die Wiedervereinigung führte zu Beginn der 1990er Jahre in den fünf neuen Bundesländern zum Aufbau von Landespolizeien, wobei westdeutsche Länder sog. Patenschaften übernehmen, die teilweise noch heute in den Organisationsstrukturen der jeweiligen Länder zu erkennen sind.

Seit Mitte der 1990er Jahre sind die Sicherheitsbehörden geprägt von der schnell voranschreitenden europäischen Integration, Behörden wie Europol und die Grenzschutzagentur Frontex wurden von Deutschland massiv vorangetrieben. Auch polizeiliche Auslandsmissionen gewinnen politisch an Bedeutung und vereinnahmen zunehmend Ressourcen.

Seit den Terroranschlägen vom 11. September 2001 in den USA steht die Organisation der Sicherheitsbehörden vor neuen und vielfältigen Diskussionen hinsichtlich der Vernetzung, Kompetenzverteilung und Internationalisierung.

III. Die deutschen Sicherheitsbehörden

1. Die Landespolizeien

Art. 70 I GG weist grundsätzlich den Bundesländern das Recht der Gesetzgebung zu. „Polizei ist Ländersache“ ist eine gängige Formulierung und verdeutlicht, dass die Kompetenz für Fragen der Inneren Sicherheit in erster Linie bei eben diesen liegen. Wie im vorangegangenen Kapitel dargestellt, hat dies eine lange Tradition in der deutschen Geschichte und ist keineswegs ein Produkt der Bundesrepublik.

Grundsätzlich untersteht die Polizei in allen 16 Bundesländern den Innenministern bzw. –senatoren. Regionale Behörden in Form von Polizeipräsidien oder Polizeidirektionen sind mit den Sparten Schutz- und Kriminalpolizei in ihren jeweiligen Polizeibezirken allgemeinpolizeilich zuständig. Des Weiteren existierten einheitlich Landeskriminalämter, die eine wichtige Schnittstellenfunktion zu den Bundesbehörden bilden, Bereitschaftspolizeien als bundesweit einsetzbare geschlossene Verbände, Wasserschutzpolizeien, Sonderdienste in Form von u. a. Hubschrauber-, Reiter- und Diensthundestaffeln, sowie diverse zentrale logistische und administrative Einrichtungen mit den unterschiedlichsten Namen.

Durch die starke Kooperation unter den Landespolizeien, insb. durch die Innenministerkonferenz, auf die in einem späteren Kapitel noch näher eingegangen wird, sind sie durch eine relative Einheitlichkeit gekennzeichnet, die sich bis vor einigen Jahren auch noch plakativ an der bundesweit einheitlichen Uniformierung erkennen ließ. Das Polizeirecht ist in den Ländern nahezu identisch. Die öffentliche Sicherheit ist überall als Auftrag für die Polizei verankert, jedoch taucht in machen Polizeigesetzen auch die öffentliche Ordnung, als Summe der ungeschriebenen Normen, auf. Dennoch bestehen neben spezifischen Besonderheiten Unterschiede in den Organisationsmodellen und ihren Binnenstrukturen. Als erstes zu erwähnen ist hier die Frage, ob die Polizei als Einheits- oder Sonderverwaltung organisiert ist. Im ersten Fall ist sie in die allgemeine Verwaltung, z. B. über die Bezirksregierungen eingebunden, im zweiten Fall bildet die Polizei i. d. R. unterhalb eines Landespolizeipräsidiums^[15] einen eigenen Unterbau. Dieses einst charakteristische Unterscheidungsmerkmal hat inzwischen an Bedeutung verloren, da eine deutliche Entwicklung zur Sonderverwaltung zu erkennen ist und die Einheitsverwaltung nur noch in Nordrhein-Westfalen und Baden-Württemberg zu finden ist, wobei auch in diesen beiden Ländern ein Trend zur Herauslösung der Polizei aus der allgemeinen Verwaltung zu erkennen ist.^[16]

Der Trennungsgrad zwischen Polizei- und Ordnungsbehörden ist ein weiteres Unterscheidungskriterium in den Organisationsformen. In Ländern wie beispielsweise Nordrhein-Westfalen sind diese klar von einander abgetrennt, weshalb hier auch von einem Trennungssystem gesprochen wird. Ein Misch- oder Einheitssystem findet sich z. B. in Baden-Württemberg, dort werden alle Behörden der Gefahrenabwehr als Polizeibehörden bezeichnet.^[17]

Einige Länder haben mit einem Freiwilligen Polizeidienst (Hessen, Baden-Württemberg) bzw. einer Sicherheitswacht (Bayern, Sachsen) eine Komponente geschaffen, in der Bürger ehrenamtlich präventive Sicherheitsaufgaben wahrnehmen, welche in enger Zusammenarbeit mit und unter Aufsicht der Polizei durchgeführt werden. Die wesentliche Tätigkeit beschränkt sich dabei auf beobachten und melden, Exekutivbefugnisse sind nur eingeschränkt vorhanden und umfassen maximal Identitätsfeststellungen und Platzverweise.^[18]

Insgesamt sieben Bundesländer haben seit Mitte der 1990er Jahre die zweigeteilte Laufbahn eingeführt. Dies bedeutet, dass der mittlere Dienst abgeschafft wurde und alle angehenden Beamten ihre Laufbahn als Polizeikommissar (A 9) im gehobenen Dienst beginnen, was ein Fachhochschulstudium einschließt und die entsprechende schulische Qualifikation voraussetzt. Auf die zweigeteilte Laufbahn wird noch ausführlicher in Kapitel IV.2 eingegangen.

2. Die Polizeien des Bundes

a) Das Bundeskriminalamt

Das Bundeskriminalamt (BKA) ist eine Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des BMI, welches als kriminalpolizeiliche Zentralstelle neben Art. 87 I GG auf der verfassungsrechtlichen Grundlage des Art. 73 GG beruht: „Der Bund hat die ausschließliche Gesetzgebung über […] 10. die Zusammenarbeit des Bundes und der Länder a) in der Kriminalpolizei, […] sowie die Einrichtung eines Bundeskriminalpolizeiamtes und die internationale Verbrechensbekämpfung.“

Hervorgegangen aus dem Kriminalpolizeiamt für die Britische Zone wurde das BKA am 15. März 1951 gegründet. Blieb es zunächst eher unbedeutend, so erhielt es einen erheblichen Bedeutungszuwachs durch die Kompetenzerweiterungen in der Neufassung des BKA-Gesetzes von 1973 und operativ durch die Bekämpfung der RAF in der zweiten Hälfte desselben Jahrzehnts.^[19] Die Behörde hat ihren Hauptsitz in Wiesbaden, weitere Dienstsitze befinden sich in Berlin und in Meckenheim bei Bonn. 2008 hat das Bundeskriminalamt 5.567 Beschäftigte und einen Etat von 362 Mio. Euro.^[20]

Zentrale Aufgabe des Bundeskriminalamtes ist die Koordinierung der Kriminalitätsbekämpfung auf nationaler und internationaler Ebene. Dazu sammelt es Daten und Informationen, wertet diese aus und stellt sie den Ländern und anderen Bundespolizeibehörden zur Verfügung (§ 1 Abs. 2 BKAG). Zu diesem Zweck betreibt es das polizeiliche Informationssystem INPOL. Der gesamte Dienstverkehr der deutschen Polizei mit dem Ausland läuft über das BKA, es ist nationales Zentralbüro für Interpol. Allerdings hat es in Fällen der Bekämpfung international organisierter Kriminalität, des illegalen Waffen-, Sprengstoff- und Betäubungsmittelhandels, sowie der Falschgeld- und Geldwäschekriminalität eigene Ermittlungs- und Strafverfolgungskompetenz (§ 3 Abs. 1 BKAG). Die technische Abteilung des BKA steht anderen Behörden auf Anforderung mit eigenen Experten und kriminaltechnischen Einrichtungen zur Verfügung. Eine weitere Aufgabe des BKA ist der Personenschutz für Mitglieder und Gäste der Verfassungsorgane, welcher von der Sicherungsgruppe wahrgenommen wird.

Das BKA betreibt umfangreiche kriminalwissenschaftliche Forschung durch ein eigenes Kriminalistisches und Kriminaltechnisches Institut. Die vom BMI jährlich herausgegebene Polizeiliche Kriminalstatistik (PKS) wird mit den gesammelten Daten der Bundes- und Landesbehörden ebenfalls vom BKA erstellt.^[21]

Am 4. Juni 2008 beschloss das Bundeskabinett ein neues BKA-Gesetz, das aufgrund seiner Kompetenzerweiterungen zur präventiven Terrorismusbekämpfung^[22] hoch umstritten ist, wodurch eine Verabschiedung durch den Bundestag zum aktuellen Zeitpunkt fraglich scheint.

b) Die Bundespolizei

Die Bundespolizei, bis zum 1. Juli 2005 Bundesgrenzschutz, nimmt als größte Polizei des Bundes im Geschäftsbereich des BMI umfangreiche und vielfältige Aufgaben war. Maßgeblich für die Einordnung der Bundespolizei in das föderale System der Polizeibehörden ist der Art. 87 I 2 GG. Diese Vorschrift verdeutlicht, dass dem Bund nur in begrenztem Umfang eine Befugnis zur Errichtung von Polizeibehörden zusteht.^[23] Die Aufgaben der Bundespolizei finden sich im Aufgabenkatalog der §§ 2-13 BPolG. Den größten Anteil haben dabei die Sparten Grenzschutz, Bahnpolizei und Luftsicherheit. Daneben sind der Schutz von Bundesorganen, Auslandsmissionen, allgemeinpolizeiliche Aufgaben auf hoher See und die Unterstützung der Länder bei Großlagen wichtige Aufgaben. Insgesamt umfasst das Personal der Bundespolizei 39.000 Beschäftigte, davon ca. 30.000 PVB.

Gegründet am 16. März 1951 als Bundesgrenzschutz hat sich die Bundespolizei langsam aber kontinuierlich von einem paramilitärischen Verband zu einer zivil geprägten Polizei des Bundes mit zunehmenden einzeldienstlichen Aufgaben entwickelt. Ein wesentlicher Meilenstein war dabei 1992 die Eingliederung der Bahnpolizei in den BGS. Auf die Geschichte und Entwicklung der Bundespolizei wird noch ausführlicher in Kapitel IV.1 eingegangen.

Am 1. März 2008 trat eine Organisationsreform in Kraft, welche die Bundespolizei der neuen Situation hinsichtlich des Wegfalls der Schengen-Außengrenzen zu Polen und Tschechien anpassen und gleichzeitig die Hierarchieebenen verflachen soll.^[24] Die bisherigen fünf Präsidien wurden aufgelöst, an der Spitze steht nun das neue Bundespolizeipräsidium in Potsdam, welches als Bundesoberbehörde Aufgaben der bisherigen BMI-Abteilung BP und der ehem. Bundespolizeidirektion übernimmt. Die mittlere Ebene der Präsidien und Ämter wurde in neun Bundespolizeidirektionen zusammengefasst, denen nun direkt die Inspektionen unterstehen. Die Einsatzabschnitte wurden in Bundespolizeireviere umbenannt. Eine weitere Mittelbehörde ist die Bundespolizeiakademie in Lübeck, der nun auch direkt die dezentralen Aus- und Fortbildungszentren unterstehen. Neben den regionalen Direktionen wurde ebenfalls die Direktion Bundesbereitschaftspolizei in Fuldatal neu geschaffen, der die zehn Abteilungen als verbandspolizeiliche Reserve unterstellt sind. Als weitere Sonderdienste stehen die Grenzschutzgruppe (GSG) 9 und die Bundespolizeifliegergruppe zur Verfügung.^[25]

[...]

^[1] Vgl. Groß/Frevel/Dams: Die Polizei(en) in Deutschland. In: Groß/Frevel/Dams: Handbuch der Poli-

zeien Deutschlands. Wiesbaden 2008. S. 11 (künftig zitiert als Groß/Frevel/Dams 2008)

^[2] http://www.bmi.bund.de/cln_012/nn_122688/Internet/Navigation/DE/Themen/Innere_Sicherheit

_allgemein […]

^[3] Das Weißbuch 2006 des BMVg erwähnt explizit mehrfach den erweiterten Sicherheitsbegriff und

räumt der zivil-militärischen Zusammenarbeit große Bedeutung ein.

^[4] Eine Beschäftigung mit diesem Thema unter dem Aspekt der Inneren Sicherheit würde jedoch den

Rahmen dieser Arbeit sprengen und muss daher unbehandelt bleiben. Ebenfalls dem institutionellen

Sicherheitssystem zuzurechnen sind die Staatsanwaltschaften, die hier aber auch nicht behandelt

werden sollen.

^[5] Ritter, Markus: Die Problematik einer zentralen Polizei im Spiegel der deutschen Geschichte. Lübeck

1998. S. 2 (künftig zitiert als: Ritter 1998)

^[6] Die Interalliierte Militärkontrollkommission sah in der SiPo einen Verstoß gegen den Versailler Ver-

trag, da sie zur Unterstützung der Reichwehr geeignet gewesen wäre und damit die Truppenober-

grenze unterlaufen hätte.

^[7] Vgl. Ritter 1998. S. 3

^[8] Vgl. Ritter, Markus: Polizeipraktische Notwendigkeit und rechtliche Zulässigkeit des Aufbaus einer

Bundespolizei im föderativen Deutschland. Münster 1999. S. 97 (künftig zitiert als: Ritter 1999)

^[9] Bis zur Mitte der 1970er Jahre wurden die kommunalen Polizeien jedoch nach und nach verstaatlicht.

^[10] Vgl. Richter, Jeffrey: „Entpolizeilichung“ der öffentlichen Ordnung. In: Fürmetz/Reinke/Weinhauer:

Nachkriegspolizei. Hamburg 2001. S. 35 ff.

^[11] Ritter 1999. S. 100

^[12] Vgl. Lange, Hans-Jürgen: Innere Sicherheit im Politischen System der Bundesrepublik Deutschland.

Opladen 1999. S. 86 (künftig zitiert als: Lange 1999)

^[13] Vgl. Groß/Frevel/Dams 2008. S. 18

^[14] Vgl. Lange 1999. S. 89

^[15] In (Flächen-)Ländern ohne eine solche Behörde ist kein Landespolizeipräsident, sondern ein Inspek-

teur der Polizei beim Innenministerium der oberste Polizeibeamte.

^[16] Vgl. Groß/Frevel/Dams 2008. S. 21 ff.

^[17] Vgl. Pieroth/Schlink/Kniesel: Polizei- und Ordnungsrecht. München 2007. S. 46-47 (künftig zitiert

als: Pieroth/Schlink/Kniesel 2007)

^[18] Es bestehen deutliche Unterschiede zwischen den Ländern: So hat der Frw. Polizeidienst in Hessen

eine eigene Uniform, während in Bayern lediglich eine Armbinde getragen wird. Die pers. Ausstat-

tung reicht von CS-Gas in Bayern bis zu Handfeuerwaffen in Baden-Württemberg. Der Freiwillige

Polizeidienst ist nicht zu verwechseln mit der Freiwilligen Polizeireserve.

^[19] Vgl. Klink, Manfred: Bundeskriminalamt. In: Groß/Frevel/Dams: Handbuch der Polizeien Deutsch-

lands. Wiesbanden 2008. S. 523 ff.

^[20] Vgl. http://www.bka.de/profil/profil5.html

^[21] Vgl. http://www.bka.de/profil/index.html

^[22] Hinsichtlich Online-Durchsuchung, Rasterfahndung, Lockerung des Richtervorbehalts und der Be-

nachrichtigungspflicht von Ermittlungen Betroffener. Vgl. tagesschau.de vom 14.6.2008

^[23] Vgl. Peilert/Kösling: Bundespolizei – vormals Bundesgrenzschutz. In: Groß/Frevel/Dams: Hand-

buch der Polizeien Deutschlands. Wiesbaden 2008. S. 557 (künftig zitiert als: Peilert/Kösling 2008)

^[24] Vgl. http://www.bmi.bund.de/cln_028/nn_164716/Internet/Content/Themen/Bundespolizei/Daten

undFakten/BM__Schaueble__Eckpunkte__geplanter__Veraenderungen__Bundespolizei__

bekannt.html

^[25] Vgl. http://www.bundespolizei.de/; Peilert/Kösling 2008. S. 555 ff.