Die offene Methode der Koordinierung in der EU. Zwischen intergouvernementaler Zusammenarbeit und supranationaler Rechtsprechung

Inhalt

1. Einleitung

2. Die offene Methode der Koordinierung (OMK): Begriff, Inhalt und Zielsetzung

3. Einordnung in das europäische Handlungssystem: Die OMK als „dritter Weg“ zwischen supranationaler Rechtsprechung und intergouvernementaler Zusammenarbeit

4. Die Anwendung der OMK in verschiedenen Politikbereichen
4.1. Beschäftigungspolitik
4.2. Sozialpolitik/Armut und soziale Ausgrenzung
4.3. Innovationspolitik/Forschung und Entwicklung

5. Stärken und Erfolge der OMK

6. Schwächen und Defizite der OMK

7. Mögliche Reformen und Verbesserungen der OMK in der Zukunft

8. Fazit

9. Literaturverzeichnis

“Open Co-ordination is a kind of cookbook that contains various recipes, lighter and heavier ones.”

Frank Vandenbroucke (Belgischer Arbeits- und Sozialminister, 2001)

1. Einleitung

Als sich im März des Jahres 2000 die Regierungschefs der Europäischen Union mit dem Europäischen Rat in Lissabon an einen Tisch setzen, um über eine gemeinsame Strategie für die neuen Herausforderungen, die sich aus der EU-Erweiterung und dem Prozess der Globalisierung ergaben, zu beraten, befand sich Europa schon seit längerer Zeit in einer Phase starker Umbrüche. Die EU sah sich mit Problemen konfrontiert, die alle Mitgliedstaaten betrafen und folglich nur gelöst werden konnten, wenn sich alle gleichermaßen an der Entwicklung geeigneter Lösungsstrategien und an deren Umsetzung beteiligten (Mandl 2003:18). Wirtschaftliche Probleme, Überalterung der Sozialsysteme, Strukturwandel, finanzielle Engpässe und nicht zuletzt eine Akzeptanzkrise machten es erforderlich, das Regieren in Europa auf weite Sicht effektiver, effizienter und demokratischer zu gestalten (Höchstetter 2007:21; Kaiser/Prange 2005:3). Doch der Handlungsspielraum war begrenzt, denn die Probleme betrafen zumeist jene Politikbereiche, in denen die Europäische Kommission über keine Kompetenzen verfügte und die Nationalstaaten ein besonders ausgeprägtes Interesse an der Wahrung ihrer Souveränität verfolgten. Zudem erwiesen sich die gängigen integrativen Methoden der EU in immer größerem Maße als ungeeignet, da sie zu zeitintensiv waren, um auf die rasanten Veränderungen der politischen Rahmenbedingungen in angemessener Weise reagieren zu können (Langhoff 2006:5).

Vor diesem Hintergrund hat der Europäische Rat von Lissabon beschlossen, eine neue Form des Regierens innerhalb der EU einzuführen, die es den Mitgliedstaaten ermöglichen sollte, sich auf gemeinsame Lösungsstrategien einzulassen ohne dabei Gefahr zu laufen, nationale Souveränität preiszugeben. Die sogenannte „offene Methode der Koordinierung“ (OMK) bildet das Kernstück der Lissabon-Strategie, deren Ziel es ist, die Europäische Union bis zum Jahr 2010 „zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen – einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen“ (Europäischer Rat: Lissabon 2000). In der Folgezeit wurde die OMK häufig als „der dringend benötigte flexible Weg zwischen rein nationalem Denken und einer gemeinsamen Problemlösung“ tituliert (Langhoff 2006:5). Doch wie erfolgversprechend ist diese Methode wirklich?

Eine erste Bewertung der Ergebnisse fand im März des Jahres 2005 statt, um einen ersten Eindruck von der Wirksamkeit der ergriffenen Maßnahmen zu erhalten. Doch die großen Erwartungen haben sich nicht erfüllt. Sowohl auf Seiten der Kommission als auch des Europäischen Rates fiel das Ergebnis ernüchternd aus: Obwohl der Europäische Rat die Anwendung der OMK auf nahezu alle relevanten Politikbereiche ausgeweitet hat, wurden die angestrebten Ziele der Lissabon-Strategie zumindest vorläufig nicht erreicht. Die Kommission sprach davon, es habe „zu viele Worte und zu wenige Taten“ gegeben (Höchstetter 2007:116) und bezog sich damit auf den Mangel an politischem Umsetzungs- und Gestaltungswillen bei den Mitgliedstaaten. Bald darauf wurden vermehrt Stimmen laut, die offen an der Effizienz der OMK zweifelten und sie auf eine rein symbolische Handlung reduzierten (Höchstetter 2007:119). In diesem Zusammenhang hat der Europäische Rat nach der Halbzeitbewertung im Jahr 2005 beschlossen, das Verfahren zu reformieren, um so eine größere Wirksamkeit der Maßnahmen zu erzielen. Die Ergebnisse bleiben abzuwarten.

Die vorliegende Arbeit beschäftigt sich mit der Frage, welche Perspektiven sich aus der Anwendung der OMK in verschiedenen Politikbereichen ergeben, um das große Ziel zu erreichen, Europa bis 2010 zur wettbewerbsfähigsten Region der Welt zu machen? Worin liegen die Stärken des Verfahrens begründet, worin seine Schwächen? Nach einer kurzen Begriffsbestimmung folgt die Einordnung der OMK als „drittem Weg“ in den europäischen Handlungskontext. Anschließend wird ein umfassender Überblick über die bisherige Anwendung der Methode in ausgewählten Politikbereichen gegeben. Der Schwerpunkt der Arbeit soll auf dem Aufzeigen von Stärken und Schwächen der OMK liegen, was auch eine kurze Analyse ihrer bisherigen Erfolge und Defizite mit einschließt. Den Abschluss bildet eine zusammenfassende Bewertung, die das Verfahren mit möglichen Ansätzen zur Erweiterung und Verbesserung konfrontiert.

2. Die offene Methode der Koordinierung (OMK): Begriff, Inhalt und Zielsetzung

Die offene Methode der Koordinierung ist an sich kein neues Politikverfahren, sondern vielmehr eine Fortentwicklung und Erweiterung bereits existierender und etablierter Formen der politischen Koordinierung (Linsenmann/Meyer 2002:286). So kann an dieser Stelle beispielsweise der Stabilitäts- und Wirtschaftspakt innerhalb der Fiskalpolitik von 1997 oder das Verfahren zur Bewertung nationaler Wirtschaftspolitik durch die OECD genannt werden (Linsenmann/Meyer 2002:287). Erwähnung fand der Begriff der „offenen Methode der Koordinierung“ jedoch erstmals im Rahmen des EU-Gipfels von Lissabon im Jahr 2000, wo er als neuartiges Instrument zur Verwirklichung der im Rahmen der Lissabon-Strategie festgesetzten Ziele in die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates aufgenommen wurde (Höchstetter 2007:26). Neben der gängigen Bezeichnung „offene Methode der Koordinierung“, die auch dem üblichen Sprachgebrauch innerhalb der EU entspricht, lassen sich in der deutschen Literatur auch die bedeutungsidentischen Bezeichnungen „Methode der offenen Koordinierung“, „offene Koordinierung“ oder „offenes Koordinierungsverfahren“ ausmachen (Höchstetter 2007:26). Zwar wird weder die Bezeichnung „offen“ noch „Koordinierung“ vom Europäischen Rat explizit definiert, doch lässt sich aus den Schlussfolgerungen zumindest eine vorläufige Charakterisierung des Begriffspaares ableiten:

So ist unter „Koordinierung“ ein Verfahren des Regierens zu verstehen, „bei dem die Teilnehmer sich auf gemeinsame Ziele, Leit- und Richtlinien verständigen, aber die Kompetenzen für alle Mittel, die zur Erreichung dieser Vorgaben notwendig sind, vollständig für sich behalten“ (Linsenmann/Meyer 2002:286). Im Gegensatz zur supranationalen Gesetzgebung, die durch die Schaffung allgemeingültiger Regeln und Institutionen gekennzeichnet ist, lässt diese Methode den Teilnehmern einen größeren Handlungsspielraum was die Bindungswirkung des Verfahrens betrifft, weil sie, gemessen an gemeinsamen europäischen Zielen, lediglich auf eine Anpassung von Politiken und Politikergebnissen abzielt, nicht aber auf die Durchsetzung rechtlich verbindlicher Entscheidungen (Linsenmann/Meyer 2002:286; Höchstetter 2007:27).

Das Wort „offen“ verweist hingegen auf mehrere Besonderheiten zugleich: es drückt aus, dass „die europäischen Leitlinien und bewährte Praktiken an nationale Anforderungen angepasst werden können, dass sich europäische Referenzindikatoren und nationale Ziele durchaus unterscheiden können […] dass nicht-staatliche Akteure und die Zivilgesellschaft involviert werden […], dass es verschiedene Verfahren und Formen der Politikgestaltung durch Koordinierung gibt“ (Linsenmann/Meyer 2002:286), und schließlich bezieht es sich auf die fallweise Anwendbarkeit der Verfahren auf verschiedene Politikbereiche, vor allem auf solche ohne primärrechtliche Verankerung (Linsenmann/Meyer 2002:286). Es wird also sowohl „offen“ gelassen, welches Verfahren zur Umsetzung der Leitlinien gewählt wird als auch welches endgültige Ergebnis letztlich dabei herauskommt. Höchstetter argumentiert, dass es „die eine“ offene Methode der Koordinierung folglich nicht gäbe. Vielmehr unterscheide sie sich in den jeweiligen Politikbereichen sowohl hinsichtlich der jeweils eingesetzten Instrumentarien als auch der beteiligten Akteure und nicht zuletzt auch der Art und Intensität von Koordination und Überwachung (Höchstetter 2007:28). „Lediglich die grundsätzliche Ausrichtung an der Erreichung des strategischen Ziels, „die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum in der Welt zu machen“, muss im Rahmen einer „globalen Strategie“, der so genannten Lissabon-Strategie, gegeben sein“ (Höchstetter 2007:29).

Um dieses übergeordnete „strategische“ Ziel zu erreichen, formuliert der Europäische Rat von Lissabon ein ganzes Maßnahmenpaket, das je nach Politikbereich in unterschiedlich ausgeprägtem Maße zum Einsatz kommen kann. Dabei setzt die OMK meist dort an, wo die gesetzgebenden Kompetenzen der EU enden, d.h. in jenen Politikbereichen, in denen „die Gemeinschaft keine oder keine ausschließliche, insbesondere keine primärrechtliche Regelungszuständigkeit besitzt“ (Höchstetter 2007:31). Die einzelnen Mitgliedstaaten vereinbaren im Zuge einer mehr oder minder durchorganisierten Kooperation bestimmte Ziele und überwachen sich gegenseitig bei deren Umsetzung (Höchstetter 2007:31).

Zum Zeitpunkt der Einführung eines OMK-Prozesses befinden sich die Mitgliedstaaten in der Regel in einer Situation, in der sie „erkennen, dass bestimmte Probleme länderübergreifend sind und in der Mehrzahl der Staaten der EU auftreten“ (Langhoff 2006:7). Meist handelt es sich dabei um Probleme, die die Mitgliedstaaten alleine für sich nicht oder nur schwer überwinden können. Eine gemeinsame EU-weite Lösungsstrategie soll hier die Aussichten auf einen Erfolg vergrößern und gleichzeitig verhindern, dass ergriffene Maßnahmen eines einzelnen Mitgliedstaates die Probleme lediglich über die Landesgrenzen hinaus in den Bereich eines anderen Landes verschieben, oder sich auf sonstige Art negativ auf andere Staaten oder gar die EU insgesamt auswirken (Langhoff 2006:7). In gemeinsamen Gesprächen mit den EU-Organen, den betroffenen Akteuren in den jeweiligen Politikbereichen sowie von außen hinzugezogenen Expertengruppen wird von der Kommission ein System von Indikatoren zur Bewertung der Situation entwickelt, aus dem später Ansätze für mögliche gemeinsame Lösungsstrategien und Leitlinien zur Behebung der Probleme hervorgehen (Langhoff 2007:8). Die Kommission legt dabei einen genauen Zeitplan für die Verwirklichung der gemeinsam festgelegten Ziele vor. Die Umsetzung der vorgegeben Leitlinien ist Aufgabe der einzelnen Mitgliedstaaten und vollzieht sich in den jeweiligen Politikbereichen im Zuge des systematischen Austauschs sogenannter „best practice“-Lösungen, der jeweils wirkungsvollsten politischen Maßnahmen und Strategien, sowie einem ständigen Vergleich von Lösungsansätzen und –strategien. Auf diese Weise findet ein sogenannter Benchmarkingprozess statt, in dem die verschiedenen Politikpraktiken der Mitgliedstaaten verglichen werden und durch den die EU-Mitglieder die Möglichkeit erhalten, voneinander zu lernen (Knäpper 2004). Ist der OMK-Prozess erst einmal in Gang gesetzt, werden die teilnehmenden Staaten sogleich in einen wettbewerbsähnlichen Prozess integriert, der „konsequent und zielgerichtet nicht zuletzt durch Rankingsysteme und mittels Überwachung der Einhaltung politisch verbindlicher Ziele [durch den Europäischen Rat] für ein hohes Maß an Anpassungsdruck sorgt“ (Höchstetter 2007:32). Die Fortschritte der einzelnen EU-Staaten werden vom Europäischen Rat regelmäßig überprüft und ggf. in einem europaweiten und öffentlich kommunizierten Vergleich veröffentlicht, um so zusätzlichen Handlungsdruck auf die Teilnehmer auszuüben. Gleichzeitig wird auf diesem Wege Transparenz in Bezug auf die Politikziele wie auch auf die jeweiligen Entwicklungen innerhalb der betroffenen Politikbereiche erzeugt (Langhoff 2006:8).

Wenn nun, wie oben erwähnt, in einem möglichen Fall das endgültige Endziel eines OMK-Prozesses bewusst und von vornherein offen gelassen wird und stattdessen der Vergleich von Vorgehensweisen und der „best-practices“ hinsichtlich der strategischen Ziele der EU angestrebt wird, so ist das „Ergebnis des zwangsläufig entstehenden Ranking ein permanenter Verbesserungsdruck, da selbstredend jeder teilnehmende Staat bestrebt sein wird, den von ihm eingeschlagenen und praktizierten Weg als „vorbildlich“ und/oder „besser“ qualifiziert zu bekommen“ (Höchstetter 2007:33). Als praktisches Ziel der OMK kann also generell die Verbreitung bewährter Praktiken sowie die Förderung von Lernprozessen auf EU-Ebene angesehen werden, um eine größere Konvergenz und Abstimmung nationaler Politiken hinsichtlich des großen „strategischen Ziels“ zu schaffen (Höchstetter 2007:30; Langhoff 2006:9). Das Erzeugen von Wettbewerb, Anpassungs- und Handlungsdruck sowie das Herstellen von Öffentlichkeit und Transparenz stellen dabei entscheidende Kernelemente des OMK-Prozesses dar, da weder der Europäische Rat, noch irgendein anderes EU-Organ über Sanktionsmöglichkeiten verfügt, mit denen Mitgliedstaaten, die sich nicht an die EU-Leitlinien halten, notfalls zum Handeln „gezwungen“ werden könnten. Nicht zuletzt aus diesem Grund wird die OMK häufig, jedoch nicht zwingend, in die Kategorie der „soft-law“-Verfahren eingeordnet. Im Folgenden soll dieser Aspekt genauer erläutert werden.

3. Einordnung in das europäische Handlungssystem: Die OMK als „dritter Weg“ zwischen supranationaler Rechtsprechung und intergouvernementaler Zusammenarbeit

Wie weiter oben bereits dargelegt wurde, ist eine der zentralen Eigenschaften der OMK, dass sie auf verbindliche Rechtsakte weitgehend verzichtet. Genauer gesagt: Es werden im Rahmen der Durchführung eines OMK-Prozesses keinerlei Rechtsakte vorgenommen, die Rechtsverbindlichkeit haben und einer Kontrolle durch den Europäischen Gerichtshof unterliegen (Höchstetter 2007:39). Die Umsetzung der auf EU-Ebene beschlossenen Ziele innerhalb der nationalstaatlichen Politikbereiche wie auch die Kooperation der EU-Staaten untereinander ist demnach rechtlich unverbindlich und damit dem politischen Willen der Mitgliedstaaten überlassen. Politische Mechanismen, denen „keine Rechtsbindungswirkung zukommt, die aber gleichwohl bestimmte – indirekte – rechtliche Auswirkungen haben, und die auf praktische Auswirkungen abzielen“ (Höchstetter 2007:196), werden gemeinhin als „soft-law“-Instrumente bezeichnet. Man kann also mit Recht behaupten, dass die OMK, wie sie heute angewandt wird, als „soft-law“-Verfahren einzuordnen ist, denn sie „arbeitet“ mit einer ganzen Reihe von Mechanismen, die diesem Bereich entstammen, so z.B. gemeinsame Empfehlungen, Überwachung, Monitoring oder Benchmarking (Höchstetter 2007:42). Hinzu kommt die Tatsache, dass diese Form der Koordinierung über nahezu keinerlei Möglichkeiten der Sanktionierung verfügt, abgesehen von jenen „weicher“ Art, wie z.B. der öffentlichen Nennung bei Fehlverhalten oder Kooperationsverweigerung (Langhoff 2006:26). Auf der anderen Seite sind es aber gerade jene vermeintlich „weichen“ Instrumente wie Überwachung, Benchmarks und öffentliche Nennung, die es ermöglichen, den Handlungsdruck auf die EU-Staaten aufrechtzuerhalten und ggf. zu erhöhen. Die OMK kann aus diesem Grund als eine Art „dritter Weg“ neben den beiden klassischen Integrationsmethoden der EU – der supranationalen Rechtsetzung, die in die Kategorie des „hard-law“ einzuordnen ist, und der intergouvernementalen (d.h. zwischenstaatlichen) Zusammenarbeit der EU-Mitgliedstaaten – bezeichnet werden (Höchstetter 2007:55).

Höchstetter vollzieht zunächst eine Unterscheidung zwischen der intergouvernementalen Zusammenarbeit und der supranationalen Rechtsetzung unter dem Gesichtspunkt einer möglichen Ansiedelung der OMK im System der europäischen Handlungsformen:

„Während bei der intergouvernementalen Zusammenarbeit der Europäische Rat einstimmig bzw. konsensual entscheidet, die Kommission lediglich ein Vorschlagsrecht besitzt, das Parlament nur angehört wird, eine Zuständigkeit des EuGH nicht gegeben ist und getroffene Vereinbarungen erst in nationales Recht umgesetzt werden müssen, um Wirkung zu entfalten, haben Vereinbarungen und Bestimmungen auf supranationaler Ebene als Gemeinschaftsrecht […] unmittelbare und vorrangige Geltung und erfahren unmittelbare Anwendung in den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft. Auf supranationaler Ebene ist des weiteren die Zuständigkeit des EuGH mit bindender Rechtsprechung gegeben; das Parlament hat das Recht zur Mitentscheidung; die Kommission hat das Vorschlagsmonopol inne und Beschlüsse werden bereits mit lediglich qualifizierter Mehrheit verbindlich gefasst“ (Höchstetter 2007:56).

Stellt man nun die Rolle von Rat, Kommission, Parlament und Europäischem Gerichtshof einander gegenüber und zieht man die jeweilige Wirkungsweise der ergriffenen Maßnahmen hinzu, so zeigt sich zunächst, dass die OMK in ihrem Kern intergouvernemental angelegt ist. Indizien hierfür sind u.a. das Fehlen verbindlicher Rechtsakte, einer Überprüfungsmöglichkeit durch den EGH oder einer engen Beteiligung des Europäischen Parlaments (Höchstetter 2007: 56ff.).

Auf der anderen Seite, so Höchstetter, geht die OMK über eine rein intergouvernementale Zusammenarbeit hinaus, was sich beispielsweise darin zeigt, dass die Europäische Kommission, der im Rahmen der Gemeinschaftsmethode eine zentrale Rolle zukommt – nämlich die Unterbreitung von Vorschlägen für Gesetzgebung und Politik sowie die Zuständigkeit für die Durchführung rechtspolitischer Beschlüsse – innerhalb der OMK ähnlich strukturierte und ebenso wichtige Funktionen wahrnimmt, sei es die Analyse von „best practice“-Lösungen, die Erarbeitung von Zielvorgaben oder aber die Abgabe von Empfehlungen in Bezug auf die „Verbesserung von Effektivität und Entwicklung der nationalen Politiken zur Herstellung einer größeren Konvergenz in Bezug auf die wichtigsten Ziele der EU“ (Höchstetter 2007:57). Gerade aber diese letzt genannten Mechanismen und Instrumente bilden laut Höchstetter ein

„einzigartiges System von Anreizen, beständigem Druck und Nachhaken, politischen Verpflichtungen, Gefahr von Bloßstellungen und faktischen Festlegungen auf höchster Ebene […] Auch ohne an dieser Stelle neuere Tendenzen zur weiteren Verstärkung der Sanktionen bei Nichterfüllung der Vorgaben aus der offenen Koordinierung in Betracht zu ziehen, ist das im Rahmen der offenen Koordinierung geschaffene Regelwerk in seiner praktischen Wirkung alles andere als „soft“. Es entfaltet in der Realität eine ganz erhebliche indirekte, aber „harte“ Wirkung auf tatsächlicher Ebene“ (Höchstetter 2007:198ff.).

Im Rahmen solcher OMK-Prozesse zeigt sich, dass die Bereiche der OMK immer häufiger in Bereiche des „hard-law“ übergehen (Langhoff 2006:27) – wobei der Begriff „hard-law“ nach einer Definition von Abbot und Snidal für rechtlich bindende, exakt beschriebene Verpflichtungen steht, die Macht delegieren (Abbot/Snidal 2000:421; vgl. auch Langhoff 2006:26). Höchstetter bezeichnet die OMK demzufolge als ein „Bündel von Handlungsformen“, das aufgrund der massiven Wirkung der eingesetzten Instrumente eine „über das rein Unverbindlich-Politische hinausgehende überschießende Kraft“ entwickelt. Anstatt also die OMK in das klassische Schema „intergouvernemental versus supranational“ einzuordnen, plädiert Höchstetter dafür, sie als einen dritten Weg zu betrachten, der Elemente beider Seiten enthält (Höchstetter 2007:57). Gleichwohl sieht er den Schwerpunkt ihrer Anwendung im intergouvernementalen Bereich (Höchstetter 2007:59).

4. Die Anwendung der OMK in verschiedenen Politikbereichen

Seit ihrer Einführung im Jahr 2000 durch den Europäischen Rat von Lissabon hat sich die Anwendung der OMK auf immer neue Politikbereiche ausgeweitet. Einige davon sollen im folgenden etwas näher betrachtet werden, um ein Bild davon zu bekommen, wie sich OMK-Prozesse in verschiedenen Politikbereichen entwickeln. Ausgewählt wurden die Bereiche nach ihrem Stand der Umsetzung der OMK, beginnend mit der Beschäftigungspolitik, in der das volle Instrumentarium der OMK, wie es der Europäische Rat von Lissabon beschreibt, genutzt wird, über die Sozialpolitik/Armut und soziale Ausgrenzung mit mittelstarker Umsetzung bis zur Innovationspolitik, in der „die Staats- und Regierungschefs zwar übereingekommen sind, die OMK anzuwenden, die praktische Umsetzung jedenfalls bisher aber noch deutlich zu wünschen übrig lässt“ (Höchstetter 2007:165).

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