Herausforderungen des internationalen Regierens - Möglichkeiten und Grenzen einer Demokratisierung internationaler Politik durch nichtsstaatliche Akteure (NGOs)

INHALTSVERZEICHNIS

1 Einleitung

2 Begriffsdefinitionen
2.1 Globalisierung
2.2 Non-Governmental Organisation (NGO)

3 Politik der Globalisierung und internationales Regieren
3.1 Politische Globalisierung
3.2 Spezifika des internationalen Regierens

4 Demokratisierung internationalen Regierens – Möglichkeiten und Grenzen internationaler NGOs
4.1 Neue globale Demokratiemodelle – Global Governance, deliberative Demokratie und die Rolle der Zivilgesellschaft
4.2 Potenziale und Limits der NGOs

5 Bestandsaufnahme – Einflussmöglichkeiten von NGOs anhand eines Fallbeispiels..

6 Zusammenfassung und Fazit

Literaturverzeichnis

1 Einleitung

Die vorliegende Arbeit ist in den Kontext des Seminars ‚Neue Formen des Regierens – Verständigungsorientierung in der internationalen Politik’ eingebettet. In diesem Seminar wurde insbesondere das Modell der deliberativen Demokratie, das von Jürgen Habermas geprägt wurde, als Möglichkeit zur Demokratisierung internationaler Politik behandelt. Dieses Modell ist dadurch gekennzeichnet, dass es die Möglichkeit zur öffentlichen Partizipation an politischen Entscheidungsprozessen für alle davon Betroffenen fordert. In der Realität wird das Interesse der Betroffenen durch international agierende nichtstaatliche, zivilgesellschaftliche Organisationen (NGOs) vermittelt, die seit den neunziger Jahren an Einflussmöglichkeiten in den Internationalen Beziehungen gewonnen haben.

In einer kürzlich erschienenen Studie des Wissenschaftszentrums Berlin (WZB) wurde in der deutschen Bevölkerung die Wahrnehmung grenzüberschreitender Probleme und damit verbunden der Anspruch an internationale Organisationen als Organe zur Lösung dieser Probleme untersucht.¹ Als Ergebnis wurde festgestellt, dass internationalen Akteuren, sowohl den Internationalen Organisationen (IO) als auch transnational agierenden Nichtregierungsorganisationen, bei globalen Problemen eine höhere Lösungskompetenz zugeschrieben wird als den nationalstaatlichen Akteuren. Je weniger von der eigenen nationalstaatlichen Regierung erwartet wird, desto stärker rücken internationale Akteure in den Fokus der gesellschaftlichen Wahrnehmung. Insgesamt zeigte sich, dass sich die Bürger einer westlichen Industrienation in hohem Maße als Teil einer interdependenten Welt wahrnehmen und damit auch die Ansprüche an die Lösungsfähigkeit internationaler Akteure steigen (vgl. Ecker-Ehrhardt/Wessels 2005).

Wenn aber die Ansprüche an globale Akteure zur Lösung von Problemen steigen, dann, so kann man vermuten, wird auch die Forderung nach größerer Effektivität und demokratischer Beteiligung an diesen Problemlösungs- und Entscheidungsprozessen stärker werden. Seit den späten Jahrzehnten des 20. Jahrhunderts werden die immer öfter in internationalen Politikarenen auftretenden Non-Governmental Organisations (NGOs) als neue Hoffnungsträger einer Demokratisierung internationaler Politik angesehen. Waren die Internationalen Beziehungen (IB) ein traditionell von Staaten und ihren diplomatischen Vertretern beherrschtes Feld der Politik, so änderte sich dies in den 1990er Jahren grundlegend: mit den von den Vereinten Nationen (UN) veranstalteten Weltkonferenzen zu verschiedenen globalen Themenfeldern (z.B. 1992 Umwelt und Entwicklung, 1993 Menschenrechte, 2000 Weltsozialgipfel) stiegen NGOs zu ernstzunehmenden Experten bei der Diskussion und Lösung drängender weltpolitischer Problemlagen auf. Zu Beginn des neuen Jahrtausends jedoch führten erste Auswertungen der Konferenzen zu einer kritischeren Betrachtung der neuen weltzivilgesellschaftlichen Organisationen. Zum einen führten die erreichten Ergebnisse der Verhandlungen zu weniger euphorischen Bilanzen als zunächst angenommen (vgl. Brunnengräber et al. 2005, Einleitung), zum anderen wurde die demokratische Qualität der NGOs selbst kritisch hinterfragt (vgl. u.a. Leggewie 2003; Schmidt/Take 1997).

Die vorliegende Seminararbeit beschäftigt sich mit der Fragestellung, ob NGOs eine plausible Möglichkeit zur Demokratisierung internationalen Regierens darstellen. Dabei wird die Hypothese aufgestellt, dass NGOs aufgrund ihrer Repräsentationsfunktion der Bevölkerung und ihrer öffentlichkeitswirksamen Kontrolle der staatlichen Akteure in der internationalen Politik zu einer Demokratisierung der Internationalen Beziehungen beitragen.

Es wird zunächst auf das in der Politikwissenschaft ausführlich beschriebene Phänomen der politischen Globalisierung und ihre Auswirkungen auf die bisher nur im Nationalstaat erprobte parlamentarische Demokratie (mit Ausnahme der EU) eingegangen. In einem weiteren Kapitel werden die Möglichkeiten und Grenzen des demokratischen Hoffnungsträgers NGO in den IB dargestellt. Abschließend werden anhand eines Fallbeispiels, das einer 2005 zugelassenen politikwissenschaftlichen Dissertation entnommen ist, die Einflussmöglichkeiten zweier unterschiedlich operierender NGOs zusammengefasst dargestellt. Damit soll illustriert werden, welche Möglichkeiten NGOs gegenwärtig im internationalen Rahmen zur Beeinflussung von Politikprozessen gegeben sind und wie sie damit zu einer Demokratisierung der internationalen Politik beitragen können.

2 Begriffsdefinitionen

Die in dieser Arbeit häufig verwendeten Begriffe Globalisierung und internationale NGO haben sich inzwischen in den täglichen Sprachgebrauch eingeordnet. Trotzdem werden sie immer wieder, auch im wissenschaftlichen Kontext, mit unterschiedlicher Definition benutzt. Daher sollen zunächst diese komplexen und umstrittenen Begriffe für diese Arbeit handhabbar gemacht werden.

2.1 Globalisierung

Globalisierung beschreibt eine strukturelle Veränderung des globalen Systems, die sowohl die wirtschaftliche als auch die politische, kulturelle, soziale und gesellschaftliche Sphäre erfasst. Dabei ist es von großer Wichtigkeit, dass diese Veränderungen mit einer Zunahme grenzüberschreitender Beziehungen einhergehen. ² Beck (1998) und Held (2005) weisen darauf hin, dass es im Prozess der Globalisierung zu einer Ungleichzeitigkeit bzw.

„Entbündelung“ (Held) in der Beziehung zwischen Territorium und wirtschaftlicher, politischer und gesellschaftlicher Entwicklung kommt. An diesem Prozess sind viele unterschiedliche Akteure beteiligt, neben den verschiedenen Internationalen Organisationen auch internationale nichtstaatliche Akteure.

2.2 Non-Governmental Organisation (NGO)

Zunächst bedeutet NGO ins Deutsche übersetzt Nichtregierungsorganisation. Dies umfasst alle Organisationen, die unabhängig von Regierungen agieren. Diese sehr breit angelegte Definition schließt sowohl private als auch öffentliche Organisationen, soziale Bewegungen, Gewerkschaften, Stiftungen, Kirchen, ebenso wie Wirtschaftsverbände und Arbeitgeberorganisationen mit ein. Zurückzuführen ist dieser umfassende NGO-Begriff auf die UN-Gründungscharta. Versuche, den Begriff enger zu fassen, sind erschwert durch die Vielfalt an Organisationen, ihre komplexen Funktionen und ihre vielfältigen Erscheinungsformen, darunter auch unternehmens- oder parteinahe Stiftungen, Organisationen mit deutlicher Marktorientierung oder solche, die von Regierungen versteckt gesteuert und kontrolliert werden (sog. „Quasi-NGOs“, vgl. Brunnengräber et al. 2005).

In den meisten wissenschaftlichen Publikationen werden ähnliche Kriterien wie die von Brunnengräber, Klein und Walk (2005: 14f.) angelegt: NGOs sind zivilgesellschaftliche Akteure, die unter Gewaltverzicht und orientiert an den Menschenrechten handeln. Sie vertreten öffentliche Interessen und stellen moralische Forderungen. NGOs sind Akteure im öffentlichen Raum, sind nicht auf staatliche Initiative hin entstanden und arbeiten nicht gewinnorientiert. Ihr Handeln zielt auf die Beeinflussung politischer Entscheidungsprozesse und auch wirtschaftlicher Akteure ab. NGOs müssen über ein bestimmtes Maß an organisatorischer Struktur verfügen; bei internationalen NGOs gelten weitere auf die Internationalität bezogene Anforderungen (Mitgliedschaft, Finanzierung).

Zunächst war vorgesehen, dass NGOs im Wirtschafts- und Sozialrat (ECOSOC) der UN im Konsultativstatus mitarbeiten durften, doch in den 1990er Jahren bewirkte die Öffnung der UN-Weltgipfel für internationale NGOs eine bisher nicht gekannte globale Medienaufmerksamkeit und einen regelrechten ‚NGO-Boom’ (vgl. Frantz/Martens 2006: 21 ff.). Manchmal wird auch von einer ‚NGO-isierung der Weltpolitik’ in den neunziger Jahren gesprochen, da sie zu dieser Zeit durch starke Präsenz bei den Weltkonferenzen in den Blickpunkt der Medien gerieten (vgl. Brunnengräber et al. 2005).

3 Politik der Globalisierung und internationales Regieren

Die gegenwärtige Epoche der Weltgeschichte seit 1945 ist geprägt von der nahezu alle Bereiche umfassenden Globalisierung. Zunächst wurde dieses Phänomen vorrangig im wirtschaftlichen Bereich deutlich, wo der Finanztransfer- und Warenaustausch nicht mehr durch nationale Grenzen eingezäunt war. Die politische Globalisierung begleitete die wirtschaftliche und spiegelte sich in der zunehmenden Anzahl an Internationalen Organisationen (IO), in denen die Staatenvertreter zur Regelung globaler Fragen zusammenkamen. Im folgenden Kapitel wird zunächst das Phänomen der politischen Globalisierung und die daraus resultierenden Probleme aus demokratietheoretischer Sicht umrissen. In einem zweiten Teil wird dann auf die Spezifika des internationalen Regierens anhand der Unterscheidung zwischen Internationalen Organisationen und Internationalen Regimen hingewiesen.

3.1 Politische Globalisierung

Finke (2005: 30) beschreibt die politische Globalisierung als eine Reaktion auf die Abnahme staatlicher Steuerungsfähigkeit, die mit sozioökonomischen Verflechtungs- und Entgrenzungsprozessen einherging. Diese Reaktion beinhaltete die „Ausweitung und Intensivierung der zwischenstaatlichen Zusammenarbeit in internationalen Institutionen und Organisationen.“ (ebd.). Zunächst waren in erster Linie die Nationalstaaten in diesen internationalen Institutionen vertreten, die in den vergangenen Jahrzehnten in der Anzahl zunahmen und gekennzeichnet sind durch die streng funktionale Differenzierung nach politischen Problemfeldern (vgl. etwa Nanz/Steffek 2007). Aus dieser „Transformation des Politischen in der Globalisierung“ (Beck 1998) durch die zunehmende Entscheidungsbefugnis internationaler Institutionen bei gleichzeitiger Erosion der nationalstaatlichen parlamentarischen Demokratie entstand ein bis heute ungelöstes demokratisches Dilemma: die im transnationalen Raum getroffenen Entscheidungen haben in immer stärkerem Maße durchschlagende Wirkung auf die nationalstaatliche Politik und das Leben der Bürger, jedoch gibt es keine institutionalisierten demokratischen Kontrollmechanismen für die Akteure der internationalen Politik (vgl. etwa Beck 1998, Scharpf 1998).

Dieses demokratische Defizit internationaler Politik wird auch mit einem Legitimationsdefizit in Verbindung gebracht: während im Nationalstaat die kollektive Identität und der Bezug auf geteilte Werte zu einer Legitimierung politischer Entscheidungen beitragen (input- Legitimität), kann in der internationalen Politik nur der Verweis auf das Gemeinwohl und auf das Lösen gemeinsamer Probleme als Legitimationsgrundlage für Entscheidungsträger dienen (output-Legitimität) (vgl. Scharpf 2004). In der internationalen Politik steht anstelle einer direkten (input-) Legitimation durch eine ‚Weltbürgerschaft’ steht nur eine indirekte (input-) Legitimation der Entscheidungen durch von den nationalen Regierungen ernannte Unterhändler (Diplomaten, Experten o.ä.) zur Verfügung (vgl. Nanz/Steffek 2007).

Die Probleme des internationalen Regierens und der IO bestehen aber nicht nur aus demokratietheoretischen Fragestellungen. Hinzu kommen defizitäre Leistungen im Bereich der Effektivität (efficiency) und der Verantwortlichkeit (accountability) (vgl. Held 2005). Die Effektivität des globalen Regierens leidet unter der mangelhaften Kohärenz und unklaren Arbeitsteilung sowie der trägen Entscheidungsfindung der verschiedenen IO, die durch die starke Fragmentierung des internationalen Regierens entsteht (vgl. 3.2).

Das Defizit in der Verantwortlichkeitszuweisung (accountability) entsteht dadurch, dass die Kette zwischen Betroffenem und Entscheidungsträger durch die verschiedenen Ebenen und die komplizierte Fragmentierung des internationalen Regierens immer länger wird. Es ist kaum noch nachweisbar, wer für welche Entscheidung verantwortlich gemacht werden kann und nicht jeder, der von einer politischen Entscheidung betroffen ist, kann zuvor konsultiert werden. Scharpf (1998) schreibt dazu im Zusammenhang mit dem Demokratiedefizit der internationalen Politik, dass „die transnationale Politik fast immer aus komplexen, multilateralen Verhandlungen hervorgeht, deren Ergebnisse von keinem einzelnen Verhandlungspartner einseitig bestimmt werden können – mit der Folge, daß auch kein einzelner Verhandlungspartner für diese Ergebnisse zur politischen Verantwortung gezogen werden könnte.“ (ebd.: 230) Auch können Zuständigkeiten bei internationalen Problemstellungen kaum noch zugewiesen werden, es entstehen „glokale Probleme“ zwischen lokalen und globalen Fragestellungen (vgl. Beck 1998).

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¹ „Denationalisierung gesellschaftlicher Problemwahrnehmungen“, Studie des Wissenschaftszentrum Berlin (WZB) unter Leitung von Matthias Ecker-Ehrhardt & Bernhard Wessels, Veröffentlichung 20.5.2008 (abrufbar unter: http://www.wzb.eu/zkd/dsl/pdf/ecker-ehrhardt_wessels_politisierung.pdf; Stand: 31.8.08)

² vgl. dazu die Definition des DFG-Forschungsprojektes „Weltgesellschaft“, zit. in Schmidt/Take 1997: „Unter Globalisierung kann man so jegliche Zunahme der Intensität und der Reichweite grenzüberschreitender Austausch- und Interaktionsbeziehungen verstehen, seien es wirtschaftliche Transaktionen, kulturelle und informelle Austauschprozesse oder der grenzüberschreitende Austausch von Umweltschadstoffen.“