Die Europäische Zentralbank: Kritische Betrachtung ihrer Geldpolitik und demokratischen Stellung

Inhalt

1. Einleitung

2. Das Europäische System der Zentralbanken
2.1 Europäische Währungsunion, Europäische Zentralbank und nationale Notenbanken
2.2 Aufgaben und Instrumentarium der Europäischen Zentral- bank

3. Die Geldpolitik der EZB
3.1 Zwei konträre Ideologien
3.2 Geldpolitische Strategien der EZB

4. Die Stellung der EZB im politischen System der EU
4.1 Unabhängigkeit und Möglichkeiten politischer Einflussnahme
4.2 Demokratietheoretische Kritik

5. Zusammenfassung und Fazit

Anhang: Literatur- und Quellenverzeichnis

1. Einleitung

Mit der Errichtung der Europäischen Zentralbank und der Vollendung der Europäischen Währungsunion am 1. Januar 1999 vollbrachten die Mitgliedsländer EU eine politisch herausragende Integrationsleistung. Die Übertragung der Währungshoheit und geldpolitischen Kompetenz auf eine supranationale Organisation bedeutete die Aufgabe wichtiger Teile nationalstaatlicher Souveränität, und ist in der Öffentlichkeit und in Fachkreisen zu Recht als historisch einmalig gewürdigt worden.

Abgesehen von teilweise stark publizistisch-polemischen Debatten um reale oder angebliche Preiserhöhungen nach der Einführung des Euro-Bargeldes hat sich die politische Öffentlichkeit aber sehr schnell wieder dieses Themas entledigt, und auch die Politikwissenschaft befasst sich nur zögerlich mit der Europäischen Zentralbank, obwohl die Relevanz und der hochpolitische Charakter der EWU eigentlich auf der Hand liegen. Andreas Wagener hat in seiner Dissertation^[1] darauf hingewiesen, dass es die Aufgabe der Politikwissenschaft als „Integrationswissenschaft“ sein sollte, die staatsrechtlichen und wirtschaftswissenschaftlichen Diskussionen zur Währungsunion mit den bisher vernachlässigten gesellschaftlichen Aspekten dieses Phänomens interdisziplinär zu verbinden.^[2]

Die vorliegende Arbeit hat das Ziel, die politik- und wirtschaftswissenschaftlichen Aspekte der europäischen einerseits sowie die politische Stellung der EZB andererseits zu beleuchten und kritisch zu hinterfragen. Die wissenschaftliche Fragestellung soll lauten, ob die vorgeschriebene Richtung der Geldpolitik und die Fixierung auf die Inflationsbekämpfung die Auswirkungen der Zentralbankhandlungen auf das Wohlergehen breiter Bevölkerungsgruppen ausreichend berücksichtigen, und ob aus demokratietheoretischer Sicht die Unabhängigkeit der Europäischen Zentralbank und damit die fehlende demokratische Steuerung eines Teils der staatlichen Exekutive politisch legitimiert werden können.

Im Anschluss an diese Einleitung werden die normativen Grundlagen des Europäischen Systems der Zentralbanken dargestellt, das dritte Kapitel beschäftigt sich mit dem wirtschaftspolitischen Richtungsstreit und der geldpolitischen Strategie der EZB. Im vierten Teil sollen dann die Implementierung des ESZB in das politische System der EU und die Möglichkeiten der politischen Einflussnahme untersucht und demokratietheoretisch beurteilt werden.

Als hauptsächliche Materialbasis für diese Arbeiten dienten einerseits die Dissertation von Andreas Wagener: „Die Europäische Zentralbank“^[3] sowie das Buch „Europäische Geldpolitik“ von Egon Görgens u.a.^[4] Eine vollständige Liste der benutzten Literatur befindet sich im Anhang.

2. Das Europäische System der Zentralbanken

2.1 Europäische Währungsunion, Europäische Zentralbank und nationale Notenbanken

Nachdem das im Anschluss an den 2. Weltkrieg geschaffene Bretton-Woods-System mit festen Wechselkursen zusammengebrochen war, kam es zwischen 1973 und 1979 zu massiven Kursschwankungen in Europa. Aus diesem Grund beschloss die Europäische Gemeinschaft, ein System fester bilateraler Wechselkursparitäten, das „Europäische Währungssystem“ einzuführen, mit dem eine gedachte Währungsrecheneinheit, der „ECU“, kreiert wurde und das die nationalen Notenbanken verpflichtete, innerhalb gewisser Bandbreiten mit Stützungskäufen und –verkäufen für stabile Wechselkurse der europäischen Währungen untereinander zu sorgen. Obwohl die Inflationsbekämpfung auch zu den Zielen des EWS gehörte, mussten gerade aufgrund unterschiedlicher Preissteigerungs- und Wirtschaftsentwicklungsraten in Europa die Schwankungsbandbreiten ständig erweitert werden, bis sie 1993 15% erreicht hatten und das EWS damit faktisch ausgesetzt wurde.^[5]

Das Ziel der Eindämmung von Wechselkursschwankungen, einheitlicher Inflationsbekämpfung und abgestimmter Geldpolitik war jedoch nicht aufgegeben worden, denn im Vertrag über die Europäische Union (Vertrag von Maastricht) am 7.2. 1992 wurde die Errichtung der „Europäischen Währungsunion“ beschlossen. Mit der Installation einer gemeinschaftlichen Währung und Geldordnung und der Übertragung der Geld- und Währungspolitik auf die zu schaffende Europäische Zentralbank sollte das Ziel der endgültigen Abschaffung von Wechselkursschwankungen und der Vollendung des europäischen Binnenmarktes erreicht werden.^[6] Die politischen Akteure erhofften sich ein Voranschreiten der wirtschaftlichen und politischen Integration der Europäischen Union, eine Intensivierung des Wettbewerbs, mehr Wachstum und die Schaffung einer neuen internationalen Leitwährung in Konkurrenz zum Dollar, Yen und britischen Pfund.^[7]

Mit strengen Konvergenzkriterien für die Aufnahme in die EWU sollte das Erreichen dieser Ziele unterstützt werden. So mussten die Teilnehmerländer eine niedrige Inflationsrate (max. 1,5 % höher als die mittlere Inflationsrate der drei preisstabilsten Teilnehmerländer), einen niedrigen Zinssatz (gleiche Berechnung), max. 3 % Haushaltsdefizit und max. 60 % Staatsverschuldung (gemessen am BIP) vorweisen. Maßgebend für den Start des EWU war das Jahr 1997. Am 31. 12. 1998 wurden die Umrechnungskurse der nationalen Währungen zum zukünftigen Euro festgelegt, so dass wie geplant ab dem 1. Januar 1999 die Wechselkurse eingefroren waren und die neue Währung – vorerst nur auf dem Papier – auf den Weg gebracht wurde. Die Teilnehmerländer der EWU sind seitdem Deutschland, Frankreich, Italien, Spanien, Niederlande, Belgien, Österreich, Griechenland, Portugal, Finnland, Irland und Luxemburg.^[8]

Die Europäische Zentralbank wurde 1998 gegründet und hat ihren Sitz in Frankfurt am Main.

Sie ist Teil des Europäischen Systems der Zentralbanken, dessen Rechtsgrundlage ihre Satzung ist, die dem Maastricht-Vertrag als Protokoll beigefügt ist. Es besteht neben der EZB aus den ihr unterstellten nationalen Notenbanken aller 15 EU- Mitgliedsstaaten, wobei die EU-Länder außerhalb der EWU nur ein beschränktes Mitbestimmungsrecht haben.

Die obersten Organe sind der EZB-Rat und das Direktorium der EZB, welches aus dem Präsidenten (aktuell Wim Duisenberg), seinem Vize und vier weiteren Direktoriumsmitgliedern besteht und quasi die Exekutive oder Geschäftsführung bildet. Der Rat setzt sich zusammen aus den sechs Direktoriumsmitgliedern und den Präsidenten der Zentralbanken der EWU. Es ist das wichtigste Organ des ESZB, es legt die Geldpolitik fest und erlässt Richtlinien, an die sich das EZB-Direktorium sowie die nationalen Notenbanken zu halten haben. Daneben gibt es noch den erweiterten Rat der EZB, in dem auch die Präsidenten der EU-Länder außerhalb der EWU einen Platz haben. Der erweiterte Rat dient der Abstimmung einer einheitlichen europäischen Geld- und Währungspolitik über den Rahmen der EWU hinaus.

2.2 Aufgaben und Instrumentarium des Europäischen Systems der Zentralbanken

Da sich die Deutsche Mark im Laufe ihrer Geschichte als eine der stärksten und stabilsten Währungen der Welt etabliert hatte, wurde die Europäische Zentralbank in enger Anlehnung an die deutsche Bundesbank konzipiert. Föderaler Aufbau, politische Unabhängigkeit und Instrumentarium wurden weitgehend der erfolgreichen Notenbank in Frankfurt entlehnt, um die Vorraussetzungen für eine ähnliche Karriere des Euro zu schaffen.

Die organisatorische Zusammensetzung und die Kriterien der politischen Unabhängigkeit sind in der (orthodox wirtschaftswissenschaftlichen) Fachwelt weitgehend unumstritten, allerdings sorgen sowohl die Aufgabenstellung als auch das eingesetzte Instrumentarium für eine Fortsetzung des Expertenstreits um die richtige Geld- und Zinspolitik bzw. die Rolle einer Notenbank als Akteur der Wirtschaftspolitik.

„Das vorrangige Ziel des ESZB ist es, die Preisstabilität zu gewährleisten. Soweit dies ohne Beeinträchtigung des Zieles der Preisstabilität möglich ist, unterstützt das ESZB die allgemeine Wirtschaftspolitik in der Gemeinschaft,[...].“ Artikel 105 des Vertrages über die Europäische Union beschreibt ganz klar, dass die Inflationsbekämpfung oberstes Gebot der europäischen Währungshüter ist. Der theoretische Streit über die Auswirkungen dieser Fixierung der EZB auf die Preisniveaustabilität um jeden Preis wird im dritten Kapitel dargelegt, im folgenden sollen die Aufgaben und das der EZB zur Verfügung stehende Instrumentarium etwas näher beleuchtet werden.

Laut Art. 105 bestehen die „grundlegenden Aufgaben“ des Europäischen Systems der Zentralbanken darin, die Geldpolitik der Gemeinschaft festzulegen und auszuführen, die Devisengeschäfte zu erledigen, die offiziellen Währungsreserven der Mitgliedsstaaten zu halten und zu verwalten sowie das reibungslose Funktionieren der Zahlungssysteme zu fördern, indem die zuständigen nationalen Behörden bei der Aufsicht über Kreditinstitute und der Sicherung der Finanzmärkte unterstützt werden.

Hermann Adam sieht in der Geldpolitik alle „Maßnahmen, die versuchen, über eine Änderung der Geldversorgung und/oder der Kreditaufnahmebedingungen, die Investitionstätigkeit der Unternehmen in der EU zu beeinflussen“.^[9] Konkret bedeutet das, dass die Europäische Zentralbank das ausschließliche Recht zur Genehmigung der Banknotenausgabe innerhalb des Euro-Währungsraums hat; die Ausgabe der Münzen durch die Mitgliedsstaaten steht unter

Genehmigungsvorbehalt seitens der EZB. Damit kontrolliert sie die Bargeldmenge, und mittels der Festlegung der Leitzinsen am Geld- und Kapitalmarkt steuert sie das Zinsniveau. In allen wichtigen Fragen, die in ihren Zuständigkeitsbereich fallen, nimmt die EZB gegenüber der Gemeinschaft und den nationalen Behörden eine beratende Rolle wahr. Dazu erhebt sie statistische Daten, erstellt Jahresberichte und sorgt für eine Vereinheitlichung des Rechnungswesens und der Berichterstattung der nationalen Notenbanken.^[10]

Das Instrumentarium, das der EZB zur Verfügung steht, ist dem Erreichen des Primärzieles der Preisstabilität geschuldet und entsprechend zurecht „geschneidert“. Über die verschiedenen möglichen geldpolitischen Strategien zur Inflationsbekämpfung wird im nächsten Kapitel eingegangen, aber es sei hier schon vorweggenommen, dass die Steuerung der Geldmenge als das geeignetste, wenn auch nicht einzige Zwischenziel auf dem Weg zur Preisniveaustabilität angesehen wird. Deswegen zielen die geldpolitischen Instrumente darauf ab, das Geldangebot und die Geldnachfrage zu beeinflussen. Grundsätzlich unterscheidet man drei verschiedene Maßnahmen: Ständige Fazilitäten, Offenmarktgeschäfte und Mindestreserveverpflichtungen.

Fazilitäten sind sehr kurzfristige Liquiditätsgeschäfte der Geschäftsbanken mit dem Europäischen System der Zentralbanken. Mit der Einlagefazilität können Kreditinstitute auf eigene Initiative über Nacht überschüssige Liquidität bei den Notenbanken verzinslich anlegen, mit der Spitzenrefinanzierungsfazilität über Nacht gegen Verpfändung von Wertpapieren Liquidität erhalten. Mit den Zinsen für Fazilitäten werden sowohl der unterste als auch der oberste Marktzins für kurzfristige Geldgeschäfte festgelegt, da sich innerhalb dieser Spanne der Wettbewerb um die höchsten Zinsen für Tagesgeldeinlagen bzw. die niedrigsten Zinsen für Tagesgeldkredite abspielt.

Mit den Offenmarktgeschäften sollen die Zinsen zwischen den Sätzen der Fazilitäten feingesteuert werden. Bei diesem Instrument liegt die Initiative bei der EZB, die per Tenderverfahren Kredite öffentlich ausschreibt und an die Geschäftsbanken vergibt.

Man kann die verschiedenen Tenderverfahren nach Verteilungsart der Kredite, nach Bietfrist und nach Laufzeit unterscheiden. Es gibt zwei Verteilungsarten: Beim Zinstender müssen die Geschäftsbanken einen Zins für das angebotene Geld bieten, beim Mengentender legt die Notenbank die Zinsen fest, und die Banken müssen ihr angestrebtes Kreditvolumen nennen. Übersteigt die nachgefragte Menge das Angebot, wird das Gesamtvolumen repartiert, d.h. proportional aufgeteilt. Die Bietfrist unterscheidet den Standardtender vom Schnelltender. Der Standardtender wird regelmäßig einmal pro Woche von der EZB durchgeführt, und alle Geschäftsbanken sind bietberechtigt, die Frist dafür beträgt 24 Stunden. Beim unregelmäßig stattfindenden Schnelltender gibt es einen eingeschränkten Kreis von Bietberechtigten, die innerhalb einer Stunde ihr Gebot abgeben müssen. Mit dem Schnelltenderverfahren soll dem Bankensystem hauptsächlich kurzfristig Liquidität zugeführt oder ihm abgeschöpft werden, indem von der EZB Wertpapiere angekauft oder verkauft werden. Da die Notenbank mit dieser Methode sehr schnell, aber nicht tiefgreifend in den Geldmarkt eingreifen kann, wird das Schnelltenderverfahren auch Feinsteuerungsoperation genannt. Das Standardtenderverfahren findet dagegen Anwendung bei den Refinanzierungsgeschäften, mit den sich die Banken das von ihnen an Kunden verliehene Geld bei Zentralbank „zurückholen“. Die Refinanzierungsgeschäfte werden nach Laufzeit unterschieden. Die längerfristigen Refinanzierungsgeschäfte, auch Basistender genannt, werden monatlich ausgeschrieben und haben eine Laufzeit von sechs bis 15 Wochen. Im Gegensatz dazu haben die Kredite, die mit dem Haupttender vergeben werden (Hauptrefinanzierungsinstrument), nur eine Laufzeit von 14 Tagen, werden dafür aber wöchentlich ausgeschrieben. Der Zinssatz für diesen Haupttender ist der Reposatz, der als Leitzins für den gesamten Geldmarkt gilt. Neben den Krediten per Tenderverfahren verkauft bzw. kauft die EZB auch festverzinsliche Wertpapiere (Schuldverschreibungen) mit einer Laufzeit von mindestens zwei Jahren, um Liquidität abzuschöpfen; diesen sogenannten strukturellen Operationen wird allerdings nicht viel Bedeutung zugemessen.

Als drittes und letztes Instrument zur Geldmengensteuerung kann die EZB die Mindestreserven ins Feld führen. Sie verpflichtet alle Kreditinstitute in einem festen Verhältnis zu den Einlagen der Kunden, verzinsliche Mindestreserven bei der ESZB zu unterhalten. Über die Höhe dieser Reservesätze, die der EZB-Rat festlegt, können die Liquiditätsnachfrage beeinflusst und die Geldmarktzinsen zusätzlich stabilisiert werden.^[11]

3. Die Geldpolitik der EZB

3.1 Zwei konträre Ideologien

Die wirtschafts- und damit auch geldpolitischen Auseinandersetzungen der letzten Jahrzehnte waren und sind geprägt von zwei gegensätzlichen Ansichten über das Funktionieren der Märkte. Da die Vertreter dieser beiden Gruppen natürlich auch gesamtpolitisch bestimmten Parteiungen zuzurechnen sind, kann man schon fast von „Wirtschaftsideologien“ sprechen, die von gegensätzlichen Prämissen ausgehen.

[...]

^[1] Wagener, Andreas: Die Europäische Zentralbank, Wiesbaden 2001.

^[2] ebd., S. 11ff.

^[3] wie 1.).

^[4] Görgens, Egon; Ruckriegel, Karlheinz; Seitz, Franz: Europäische Geldpolitik, Düsseldorf 2001.

^[5] Bundeszentrale für Politische Bildung (Hrsg.): Wirtschaft heute, Bonn, 2002, S. 260.

^[6] Adam, Hermann: Bausteine der Volkswirtschaftslehre, 14., vollständig überarbeitete Auflage, Frankfurt am Main, 2000, S. 82ff.

^[7] Wirtschaft heute, S. 264.

^[8] Görgens, S. 31ff.

^[9] Adam, Bausteine, S. 85.

^[10] Organisation des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB), in: http://www.ecb.int. Download am 2. Januar 2003.

^[11] Adam, Bausteine, S. 89ff.