Internationale Sozialstandards

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Definitionen

3. ILO - Internationale Arbeiterorganisation
3.1 Entstehung und Aufgaben
3.2 Organisation
3.3 Arbeitsweise
3.4 Normensetzung
3.5 Kontrolle der Normenumsetzung
3.6 Aktuelle Herausforderungen

4. Umfang der Verstöße gegen Kernarbeiterrechte
4.1 Gewerkschaftsrechte
4.2 Kinderarbeit
4.3 Zwangsarbeit
4.4 Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf

5. Handelstheoretische Standpunkte - Zur Verankerung von Sozialstandards in Handelsverträgen
5.1 Tradition von Sozialstandards im internationalen Handelsrecht
5.2 Unterschiedliche Sichtweisen auf den Marktmechanismus
5.2.1 Die neoklassische Sicht
5.2.2 Die neoinstitutionelle Sicht
5.3 Handelstheoretische Standpunkte
5.3.1 Effizienz von ArbeiterInnenstandards
5.3.2 Neoklassische Widersprüche

6. Menschenrechtliche Standpunkte

7. Fazit

8. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

In unserer Arbeit „Internationale Sozialstandards - Zur Debatte über die Verankerung von Sozialstandards in internationalen Handelsverträgen“ versuchen wir die verschiedenen Standpunkte aus handelstheoretischer Sicht und aus Sicht von Menschenrechtsorganisationen für und / oder gegen international verbindliche Sozialstandards herauszuarbeiten. Zu Beginn werden für das weitere Verständnis zentrale Begriffe definiert. Um das volle Ausmaß von internationalen Sozialstandards zu erfassen beleuchten wir die ILO, die Internationale Arbeitsorganisation, die sich bis dato mit dieser Thematik beschäftigte, Normen ausarbeitete, sowie die Ratifizierung und Einhaltung der Verträge überwachte. Nach der Darstellung von Verletzungen gegen bestehende Sozialstandards beginnen wir die Debatte um die viel diskutierte Lösung dieses Problems – der Einführung von Sozialklauseln in internationale Handelsverträge. Diese wird veranschaulicht durch die Darstellung handelstheoretischer Standpunkte, der neo-klassischen und der neo-institutionellen Sicht, sowie Argumente zweier Menschenrechtsorganisationen, namentlich FIAN und Misereor.

Mit unserer Arbeit beabsichtigen wir einen Überblick über diese vielschichtige Materie zu geben in dem wir die verschiedenen Sichtweisen anführen – wir können aber keine Patentlösung zu dieser Thematik anbieten, da selbst die Literatur und die geführten Diskussionen zum Thema enorm gespalten sind. Im Fazit bieten wir eine Zusammenfassung verschiedener Argumente, und stellen eine mögliche, sprich unsere Positionierung dar.

2. Definitionen

Sozialstandards: Umfassender Begriff für Mindeststandards bei der Ausgestaltung von Arbeitsverträgen (Arbeitszeit, Lohn, Sozialversicherung etc.) und für ArbeiterInnenrechte.

KernarbeiterInnenrechte: Sammelbegriff für bestimmte Sozialstandards: Koalitionsfreiheit und Tarifverhandlungsrecht, Verbot von Zwangsarbeit, Kinderarbeit und Diskriminierung in Beschäftigung und Beruf. In der Debatte um die Sozialklauseln wird vor allem auf diese auch sogenannten KernarbeiterInnenrechte Bezug genommen.

Sozialklauseln: Klauseln in Handelsvereinbarungen, die Vorschriften über Sozialstandards enthalten. Ein Mechanismus, um ArbeiterInnenrechte international durchzusetzen - der Zutritt für ausländische Produzenten zum jeweiligen Markt soll von der Einhaltung der Kernarbeiterrechte abhängig gemacht werden.

3. ILO - Internationale Arbeiterorganisation

3.1 Entstehung und Aufgaben

Die Gründung und weitere Entwicklung der ILO ist das Ergebnis eines humanitär und reformistisch ausgerichteten Gesellschaftsideals. Unter dem Eindruck des Ersten Weltkrieges und der folgenden Revolutionen war man zu der Einsicht gelangt, dass soziale Ungerechtigkeit eine zentrale Kriegs- und Revolutionsursache war. In der Folge wurde 1919 im Vertrag von Versailles die Gründung der ILO mit Sitz in Genf beschlossen, die es zur Aufgabe haben sollte, die Lage der weltweit immer größer werdenden Zahl von Arbeitnehmern und -Innen, die ohne Rücksicht auf Familienleben, Gesundheit und Fortkommen ausgebeutet wurden, zu verbessern. Ihr ideologischer Hintergedanke ist gleichzeitig der Eingangs- und Kernsatz der Präambel der Verfassung der ILO: "Der Weltfriede kann auf Dauer nur auf sozialer Gerechtigkeit aufgebaut werden."^[1]

Erstmals wurde der Sozialpolitik eine wichtige Rolle für die Friedenssicherung zuerkannt. Ein weiteres Motiv für die Gründung der Organisation lag darin, dass die am internationalen Handel beteiligten Volkswirtschaften als wechselseitig voneinander abhängig gesehen wurden. Sozialer Fortschritt in einem Land erhöht - zumindest kurzfristig - die allgemeinen Produktionskosten, wodurch das Land Wettbewerbsnachteile erleidet und um dies wieder wettzumachen mögliche Sozialreformen unterlässt. So würde, laut Verfassung der ILO, die Nichteinführung menschenwürdiger Sozialstandards in einem Land die Bemühungen anderer Länder um Verbesserung der sozialen Lage hemmen.

Mit der Verfassung der ILO wurden die wirtschaftlichen und sozialen Rechte als integrale Menschenrechte erstmals international anerkannt. Diese Sicht fließt auch 30 Jahre später in die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte ein. Hierfür hat die Erklärung von Philadelphia vom 10. Mai 1944, die zum Bestandteil der Verfassung der ILO wurde, einen wichtigen Beitrag geleistet. Die Hauptpunkte der Erklärung von Philadelphia sind:

- Arbeit ist keine Ware.
- Meinungs- und Vereinigungsfreiheit sind unabdingbare Voraussetzungen jeder gesellschaftlichen Entwicklung.
- Armut gefährdet den Wohlstand aller.
- Alle Menschen haben ungeachtet ihrer Rasse, ihres Glaubens und ihres Geschlechts das Recht, materiellen Wohlstand und geistige Entwicklung in Freiheit und Würde, in wirtschaftlicher Sicherheit und unter gleich günstigen Bedingungen anzustreben.

Demnach befasst sich die ILO in erster Linie mit der weltweiten Umsetzung und Einhaltung sozialer Menschenrechte, aber auch mit der Hebung des Lebensstandards und dem Ausbau von sozialer Sicherheit.

1946 wurde die ILO erste rechtlich selbständige Sonderorganisation der UNO. 1969 wurde das Wirken der Organisation anlässlich ihres 50jährigen Bestehens mit der Verleihung des Friedensnobelpreises gewürdigt.

3.2 Organisation

Bevor die Arbeitsweise der ILO dargestellt wird, sei zuvor der innere Aufbau beschrieben, um zu verdeutlichen, in welcher Weise die verschiedenen Organe bei der Durchsetzung internationaler Standards zusammenarbeiten.

Die ILO hat einen dreigliedrigen Aufbau, der einzigartig unter den internationalen Organisationen ist. Auf der einen Seite verfügen die Regierungsvertreter der beteiligten Nationen über die Hälfte aller Stimmen, auf der anderen Seite haben die Sozialpartner - Vertreter von Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen - in den normensetzenden und beschlussfassenden Organen denselben Status inne. Auch sie verfügen über die Hälfte aller Stimmen, und das zu gleichen Teilen. So ist der Ausgleich zwischen den Interessen aller am Wirtschaftsleben Beteiligten gewährleistet.

Das bedeutendste Organ der ILO ist die Internationale Arbeitskonferenz. Sie tritt alljährlich im Juni in Genf zusammen und stimmt über die Entwürfe für neue Übereinkommen und Empfehlungen ab, mit denen internationale Sozialstandards bestimmt werden. Zu den weiteren Aufgaben zählen auch die Kontrolle über die Anwendung und die Einhaltung der festgelegten Standards. Zudem entscheidet die Arbeitskonferenz alle zwei Jahre über das Tätigkeitsprogramm und über den Finanzhaushalt, der von den Beiträgen der Mitgliedsstaaten genährt wird. Jede Nation wird von zwei Regierungsvertretern und je einem Delegierten der Arbeitnehmer und Arbeitgeber vertreten.

Zwischen den Konferenzen ist der Verwaltungsrat mit der Aufstellung des Arbeitsprogramms und des Haushalts beschäftigt. Er tritt drei mal im Jahr in Genf zusammen. Außerdem wählt er den Generaldirektor der ILO für fünf Jahre. Der Verwaltungsrat besteht aus 56 Personen: 28 Regierungsvertreter, von denen zehn als ständige Vertreter der Staaten, denen die größte wirtschaftliche Bedeutung zukommt, entsendet werden, und je 14 Arbeitgeber- und Arbeitnehmervertreter.

Das Internationale Arbeitsamt ist das ständige Sekretariat der ILO. Es schafft die administrativen und technischen Voraussetzungen für die Tätigkeit der Organisation, ist aber auch Forschungs- und Dokumentationsstelle. Das Amt steht unter Aufsicht des Verwaltungsrates und der Führung des Generaldirektors. Die Zentrale des Amtes befindet sich in Genf, doch regionale Zweigstellen sorgen für ein weltweites Netz und eine dezentrale Aufgabenverteilung. Diese sogenannte "Politik der aktiven Partnerschaft" ist ein wesentlicher Baustein der Arbeitsweise der ILO, denn nur wer vor Ort ist, kann Bedürfnisse und Prioritäten einschätzen, rasch auf Bitten um technische Beratung reagieren oder beim Entwerfen von Programmen und Projekten behilflich sein.

Für die wichtigsten Wirtschaftszweige stehen dem Verwaltungsrat wie auch dem Internationalen Arbeitsamt Industrieausschüsse zur Seite, sowie Sachverständigengremien für Bereiche wie Berufsausbildung, Arbeitsschutz, Probleme weiblicher Arbeitnehmer und von Jugendlichen.

Das Budget der ILO finanziert sich hauptsächlich durch Beiträge der Mitgliedsstaaten, mehr oder weniger große Zuflüsse kommen auch seitens anderer Organisationen der UNO oder aus anderen, meist nationalen Quellen hinzu.

3.3 Arbeitsweise

Ihre Aufgabe - die weltweite Umsetzung sozialer Menschenrechte - erfüllt die ILO vor allem durch die Erarbeitung, Verabschiedung und Überwachung internationaler Sozialstandards in Form von Übereinkommen und Empfehlungen. Ihr Tätigkeitsspektrum hat sich zwar seit ihrer Gründung erweitert - zum Beispiel auf den Bereich der Entwicklungshilfe (technische Zusammenarbeit) - doch die Normensetzung ist und bleibt Hauptbestandteil ihrer Aktivitäten: mehr als 350 Übereinkommen und Empfehlungen (davon 184 Übereinkommen) wurden bis heute vereinbart.

3.4 Normensetzung

Übereinkommen sind Urkunden, die gemäß der ILO-Verfassung innerhalb eines Jahres durch die Regierungen den zuständigen nationalen Gesetzgebungskörperschaften zur Ratifikation vorgelegt werden müssen. Nach vollzogener Ratifikation erhalten sie als Normen des Völkerrechts nationale Bindungswirkung, das bedeutet, dass sie sich vorerst an die Völkerrechtssubjekte, also an die Staaten und nicht an die jeweiligen Bürger richten. Erst nach der Transformation der Übereinkommen in nationales Recht können einzelne Vorschriften rechtlich durchgesetzt werden und sind somit auch für den Bürger bindend.

Empfehlungen bedürfen keiner Transformation. Es handelt sich hierbei lediglich um rechtlich unverbindliche Richtlinien für die nationalen Politiken, die zu einem bestimmten innerstaatlichen Verhalten anregen sollen.

Das Verfahren zur Erarbeitung der Normen ist sehr aufwendig und soll hier nicht in seinen Details wiedergegeben werden. Nachdem Entwürfe begutachtet, verhandelt und überarbeitet werden, beschließt im Endeffekt die Internationale Arbeitskonferenz die Annahme der Urkunde, die eine Zweidrittelmehrheit der anwesenden Delegierten erfordert, oder deren Abweisung. Im Allgemeinen aber werden die Standards so formuliert, dass sie zustimmungsfähig sind, was auf der einen Seite zu einer hohen Ratifikationsquote führen soll. Auf der anderen Seite ist der Nachteil dieser Taktik sichtbar: die Standards tendieren dazu, das völkerrechtliche Schutzniveau auf dem kleinsten gemeinsamen Nenner festzulegen.

Die Übereinkommen ermöglichen der ILO keinen unmittelbaren Durchgriff auf die nationalen Sozialpolitiken. Die einzige Verpflichtung jedes Mitgliedlandes besteht darin, ein verabschiedetes Übereinkommen den gesetzgebenden Körperschaften vorzulegen, wobei die Ratifikation von ILO-Normen freiwillig ist. Kein Staat kann hierzu gezwungen werden.

3.5 Kontrolle der Normenumsetzung

Neben der Normensetzung überwacht die ILO auch die Ratifikation sowie die rechtliche und tatsächliche Umsetzung der Übereinkommen. Das am meisten angewandte Mittel, um die Regierungen der Mitgliedstaaten dazu zu bewegen, sich mit der Lage der Arbeitnehmer zu befassen, ist die Berichtspflicht. In regelmäßigen Abständen müssen die Staaten der ILO über die innerstaatliche Umsetzung der Übereinkommen berichten. Dies erzeugt innerstaatliche Öffentlichkeit und beeinflusst somit die nationalen Sozialpolitiken. Die Berichte werden einem 20köpfigen Sachverständigenausschuss zur Prüfung vorgelegt, der dann festgestellte oder vermutete Verletzungen der Sozialstandards in seinem Bericht an die Internationale Arbeitskonferenz veröffentlicht.

Ein eher selten angewandtes Element des Aufsichtssystems ist das allgemeine Beschwerdeverfahren. Dieses richtet sich gegen die mitgliedsstaatliche Verletzung ratifizierter Übereinkommen. Es kann von Arbeitgeber- oder Arbeitnehmerorganisationen aus Staaten, die das betreffende Übereinkommen ratifiziert haben, in Gang gesetzt werden. Der Verwaltungsrat prüft die Beschwerde auf Zulässigkeit und kann die betreffende Regierung zur Stellungnahme auffordern. Die äußerste Sanktion liegt in der Veröffentlichung der Beschwerde.

Die schärfste, wenn auch bisher ebenfalls kaum genutzte Form der Normenkontrolle ist das Klageverfahren. Bei mangelnder innerstaatlicher Durchführung eines ratifizierten ILO-Übereinkommens kann der Verwaltungsrat auf Klage von Delegierten der Internationalen Arbeitskonferenz aus Mitgliedstaaten, die das Übereinkommen ratifiziert haben, einen unabhängigen, aus drei Juristen bestehenden Untersuchungsausschuss einsetzen. Dieser arbeitet für den verklagten Mitgliedsstaat verbindliche Regelungen zur Durchsetzung der sozialen Standards aus. Die Sanktionsmöglichkeiten sind jedoch, wie in den anderen ILO-Verfahren, auf moralische Appelle beschränkt.

[...]

^[1] Köppen, Kirsten (2001). Die Rolle der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) bei der Verwirklichung internationaler Sozialstandards. S 155