Die Rahmenbedingungen der Arbeitsmarktpolitik

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

2 Die Begriffe „Arbeitsmarkt-“ und „Beschäftigungspolitik“

3 Der formale und rechtliche Rahmen
3.1 Die europäischen Regelungen
3.1.1 Die Entstehung beschäftigungspolitischer Rahmen in Europa
3.1.2 Änderungen für Deutschland als Mitgliedstaat der EU
3.2 Deutsche Regelungen und deren Entstehung
3.2.1 Die gesetzlichen Grundlagen der Beschäftigungspolitik in Deutschland
3.2.2 Reformbemühungen zu den deutschen Rahmenbedingungen
3.2.3 Die Hartz-Reformen
3.3 Der beschäftigungspolitische Rahmen der Bundesländer

4 Das Subsidiaritätsprinzip
4.1 Das Prinzip zwischen der EU und den Mitgliedstaaten
4.2 Das Prinzip zwischen Bund und Bundesländern

5 Fazit

6 Anhang – Textauszüge Grundgesetz

7 Literaturverzeichnis

8 Quellen im Internet

1 Einleitung

Hohe Arbeitslosigkeit und Wachstumsschwäche sind keine Erscheinungen, die nur Deutschland betreffen. Aufgrund der wirtschaftlichen Erfolgsgeschichte der Nachkriegszeit werden sie in Deutschland lediglich kritischer betrachtet als in anderen Ländern. Zudem gibt es Staaten mit besseren Ergebnissen, an denen der Erfolg politischen Handelns gemessen wird. Bei bis zu zweistelligen Arbeitslosenquoten – besonders in den osteuropäischen Ländern – ist man sich einig, dass Arbeitslosigkeit und Wachstumsschwäche internationale Probleme sind und in vielen Volkswirtschaften innenpolitischen Sprengstoff darstellen. ^[1] Wie kann dieser innenpolitische Sprengstoff entschärft werden? Liegt die Lösung in einem „föde­ralerem“ Europa bzw. Deutschland? Wie sollten die Kompetenzen zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Union (EU) beziehungsweise Deutschland und den Bundesländern aufgeteilt werden? Führt eine zentralisierte Politik zu einem höheren Erfolg als eine dezentralisierte?

Ein weiterer zu beobachtender Fakt ist, dass sich in den letzten Jahren die ökonomischen, sozio-ökologischen und technologischen Rahmenbedingungen für die deutsche, europäische und internationale Wirtschaft nachhaltig verändert haben. Liberalisierung und schnell wachsende Weltmärkte und damit verbundene Konkurrenz zwischen den internationalen Akteuren, besonders aus dem asiatischen und osteuropäischen Raum, bestimmen das Bild der Weltwirtschaft. Dem daraus entstehenden Druck, begegnet die Politik der Hochlohnindustrieländer vor­rangig durch Deregulierungs- und Liberalisierungsstrategien, durch Steuer- und Subventions­wettlauf oder durch Abbau sozialer und ökologischer Standards.

Die Bundesrepublik Deutschland und Europa sind gefordert, ein neues sozialökologisches Wirtschafts- und Gesellschaftsmodell zu konzipieren. Dieses sollte die Verschwendung und Schädigung von Umweltressourcen durch eine berechenbare und verursachergerechte Verteu­erung bei gleichzeitiger Entlastung des Faktors Arbeit von hohen Ausgaben überwinden. Diese sozial-ökologische Modernisierung der Wirtschaft muss durch eine aktive sozial­flankierende und gleichstellungsfördernde Regional-, Arbeitsmarkt- und Strukturpolitik begleitet werden. ^[2] Konitzer beschreibt – schon Ende der 90er – welche Veränderungen nötig wären, um die Probleme, die mit einem Strukturwandel durch Europäisierung und Globalisie­rung einhergehen, in den Griff zu bekommen.

Intention dieser Arbeit war zunächst die Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik in ihrer Gesamtheit in den Ebenen der EU, des Bundes und der Bundesländer zu analysieren und darzu­legen. Ein großer Teil sollte sich den rechtlichen Hintergründen widmen, um die Grundlagen dieser Politik zu erörtern. Im Laufe des Entstehungsprozesses und der Recherchen ergab sich jedoch, dass die rechtlichen Hintergründe derart weit reichend und umfangreich sind, dass sie zum Hauptthema ausgearbeitet wurden.

Schwerpunktmäßig wären auch die speziellen Inhalte und deren Umsetzung oder die Finanzierung denkbar. Doch aufgrund des vorgegebenen Umfangs der Arbeit muss auf tiefgründigere Details anderer Gesichtspunkte innerhalb der Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik verzichtet werden. So entstand als Thema und Inhalt dieser Arbeit die Entwicklung des „Rahmens“ dieses Politik­feldes in den Ebenen der EU, der Bundesrepublik Deutschland und der Bundesländer. Es soll gezeigt werden, wie die einzelnen Ebenen die oben beschriebenen Probleme, seit ihrem Entstehen, innerhalb ihrer legislativen Möglichkeiten bearbeitet haben bzw. bearbeiten und wie die oben genannten Fragen beantwortet werden können. Damit die Inhalte im Kontext erschlossen werden können, werden zunächst die Begriffe der „Beschäftigungs-“ und „Arbeitsmarktpolitik“ näher erläutert. Danach folgt eine ausführliche chronologische Dar­stellung über die Entstehung des „Rahmens“ – durch alle drei Ebenen – in dem sich dieses Politikfeld bewegt. Im letzten Abschnitt wird das Prinzip der Subsidiarität erörtert und welche Probleme es zwischen den Ebenen birgt. Das Fazit wird diese Arbeit zusammenfas­send abschließen.

2 Die Begriffe „Arbeitsmarkt-“ und „Beschäftigungspolitik“

Der Kernbegriff auf dem die gesamte Arbeit fußt, ist die Arbeitsmarkt- bzw. Beschäftigungs­politik. Beide Begriffe werden in der einschlägigen Literatur verwendet und auch in Presse und Medien häufig benutzt. Doch erschließt sich deren genauer Inhalt nicht aus dem bloßen Kontext heraus, da selbst die Politikwissenschaft keine eindeutige definite Differenzierung liefert.

„Arbeitsmarktpolitik im weiteren Sinne – meist deckungsgleich mit ‚Beschäftigungspolitik’ verwendet – bezeichnet die institutionellen, prozessualen und entscheidungsinhaltlichen Dimen­sionen gesamtwirtschaftlicher politischer Steuerung des Arbeitsangebotes und der Arbeitsnachfrage. Im enger definierten Sinne ist Arbeitsmarktpolitik der Fachausdruck für die selektive - nach Gruppen, Sachbezügen, Raum und Zeit differenzierende - Politik der Arbeitsmarktförderung, insbesondere im Sinne des Arbeitsförderungsgesetzes von 1969“, schreibt Schmidt. ^[3]

Klein und Schubert stimmen mit dieser Definition überein, differenzieren jedoch noch. Sie führen aus, dass politische Interventionen in den Arbeitsmarkt inhaltlich in aktive und passive Arbeitspolitik unterteilt werden können. Aktive Arbeitspolitik bezieht sich auf den Auf- und Ausbau präventiver Maßnahmen, die Wachstumshindernisse, Qualifikations- und Mobilitäts­engpässe beseitigen und neue Arbeitsplätze schaffen sollen.

Passive Arbeitsmarktpolitik umfasst kompensatorisch-reaktive Aufgaben und Maßnahmen wie z.B. die Auszahlung des Arbeitslosengeldes. ^[4] Es lässt sich festhalten, dass die Begriffe „Arbeitsmarkt-“ und „Beschäftigungspolitik“ nicht klar von einander abgegrenzt werden können. Herausstellen lässt sich jedoch, dass der Begriff „Beschäftigungspolitik“ mehr die Bedeutung von Maßnahmen inne hat, die die Höhe und Struktur der Beschäftigung in Ein­klang mit dem Erwerbspersonenpotential bringen und diese zu halten versuchen; sowie Be­mühungen einschließt, die die vollwertige Beschäftigung aller Erwerbstätigen sichern und die regionalen und sektoralen Beschäftigungsstrukturen verbessern soll. „Arbeitsmarkpolitik“ hingegen bezeichnet Maßnahmen – unabhängig von allgemeinen Zielsetzungen –, die allein auf den Arbeitsmarkt direkt und auf seine Angebots- und Nachfrageseite gerichtet sind. ^[5] Engelen-Kefer meint sogar, „die Arbeitsmarktpolitik hat hauptsächlich eine Hilfs- und Brücken­funktion, sie selbst ist nicht in der Lage, reguläre, dauerhafte Arbeitsplätze zu schaffen, hierzu sind private und öffentliche Investitionen oder direkte Beschäftigungsförde­rung nötig“. ^[6] Da eine konkrete Trennung der Begriffe „Beschäftigungs-“ und „Arbeitsmarkt­politik“ nicht möglich scheint, wird im weiteren Verlauf keine Rücksicht auf deren expliziten und definiten Sinn genommen. Die Verwendung erfolgt in der Form, wie sie auch die ver­wendete Literatur bezeichnet.

3 Der formale und rechtliche Rahmen

3.1 Die europäischen Regelungen

3.1.1 Die Entstehung beschäftigungspolitischer Rahmen in Europa

Betrachtet man als erstes die Ebene der EU, so wird schnell klar, dass die Bemühungen eine einheitliche Politik und vertragliche Gestaltungen zu schaffen, nicht erst seit Anfang des „neuen Jahrtausends“ bestehen. Auch wenn die Medien diesen Eindruck vermitteln mögen, da sie erst seit dem eben genannten Zeitpunkt verstärkt über europäische Politik berichten. ^[7] Schon kurz nach Ende des Zweiten Weltkriegs kam es zu Verhandlungen zwischen sechs Staaten – Belgien, BR Deutschland, Frankreich, Italien, Luxemburg und Niederlande – um gemeinsame Rahmen für eine Zusammenarbeit abzustecken. Den Ausgangspunkt für die europäische Integration bildete somit 1948 die Westeuropäische Union (WEU) und die Orga­nisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit in Europa (OECD). Die Bestrebungen liefen dahingehend ein supranationales Systems zu konstituieren, um Fehler aus der Geschichte nach den beiden Weltkriegen zu vermeiden und eine partnerschaftliche Lösung zu finden. Es folgten weitere Integrationsschritte in den 50er Jahren, wie die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl (EGKS), die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG), die durch die „Römischen Verträge“ 1957 besiegelt wurde, sowie die Europäische Atomgemeinschaft (EAG) und andere Institutionen; wie der Europäische Gerichtshof (EuGH) oder der Europa­rat. ^[8] „1961 wurden grundlegende Rechte bzgl. Beschäftigung, Lebens- und Arbeitsbedingungen sowie sozialem Schutz in einer Sozialcharta niedergelegt, die jedoch unverbindlich blieb. [...] 1970 erhielt das Europäische Parlament erstmals gesetzgeberische Befugnisse, indem es an Aufstellung und Verabschiedung des Haushaltes beteiligt wurde. Diese Kompetenzen wurden 1975 ausgeweitet.“ ^[9]

Schon zu diesem Zeitpunkt zeichnete sich ab, das es zu Überlagerungen einzelner nationaler Politikbereiche kommen wird, die die Rahmenbedingungen für Deutschland und seine Bundesländer – damals nur das Gebiet der alten Bundesländer betreffend – und anderen Mitgliedstaaten verändern und den politischen Handlungsspielraum einschränken. ^[10]

Als „finales Ziel“ war im damaligen Integrationsprozess die Gründung einer bundesstaatlich verfassten Europäischen Union durch das Parlament vorgesehen. Jedoch waren die Mitgliedstaaten für diesen europäischen „Qualitätssprung“ nicht zu gewinnen. Dennoch sollte der dann folgende Integrationsstillstand überwunden werden, was durch Initiativen im Zusam­menspiel von Deutschland, Frankreich und der Europäischen Kommission geschah. Resultat dieser Bemühungen war die Einheitliche Europäische Akte (EEA), die 1986 verabschiedet wurde und 1987 in Kraft trat. Neben dem Ziel eines einheitlichen, europäischen Binnen­marktes, wurde auch das Ziel der Verwirklichung eines „wirtschaftlichen und sozialen Zu­sammenhalts“ dokumentiert. ^[11]

In den Mitgliedstaaten setzte sich sehr schnell die Auffassung durch, dass die Menschen in Europa den Binnenmarkt nur akzeptieren werden, wenn er sozial ausgestaltet ist. So wurde die Sozialpolitik als flankierende Politik und als Voraussetzung einer erfolgreichen wirt­schaftlichen Tätigkeit verstanden, was eine europäische Beschäftigungspolitik impliziert. Durch eingefügte Änderungen der EEA in den EWG-Vertrag kam es zu einem erheblichen Fortschritt in der europäischen Arbeits- und Sozialpolitik, da damit erstmals eine konkrete sozialpolitische Rechtsgrundlage für EU-Recht aufgenommen wurde. ^[12]

Der letzte „große Schritt“ in formaler und rechtlicher Hinsicht zur Ebene der EU, war der Vertrag von Maastricht. Mit ihm wurde die Bildung einer politischen Union – Kernstück war der Ausbau der EWG zur Wirtschafts- und Währungsunion – beschlossen, die eine Souveränitätsübertragung von den Nationalstaaten auf die europäische Ebene zum Inhalt hatte. Dadurch stellte er die umfassendste und weit gehendste Revision der bisher geschlosse­nen Verträge dar, die die Beschäftigungspolitik in Europa ebenso betreffen. ^[13]

Durch die Übertragung nationalstaatlicher Hoheitsrechte auf die „erschaffene“ supranationale Organisation, übt diese selbständige und unabhängige öffentliche Gewalt aus. Hauptrecht­setzungsorgan ist der Europäische Rat; einzelne Mitgliedstaaten können überstimmt werden. Die Zielsetzungen, wie Förderung des wirtschaftlichen und sozialen Fortschritts, sollen jedoch unter Beachtung des Subsidiaritätsprinzips erreicht werden. Eine enorme Relevanz wird dem hohen Beschäftigungsgrad als wesentliches Ziel der EU zugestanden. ^[14] Ob das Prinzip der Subsidiarität in dem von den Mitgliedstaaten erwünschten Umfang umgesetzt wird und welche Probleme durch die Verteilung der Kompetenzen auftreten können, wird im späteren Verlauf geklärt.

„Der Maastrichter Vertrag sah bereits seine Revision nach vier Jahren vor, so dass eine Regierungskonferenz 1996/97 zur Unterzeichung des Amsterdamer Vertrages 1997 führte. [...] Der Vertrag setzt sich vor allem folgende vier Ziele: [eines davon war] Beschäftigungs­politik und Bürgerrechte sollen ein zentrales Anliegen der EU werden; [...] Schließlich wird ein Beschäftigungsausschuss mit beratender Funktion eingesetzt, in den jeder Mitgliedstaat und die Kommission je zwei Mitglieder entsenden“ ^[15] Durch die Aufnahme der Artikel zur Beschäftigung erhielt die EU eine „Soziale Dimension“ und es war der Übergang von einer reinen Wirtschafts- und Währungsunion zur Wirtschafts- und Sozialunion geschaffen. Als Reaktion auf Öffnung des Binnenmarktes von 1993, wurden Mindeststandards angestrebt und 1997 durch die EU festgelegt, die auch die Beschäftigungspolitik von Deutschland als Mitgliedstaat betreffen und damit dessen Politik in diesem Bereich beeinflusst. Gemeint ist damit die Schaffung eines Sockels gemeinsamer verbindlicher sozialer Normen, die sich an der sozialen Marktwirtschaft orientieren und die nicht von den Mitgliedstaaten unterschritten werden dürfen. ^[16]

[...]

^[1] Vgl. Sell, Axel, Alternativen einer nationalstaatlichen Beschäftigungspolitik. in: Knorr, Andreas u.a. (Hrsg.), Berichte aus dem Weltwirtschaftlichen Colloquium der Universität Bremen, Nr. 100, Bremen 2006, S. 1-4.

^[2] Vgl. Konitzer, Ursula, Regulierung grenzüberschreitender Arbeitsbeziehungen – notwendige Bedingungen zur Verbesserung der Innovationsfähigkeit. in: Pitschas, Rainer (Hrsg.), Sozialer Dialog für Europa. Vorträge und Berichte einer Internationalen Beschäftigungskonferenz an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer, Bd. 4, München/ Berlin 1998, S. 19-23, S. 19ff.

^[3] Schmidt, Manfred G., Art. Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik, in: Andersen, Uwe/ Woyke, Wichard (Hrsg.), Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland, 4., völlig überarb. u. aktual. Aufl.,

Bonn 2000, S. 11-13, S.11.

^[4] Vgl. Schubert, Klaus/ Martina Klein, Art. Arbeitsmarkt/ Arbeitsmarktpolitik, in: Das Politiklexikon. 3., aktual. Aufl. Bonn 2006, S. 24.

^[5] Vgl. Engelen-Kefer, Ursula u.a., Beschäftigungspolitik, 3., völlig neu bearb. Aufl., Köln 1995, S.63f.

^[6] Engelen-Kefer, a.a.O., S. 64,

^[7] Vgl. Wimmel, Andreas, Einzelbesprechung zu: Trenz, Hans-Jörg, Europa in Medien. Die europäische Integration im Spiegel nationaler Öffentlichkeit, in: PVS, XLVII. Jahrgang 2006, S. 350-351, S. 350.

^[8] Vgl. Neumann, Michael, Der Kampf der Europäischen Union gegen die strukturelle Arbeitslosigkeit, in: Schriftreihe EURO-Wirtschaft. Studien zur ökonomischen Entwicklung Europas, Bd. 22, Hamburg 2005, S. 10f.

^[9] Neumann, Michael, a.a.O., S. 11.

^[10] Vgl. Sell, Axel, a.a.O., S. 2.

^[11] Vgl. Gruner, Wolf D./ Woyke, Wichard, Art. Einheitliche Europäische Akte (EEA) in: Gruner, Wolf D./ Woyke, Wichard, Europa-Lexikon. Länder-Politik-Institutionen, 2., erw. Aufl., München 2007, S. 418-420, S. 418ff.

^[12] Vgl. Heusinger, Friedrich von, Beschäftigungs- und Sozialpolitik, in: Strohmeier, Rudolf (Hrsg.), Die Europäische Union. Ein Kompendium aus deutscher Sicht, 2., neu bearb. Aufl., Opladen/ Wiesbaden 1999, S. 163-194, S. 181ff.

^[13] Vgl. Gruner, Wolf D./ Woyke, Wichard, Art. Maastrichter Vertrag, a.a.O., S. 468-469, S. 468f.

^[14] Vgl. Neumann, Michael, a.a.O., S. 15ff.

^[15] Gruner, Wolf D./ Woyke, Wichard, Art. Vertrag von Amsterdam, a.a.O., S. 493-495, S. 493ff.

^[16] Vgl. Heusinger, Friedrich von, a.a.O., S. 163f.