Der Brahimi-Report: Neue Maßstäbe für UN-Friedensmissionen?

Inhaltsverzeichnis

I. Die Wahrung des Weltfriedens als Ziel der Vereinten Nationen im Spiegel globaler Herausforderungen

II. Die Entwicklung der UN-Friedenseinsätze: Vier Generationen friedenssichernder Operationen

III. Neue Maßstäbe für UN-Friedensmissionen: Die Empfehlungen des Brahimi-Reports und deren Implementierungen
a. Politische Rahmenbedingungen: Doktrin, Strategie und Entscheidungsfindung bei Friedensoperationen
i. Die Implementierungen der Empfehlungen im Bereich der politischen Rahmenbedingungen
b. Beiträge der Mitgliedstaaten: Leistungsvermögen zum schnellen und effektiven Einsatz der Friedensoperationen
i. Die Implementierungen der Empfehlungen im Bereich der Beiträge der Mitgliedstaaten
c. UN-interne Strukturen
i. Implementierungen der Empfehlungen zur Verbesserung UN-interner Strukturen

IV. Kritik am Brahimi-Report

V. Fazit: Sind die Brahimi-Empfehlungen eine wirkungsvolle Reform der UN-Friedenssicherung?

VI. Bibliografie

I. Die Wahrung des Weltfriedens als Ziel der Vereinten Nationen im Spiegel globaler Herausforderungen

Die Wahrung des Weltfriedens ist ohne Zweifel das vornehmste Ziel, das sich die Vereinten Nationen (VN) seit ihrer Gründung im Jahr 1945 gesetzt haben. So steht es nicht nur in der Präambel, sondern auch in unmissverständlicher Formulierung in Artikel I der VN-Charta. Der Friedensbegriff, der dieser Charta zu Grunde liegt, ist äußerst weit gefächert und nicht eindeutig definiert.^[1] Ein dementsprechend weiter Zuständigkeitsbereich sorgt für Multidimensionalität bezüglich der VN-Aufgaben. Eine Organisation, die zum Erreichen der in der Charta genannten Ziele eingesetzt wird, ist die der Friedenstruppen, der United Nations Peacekeeping Force. Formal betrachtet stellen sie Nebenorgane des Sicherheitsrates dar, da sie zum Friedenserhalt notwendig sind. Konkret ist ihr Einsatz aber nicht kodifiziert: In der VN-Charta oder in der Geschäftsordnung der Generalversammlung fehlt ein entsprechender Artikel.^[2]

In dem nunmehr über 60järigen Bestehen der VN haben sich die Weltpolitik und damit auch der Begriff der Sicherheit gewandelt. Wirtschaftliche Verflechtungen, militärtechnische Entwicklungen und ein mit der Modernisierung einhergehender Wertewandel in der Gesellschaft haben dazu geführt, dass im Gegensatz zur klassischen Sicherheit nationalstaatlicher Territorien die menschliche Sicherheit im Vordergrund steht.^[3] In Zusammenhang mit der Arbeit der Friedenstruppen der Vereinten Nationen heißt das, dass sich auch diese den veränderten Gegebenheiten stellen müssen. Seit dem Ende des Kalten Krieges, der bekanntermaßen die politische Landschaft weltweit geprägt hat, ist jedoch vermehrt Kritik an Missionen der VN-Friedenstruppen geäußert worden. Die Einschätzung der Blauhelm-Arbeit wurde durch Fehlschläge besonders in den Neunziger Jahren deutlich negativer, eine genauere Erläuterung der Entwicklungsphasen der Missionen findet sich in Abschnitt II.

Nach ersten Versuchen, die Vereinten Nationen zu reformieren und besonders den Bereich der Friedenssicherung an die aktuelle weltpolitischen Anforderungen anzupassen, berief Generalsekretär Kofi Annan im März 2000 eine Expertengruppe unter dem Vorsitz des früheren algerischen Außenministers Lakhdar Brahimi zusammen, um die Aktivitäten der Friedenstruppen zu überprüfen und Änderungsvorschläge zu unterbreiten. Ein halbes Jahr später wurde das Ergebnis der Generalversammlung und dem Sicherheitsrat vorgelegt.^[4] Der „Report of the Panel on United Nations Peace Operations“ wird aufgrund seines Vorsitzenden in der Fachliteratur kurz als „Brahimi-Report“ bezeichnet.

In der folgenden Hausarbeit zeigt zunächst auf, welche Probleme sich in den letzten 60 Jahren für die Friedensmissionen der Vereinten Nationen gestellt haben. Schließlich werden die Ergebnisse des Brahimi-Reports und damit die darin enthaltenen Vorschläge beschrieben. Inwiefern die Empfehlungen der Experten umgesetzt wurden und ob sich daraus nützliche und sinnvolle Veränderungen für die Organisation und die Friedenstruppen ergeben, so dass diese ihrer Aufgabe in ausreichendem und den Grundsätzen der Charta entsprechenden Weise erfüllen können, wird abschließend diskutiert.

II. Die Entwicklung der UN-Friedenseinsätze: Vier Generationen friedenssichernder Operationen

Mit der Veränderung des Friedensbegriffes und der Struktur und der Ursachen von Konflikten haben sich auch die Friedenseinsätze der Vereinten Nationen grundlegend verändert. Es existiert diesbezüglich eine Typisierung und mittlerweile wird in der einschlägigen Literatur von einer vierten Generation oder vierten Phase der Einsätze gesprochen.

Die erste Phase, das traditionelle Peacekeeping, das die Friedensmissionen bis zum Ende des Kalten Krieges bestimmte, diente der Herstellung von Pufferzonen, um bewaffneten Konflikten vorzubeugen oder bereits bestehende Konflikte einzufrieren. Eine konkrete Lösung der Konflikte ist durch das traditionelle Peacekeeping nicht vorgesehen.^[5] Ihm liegen drei Vorraussetzungen zu Grunde: Erstens besteht ein Konsens aller beteiligten Parteien über den Einsatz der Friedenstruppen. Zweitens verhält sich die Truppe neutral, das heißt sie ist unparteilich. Drittens findet eine Anwendung von Gewalt ausschließlich zur Selbstverteidigung statt.^[6] Die damit einhergehende Problematik liegt in der grundsätzlichen Eigenschaft des traditionellen Peacekeeping begründet, nämlich darin, dass Konflikte nicht gelöst werden. Bis zum Ende des Kalten Krieges hatten die Großmächte das gemeinsame Interesse, Auseinandersetzungen statisch zu halten.^[7] Es bestand die Gefahr, Interessen einer Großmacht oder ihrer Verbündeten zu verletzen.^[8]

Die zweite Generation der Friedensmissionen zeichnet sich durch eine multidimensionale Konfliktbewältigung aus und wird in der Fachsprache als „post-conflict-peacebulding“ bezeichnet. Neben der Beobachtung und Überwachung des Konfliktherdes wird der Aufgabenbereich um relevante, diverse nicht-militärische Aspekte erweitert. Hierzu zählen beispielsweise Polizeiaufgaben, humanitäre Hilfe, eine Überwachung der Menschenrechte und auch die Unerstützung bei der Einrichtung einer zivilen Verwaltung durch die Vorbereitung von Wahlen oder der Einrichtung eines Justizwesens. Dieser Katalog beinhaltet weiterhin alle Elemente, die notwendig sind, um alle Konfliktursachen zu beseitigen und ein politisches und wirtschaftliches System aufzubauen.^[9]

Einhergehend mit den veränderten politischen Rahmenbedingungen und dem Bedeutungswandel des Begriffs „Sicherheit“ ergaben sich jedoch Schwierigkeiten zur Durchsetzung der multidimensionalen Konfliktbewältigung: Besonders in Afrika waren es Probleme wie Staatenzerfall und unter einzelnen Gruppen herrschende ethnische Rivalitäten, die die Arbeit der Friedenstruppen behinderten und unmöglich machten. Durch die Verpflichtung zum Gewaltverzicht war es den Friedenstruppen nicht möglich, ihre Autorität geltend zu machen. Trotz Friedensvereinbarungen und Waffenstillstandsabkommen konnte unter den rivalisierenden Völkern und Stämmen kein Ende der Gewalt hergestellt werden. Diese Situation machte eine sichere Umgebung, ein secure environment, für die Arbeit der Friedenstruppen erforderlich.^[10] Besonders die Blauhelm-Einsätze in Somalia^[11], Ruanda^[12] oder Bosnien^[13], die bis heute zu den größten Fehlschlägen der UN-Friedensmissionen zählen, stellten die internationale Gemeinschaft vor eine neue Aufgabe.^[14] Da die Vereinten Nationen bis zu diesem Zeitpunkt vor allem die zwischenstaatliche Konfliktbewältigung zu bewältigen versuchten, konnten die neuen, innerstaalichen Rivalitäten mit den bisherigen Mitteln nicht gelöst werden.^[15] Die dritte Generation der UN-Friedenseinsätze entstand aus der Erweiterung der Befugnisse um ein robustes Mandat, das die Anwendung von Gewalt zur Herstellung einer sicheren Umgebung als äußerstes Mittel erlaubt. Was jedoch den konkreten Inhalt des robusten Peacekeeping betrifft, bestehen in der einschlägigen Literatur Uneinigkeiten. So formuliert Kühne, dass

„ […] die traditionellen Prinzipien des Peacekeeping, also Konsens und Unparteilichkeit, weiter gelten, […] darüber hinaus aber die Möglichkeit besteht, Gewalt im Sinne militärischer Zwangsmaßnahmen in begrenztem Umfang zur Verteidigung und Durchsetzung des Mandats gem. Kap. VII der UN-Charta anzuwenden.“^[16]

Anders ist jedoch die Auffassung von Unser:

„ […] Einsätze, mit denen die Grenze zwischen „Peacekeeping“ und „Peace-Enforcement“ offensichtlich verwischt wird, setzen naturgemäß keine Zustimmung der Konfliktparteien voraus und bedeuten auch das Aufgeben der Unparteilichkeit […].“^[17]

Trotz dieser gegensätzlichen Darstellungen scheint die Ansicht Kühnes jedoch schlüssiger: Um Frieden dauerhaft etablieren zu können, muss diesbezüglich ein Konsens aller beteiligten Konfliktparteien und der Bevölkerung bestehen: „ Konsens und Unparteilichkeit bleiben deswegen Schlüsselprinzipien“^[18] formuliert Kühne zu Recht. Robustes Peacekeeping wurde zu der am meisten praktizierten Einsatzform, aber auch die traditionellen Einsätze kamen dort, wo sie ohne Gefahr durchgeführt werden konnten, noch zum Zug.^[19]

Eine vierte Kategorie der Friedenseinsätze hat sich mittlerweile herausgebildet. Besonders im Kosovo und in Ost-Timor waren es administrative und politische Aufgaben, die im Vergleich zu vorangegangenen Missionen eine deutliche Zunahme erfahren haben. Sogar Regierungsaufgaben zählen in dieser vierten Generation zu den Kompetenzen der Friedenstruppen. Zur Durchsetzung des Mandats können sie nun gegebenenfalls Wahlen festsetzen oder politische Akteure zu einem bestimmten Verhalten bewegen oder gegebenenfalls entlassen.^[20] Kühne charakterisiert die Einsätze der vierten Kategorie dementsprechend als peace support and governance- Operationen.^[21] Jedoch zeichneten sich auch diese Missionen durch Schwierigkeiten hinsichtlich ihrer Organisation, Aufstellung und Durchführung aus, so dass ein Reformbedarf der Friedenseinsätze weiterhin besteht.^[22]

[...]

^[1] Die Charta der Vereinten Nationen nennt Bedingungen für den Frieden, die über die Abwesenheit von Krieg hinausgehen. Dazu gehören Gleichberechtigung, eine Lösung von Problemen wirtschaftlicher, kultureller und sozialer Art und die Aufrechterhaltung der Menschenrechte.

^[2] Siehe Hildenbrand, Jan Christian: Zur Krisenreaktionsfähigkeit der Friedenstruppen der VN; Notwendigkeiten, Konzepte und Perspektiven ihrer Verbesserung, 1. Auflage, Baden-Baden 2001, S. 37.

^[3] Siehe Gareis, Sven Bernhad/ Varwick, Johannes: Die Vereinten Nationen; Aufgaben, Instrumente und Reformen, 3. Auflage, Bonn 2003, S. 34 – 35.

^[4] Vgl. Griep, Ekkehard: Neue Maßstäbe für die UN-Friedensmissionen; Der Brahimi-Bericht und seine Folgen: eine Bestandsaufnahme, in: Vereinte Nationen 2/2002, S.61.

^[5] Siehe Weber, Mathias: Der UNO-Einsatz in Somalia: Die Problematik einer "humanitären Intervention", 1. Auflage, Denzlingen 1997, S. 24.

^[6] Vgl. Unser, Günther: Die UNO; Aufgaben, Strukturen, Politik, 7. Auflage, München 2004, S. 126.

^[7] Vgl. Kühne, Winrich: UN-Friedenseinsätze verbessern – Die Empfehlungen der Brahimi-Kommission, in: von Schorlemer, Sabine (Hrsg.): Praxishandbuch UNO; Die UN im Lichte globaler Herausforderungen, Berlin, Heidelberg 2003, S. 716.

^[8] Siehe Weber, Der UNO-Einsatz in Somalia, S.33.

^[9] Siehe Winrich, UN-Friedenseinsätze verbessern, S. 717.

^[10] Vgl. ebd.

^[11] In Somalia herrschte Anfang der 90er Jahre Bürgerkrieg und das Land war ohne zentrale Verwaltung. Neben den Kämpfen zwischen den rivalisierenden Gruppen bedrohte eine lange Dürrezeit die Bevölkerung. Etwa 300 000 Menschen starben.

^[12] Der Völkermord in Ruanda gilt als einer der größten der Menschheitsgeschichte. Der Konflikt zwischen den sich bekämpfenden Gruppen dauerte zwar nur 100 Tage an, jedoch starben etwa 800 000 Menschen. Kritisiert wurden vor allem die Starre der vor Ort stationierten Friedenstruppe und das Ausbleiben einer Reaktion der VN.

^[13] Das „Massaker von Screbrenica“ vom 11. Juli 1995 kostete etwa 8000 Menschen das Leben, als bosnisch-serbische Truppen die UN-Schutzzone Screbenica einnahmen. Kritik wurde danach an den vor Ort stationierten UN-Truppen geübt, die gemäß ihrer Verpflichtung zum Gewaltverzicht nicht eingriffen um die Bevölkerung zu beschützen.

^[14] Vgl. Winrich, UN-Friedenseinsätze verbessern, S. 717.

^[15] Siehe Weber, Der UNO-Einsatz in Somalia, S. 35.

^[16] Kühne, Winrich; UN-Friedenseinsätze in einer Welt regionaler und globaler Sicherheitsrisiken; Entwicklung, Probleme und Perspektiven, in: Zentrum für Internationale Friedenseinsätze: Analyse 06/05, S. 7, http://www.zif-berlin.org/Downloads/Friedenseinsaetze_Entwicklung_Probleme_Perspektiven.pdf, gesehen 27.2. 2006.

^[17] Unser, Die UNO, S. 129.

^[18] Kühne, UN-Friedenseinsätze in einer Welt regionaler und globaler Sicherheitsrisiken, S. 7. (=Hervorhebungen im Original).

^[19] Vgl. Kühne. UN-Friedenseinsätze verbessern, S. 717 – 718.

^[20] Vgl. Unser, Die UNO. S. 128 – 129.

^[21] Siehe Kühne, UN-Friedenseinsätze verbessern, S. 718.

^[22] Siehe Gareis/ Varwick, Die Vereinten Nationen, S.305.