Wissenschaftliche Politikberatung – Ein Ländervergleich zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Vereinigten Staaten von Amerika

INHALT

2 EINLEITUNG

3 BEGRIFFSDEFINITION
3.1 WISSENSCHAFTLICHE POLITIKBERATUNG
3.2 FRAKTIONSDISZIPLIN

4 CHARAKTERISTIKA DER REGIERUNGSSYSTEME IM BEZUG AUF WISSENSCHAFTLICHE POLITIKBERATUNG
4.1 BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND
4.2 VEREINIGTE STAATEN VON AMERIKA

5 BEITRAG WISSENSCHAFTLICHER POLITIKBERATUNG ZUR KONFLIKTBEWÄLTIGUNG

6 FAZIT

7 LITERATURVERZEICHNIS UND QUELLEN
7.1 LITERATURVERZEICHNIS
7.2 VERZEICHNIS DER ZITIERTEN INTERNETSEITEN

2 Einleitung

Das Erkenntnisinteresse dieser Arbeit gilt der Bedeutung wissenschaftlicher Politikberatung in westlichen Demokratien und der Frage, ob unterschiedliche Regierungssysteme einen Einfluss auf diese Bedeutung haben. Der Fokus liegt dabei auf der wissenschaftlichen Beratung der jeweiligen Parlamente bzw. Abgeordneten. Hierzu wird die Hypothese aufgestellt, dass die Bedeutung von wissenschaftlicher Politikberatung zunimmt, je schwächer die Parteiendominanz und Fraktionsdisziplin ausgeprägt sind. Des Weiteren soll der Beitrag wissenschaftlicher Politikberatung zur Konfliktbearbeitung im politischen Prozess erörtert werden. In diesem Kontext stellt sich die Frage, ob wissenschaftliche Politikberatung durch die Bereitstellung von sachlichen Fakten zu einer Konfliktbewältigung beiträgt oder ob sie Informationen einbringt, aus denen sich neue Konflikte entwickeln. In einem most different cases Design werden die Charakteristika der wissenschaftlichen Politikberatung des präsidentiellen Systems der Vereinigten Staaten von Amerika und des parlamentarischen Systems der Bundesrepublik Deutschland herausgearbeitet. Die beiden Staaten wurden gewählt, da sie sich im Bezug auf die Bedeutung von politischen Parteien und bei der Fraktionsdisziplin deutlich unterscheiden.

In der Politik stellt ein Wissensvorsprung gegenüber dem politischen Mitbewerber eine nicht unerhebliche Machtressource dar. Daher gewinnt wissenschaftliche Politikberatung zusehends an Bedeutung. Aufgrund der zunehmenden Komplexität politischer Entscheidungen wird Expertenwissen immer wichtiger. „In der politischen Praxis findet sich daher kaum noch ein bedeutendes politisches Problem, das im Gang der Auseinandersetzung nicht irgendwann auch Gegenstand wissenschaftlicher Beratungsverfahren wird.“ (Krevert 1993, S. 1) Der Bundespräsident bezeichnete die Aufgabe, die Politik zu beraten, kürzlich als “komplexer den je“ (Köhler, zit. nach Zeit online 14.07.2008).

3 Begriffsdefinition

3.1 Wissenschaftliche Politikberatung

Der Begriff wissenschaftliche Politikberatung wird in dieser Arbeit als „Oberbezeichnung einer der spezifischen Begegnungsformen zwischen Wissenschaft und Politik“ verstanden. „Er umschreibt die Beziehung politischer Instanzen oder einzelner Politiker zu Wissenschaftsvertretern bzw. zumindest wissenschaftlich ausgebildeter Personen, die wissenschaftliche Methoden und Denkweisen anzuwenden verstehen und wissenschaftliche Erkenntnisse an die politischen Akteure weitergeben.“ (Krevert 1993, S. 8)

3.2 Fraktionsdisziplin

Die Fraktionsdisziplin ist „die Unterordnung eines Abgeordneten unter die Beschlüsse seiner Fraktion im Parlament. Mit der Fraktionsdisziplin wird der Wirkungskreis des Abgeordneten einerseits nachhaltig eingeschränkt, andererseits zusammen mit dem Wirkungskreis anderer Abgeordneter gebündelt. Die Fraktionsdisziplin ist eine Funktionsvoraussetzung des parlamentarischen Regierungssystems.“ (Schmidt 2004, S. 235)

4 Charakteristika der Regierungssysteme im Bezug auf wissenschaftliche Politikberatung

Die Beschreibung der beiden Regierungssyteme beschränkt sich auf die wesentlichen Faktoren, die im Hinblick auf die Fragestellung für die wissenschaftliche Politikberatung von besonderer Bedeutung sind.

4.1 Bundesrepublik Deutschland

An der Spitze der Regierung steht der Bundeskanzler, der mit seinen Bundesministern die Regierung bildet. Das Kabinett nimmt als Kollegialorgan gemeinsam die Regierungsaufgaben wahr. Als mächtige Instrumente stehen der Regierung das Kanzleramt und die Ministerialverwaltung zur Verfügung. Aufgrund der übergeordneten Rolle des Bundeskanzlers als Regierungschef (Richtlinienkompetenz) kann von einer Kanzlerdominanz gesprochen werden (GG Art. 65). Der Bundespräsident als Staatsoberhaupt spielt lediglich eine nachgeordnete Rolle. Bis auf wenige Ausnahmen haben sowohl der Bundeskanzler als auch die Minister ein Bundestagsmandat inne. Somit sind sie sowohl ein Bestandteil der Exekutive als auch der Legislative. Das parlamentarische Regierungssystem der Bundesrepublik kennt zwar eine Gewaltenteilung, allerdings sind die Grenzen zwischen der Exekutiven und der Legislativen teilweise fließend. Daher ist es angebracht, von einer Gewaltenverflechtung zu sprechen. Wegen der engen Kooperation von Regierung und Parlamentsmehrheit spricht Lösche sogar von einer „Gewaltenfusion“ (2006, S. 15). Im parlamentarischen System ist die Regierung von einer Regierungsmehrheit im Parlament abhängig. Der Bundestag wählt auch den Bundeskanzler. In der Bundesrepublik, die auf Bundesebene mittlerweile aus einem Fünfparteiensystem besteht, stellte die Regierungsmehrheit in der Regel eine Zweiparteienkoaltition. Ihr stehen die nicht an der Regierung beteiligten Fraktionen als Opposition gegenüber. Die Regierung kann durch eine Parlamentsmehrheit abberufen werden, wenn die Opposition in der Lage ist, einen neuen Kanzler zu wählen (konstruktives Misstrauensvotum). Ebenso kann der Kanzler, wenn ihm die Mehrheit im Parlament fehlt (Vertrauensfrage) beim Bundespräsidenten die Auflösung des Parlaments initiieren (GG Art. 67 u. 68). Die Fraktionen, insbesondere die Regierungsfraktionen, zeichnen sich durch ein hohes Maß an Fraktionsdisziplin aus. Lediglich bei Abstimmung zu „Gewissensfragen“, wie beispielsweise zur Abtreibung oder der Stammzellenforschung, wird von der Praxis der Fraktionsdisziplin abgewichen. Durch die Fraktionsdisziplin ist das Abstimmungsverhalten der Abgeordneten im Bundestag, mit Ausnahme der Abstimmungen zu „Gewissensfragen“, vorhersehbar. Die Bundesrepublik ist ein Parteienstaat. Schmidt spricht von einer parteipolitischen Überformung des Parlaments (2007, S. 135). Die Parteien stellen die Bewerberlisten für die Wahlen auf und tragen größtenteils die Wahlkampfkosten. Hierdurch haben die Parteien direkten Einfluss auf die Abgeordneten und somit auch die Fraktionen. Diese Abhängigkeit beschreibt Priess treffend, wenn er feststellt: „Trotz aller Personalisierung im modernen Politikgeschäft entscheidet zumindest in Deutschland die Partei bzw. die Koalition, wer erfolgreich regieren und agieren kann“ (2006, S. 243). Der Gesetzgebungsprozess bzw. die Gesetzesinitiative wird durch die Exekutive dominiert. Im 14. Bundestag wurden 4691 Gesetzesbeschlüsse von der Bundesregierung und 1142 vom Bundestag initiiert (Schmidt, 2004, S. 270). Der Bundestag hat zwar die Möglichkeit eine Gesetzesvorlage einzubringen, wenn sie von mindestens 5% der Abgeordneten oder einer Fraktion unterstützt wird, allerdings ist dies eine Option, die mehrheitlich von der Opposition genutzt wird und somit wenig Aussicht auf Erfolg hat. Ein Großteil der Gesetzesinitiativen der Regierungsfraktionen dürfte allerdings aus der Feder des jeweiligen Ministeriums stammen, was die Dominanz der Bundesregierung zusätzlich dokumentiert.

Wissenschaftliche Politikberatung richtet sich primär an die Exekutive (Eilfort 2006, S. 189). Die Zahl der Beratungsgremien im Umfeld der Regierung wird heute auf mehrere hundert geschätzt (Thunert 2004, S. 407). Genaue Angaben sind hierzu nicht verfügbar und die Angaben von Zahlen 1984 528 Gremien, 1994 129 Gremien (Mayntz 2006, S. 118), 1992 294 Gremien (Murswieck 1994, S 108 f.) variieren und sind aufgrund der nicht möglichen Überprüfbarkeit kritisch zu sehen. Sie können lediglich als Orientierungswert dienen. Hinzu kommt noch die ad hoc Beratung, über die es noch weniger verlässliche Angaben gibt. Ausgehend von den im Bundeshaushaltsplan 1992 hierfür ausgewiesenen Mitteln kann von einer herausragenden Nutzung von ad hoc Beratung ausgegangen werden (Murswieck 1994, S. 109). Da diese Zahlen aus dem Jahr 1992 stammen, ist ein überproportionaler Einfluss der Wiedervereinigung (eine Vielzahl neuartiger Problemstellungen musste gelöst werden) allerdings wahrscheinlich und muss daher berücksichtigt werden. Jens spricht von einer großen Informationsasymetrie zwischen Exekutive und Legislative (2006, S. 127). Angesichts dieses Beratungsübergewichts in der Regierung und den Ministerien soll die Beratung des Parlamentes und der Abgeordneten nun näher betrachtet werden.

Unter interner Beratung wird die Beratung, die in den Institutionen bzw. Organen des politischen Systems selbst stattfindet und die innerhalb der Apparate institutionalisiert und finanziert wir]d, verstanden (Falk/Römmele 2006, S. 173).

Zu den internen Beratungsinstrumenten des deutsche Bundestages zählen die wissenschaftlichen Dienste, Enquete-Kommissionen, parlamentarische Beiräte, die ständigen Ausschüsse (insbesondere die Ausschusssekretariate), die Mitarbeiter der Abgeordneten (ein Bundestagsabgeordneter verfügt im Durchschnitt über 4 Mitarbeiter (Feldkamp 2005)) und die Fraktionsdienste. Als Besonderheit ist die Informations- und Beratungsfunktion der Ministerien für die Abgeordneten der Regierungsfraktionen zu nennen. Für die Abgeordneten der Oppositionsfraktionen besteht diese Möglichkeit nur eingeschränkt (Gellner 1995, S. 239). Die selektive Informationsweitergabe der Regierung an das Parlament und die dabei praktizierte Differenzierung zwischen Regierungs-und Oppositionsfraktionen erhöht zusätzlich den Bedarf an externer Beratung.

Die wissenschaftlichen Dienste des Bundestages unterstützen die Abgeordneten durch Fachinformationen, Analysen und gutachterliche Stellungnahmen. „Die Referentinnen und Referenten greifen dabei auf vorliegende wissenschaftliche Erkenntnisse zurück und betreiben in der Regel keine eigene Forschung.“ (Bomhoff 2006, S. 5)

Die Enquete-Kommissionen werden vom Bundestag zur Vorbereitung von Entscheidungen über umfangreiche und bedeutsame Sachkomplexe eingesetzt. Sie besitzen „eine für den Bundestag einzigartige Zusammensetzung, Zielsetzung, Organisationsform und Arbeitsweise. Nur hier arbeiten -hybrid organisiert- Parlamentarier, Wissenschaftler und andere Sachverständige gleichberechtigt zusammen. Die Egalität kommt darin zum Ausdruck, dass die Wissenschaftler die gleichen Rechte besitzen wie die MDBs.“ (Bröchler 2004, S. 29)

Die Fraktionshilfsdienste übernehmen für die Fraktion die Expertenfunktion für die unterschiedlichen Politikfelder und beraten die Fraktion umfassend und wissenschaftlich fundiert. Die einzelnen Fraktionsreferenten sind auf ihrem Politikfeld die Ansprechpartner für alle Fraktionsmitglieder (Beck 2006, S. 229).

Neben diesen internen Beratungsangeboten steht eine Vielzahl externer Angebote zur Verfügung. Die wichtigsten sind Parteien, Stiftungen, Verbände, Think Tanks und Public Affairs Agenturen. Das Angebot ist zu ausdifferenziert und pluralistisch um es in dieser Arbeit umfassend zu beschreiben. Daher werden nur die Parteien, Stiftungen, Verbände und Think Tanks, die für den Vergleich von besonderem Interesse sind kurz angerissen. Die Parteien richten ihre Entscheidungen an ihren Programmen aus. Hierfür erarbeiten sie parteiintern, unterstützt durch parteinahe Stiftungen und externe Berater, ihre Konzepte. Diese Beratung ist advokatisch geprägt und trägt mit zu der kritischen Bewertung wissenschaftlicher Beratung durch die Wissenschaft bei (Weingart 2006, S. 41 f.). Das deutsche Verbändesystem ist durch nationale Organisationen geprägt. Sie sind systematisch in den Meinungs-und Willensbildungsprozess einbezogen (Gellner 1995, S. 57 f.). Die Verbände vereinigen ein umfangreiches Expertenwissen, das zum Teil nur von ihnen erbracht werden kann. Think Tanks sind in Deutschland erst in den letzten Jahren, verstärkt nach der deutschen Wiedervereinigung, als politische Akteure von Bedeutung entstanden. Laut Thunert sind Think Tanks „privat oder öffentlich finanzierte praxisorientierte Forschungsinstitute, die wissenschaftlich fundiert politikbezogene und praxisrelevante Fragestellungen behandeln und im Idealfall entscheidungsvorbereitende Ergebnisse und Empfehlungen liefern“ (Thunert 2003, S. 31).

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