Vertrag über eine Verfassung für Europa

Inhalt:

1. Welche Vorbzw. Nachteile bringt das Verfahren des Konvents, mit dem der Vertrag für eine Verfassung vorbereitet worden ist, gegenüber den bisher üblichen Regierungskonferenzen?

2. Wie definiert man eine „Verfassung“? Handelt es sich bei dem vorliegenden Text um eine Verfassung?

3. Inwieweit würde sich bei dem Inkrafttreten des Verfassungsvertrags (VVE) das Machtgleichgewicht der EU-Organe untereinander ändern?

4. Wäre eine EU-Verfassung nach dem vorliegenden Text eher wirtschaftsliberal oder eher sozialstaatlich ausgerichtet?

Literaturverzeichnis

1. Welche Vorbzw. Nachteile bringt das Verfahren des Konvents, mit dem der Vertrag für eine Verfassung vorbereitet worden ist, gegenüber den bisher üblichen Regierungskonferenzen?

Die Einberufung des Verfassungskonvents fördert die Legitimation der Verfassungsgebung in der EU im Vergleich zum bestehenden Vertragsrevisionsverfahren, entsprechend Art. 48 EUV¹. Mit der Konventsarbeit sollte ein neuer Beratungs-, Verhandlungsund Entscheidungsmodus erprobt werden.² Die Entscheidungsfindung über einen föderalistischen Ansatz des Konsens- Verfahrens³ im Konvent soll die traditionellen intergouvernementalen Verhandlungsmuster weitgehend ersetzen.⁴

Das Konsens-Verfahren unterstützt das Ziel der gemeinsamen Entwicklung bestmöglicher Lösungskonzepte anhand sachlicher Argumente⁵, einer stärkeren Unabhängigkeit von politischen Interessen und eines möglichst hohen Maßes an Gleichheit unter den Konventsteilnehmern, wobei Faktoren wie Machtund Einflusspotentiale keine Rolle spielen sollten⁶. Typischen Ergebnissen klassischer „Bargaining-Verhandlungen“⁷ wie komplizierte Kompromisslösungen und schwer durchschaubare Verhandlungspakete sollte so entgegengewirkt werden. Dazu Giscard D'Estaing:

„Dieser Konvent kann nicht erfolgreich sein, wenn er lediglich ein Ort ist, an dem divergierende Meinungen geäußert werden. Er muss zu dem Schmelztiegel werden, aus dem sheraus Monat für Monat ein gemeinsames Konzept Form annimmt.“⁸

Als zentrale Innovation im Konvent zur Zukunft der Europäischen Union ist die Beteiligung der Abgeordneten nationaler Parlamente und des Europäischen Parlaments zu werten, welche sich nur begrenzt an das Mandat des Europäischen Rates gebunden fühlen. Dieser Faktor verlieh dem Konvent ein hohes Maß an Legitimität.

Weitere Vorteile des Konvents lagen in der transparenteren Arbeitsweise, die bis zu einem gewissen Maß die Partizipation der Bürger erlaubte. Alle Dokumente, die erarbeitet werden, sind für die Öffentlichkeit über das Internet zugänglich⁹, die Arbeit des Konvents wurde in Foren und Diskussionen in allen Mitgliedsund Beitrittsländern der EU begleitet. Die Foren galten als „Mobilisierungschance“, die im Hinblick auf die der Konventsarbeit nachfolgende Umsetzungsphase – möglicherweise sogar durch ein Referendum – von erheblicher Bedeutung sein könnte“¹⁰. Soziale Gruppierungen, wie organisierte Verbände und Nichtregierungsorganisationen, hatten durch Anhörungen die Möglichkeit, ihre Ideen und Interessen in den Diskussionsprozess einzubringen. Das gemeinschaftliche Element bei der Verfassungsgebung wurde durch diese Faktoren stärker betont.¹¹

Die thematische Vielfalt des Mandats erwies sich einerseits als vorteilhaft, da alle Reformfragen umfassend erörtert werden konnten. In der Weite der Aufgabenstellung lag allerdings auch – kombiniert mit einem hohen Erwartungsdruck und den sich aus den Kernthemen ergebenden Konfliktpotentialen - eine große Gefahr des Scheiterns.

Auch für die Regierungs-Konferenz bringt der Konvent Vorteile, da sie durch dessen Vorarbeit nicht mehr wie bisher die langwierige Arbeit der Vertragsrevision leisten muss, sie kann quasi als europäischer Notar das Ergebnis der Konventsarbeit "anerkennen". Die berühmte "Nacht der langen Messer"¹² entfiel daher. Die Mitwirkung von Staatsund Regierungschefs im Konvent erwies sich im Hinblick auf die Vertragsverhandlungen auf der Regierungskonferenz ebenfalls als vorteilhaft, denn die Ergebnisse des Konvents erlangten so ein hohes Maß an Akzeptanz – immerhin hat „90 Prozent des Konventsentwurfs die Regierungskonferenz unverändert passiert“¹³.

Unabhängig vom Ausgang der Verhandlungen können die „Lernund Sozialisationsprozesse“ bei den an der Konventsmethode beteiligten Akteuren als positiv bewertet werden, die angesichts des gemeinsamen Erlebens des Konventsprozesses „politische Einstellungen und Verhalten für zukünftiges Handeln prägen (...)“¹⁴.

Durch die Einbindung zukünftiger Mitglieder der EU in den Reformprozess, allerdings ohne formales Stimmrecht, wurde „sichergestellt, dass der Konvent über ihre Wünsche und ihre

Vorstellungen von der Rolle, die sie in Europa übernehmen möchten, genauestens unterrichtet ist.“¹⁵

Die Aufteilung der Arbeitsschritte in drei inhaltlich stark voneinander abgegrenzte Phasen verlieh dem Beratungsprozess eine stärkere sachund konsensorientierte Ausrichtung.

Ein Nachteil des Konventsverfahrens zeigte sich in dem sehr zeitaufwendigen Diskussionsprozess. Zudem wurde durch das faktische Vetorecht der einzelnen Mitgliedsländer eine hohe Hürde für Beschlüsse gesetzt.

Ein weiteres Problem lag in der sehr starken Rolle des Präsidiums im Konsensverfahren; der Präsident bestimmte über die Tagesordnung und somit über die Ausrichtung der zu verhandelnden Inhalte, was zuweilen zu Unstimmigkeiten zwischen Konventsteilnehmern und Präsidium führte.¹⁶

Die Grenzen des Konventsverfahrens wurden schließlich in dessen Endphase deutlich: Insbesondere bei institutionellen Machtfragen änderte sich die Verhandlungsweise vom konsensualen hin zum klassischen Bargaining-Verfahren. Institutionelle Reformen ziehen eine Veränderung der Machtbalance zwischen den EU-Organen und zwischen den Staaten nach sich, die nicht durch zieloffene Diskussionen verhandelt werden können, „sondern bedürfen eines zentralen Verhandlungsund Entscheidungsgremiums, das kraft seiner Zusammensetzung und der Autorität seiner Akteure legitimiert ist, Souveränitätstransfers mit Änderungen in der Machtbalance der EU zu vereinbaren. In diesen Fragen führt kein Weg am Gipfel der Staatsund Regierungschefs sowie am Entscheidungsmodus der Einstimmigkeit vorbei.“¹⁷

Die in der Endphase vollzogene Wandlung des Konvents vom Konsensverfahren zum Beschlussfassungsinstrument der Regierungskonferenz „steht damit im Einklang mit der Tradition des europäischen Integrationsprozesses.“¹⁸

Zusammenfassend lässt sich sagen, das die Konventsmethode klare Fortschritte in den Aufgabenfeldern Transparenz und Legitimität, Handlungsfähigkeit und Effizienz sowie Subsidiarität und Bürgernähe erreicht hat, die im Rahmen der klassischen Regierungskonferenzen nicht möglich gewesen wären.¹⁹ Eine umfassende Vertragsreform mittels Regierungskonferenz wäre nicht zielführend gewesen, da die Vertreter der nationalen Regierungen in Regierungskonferenzen sowohl ihrem Selbstverständnis als auch ihrem verfassungsmäßigen Auftrag nach vor allem den jeweiligen nationalen Interessen verpflichtet sind. Das Prinzip der Einstimmigkeit führt zumeist lediglich zu Ergebnissen auf der Basis des kleinsten gemeinsamen Nenners²⁰, was angesichts des Bedarfs nach Reformen von Form und Inhalt keine akzeptable Basis gewesen wäre. Lösungsansätze für die Reformfelder Transparenz und Legitimität, Handlungsfähigkeit und Effizienz sowie Subsidiarität und Bürgernähe wären wohl schon aus Gründen der Verhandlungslogik einer Regierungskonferenz nur unzureichend zu entwickeln.

Das klassische Entscheidungsprinzip wurde durch den Konvent nicht vollständig überholt, da dessen Arbeitsergebnis lediglich eine Empfehlung für eine Ausgangsbasis der Arbeit des Europäischen Rates bildet. Die Mitgliedsstaaten als „Herren der Verträge“²¹ gaben damit zwar ein großes Stück Gestaltungsmacht ab, fassen jedoch nach wie vor die entgültigen Beschlüsse und können inhaltliche Änderungen vornehmen.

2. Wie definiert man eine „Verfassung“? Handelt es sich bei dem vorliegenden Text um eine Verfassung?

Unter Verfassung wird im Allgemeinen die in einer Urkunde niedergelegte Grundordnung eines politischen Gemeinwesens verstanden. Diese Grundordnung gilt vor und über allem anderen Recht. Sie legt die Grundstruktur und die politische Organisation des Gemeinwesens fest, regelt das Verhältnis und die Kompetenzen der Gewalten untereinander und enthält die (Freiheits- und) Grundrechte der Bürger²². Die EU stützt sich gegenwärtig auf vier grundlegende Verträge, deren Rechtsvorschriften ihr Funktionieren regeln. Diese Verträge sind vielschichtig und komplex, weshalb die Staatsund Regierungschefs der EU-Mitgliedstaaten sie durch ein einheitliches und einfacheres Vertragswerk ersetzen möchten, das Aufgaben und Ziele der EU klar definiert und Zuständigkeiten deutlich benennt.

Bei der Verfassungsfrage handelt es sich um ein ausgesprochen komplexes und strittiges Gebiet. Die Verfassungsgrundlagen und somit das Verfassungsverständnis der einzelnen EU- Staaten unterscheiden sich stark, sowohl bei der Definition von Verfassung an sich als auch im Hinblick auf Art und Ausmaß der möglichen Übertragung von Kompetenzen an internationale oder supranationale Institutionen und die Beteiligung am europäischen Einigungsprozess.²³ Großbritannien beispielsweise hat gar keine Verfassung und ist doch eine der ältesten Demokratien.

In Deutschland wird die Frage nach der Legitimation einer EU-Verfassung oft im Zusammenhang mit der Frage nach der Staatlichkeit diskutiert, weil der Begriff des "Volkes" nach Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG im Sinne von "Staatsvolk" verstanden wird.²⁴ Die Verknüpfung von Staatlichkeit und Legitimation findet sich auch in der Literatur wieder, z.B. in der die Argumentation Koe-nigs, der die Union als nicht verfassungsfähig einschätzt, da ihr mangels legitimierenden Staatsvolkes die eigene Staatlichkeit fehle.²⁵ Oder Kirchhoff: „Wir verstehen unter Verfassung die staatliche Grundordnung, die sich in Demokratien aus dem Staatsvolk legitimiert. Wo kein Staat, da keine Verfassung, und wo kein Staatsvolk, da kein Staat“²⁶.

[...]

¹ Vgl. Konsolidierte Fassung des Vertrages über die Europäische Union vom 07.02.1992, Artikel 48 EUV.

² Vgl. hierzu Peter Badura: Das Konventsverfahren bei der Europäischen Verfassungsreform, in: Jürgen Schwarze (Hg.), Der Verfassungsentwurf des Europäischen Konvents. Verfassungsrechtliche Grundstrukturen und wirtschaftsverfassungsrechtliches Konzept 2004, S. 439–449

³ Konsens-Verfahren: Ein Beschluss kommt zustande, wenn niemand mit Nein stimmt. Das Verfahren ist aus dem Grundrechtekonvent ebenso bekannt wie aus internationalen Staatskonferenzen, z. B. WTO, Klimakonferenz

⁴ Vgl. Maurer, Andreas: Die Methode des Konvents – ein Modell deliberativer Demokratie? in: Integration Nr. 2/2003, S. 130-140

⁵ Erklärung von Laeken zur Zukunft der Europäischen Union, S. 6, unter http://european-convention.eu.int/pdf/LKNDE.pdf

⁶ „werden sich die Mitglieder des Konvents einander zuwenden und nach und nach einen "Konventgeist" entwickeln müssen“ in: V. Giscard D'Estaing , Eröffnungsrede des Vorsitzenden vor dem Konvent zur Zukunft Europas, 26. Februar 2002

⁷ Unter Bargaining versteht man einen Interaktionsmodus, bei dem die Beteiligten mit zuvor fixierten Präferenzen in einen Verhandlungsprozess eintreten. Ziel ist es, die jeweils eigenen Präferenzen weitestgehend durchzusetzen. Entscheidend ist nicht die Qualität der Argumente, entscheidend sind vielmehr die Machtund Einflusspotentiale, welche die Beteiligten zu ihren Gunsten im Verhandlungsprozess zur Geltung bringen können. Vgl. John Elster, Arguing and Bargaining in the Federal Convention and the Assemblée Constituante, Chicago: Center for the Study of Constitutionalism in Eastern Europe, 1991 (Working Paper Nr. 4), www.geocities.com/hmelberg/elster/AR91AAB.htm

⁸ Eröffnungsrede des Vorsitzenden V. Giscard D'Estaing vor dem Konvent zur Zukunft Europas, 26. Februar 2002

⁹ vgl. Website des Europäischen Konvents: http://european-convention.eu.int

¹⁰ Schmuck, Otto: Föderalismus, in: Werner Weidenfeld/Wolfgang Wessels (Hg.): Europa von A-Z. Taschenbuch der europäischen Integration, Bonn 2002, S. 164

¹¹ Europäischer Rat (Laeken) vom 14./15.12.2001: Schlussfolgerungen des Vorsitzes, darin: Erklärung von Laeken zur Zukunft der Europäischen Union, S. 46–49.

¹² Vgl. Franzius, Dr. Claudio "Szenarien für die Zukunft der Europäischen Union" HFR 2002, Beitrag 3, S. 1

¹³ Hänsch, Klaus Jenseits der Artikel – europäische Grundentscheidungen der EU-Verfassung, in: Integration, 4/2004, S. 320

¹⁴ Wessels, Wolfgang: Der Konvent – Modelle für eine innovative Integrationsmethode - gemeinsames Projekt der Asko Stiftung und des Instituts für Europäische Politik zu: „Welche Verfassung für Europa“ S.12 http://www.uni-koeln.de/wiso-fak/powi/wessels/DE/PROJEKTE/FORUP/KONVENTTEXT.PDF

¹⁵ Eröffnungsrede des Vorsitzenden V. Giscard D'Estaing vor dem Konvent zur Zukunft Europas, 26. Februar 2002

¹⁶ Maurer, Andreas / Göler, Daniel: Die Konventsmethode in der Europäischen Union, Ausnahme oder Modell? SWP-Studie, Berlin 2004, S. 14: „Giscard übte in allen Phasen des Konvents die Funktion des Steuermanns aus, wenngleich er alle Konventsmitglieder, auch das Präsidium, häufig bis zur letzten Minute im unklaren über den von ihm bestimmten Kurs ließ. (...) Mit seinen insgesamt 13 Mitgliedern war es für eine effektive Entscheidungsfindung und die Erarbeitung konkreter Textentwürfe eigentlich zu groß. Dies führte dazu, daß dem Konventssekretariat eine relativ starke, kaum kontrollierbare Rolle zuwuchs. Die in dem dreizehnköpfigen Gremium erarbeiteten Kompromisse hatten einen für das Plenum vorentscheidenden Charakter. In der Endphase des Konvents mutierte das Präsidium regelrecht zu einer Art Mini-Konvent. Der im Präsidium gepflegte Beratungsstil ähnelte in dieser Phase – nicht zuletzt aufgrund der Unterrepräsentation der parlamentarischen Komponente – dem einer Regierungskonferenz.“

¹⁷ SWP-Studie: Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit (Hg.) Andreas Maurer / Daniel Göler: Die Konventsmethode in der Europäischen Union Ausnahme oder Modell? November 2004, S. 6

¹⁸ Andreas Maurer: Deliberation und Bargaining im Konvent - Die Funktionen der Phasenbildung S. 24 http://www.monnet-centre.uni-bremen.de/pdf/VerfProz/6_Maurer.pdf

¹⁹ Andreas Maurer: Der Vertrag über eine Verfassung für Europa Die neuen Handlungsermächtigungen der Organe in: SWP Diskussionspapier Forschungsgruppe EU-Integration Stiftung Wissenschaft und Politik, Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit März 2005 unter: http://www.swp-berlin.org/de/common/get_document.php?asset_id=2058

²⁰ Konsolidierte Fassung des Vertrags über die Europäische Union (EU-Vertrag), Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften, 24.12.2002 C 325/5 unter http://europa.eu.int/eur-lex/de/treaties/dat/EU_consol.pdf (S. 27)

²¹ Vgl. zum Begriff: Urteil des Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsbeschwerde gegen den Vertrag von Maastricht, BVerfGE 89, 155 vom 12. Oktober 1993, abgedruckt in: Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, 89. Band, hrsg. von den Mitgliedern des Bundesverfassungsgerichts, Tübingen 1994, S. 155–213.

²² Vgl. Schubert, Klaus/Klein, Martina: Das Politiklexikon, Bonn 1997 S. 300f

²³ Prof. Dr. Gil Garlos Rodriguez Iglesias: Perspektiven europäischer und nationaler Verfassungsgerichtsbarkeit im Lichte des Vertrags über eine Verfassung für Europa, Vortrag an der Humboldt Universität zu Berlin am 10. Februar 2005 unter: http://relaunch.sylvia-yvonne-kaufmann.de/_blobs/374/Rede_Homepage_RI_Pdf.pdf

²⁴ vgl. etwa Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts Maastricht, 12.10.1993, BVerfGE 89, 155, 186: "Jedes Staatsvolk ist Ausgangspunkt für eine auf es selbst bezogene Staatsgewalt. Die Staaten bedürfen hinrei-chend bedeutsamer Aufgabenfelder, auf denen sich das jeweilige Staatsvolk in einem von ihm legitimierten und gesteuerten Prozess politischer Willensbildung entfalten kann, um so dem, was es - relativ homogen - geistig, sozial und politisch verbindet, rechtlichen Ausdruck zu geben."

²⁵ Koenig, Christian: Ist die Europäische Union verfassungsfähig? In: Die Öffentliche Verwaltung (DÖV), Zeitschrift für öffentliches Recht und Verwaltungswissenschaft, 51/1998, S. 268

²⁶ Kirchhoff, Paul: Kompetenzaufteilung zwischen den Mitgliedstaaten und der EU, in: Vertretung der Europäi-schen Kommission in Deutschland (Hg.): Die künftige Verfassungsordnung der Europäischen Union, Europäische Gespräche 2/1994, Bonn 1994. S. 58f