(Teil-) Privatisierung der Deutschen Bahn AG – Rechtliche und ökonomische Grundfragen

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Einleitung

2 Wandel der Staatsaufgaben – im Infrastruktur- und Versorgungssektor

3 Die Privatisierung
3.1 Zum Begriff der Privatisierung
3.2 Formen der Privatisierung
3.3 Internationale Privatisierungsbeispiele im Schienenverkehr

4 Historie der Deutschen Bahn und Reformnotwendigkeit

5 Ökonomische und Rechtliche Grundfragen
5.1 Rechtliche Grundfragen
5.1.1 Grundgesetzliche Regelungen
5.1.2 Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben
5.2 Ökonomische Grundfragen
5.2.1 Die klassische Wirtschaftstheorie – Marktversagen beim natürlichen Monopol
5.2.2 Aspekte der Neuen Institutionenökonomie
5.3 Zwischenergebnis

6 Optionen für die DB AG
6.1 Strukturmodelle des PRIMON-Gutachtens
6.1.1 Das Integrierte Modell
6.1.2 Das Getrennte Modell
6.1.3 Die Hybridformen
6.2 Erkenntnisse des PRIMON-Gutachtens
6.3 Kritik des PRIMON-Gutachtens
6.4 Unbeachtete Alternative: Erhalt der DB AG als Staatskonzern

7 Fazit

Literaturverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1 Organigramm der DB AG – nach dem zweiten Bahreformschritt

Abb. 2 Kostenverlauf und Preissetzung beim natürlichen Monopol

Abb. 3 Kapitalstock für Infrastruktur in Abhängigkeit vom erzielten Gewinn

Abb. 4 Restrukturierungsmöglichkeiten eines öffentlichen Monopols

1 Einleitung

Durch die Privatisierung der öffentlichen Bahnnetze wurde der ehemals gut funktionerende öffentliche Verkehr innerhalb von 40 Jahren praktisch ausgerottet. Dafür verantwortlich zu machen sind die Automobilkonzerne, die nach dem strategischen Aufkauf der Infrastruktur diese systematisch heruntergewirtschaftet haben, um die intermodale Konkurrenz auszurotten.

Das ist die Beschreibung der Situation wie sie 1940 in Los Angeles vorzufinden war. Es ist das „brutalste historisch bekannte Besipiel“ (Haas, 2003, S. 3) für die Folgen einer Privatisierung und mag im Zusammenhang mit der Deutschen Bahn AG (DB AG) extrem klingen, sollte jedoch mit Bezug auf die (Teil-) Privatisierung der Deutschen Bahn AG, bei der die Lufthansa AG zeitweise als strategischer Investor gehandelt wird, in Erinnerung gerufen werden.

Die Privatisierungsentwicklung bei der noch völlig im Eigentum des Bundes stehenden Deutschen Bahn AG steht derzeit im Zentrum des öffentlichen Interesses. Die Warnstreikmaßnahmen der neugegründeten Gewerkschaft der Lokführer (GdL) und ihr Kampf um Anerkennung als Tarifpartner haben ebenso die Schlagzeilen bestimmt wie die gesellschaftspolitische Diskussion um die Gestaltung des beabsichtigten Börsengangs. Während die einen in der Kapitalprivatisierung eine gigantische Verschleuderung von Volksvermögen sehen, erwarten andere eine finanzielle Entlastung des Steuerzahlers und einen Effizienz- und Qualitätszuwachs in der schienengebundenen Transportwirtschaft.

Die von der Bundesregierung in der Koalitionsvereinbarung als beschlossenes Vorhaben angekündigte Privatisierung (CDU, CSU und SPD, 2005, S. 58) noch in dieser Legislaturperiode erscheint nach den Beschlüssen des Hamburger Parteitages der Koalitionspartei SPD ungewiss geworden zu sein. Der Vorstand der Deutschen Bahn AG und die Befürworter einer Privatisierung im politischen und wirtschaftlichen Bereich sind eifrig bemüht, das immer kleiner werdende Zeitfenster bis zum Ausbruch des Wahlkampfes zur Bundestagswahl 2009 für die Herbeiführung der (Teil-) Privatisierung zu nützen. Dass ein Börsengang der DB AG jedoch ausführlich vorbereitet und hinsichtlich rechtlicher und ökonomischer Kriterien sorgfältig abgewogen sein will, wird im Folgenden aufgezeigt werden.

Die DB AG hat sich durch Akquistionen (z. B. Schenker, Stinnes) in den letzten Jahren von einem nationalen Bahndienstleister zu einem globalen Logistiker entwickelt. Da diese Unternehmenssparten hinsichtlich einer Privatisierung nicht als kritisch zu betrachten und jederzeit ausgliederbar sind, spielen sie für die Analyse in diesem Beitrag keine bedeutende Rolle. Dieser Beitrag widmet sich der DB AG als privatrechtlichem Unternehmen im Staatseigentum, das besonderen ökonomischen und rechtlichen Bedingungen unterworfen ist, aber im Zuge einer materiellen Privatisierung dem Markt übergeben werden soll. Es ist das Ziel dieser Arbeit aufzuzeigen, ob es für den Staat zulässig oder gar geboten ist sich von seiner Aufgabenverantwortung zurückzuziehen und wie die Übertragung auf den Markt ökonomisch sinnvoll gestaltet werden kann.

Dazu muss zunächst allgemein der Wandel der staatlichen Aufgaben, insbesondere hinsichtlich dem Versorgungs- und Infrastrukturbereich, dargelegt werden. Mit der Klärung der begrifflichen Grundlagen, der Darstellung internationaler Privatisierungs- beispiele im Eisenbahnsektor und der historischen Entwicklung des Staatskonzerns Deutsche Bahn soll der Boden für eine Analyse der rechtlichen und ökonomischen Rahmenbedingungen bereitet werden. Im Rahmen dieser Arbeit ist es dabei nur möglich die grundlegendsten rechtlichen und ökonomischen Fragen zu untersuchen. Es findet daher eine Beschränkung der rechtlichen Erörterung auf die Vorgaben der Europäischen Gemeinschaft und die grundgesetzlichen Regelungen statt. Die ökonomische Analyse geht auf Aspekte der klassischen Wirtschaftstheorie und der Neuen Institutionenökonomie ein. Nachdem dadurch der Gestaltungsrahmen für die Möglichkeiten der weiteren Entwicklung der DB AG abgesteckt ist, sollen zum Abschluss die Optionen, die sich der DB AG innerhalb dieses Rahmens bieten, aufgezeigt werden. Durch das Gutachten „Privatisierungsvarianten der Deutschen Bahn AG ‚mit und ohne Netz‘“ erstellt durch die Unternehmensberatung Booz/Allen/Hamilton wurden bereits fünf mögliche Strukturmodelle identifiziert, die näher vorgestellt werden. Das Fazit fasst die Ergebnisse der Arbeit nochmals zusammen und schließt mit einer kritischen Beurteilung der derzeitigen Entwicklung ab.

2 Wandel der Staatsaufgaben – im Infrastruktur- und Versorgungssektor

Zunächst stellt sich die Frage, ob die Verfügbarmachung eines schienengebundenen Transportangebots und damit die Einrichtung und Unterhaltung der DB AG zu den Aufgaben des Staates gehört. Offensichtlich wurde dies während der bisherigen Geschichte so gesehen. Wie kommt es dazu, dass der Staat zu der Auffassung gelangt ist, diese Aufgabe sei nun nicht mehr unbedingt durch ihn wahrzunehmen und könne durch eine Privatisierung auf den Markt übertragen werden?

Die Verkehrswege formen die Lebensadern einer arbeitsteiligen Gesellschaft (Steiner, 1995, §10 Rn.) und es besteht daher ein elementares öffentliches Interesse an ihnen. Der Staat kann eine Aufgabe von öffentlichem Interesse durch Deklaration oder faktisches Handeln ohne weitere Begründung zur Staatsaufgabe erheben.^[1] Demnach sind Staatsaufgaben also diejenigen Aufgaben, die der Staat innerhalb der Rechtsordnung für sich in Anspruch nimmt (Osterloh, 1994, S. 207). Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass der Staat eine öffentliche Aufgabe auch wieder in private Obhut geben bzw. privatisieren kann, wenn er dies als opportun beurteilt. Generell erscheint der Rückzug des Staates, soweit die Leistungserstellung durch Private unter marktwirtschaftlichen Bedingungen machbar ist, wegen des Eingriffes in die Privatautonomie grundgesetzlich geboten (Brohm, 1994, S. 282).

Im Infrastruktur- und Versorgungssektor wird grundsätzlich (vgl. Kap. 5.2.1) Marktversagen unterstellt, weswegen diese Bereiche bisher in nahezu allen Industriegesellschaften als staatsnahe Sektoren verstanden wurden, in denen ein hohes Maß an Verantwortung durch den Staat übernommen wird (Knieps, 2002, S. 13; Mayntz & Scharpf, 1995, S. 13). In letzter Zeit trat ein Wandel dieses Verständnisses ein. Nach Grande und Eberlein (1999) ist „eine Erosion des Leistungsstaates alter Prägung erkennbar“ (S. 4).

Die Ursachen für den wirtschaftspolitischen Rückzug des Leistungstaates sind vielfältig und doch in den meisten Industriestaaten ähnlich (Henig, Hamnett, und Feigenbaum, 1988, S. 442-468):

1. Die Finanzkrise der öffentlichen Haushalte verlangt nach einer Alternative zu der staatlichen Subventionierung unrentabler Industrien.
2. Der Vormarsch neoliberaler Ordnungsvorstellungen begünstigt die politische Umsetzung marktwirtschaftlicher Reformansätze.
3. Die technologische Entwicklung verändert die Marktzugangsbedingungen.
4. Die europäische Binnenmarktintegration verlangt die Öffnung der nationalen Märkte.
5. Zunehmender internationaler Wettbewerb setzt die nationalen Monopole unter ökonomischen Druck und verlangt deren Anpassung.

Auch in Deutschland hat in Folge dieser Entwicklungen „ein signifikanter Wandel im Verhältnis von Staat und Ökonomie eingesetzt“ (Grande & Eberlein, 1999, S. 5) und besonders tiefgreifend und augenscheinlich ist diese Entwicklung im Infrastruktur- und Versorgungsbereich. Nachdem die materielle Privatisierung der Telekommunikations- und Energiemärkte in Deutschland abgeschlossen ist, rückt nun die Privatisierung der Deutschen Bahn in den Fokus der öffentlichen Aufmerksamkeit. Die sich zuspitzende finanzielle Krise der Staatsbahn ist dabei der Ausgangspunkt und der Motor einer marktorientierten Reform (Denkhaus, 1997, S. 759; Lehmkuhl, 1996, S. 83).

Festzuhalten ist: Die Rahmenbedingungen für wirtschaftliches Tätigwerden zu schaffen und die Durchführbarkeit zu garantieren – nötigenfalls zu fördern – ist eine Kernaufgabe des Staates (Weiß, 2002, S. 120).

Die Bereitstellung der schienengebundenen Personen- und Gütertransporte stellt sicherlich eine notwendige Rahmenbedingung für die Wirtschaft in Deutschland dar, denn „das Eisenbahnnetz bildet ein wichtiges Rückgrat in verkehrstechnischer Hinsicht für Unternehmen und Bevölkerung“ (Booz/Allen/Hamilton (BAH), 2006, S.9). Es kann folglich angenommen werden, dass die Bereitstellung schienengebundener Verkehrsdienst-leistungen in den staatlichen Aufgabenbereich im Sinne einer ‚Daseinsvorsorge‘ fällt. Der Staat ist daher dafür verantwortlich zu machen, dass dieses Gut von öffentlichem Interesse dauerhaft und in der angemessenen Menge und Güte verfügbar gemacht wird.

Auf welche Weise der Staat diese Aufgabe erfüllt, ist jedoch grundsätzlich im zu überlassen (Möstl, 2007, Rn. 182).

In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage, ob ein Börsengang sinnvoll ist oder das Unternehmen besser in Staatshand verbleibt.

Die Vorteile, die potentiell durch eine Kapitalprivatisierung erreicht werden können, sind so bedeutend, dass die Auseinandersetzung mit dieser Frage offensichtlich erforderlich ist. Damit diese Diskussion fundiert geführt werden kann, müssen zunächst die Grundlagen hierfür geschaffen werden. Deswegen wird im Folgenden der Begriff „Privatisierung“ definiert.

3 Die Privatisierung

“Während früher Staatseigentum als angemessene Reaktion auf Marktversagen gesehen wurde, gilt heute die Privatisierung als angemessene Reaktion auf Staatsversagen.” (Schnitzer, 2003, S. 362). Doch was Privatisierung letztlich bedeutet, ist bis heute nicht allgemein gültig festgelegt worden. Deshalb muss eine Abgrenzung des Begriffs „Privatisierung“ von anderen Formen des staatlichen Rückzuges stattfinden. Im Folgenden wird ein Überblick über die verschiedenen Gestaltungen, die unter den unbe- stimmten Rechtsbegriff „Privatisierung“ subsumiert werden, gegeben und aufgezeigt, wie diese bezüglich der Eisenbahn international bisher in Erscheinung getreten sind.

3.1 Zum Begriff der Privatisierung

Unter dem Begriff der „Privatisierung“ werden verschiedene staatliche Maßnahmen zur Minderung der Aufgabenverantwortung des Staates und der Übrtragung der Aufgaben auf die Gesellschaft verstanden (Gramm, 2001, S. 27; Ronellenfitsch, 1999, S. 708).

In der Praxis werden die Begriffe Deregulierung und Privatisierung häufig in Ihrer Bedeutung nicht klar unterschieden und teilweise synonym verwendet. Darüberhinaus muss die Privatisierung von anderen Instrumenten der Staatsverschlankung, wie der Entstaatlichung, der Entbürokratisierung und der Entbeamtung abgegrenzt werden.

Die Absicht der Deregulierung und der Privatisierung ist die Liberalisierung der Märkte mit den Zielen, neue Arbeitsplätze zu schaffen, Innovationen durch Konkurrenz zu fördern, eine höhere Effizienz in den Unternehmen zu erreichen sowie die Entlastung des Staatshaushaltes zu ermöglichen.

Im Unterschied zur Privatisierung, bei der sich der Staat ganz oder teilweise von der Wahrnehmung einer zuvor beanspruchten Aufgabe zugunsten privater Leistungs- erstellung löst, sieht die Deregulierung die Beseitigung von Wettbewerbsschranken und das Zulassen privater Konkurrenz vor (Kraus, 1997, S. 101; Frey & Kirchgäßner, 2002, S. 93). Das Staatsunternehmen bleibt als solches unverändert bestehen.

Diese Instrumente „Deregulierung“ und „Privatisierung“ sind gewissermaßen gegensätzlich zu verstehen. Nach erfolgter Privatisierung von Staatsaufgaben entsteht nämlich regelmäßig eine zusätzliche Regulierungsnotwendigkeit (Weiß, 2002, S. 302).

Im Rahmen der Entstaatlichung wird der Staat auf seine Kernaufgaben zurückgeführt (Kraus, 1997, S. 102). Die Privatisierung kann somit als ein Instrument der Entstaatlichung betrachtet werden (Ehlers, 2003, S. 41).

Bei der Entbürokratisierung hingegen „geht es nicht um den Rückzug des Staates aus seiner Aufgabenverantwortung, sondern vielmehr um die Modernisierung und Reformierung von Verwaltungsstrukturen“ (Ewald, 2004, S. 15).

Auch die Entbeamtung ist klar von der Privatisierung zu unterscheiden. Unter dieser wird lediglich ein Personalwechsel in der Verwaltung verstanden. An Stelle von Beamten werden Angestellte des öffentlichen Dienstes auf Basis eines privatrechtlichen Arbeitsvertrages nach § 611 ff. BGB zur Aufgabenerfüllung eingesetzt.

Kennzeichen der Privatisierung ist demnach „das Herauslösen bisheriger öffentlicher Unternehmen aus der staatlichen Einflusssphäre“ (Kurth, 2003, S. 344), mit den Zielen, den Markt zu öffnen und Wettbewerb zu ermöglichen. Marktöffnung und Wettbewerb sollen dann zu einer effizienteren Aufgabenerfüllung führen.

3.2 Formen der Privatisierung

Die Erscheinungsformen der Privatisierung in der Staatswirklichkeit sind vielfältig. Im Grunde lassen sie sich aber auf drei verschiedene Formen zurückführen: die formelle, die funktionelle und die materielle Privatisierung.

Formelle Privatisierung

Eine formelle Privatisierung oder Organisationsprivatisierung ist eine reine Rechtsformänderung des Unternehmens durch Gründung von Eigen- oder Beteiligungsgesellschaften ohne Beteiligung Privater (Osterloh, 1994, S. 210; Weiß, 2002, S. 30). Gründe für eine formelle Privatisierung können steuerliche, haushalts- rechtliche, finanzielle und personalpolitische Aspekte sein. Dass es sich bei der Organisationsprivatisierung um eine echte Privatisierung handelt, wird teilweise angezweifelt, da es sich nicht um eine Aufgabenübrtragung auf Private handelt, sondern lediglich auf eine juristische Person des Privatrechts im Staatseigentum (Gramm, 2001, S. 110). Dagegen kann eingewendet werden, dass der Staat auch als Eigentümer in seinen Kontroll- und Ingerenzmöglichkeiten durch das Privatrecht gebunden und eingeschränkt wird und somit die formelle Privatisierung ebenfalls als Privatisierung im eigentlichen Sinne zu betrachten ist (Osterloh, 1994, S. 232). Festzuhalten bleibt aber, dass der Staat im Kleide der privatrechtlichen Form tätig bleibt.

Meist stellt die formelle Privatisierung eine Vorbereitungshandlung für die dann folgende materielle Privatisierung dar.

Funktionelle Privatisierung

Die funktionelle Privatisierung wird auch als Aufgabenteilprivatisierung, Produktionsprivatisierung oder Outsourcing bezeichnet (Weiß, 2002, S. 36). Bei der funktionellen Privatisierung bedient sich die öffentliche Hand zur Erledigung einer Aufgabe Privater ohne jedoch die Verantwortung für die Aufgabe abzugeben (Kraus, 1997, S. 105). Von dem Grad der privaten Beteiligung abhängig werden verschiedene Arten der funktionellen Privatisierung unterschieden, von denen nachfolgend einige vorgestellt werden.

Als „Verwaltungshelfer“ unterstützt der Private lediglich die Durchführung einer bestimmten Aufgabe durch die Verwaltungsbehörde (Maurer, 1997, § 23 RN 60).

Bei der „Beleihung“ werden hoheitliche Aufgaben zur selbstständigen Wahrnehmung auf privatrechtliche Personen übertragen (Maurer, 1997, § 23 RN 56).

In jüngster Zeit wird der Terminus „Public Private Partnership“ (PPP) benutzt, unter dem die Variationen der funktionellen Privatisierung zusammengefasst werden. Hingewiesen sei an dieser Stelle kurz auf das sogenannte Betreibermodell, bei dem eine private Gesellschaft mit Planung, Finanzierung, Bau, Wartung und Betrieb einer öffentlichen Einrichtung gegen Vergütung betraut wird und auf das Kooperationsmodell, bei dem öffentlicher und privater Träger innerhalb einer Betreibergesellschaft zusammenarbeiten (Kraus, 1997, S. 140-149). Einige dieser Mischformen, wie beispielsweise die Beleihung oder das Betreibermodell, kommen einer materiellen Privatisierung nahe (Weiß, 2002, S. 40). Der Staat gibt jedoch bei keiner dieser Formen die Erfüllungs- und Aufgabenverantwortung gänzlich aus der Hand. Sie sind somit zu der Grundform der funktionellen Privatisierug zu rechnen.

Materielle Privatisierung

Bei der materiellen oder Aufgabenprivatisierung erfolgt eine vollständige Übertragung der staatlichen Aufgabe auf einen privaten Träger (Weiß, 2002, S. 29). Der Staat sieht von einer weiteren Einflussnahme ab und die Aufgabenverantwortung geht auf die Gesellschaft über (Peine, 1997, S. 354). Die Entscheidungen über die Modalitäten der Ausgabenausführung liegen nun ganz bei der Gesellschaft und unterliegen den Marktmechanismen. Der Staat hat seine Personal-, Sach- und Finanzressourcen komplett von dem relevanten Markt abgezogen und neben der Aufgabenverantwortung gehen auch die Chancen und Risiken auf die Privaten über (Gramm, 2001, S. 108).

Da mit der Übertragung der Aufgabe in der Regel auch eine Übertragung von Verfügungsrechten (property rights) stattfinden muss, um den neuen Aufgabenträgern die Leistungserstellung zu ermöglichen, wird gelegentlich auch von einer Vermögensprivatisierung gesprochen (Erdmeier, 2000, S. 23).

Die materielle Privatisierung stellt die umfassendste Form der staatlichen Aufgaben- übertragung dar. Die staatlichen Ingerenzmöglickeiten sind, zumindest unmittelbar, aufgegeben und die materielle Privatisierung ist zumeist irreversibel. Sollte sie rückgängig gemacht werden müssen, so regelmäßig unter beträchtlichen Belastungen der öffentlichen Haushalte.

Als eine Privatisierung im engeren Sinne kann also nur die materielle Privatisierung klassifiziert werden, da nur sie zu einer Verlagerung der vormaligen Staatsaufgabe auf Private und somit zu einer tatsächlichen Verringerung des staatlichen Aufgaben- bestandes führt (Weiß, 2002, S. 30).

Auf internationaler Ebene gibt es viele Beispiele im Eisenbahnverkehrsmarkt für die Umsetzung der verschiedenen Privatisierungsformen, deren Erfolg nachfolgend an drei Versuchen betrachtet wird.

3.3 Internationale Privatisierungsbeispiele im Schienenverkehr

Ein Überblick über die institutionellen Privatisierungsarrangements in anderen Ländern und die Ergebnisse, die damit erzielt wurden, ermöglicht eine Einschätzung, welche Folgen in Deutschland von den verschiedenen Privatisierungsformen zu erwarten sind. Es muss jedoch ausdrücklich darauf hingwiesen werden, dass die Privatisierungsform allein nicht entscheidend für den Erfolg oder Misserfolg einer Bahnreform sein kann. Dieser ist von der speziellen Ausgestaltung und Umsetzung – genauso wie von exogenen Faktoren – abhängig. Nachfolgend werden drei ausgewählte Beispiele kurz vorgestellt:

Schweiz

Auf Grund der engen geographischen und wirtschaftlichen Verflechtung ist die Verkehrspolitik der Schweiz mit der EU abgestimmt und die Richtlinien der EU zur Eisenbahnliberalisierung wurden ins nationale Recht übernommen (Lahounik, 2004, S. 25). Die Schweizerische Bundesbahn (SBB) wird als spezialrechtliche Aktiengesellschaft im Eigentum der Eidgenossenschaft geführt. Die SBB gilt als die größte Reise- und Transportfirma in der Schweiz und ist mit einem Marktanteil von 87% der gefahrenen Personenkilometer und 90% der Tonnenkilometer im Gütervekehr in der Lage, einen Gewinn für seinen staatlichen Eigentümer zu erwirtschaften (Schweizer Bundesbahn, 2008). Die Schweiz verfolgt eine sehr restriktive Strassenverkehrspolitik (Lahounik, 2004, S. 25). Durch hohe Mautsätze für den Strassengüterverkehr werden die externen Kosten des Strassenvekehrs wesentlich stärker als in anderen europäischen Ländern internalisiert. Das politische Bekenntnis zu einer starken Bahn drückt sich in dem Ausbau der schweizerischen Transitstrecken wie dem Gotthard- und dem Lötschbergtunnel aus und ermöglicht es der SBB, doppelt so hohe Anteile am alpenquerenden Güterverkehr zu realisieren wie ihre französischen und österreichischen Konkurrenten (Lahounik, 2004, S. 25-26). Insgesamt ist die Schweiz ein Beispiel für die Bedeutung ordnungspolitischer Maßnahmen zur Erhöhung des Modalsplit^[2] der Eisenbahn und zeigt, dass eine lediglich formell privatisierte Bahn dazu in der Lage ist, wirtschaftlich erfolgreich zu sein.

Schweden

Die schwedische Staatsbahn „Statens Järnvägar“ (SJ) ist bereits 1988 in die Bereiche Infrastruktur und Verkehr unterteilt worden. Die Eisenbahninfrastruktur wurde größtenteils entschuldet und zu ca. 80% durch die als staatliche Behörde geführte „Banverket“ übernommen (Lahounik, 2004, S. 21). Das Netz der Banverket wird von der nach wie vor staatlichen Bahngesellschaft SJ, etwa zehn kleineren, privaten Güterverkehrsunternehmen und privaten Nahverkehrsbetreibern befahren (Östereichische Gesellschaft für Politikberatung und Politikentwicklung (ÖGPP), 2002, S. 25). Die Liberalisierung des Eisenbahnverkehrsmarktes in Schweden konnte jedoch trotz einer Vervierfachung der staatlichen Zuschüsse nicht zu einer Verbesserung des Modalsplit zugunsten der Schiene führen (ÖGPP, 2002, S. 25). Die teilprivatsierte schwedische Eisenbahn setzt die europäischen Vorgaben zur Marktliberalisierung gut um, unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten ist jedoch keine signifikante Verbesserung oder Verschlechterung der Leistungserstellung festzustellen.

Großbritannien

In Großbritannien wurde der ehemalige Staatskonzern „British Rail“ zwischen 1994 und 1997 in mehr als hundert Unternehmen zerschlagen und innerhalb von sieben Jahren vollständig materiell privatisiert (Engartner, 2005, S. 1).

In der Folge nahm die Zuverläßigkeit der Zugverbindungen ab und ein Anstieg der Eisenbahnunfälle war zu verzeichnen. Die Renditen der Anleger von ca. 15% wurden durch eine Zunahme der staatlichen Unterstützungsleistungen in Höhe von ca. 23% finanziert (Haas, 2003, S.34-35).

Auch der Infrastrukturbetreiber „Railtrack“ wurde materiell privatisiert und bereits zwei Jahre nach dem Börsengang im Mai 1996 hielt der britische Staat unter einem Prozent der Anteile (Engartner, 2005, S. 1). Daraufhin „folgte der völlige Niedergang der Infrastruktur durch den Bankrott des Infrastrukturbetreibers Railtrack und die größte Krise im europäischen Eisenbahnwesen“ (Lahounik, 2004, S. 21). Im Jahr 2001 – fünf Jahre nach der Kapitalprivatisierung – wurde das Eisenbahninfrastrukturunternehmen Railtrack als Sanierungsfall in die Form einer staatlichen Stiftung überführt und die britische Regierung hat für die Wiederinstandsetzung von Bahnhöfen und Schienenwegen umgerechnet rund 110 Mrd. Euro veranschlagt (Engartner, 2005, S. 2). Die vertikale Desintegration und materielle Privatisierung, sowohl der Verkehrs- als auch der Infrastrukturunternehmen in Großbritannien hat den Staat und damit den britischen Steuerzahler Milliardenbeträge gekostet. Eine Verbesserung der Leistungserstellung konnte indes nicht erreicht werden.

4 Historie der Deutschen Bahn und Reformnotwendigkeit

Die Notwendigkeit zur Reform der Deutschen Eisenbahn wird im Kontext ihrer historischen Entwicklung offensichtlich.

In den letzten Jahrzehnten nahm der Marktanteil der Bahn im intermodalen Vergleich deutlich ab. Während dieser im Jahr 1960 noch 44% im Güterverkehr und 16% im Personenverkehr des Gesamtverkehrsaufkommens betrug, sanken die Marktanteile der Bahn bis 1993 auf 25% im Güter- und 6% im Personenverkehr ab (Bundestags- Drucksache (BT-Dr.) 12/4609, 1993, S.54). Zusätzlich wuchs die Verschuldung der Bahn bis 1990 auf 44 Mrd. DM an (BT-Dr. 15/3430, 2004, S. 2). Die Lebensfähigkeit der Bahn schien demnach zu Beginn der 90er Jahre gefährdet.

Diese Entwicklung ist nicht unbedingt verwunderlich, denn während die Bahn als Staatsunternehmen Gemeinwohlinteressen verpflichtet war und durch umfangreiche Regelwerke nahezu vollständig von direkter (intramodaler) Konkurrenz abgeschirmt wurde, prosperierten die Wettbewerbsmärkte der intermodalen Verkehrsträger. Das Strassennetz beispielsweise ist zwischen 1963 und 1993 um 150.000 Kilometer ausgebaut worden (Dürr, 1994, S. 3) und auch die Konkurrenz durch den Luftverkehr hat stetig, sowohl in Quantität als auch Angebotspreis, zugenommen.

Diese Entwicklungen haben über die Jahre einen Reformdruck aufgebaut und das Thema Eisenbahnreform stand deswegen auch immer wieder auf der Tagesordnung der politischen Diskussion. Allein in den 30 Jahren vor der Bahnreform von 1994 wurden insgesamt 16 größere Untersuchungen diesbezüglich durchgeführt (Holst, 1997, S. 83). So wurde schon 1960 ein Vorschlag zur Trennung von Schieneninfrastruktur und Verkehrsbetrieb durch die Brand-Kommission als Sanierungsstrategie vorgelegt (Ottmann, 1960, S. 89) und auch der Modellvorschlag des DB-Vorstands in Zusammenarbeit mit dem Deutschen Industrie- und Handelstag im Jahr 1979 sah die Trennung von Fahrweg und Betrieb vor (Knorr, 2005, S. 85). Im Jahr 1989 erteilte die Bundesregierung der Regierungskommission „Bundesbahn“ den Auftrag, ein ökonomisch trag- und zukunftsfähiges Konzept für die Deutsche Bahn zu entwicklen. Zwischenzeitlich wurde im Zuge der Wiedervereinigung die Deutsche Reichsbahn, welche sich auf Grund der Demontage von Eisenbahnanlagen im Rahmen der sowjetischen Reperationspolitik in einem desolaten Zustand befand (Ronellenfitsch, 1993, S. 542), in die Eisenbahnen des Bundes als Sondervermögen eingegliedert.

In ihrem Abschlussbericht kam die Regierungskommission 1991 zu dem Schluss, dass die Eisenbahnen ihrer öffentlichen Aufgabe zu entledigen seien und eine Veränderung der Bahnstruktur stattfinden müsse, die es ermögliche, die Bahn nach kaufmännischen Grundsätzen zu führen (Knorr, 1991, S. 87). Zur Umsetzung wurde durch die Kommission die Umwandlung der DB und DR in eine Deutsche Eisenbahn AG und deren Unterteilung in die Einheiten Güterverkehr, Personenverkehr und Fahrweg empfohlen.

Die Eisenbahnreform, zu deren Endpunkt die hier diskutierte materielle (Teil-) Privatisierung der DB AG werden könnte, nahm schließlich 1993 mit der Verabschiedung des ENeuOG und der Verfassungsänderung des Art. 81 GG sowie der Neueinfügung der Art. 87e, 143a GG, mit der die Privatisierung rechtlich ermöglicht wurde, ihren Anfang.

[...]

^[1] Vgl. BVerfGE 20, 56 (113) – Abgrenzung der ‚öffentlichen Aufgabe‘ zur ‚Staatsaufgabe‘ durch das BVerfG, wobei eine öffentliche Aufgabe erst zur Staatsaufgabe wird, wenn sich der Staat auch tatsächlich ihrer annimmt.

^[2] Modalsplit bezeichnet den Anteil eines Verkehrsträgers am Gesamtverkehrsaufkommen.