Die Europäische Nachbarschaftspolitik als Alternative zur Vollintegration - Das Modell "Assoziierungsabkommen neuen Typs" von Barbara Lippert anhand der Ukraine

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung

2. Die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) als Alternativkonzept
2.1. Definition, Zielsetzung und Umsetzung der ENP
2.2. Kritik des ENP Konzepts
2.3. Das Modell der Assoziierung neuen Typs nach Barbara Lippert
2.3.1. Assoziierung neuen Typs (Übergangsphase)
2.3.2. Gesamteuropäische Aufgabenkonförderation (Ziel)

3. Methodik

4. Verdeutlichen des Modells „Assoziierungsabkommen neuen Typs“ nach Barbara Lippert anhand der Ukraine
4.1. Die Grundlagen der Zusammenarbeit zwischen der Ukraine und der EU im Rahmen der ENP
4.2. Analyse der 5 Kooperationsfelder zwischen EU und Ukraine nach Barbara Lipperts Modell der Assoziierungsabkommen neuen Typs
4.2.1. Wirtschaft und Handel
4.2.2. Demokratieförderung und politischer Dialog
4.2.3. Außen- und sicherheitspolitischer Dialog
4.2.4. Innere Sicherheitspolitik
4.2.5. Hilfe
4.3. Vorteile der Kooperation zwischen der EU und der Ukraine nach Barbara Lippert´s Modell

5. Fazit

6. Literaturverzeichnis

1. Einleitung

Die Erweiterung der Europäischen Union am 1.Mai 2004 war eine einmalige historische Chance und gleichzeitig eine enorme Herausforderung. Durch die Aufnahme weiterer 10 mittel- und osteuropäischer Staaten wurde ein Beitrag zur dauerhaften Überwindung der Teilung Europas geleistet. Gleichzeitig führte die Erweiterung jedoch zu einer steigenden Erweiterungsskepsis innerhalb der Europäischen Union. Die Furcht vor Problemen wie Migration, fiskalische Kosten, Standortkonkurrenz und Wettbewerbsdruck sowie vor dem Einflussverlust des eigenen Landes, zählen zu den Gründen dieser Erweiterungsskepsis.^[1]

Die Notwendigkeit einer aktiven Gestaltung der europäischen Erweiterungspolitik zur Sicherstellung der Akzeptanz künftiger Beitritte sowie der Handlungsfähigkeit der EU wurde offensichtlich. Des Weiteren warf die Osterweiterung die Kernfrage zur Grenzziehung der EU auf und verstärkte die Suche nach Alternativen zur Vollintegration, zum einen für Länder mit unsicheren Chancen auf einen Beitritt und zum anderen für Neuanwärter, deren Aufnahme fehlschlagen ist. Es wurde daher die Debatte der europäischen Nachbarschaftspolitik ins Leben gerufen und stetig intensiviert. Die Europäische Nachbarschaftspolitik soll gestärkt werden, um langfristige, stabile Beziehungen zu schaffen.^[2] Durch eine derartige Alternative könnte die EU ihren Nachbarschaftsraum sichern, ohne neue Länder aufzunehmen, bevor die letzten Erweiterungen verarbeitet sind.

Doch wie gestaltet sich das Konzept der ENP in der Praxis? Wo liegen ihre Schwächen und Stärken und welche Weiterentwicklungsansätze gibt es innerhalb dieses Konzepts?

Auf diese Fragen wird die folgende Arbeit versuchen eine Antwort zu geben.

Ziel der Analyse ist es, die ENP als Alternative zur Vollintegration, sowie das Modell von Barbara Lippert „ Assoziierungsabkommen neuen Typs“ am Beispiel der Ukraine vorzustellen. Es sollen die Funktionsweise der europäischen Nachbarschaftspolitik aufgezeigt und ihre Vor- und Nachteile erörtert werden, um Defizite und Lösungsmöglichkeiten aufzuzeigen.

In diesem Zusammenhang wird im theoretischen Teil der Arbeit insbesondere auf Lipperts Ansatz „Assoziierungsabkommen neuen Typs“ als Alternative innerhalb der ENP eingegangen. Ein Ansatz, der zum einen die Grundstruktur der ENP übernimmt und zum anderen die Problemfelder der ENP aufgreift und eine Lösungsmöglichkeit für diese aufzeigt. Vor allem wegen der länderspezifischen Ausrichtung des Modells bietet es eine Alternative zu anderen Positionen.

Die Literatur und Methodikanalyse, in welcher die Vorgehensweise und die der Arbeit zugrundeliegenden Quellen vorgestellt und begründet werden, folgt in Punkt 3.

Im empirischen Teil der Arbeit wird ein Beispielland, die Ukraine, auf die theoretischen Punkte der Assoziierung neuen Typs nach Lippert untersucht, um aufzuzeigen, inwiefern die Entwicklung in diesem Land seit der Zusammenarbeit mit der EU bereits greift, und wo noch Handlungsbedarf besteht. Zudem soll am Ende der Betrachtung eines jeden Kooperationsfeldes gezeigt werden, welche Vorteile für die Entwicklung des Landes ein Abkommen nach Lipperts Ansatz bringen würde.

Die Ukraine wurde bewusst als Beispiel gewählt, da sie eines der postsowjetischen Länder ist, welches wegen seiner geographischen Lage, seiner wirtschaftlichen, energie- und sicherheitspolitischen Bedeutung, seiner innenpolitischen Entwicklung und außenpolitischen Ambitionen eine besondere Rolle für die EU spielt.

Abschließend sollen in diesem Punkt der Arbeit die Vor- und Nachteile für die EU und die Ukraine im Bezug auf die verschiedenen Kooperationsmöglichkeiten, u.a. nach Lipperts Ansatz, zusammengefasst und aufgezeigt werden. Insgesamt wird eine themenspezifische Auswahl getroffen und die Einzelaspekte können nur kurz betrachtet werden. Weitere Themen wie die Debatte der Integrationsproblematik, die einzelnen Standpunkte innerhalb der EU-Mitgliedsstaaten zur Debatte sowie andere Alternativkonzepte der ENP neben Lippert, werden in diesem begrenzten Rahmen nicht weiter berücksichtigt.

2. Die Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP) als Alternativkonzept

2.1. Definition, Zielsetzung und Umsetzung der ENP

Bereits 2003 formulierte die EU den Anspruch, eine umfassende programmatische Alternative zur Vollintegration haben zu wollen. Auf Initiative der europäischen Kommission wurde 2004 ein Modell für eine spezifische Form der Kooperation mit den Nachbarstaaten der EU entwickelt. Anstelle einer expliziten Beitrittsperspektive verpflichtet sich die EU

„besondere Beziehungen“ zu den betreffenden Ländern zu entwickeln, um einen Raum des Wohlstands und der guten Nachbarschaft zu schaffen, der auf den Werten der Union aufbaut und sich durch enge, friedliche Beziehungen auf der Grundlage der Zusammenarbeit auszeichnet.^[3] Diese Politik richtet sich an die 16 Länder, die an die EU angrenzen: Ukraine, Belarus, Moldawien, Armenien, Aserbaidschan, Georgien, Marokko, Algerien, Tunesien, Libyen, Ägypten, Israel, die palästinensische Autonomiebehörde, Jordanien, Libanon und Syrien.^[4]

Ziel der ENP ist die Stärkung und Stabilisierung dieser Länder durch die Verbreitung demokratischer und rechtsstaatlicher Normen. Die europäischen Politiker wollen durch eine engere wirtschaftliche und sicherheitspolitische Zusammenarbeit einen Ring politisch stabiler Partnerstaaten an den Außengrenzen der EU schaffen.^[5] Die ENP strebt ein Wechselspiel aus Anreizen und politischen Reformen in den Nachbarschaftsstaaten an.^[6] Anreize, wie die technische und finanzielle Unterstützung, sowie die vertiefte Kooperation mit der EU in verschiedenen Bereichen, sollen die Reformen in den Partnerländern vorantreiben. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon würde die ENP erstmals vertraglich verankert werden. Als Vorraussetzung für die Partnerschaft mit der EU zählt die Anerkennung der europäischen Grundwerte, wie Demokratie, Anerkennung der Menschenrechte und Rechtsstaatlichkeit. Die Kommission erstellt zu Beginn die Länderberichte, in denen die wirtschaftliche und politische Lage des Landes bewertet wird. Dadurch kann abgeschätzt werden, auf welche Weise die Beziehungen zu diesem Land vertieft werden können. Der Rat entscheidet, wann die nächste Phase der Beziehungen eingeleitet werden kann, in welcher mit jedem einzelnen Land ein Aktionsplan ausgearbeitet werden kann. Die Fähigkeiten und Interessen der Länder sowie der EU werden gemeinsam abgestimmt und eine Agenda politischer und wirtschaftlicher Reformen in verschiedenen Kooperationsfeldern festgelegt.

Diese Reformen werden finanziell und technisch unterstützt und Fortschritte des Landes bei der Umsetzung mit vertieften Beziehungen zur EU belohnt.^[7] Da die Aktionspläne beidseitige Verpflichtungen enthalten, wird die Zusammenarbeit von Unterausschüssen überwacht und in Form von Berichten über Fortschritte oder Defizite veröffentlicht. Die Überwachung erfolgt also ausschließlich durch regelmäßige Konsultationen zwischen der EU und den Nachbarstaaten. Der Fortschritt der Länder wird anhand der Ländereporte gemessen, da diese die politische, soziale, ökonomische und institutionelle Situation des jeweiligen Landes widerspiegeln und das Augenmerk auf die wichtigsten Bereiche der ENP lenken. Zu den Instrumenten der ENP zählen nicht nur die völkerrechtlichen Abkommen und Vereinbarungen, sondern auch das ENPI (europäisches Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument), die Governnace –Fazilität, die Nachbarschaftsinvestionsfazilität sowie Taiex und Twinning, die der Unterstützung der Umsetzung von Aktionplänen dienen.^[8] Die Finanzierung der ENP erfolgt aus EG Mitteln. Diese werden auf die einzelnen Länder, abhängig von deren Aufnahmekapazität und den Forschritten bei der Umsetzung der Reformen, aufgeteilt. Hinzu kommt die Governance-Facilität bei guter Regierungsführung, die als Unterstützung für die Länder gedacht ist, welche besonders gute Fortschritte bei der Durchführung der Aktionspläne vorweisen können. Zudem gibt es die „Nachbarschaftsinvestitionsfazilität“ die eine Vergabe von Darlehen an die ENP Länder vorsieht.^[9]

2.2. Kritik des ENP Konzepts

Kann die EU durch die ENP für Stabilität und Sicherheit im Nachbarschaftsraum sorgen, ohne den Partnern eine konkrete Beitrittsperspektive anzubieten? Viele der Antworten der Politikforschung sind abstrakt und wenig prägnant. Da die ENP unterschiedliche Politikbereiche unter strategischen Vorgaben miteinander verknüpft, kann sie als eine innovative Form der Außenpolitik bezeichnet werden. Die große Stärke der ENP ist der breite Ansatz, welcher der Vielfältigkeit des europäischen Nachbarschaftsraums Rechnung tragen/gerecht werden kann. Zudem vertieft sie die Zusammenarbeit und dehnt sie auf einen größeren Themenkreis aus. In den Aktionsplänen werden klare Prioritäten gesetzt und die Umsetzung aufmerksam verfolgt. Auch im Blick auf die Zukunft läst die ENP mehr Spielraum für den Ausbau der Beziehungen, da sie maßgeschneidert und dynamisch ist und die Gestaltung der ENP von der Verwirklichung der Reformen abhängig ist. Ebenso sind die schrittweise Einbeziehung in die Agenturen der EU, in die Wirtschaftsgemeinschaft auf langer Frist sowie die neuen Formen der technischen und finanziellen Unterstützung der ENP Anreize für die Partnerländer und können als Impulse dienen, die Reformprozesse in diesen Ländern voranzutreiben.

Dennoch weist die ENP Schwächen auf, wie z. Bsp. ihre mangelnde inhaltliche Kohärenz deutlich macht. Eine erfolgreiche ENP setzt einen kollektiven Willensbildungsprozess der Mitgliedsstaaten voraus. Allerdings spielen bei der Entscheidungsfindung eine Vielzahl von Partikularinteressen, beispielsweise eine eigene außenpolitische Agenda, die manche MGS gegenüber den Nachbarländern verfolgen, eine Rolle. Dies erschwert die Festlegung gemeinsamer Ziele sowie eine erfolgreiche Umsetzung der ENP. Zudem wird auf der einen Seite häufig kritisiert, dass die ENP vor allem denen hilft, die bereits Fortschritte machen, sie aber nicht in der Lage ist, ausreichend starke Anreize zu liefern, um die Reformunwilligkeit in anderen Ländern zu überwinden. Andere MGS hingegen äußern sich kritisch zu der Tatsache, dass trotz des Grundgedankens der ENP, Demokratisierungsfortschritte in den Kooperationsstaaten mit einer Annäherung an die EU zu belohnen, die EU gleichzeitig auch Ihre Beziehungen zu Ländern vertieft, die keine Reformanstrengungen zeigen. Dabei wird deutlich, dass über die Ausgestaltung der ENP starke Uneinigkeit herrscht und es eine Diskrepanz zwischen den getroffenen Aussagen und dem eigentlichen Handeln gibt. Die Ursachen dafür liegen zum Einen in der Abhängigkeit der EU von verlässlichen Energielieferungen und zum Anderen in dem sehr begrenzten finanziellen Mitteln. Aufgrund der bescheidenen Mittel kann die EU für rohstoffreiche Länder mit der ENP kaum ausreichend starke Anreize für tiefgreifende Reformen geben. Eine weitere Schwierigkeit stellt die Haltung der jeweiligen Nachbarstaaten dar. Die Förderung von Rechtsstaatlichkeit und Demokratie im Rahmen der ENP sind immer nur dann effektiv, wenn die Regierungen der Partnerländer einen eigenständigen Reformwillen haben.^[10] Zudem haben Länder, die weder sicherheitspolitisch noch handelspolitisch von der EU abhängig sind, wenig bzw. keine Gründe die Werte der EU anzunehmen . Ebenso die strukturellen Probleme, wie die Konstruktion der ENP als ein einheitlicher, politischer Rahmen, werden im Hinblick auf die unterschiedlichen rechtlichen Situationen der Regionen in Süd und Ost von manchen Wissenschaftlern als problematisch angesehen.^[11] Auch sind einige der Mitgliedsstaaten der Ansicht, es sollte getrennte Politikansätze Seitens der EU geben. Neben weiteren Problemen der ENP, wie z. Bsp. die institutionelle Schwäche, bleiben noch viele Fragen offen und es besteht weiterhin ein großer Handlungsbedarf um die Effizienz der ENP zu steigern.

2.3. Das Modell der Assoziierung neuen Typs nach Barbara Lippert

Barbara Lippert ist davon überzeugt, dass die „EU ihrer Nachbarschaftspolitik endlich Zugkraft und Attraktivität verleihen“^[12] muss, da viele Länder des Nachbarschaftsraums der EU mit großen Erwartungen und der Hoffnung auf EU-Mitgliedschaft gegenübertreten. Sie erarbeitete ein weiterentwickeltes Modell, dass die bisherigen Defizite der ENP aufgreifen und Lösungsmöglichkeiten anbieten soll. Da es sich bereits als schwierig erwiesen hat, verschiedene Regionen, aufgrund der unterschiedlichen Entwicklung, unter einem Politikdach zu vereinen, entwickelte Lippert ein Modell der differenzierten Zusammenarbeit.

In diesem Modell bezeiht sich Lippert insbesondere auf die vorgehensweise im postsowjetischen Raum, in dem die EU attraktive bilaterale Abkommen schließen, dazu Aktionsplänen aufstellen und so Perspektiven mit Zugkraft bieten könnte.

Das Modell der Assoziierung und Aufgabenkonförderation ist ein mehrstufiges Modell, welches sich aus der Übergangsphase, „Die Phase der Assoziierung neuen Typs“, und der sich daraus entwickelnden Perspektive einer gesamteuropäischen Aufgabenkonförderation zusammen setzt.^[13]

2.3.1. Assoziierung neuen Typs (Übergangsphase)

Mit dem Abschließen von vertieften bilateralen Abkommen und der gleichzeitigen Aufstellung von Aktionsplänen würden „Assoziierungsabkommen neuen Typs“ entstehen, welche die 2008 auslaufenden Partnerschafts- und Kooperationsabkommen ersetzen würden. Diese Assoziierungsabkommen basieren auf Artikel 310 und 300EGV, richten sich hauptsächlich an die Länder Ukraine, Moldavien, Belarus, Georgien, Armenien sowie Aserbaidschan und werden als Modernisierungs- und Stabilitätspartnerschaft konzipiert.^[14] Es ist kein komplett neues Modell, aber es unterscheidet sich von den Beitrittsassoziierungen auf der einen sowie von den bloßen Freihandelsassoziierungen auf der anderen Seite. Es werden „traditionelle Elemente mit Angeboten kombiniert, die substantiell über den Status quo hinausgehen und entsprechende Anreize setzen“^[15]. Lippert schlägt fünf Kooperationsfelder zur aktiven Ausgestaltung der Übergangsphase vor: Wirtschaft und Handel, Demokratieförderung und politischer Dialog, Außen- und sicherheitspolitischer Dialog und Kooperation, Innere Sicherheit und Hilfe. In den Assoziierungsabkommen neuen Typs sind für das jeweilige Land innerhalb dieser Kooperationsfelder maßgeschneiderte Elemente vorzusehen, um die Stabilitätspartnerschaft immer enger auszugestalten.

Im Bereich der Wirtschaft soll eine schrittweise Handelsliberalisierung stattfinden, insbesondere von Agrargütern und Dienstleistungen. Zudem sollen finanzielle und technische Hilfsmittel, sowie Investitionshilfen für Infrastrukturprojekte zur Verbesserung der Wirtschaft vorgesehen werden.

Gleichzeitig soll der vertiefte politische Dialog zur Demokratieförderung beitragen. Schwerpunktmäßig sollen die Punkte „good governance“, Menschenrechte und Demokratie thematisiert werden. Zivilgesellschaftliche Akteure sollen verstärkt einbezogen und das Partnerland beim Aufbau von Institutionen unterstützt werden.

[...]

^[1] Vgl. Kai-Olaf Lang / Daniela Schwarzer: Die Diskussion über die Aufnahmefähigkeit der EU, Berlin: Deutsches Institut für internationale Politik und Sicherheit, 2007

^[2] Vgl. Kai-Olaf Lang / Daniela Schwarzer: Die Diskussion über die Aufnahmefähigkeit der EU, Berlin: Deutsches Institut für internationale Politik und Sicherheit, 2007, S. 18

^[3] Vgl. Annegret Bendiek: Perspektiven der EU-Außenpolitik, Berlin: Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, in: SWP-Aktuell vom Juni 2008, S.3, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=5063 (Letzter Abruf: 12.12.2008)

^[4] Vgl. Annegret Bendiek / Timothy Röhrig: Die europäische Nachbarschaftspolitik – der Tragödie erster Teil, Berlin: Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, in: SWP-Zeitschriftenschau vom März 2007, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=3850 (Letzter Abruf 10.12.2008)

^[5] Vgl. Annegret Bendiek: Wie effektiv ist die europäische Nachbarschaftspolitik?, Berlin: Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, in: SWP-Studie vom September 2008, S. 5, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=5234 (Letzter Abruf: 15.12.2008)

^[6] Vgl. Eneko Landaburu: From Neighbourhood to Integration Policy: Are there concrete Alternatives to Enlargement?, Brüssel: CEPS, in: CEPS Policy Brief Nr. 95/März 2006, in: http://shop.ceps.eu/BookDetail.php?item_id=1305 (Letzter Abruf: 15.12.2008)

^[7] Vgl. Bendiek, a.a.O.

^[8] Vgl. Europäische Kommission: Was ist das Europäische Nachbarschafts- und Partnerschaftsinstrument (ENPI)?, Europäische Kommission, in: http://ec.europa.eu/world/enp/faq_de.htm#4.1 (Letzter Abruf: 21.11.2008)

^[9] Vgl. Europäische Kommission: Europäische Nachbarschaftspolitik: Finanzierung, Europäische Kommission, in: http://ec.europa.eu/world/enp/funding_de.htm (Letzter Abruf:15.12.2008)

^[10] Vgl. Katrin Auel, „Europäisierung nationaler Politik“, in: Hans-Jürgen Bieling/Marika Lerch (Hg), „Theorien der europäischen Integration“, Wiesbaden 2005, S.293-314, in: Annegret Bendiek: Wie effektiv ist die europäische Nachbarschaftspolitik?, Berlin: Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit, in: SWP-Studie vom September 2008, S. 10, in: http://www.swp-berlin.org/common/get_document.php?asset_id=5234 (Letzter Abruf: 15.12.2008)

^[11] Vgl. Jörg Schneider: Europäische Nachbarschaftspolitik (ENP), Deutscher Bundestag, in: Wissenschaftliche Dienste Nr. 55/06 November 2006, in: http://www.bundestag.de/wissen/analysen/2006/Europaeische_Nachbarschaftspolitik_ENP.pdf (Letzter Abruf: 15.12.2008)

^[12] Barbara Lippert: Assoziierung plus gesamteuropäische Aufgabenkonförderation: Plädoyer für eine selbstbewusste EU- Nachbarschaftspolitik, Forum Nachbarschaftspolitik, Februar, 2006, S. 153, in: http://www.iep-berlin.de/fileadmin/website/09_Publikationen/integration_2006/Lippert.pdf (Letzter Abruf: 10.12.2008)

^[13] Vgl. ebd., S. 153

^[14] Vgl. ebd., S.150

^[15] Barbara Lippert: Assoziierung plus gesamteuropäische Aufgabenkonförderation: Plädoyer für eine selbstbewusste EU- Nachbarschaftspolitik, Forum Nachbarschaftspolitik, Februar, 2006, S. 153, in: http://www.iep-berlin.de/fileadmin/website/09_Publikationen/integration_2006/Lippert.pdf (Letzter Abruf: 10.12.2008)