Das internationale Regime zum Schutz der marinen Umwelt der Ostsee

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Die marine Umwelt der Ostsee

3. Faktoren der Regimeentstehung
3.1. Faktoren auf privat-öffentlicher Ebene
3.2. Faktoren auf politisch-administrativer Ebene

4. Das Helsinki-Abkommen
4.1. Der normative Kern des Helsinki-Abkommens
4.2. Der organisatorische Kern/ HELCOM

5. Phasen der Regimeentwicklung
5.1. Die Übergangsphase
5.2. Systemdifferenz
5.3. Postsozialistische Phase

6. Regimeanalyse (Effektivität/ Wirkung)
6.1. Regimewirkung
6.2. Regimeeffektivität

7. Schluß

8. Literaturverzeichnis

9. Zusammenfassung/ Abstract

1. Einleitung

Die vorliegende Arbeit befaßt sich mit dem internationalem Regime zum Schutz der Ostsee. Hierzu soll zuerst eine kurze Einführung in das Problemfeld, also die geographischen und ökologischen Gegebenheiten und die Verschmutzung der Ostsee gegeben werden. Anschließend werden die Voraussetzungen und Faktoren die des weiteren zur Regimeentstehung innerhalb dieses Problemfeldes führten erläutert und es wird ein Einblick in die Regimeentwicklung gegeben werden. Welche Erklärungsansätze und Problemstrukturen hierfür maßgeblich waren, soll ermittelt und herausgearbeitet werden. Strukturen und Arbeitsmethoden des Regimes werden daher auch Bestandteil dieses Abschnitts sein.

Ziel und Hauptteil der Arbeit ist eine abschließende und umfassende Regimeanalyse, die Regimewirkung und die Regimeeffektivität analysiert. Besondere Beachtung soll hierbei nochmals der Interdependenztheorie mit Hinblick auf den lange vorherrschenden Systemkonflikt zwischen den Regimeteilnehmern und anderen Akteuren gegeben werden.

Eine abschließende Betrachtungen auf das Problemfeld einer verschmutzten Ostsee und das Regime zum Schutz der marinen Umwelt der Ostsee sollen letztlich den Schluß der Arbeit bilden.

2. Die marine Umwelt der Ostsee

Die Ostsee ist mit einer Fläche von rund 370.000 Quadratkilometern^[1] das größte Brackwassermeer der Welt. Mit seinen durchschnittlichen 55 Metern Tiefe ist die Ostsee ein vergleichsweise flaches Gewässer. Ihr Wasservolumen beträgt rund 21.700 Kubikmeter.

Mit der Nordsee, bzw. dem Kattegat verbinden die Ostsee der schmale Öresund zwischen Dänemark und Schweden, der eine Tiefe von nur sieben bis acht Meter aufweist, und die siebzehn bis achtzehn Meter tiefe Beltsee zwischen Fünen und Seeland. Die jährliche Süßwasserzufuhr vom Festland liegt zwischen 440 und 470 Kubikkilometern, je nach Wetterbedingungen. Der Salzwassereinstrom von der Nordsee hat etwa den gleichen Umfang. Diese Zufuhren werden in erster Linie durch den oberflächlichen Ausstrom von Brackwasser ins Kattegat ausgeglichen. Dieses Brackwasser schwimmt auf dem salzhaltigeren, dichteren Tiefenwasser.

Die Austauschzeiten für die Wassermassen der Ostsee liegen zwischen vier Jahren für den bottnischen Meerbusen und 25 bis etwa 40 Jahren für die gesamte Ostsee. Dies ist ein Grund dafür, warum der Ostsee häufig eher der Charakter eines Sees, denn der eines Meeres zugeschrieben wird.

Damit ist auch zu begründen, weshalb die Ostsee ein vergleichsweise sensibles Meeresgebiet ist, dessen ökologisches Gleichgewicht im besonderem Maße gefährdet ist. In dem Einzugsgebiet der Ostsee leben zudem „über 70 Mio. Menschen in hochindustrialisierten und intensiv Landwirtschaft betreibenden Staaten“ (List 1991: 136) die durch ihr jahrelang unökologisches Wirtschaften die Gefahr eines Zusammenbruchs des marinen Ökosystems erhöhten und noch immer erhöhen.

Beispielsweise ist bereits auf der Hälfte des Meeresgrundes der zentralen Ostsee die Bodenfauna praktisch vernichtet. Überdüngung führt zu einem vermehrten Algenwachstum^[2], deren Abbau in tieferen Schichten den knappen Sauerstoff verzehrt. Für am Boden lebende Organismen führt dieser Sauerstoffmangel zum Erstickungstod.

3. Faktoren der Regimeentstehung

Im Interesse aller Anrainerstaaten liegt jedoch eine an Verunreinigung arme Ostsee, mit sauberen Stränden und gesunden Fischbeständen, auch im eigenen nationalem Küstengebiet. Die Regimeentstehung ist also in erster Linie durch das gemeinsame Umweltinteresse einer sauberen Ostsee gefördert worden.

Welche Faktoren allerdings schließlich zur Bildung eines Internationalen Umweltregimes zum Schutz der marinen Umwelt der Ostsee im einzelnen geführt haben, im Besonderen mit Hinblick auf den in der Entstehungsphase vorherrschenden und zu überwindenden Systemkonflikt, soll im Weiteren näher aufgezeigt werden.

3.1. Faktoren auf privat-öffentlicher Ebene

Das Bestreben auf wissenschaftlich-technischer Ebene durch internationale Kooperation Information über den Zustand der marinen Umwelt der Ostsee zu erhalten begann bereits sehr früh. Im Jahre 1902 gründete sich auf Initiative der skandinavischen Staaten und Deutschlands der Internationale Rat für Meeresforschung (ICES)^[3] und vereinbarte, gemeinsame Forschungsfahrten durchzuführen und Standardmessstation einzurichten. Die beiden Weltkriege und der anschließende Systemkonflikt brachte die Forschungsarbeit aber schließlich nahezu zum erliegen, woraufhin es im Jahre 1964 zu einer vertraglichen Neugründung kam.

In diesem Jahr (1964) sowie 1969/70 wurden zwei internationale Schiffahrtsexpeditionen ausgeschickt, mit dem Ziel, den ökologischen Zustand der Ostsee zu ermitteln. Im Jahre 1970 legte die Arbeitsgruppe des ICES einen ersten Bericht über den Zustand der Ostsee vor. Dieser Bericht wirkte derart alarmierend, dass sich die Erkenntnis herausbildete, dass „die Ostsee eines der am meisten verschmutzten Meere der Welt sei.“ (Graßhoff 1974: 263, zitiert nach List 1997: 134)

Ein weiterer wichtiger Faktor auf privat-öffentlicher Ebene, der die Regimeentstehung vorantrieb indem er das Problembewußtsein einer verschmutzten Ostsee auf administrativer Ebene etablierte, waren die international organisierten Ozeanographen und Meeresbiologen. Sie bildeten eine wichtige und grundlegende Wissensgemeinschaft („epistemic community“) die noch heute maßgeblich an den Regimeaktivitäten mitwirkt.

3.2.. Faktoren auf politisch-administrativer Ebene

In diesen Jahren, 1969/70 verankerte sich das Problembewußtsein innerhalb der Öffentlichkeit als auch den jeweiligen staatlichen Führungen. Im September 1969 und im August 1970 trafen sich erstmals politische Vertreter aller Ostseeanrainerstaaten in Visby auf der schwedischen Insel Gotland, um sich vorrangig mit der Frage der Bekämpfung von Ölverschmutzung in der Ostsee zu beraten. Auf diesen sogenannten „Visby-Konferenzen“ wurde ein Abkommen erarbeitet, in welchem die beteiligten Parteien eine inhaltlich weitgehende Einigkeit erzielen konnten. Es scheiterte letztlich jedoch aus „fomaljuristisch-politischen“ (List 1991: 143) Gründen. Soll heißen, dass die administrative Führung der Bundesrepublik Deutschland sich derzeit noch jeder indirekten Anerkennung der DDR verweigerte. Die Anerkennung der DDR als Vertragspartner eines gemeinsamen Abkommens zum Schutz der Ostsee wäre einer völkerrechtlichen Anerkennung gleichgekommen.

An diesem Punkt der Regimeentstehung wurde bereits klar, daß ein Regime zum Schutz der marinen Umwelt der Ostsee, um erfolgreich und effektiv wirken zu können, nicht bloß umweltpolitische sondern auch entspannungspolitische Konzepte erarbeiten musste, um so eine funktionierende Kooperationsbereitschaft der Staaten untereinander zu gewährleisten. Dem Problemfeld einer verschmutzten Ostsee trat so erschwerend der ideologische Systemgegensatz der beteiligten Anrainerstaaten hinzu. In den nachfolgenden, vorrangig durch Finnland^[4] angeregten Konferenzen, sollte dieser Systemgegensatz, ein in diesem Fall von der Umweltpolitik nicht zu lösendes Problemfeld, eine entsprechende Beachtung erfahren.

Auf einer diplomatischen Konferenz von Regierungsexperten in Helsinki konnte schließlich im März 1974 auf der Grundlage eines umfassenden, über die Frage der Bekämpfung der Ölverschmutzung in der Ostsee weit hinausgehenden, finnischen Entwurfs die „Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area“ (kurz Helsinki-Abkommen) verabschiedet und unterzeichnet werden. Sicherlich trug zu diesem Erfolg auch die Erkenntnis über die Notwendigkeit einer „neuen Ostpolitik“ in der Bundesregierung Westdeutschlands unter Kanzler Willy Brandt ihren maßgeblichen Teil bei. Das Helsinki-Abkommen bildet damit den normativen und organisatorischen Kern des Regimes zum Schutz der Ostsee.

4. Das Helsinki-Abkommen

Das Helsinki-Abkommen galt bereits zum Zeitpunkt seiner Zeichnung als das fortschrittlichste Dokument zum internationalen Meeresumweltschutz. Das Abkommen hatte in zweierlei Hinsicht Vorreitercharakter: Zum einen dadurch, das erstmalig in einem Meeresschutzabkommen Schadstoffeinträge aus allen Quellen, einschließlich vom Lande und aus der Atmosphäre, Berücksichtigung fanden. Zum anderen durch die Tatsache, daß es sich bei der Übereinkunft um eine Kooperationsvereinbarung von Staaten aus verschiedenen politischen und wirtschaftlichen Systemen handelte. Hierzu zählten zu diesem Zeitpunkt die Nato-Staaten Dänemark und die Bundesrepublik Deutschland (sowie die EG), die neutralen Staaten Schweden und Finnland sowie die Ostblockstaaten DDR, Polen und die Sowjetunion.

Im Lichte der veränderten politischen Rahmenbedingungen und der Weiterentwicklung auf dem Gebiet des Seerechts und des Meeresumweltrechts wurde am 9. April 1992 eine neue Helsinki-Abkommen verabschiedet, die nun auch von den „neuen“ Ostseeanrainerstaaten Estland, Lettland und Litauen gezeichnet wurde. Ebenso werden seither Staaten, die nicht direkte Anrainer der Ostsee darstellen an den Regimeaktivitäten beteiligt, ohne selbst Regimeteilnehmer zu sein. Diese Staaten liegen an Wasserläufen bzw. Meeresgebieten, die letztlich in die Ostsee münden. Hierzu zählen Weißrußland, die Ukraine, Tschechien, die Slowakei und Norwegen. Das neue Abkommen von 1992 folgt inhaltlich und strukturell der Fassung von 1974, beinhaltet jedoch eine Verschärfung und Konkretisierung der ursprünglichen Grundpflichten.

Auf die normativen und organisatorischen Veränderungen, die dass Helsinki-Abkommen im Lichte der veränderten politischen Rahmenbedingungen erfahren hat, soll in den „Phasen der Regimeentwicklung“ dieser Arbeit noch näher eingegangen werden.

4.1. Der normative Kern des Helsinki-Abkommens

Dem Abkommen liegen vorerst zwei Prinzipien zugrunde, die in Artikel 3 ihren Ausdruck gefunden haben. Zum einen das Vorsorgeprinzip, welches besagt, daß die Mitgliedstaaten die Pflicht übernehmen, die Verschmutzung der Ostsee zu verringern und zu verhindern. Zum anderen das Prinzip der Nichtverlagerung, wodurch sich die Mitgliedstaaten verpflichten, die zum Schutz der Ostsee getroffenen Maßnahmen nicht auf Lasten anderer Umweltgebiete und -medien zu betreiben.

Diese beiden Prinzipien werden durch drei Normengruppen eingefaßt und bekräftigt. Die erste Normengruppe umfaßt die Verbotsnormen bestehend aus Artikel 9 und 5. Sie umfassen das generelle Verbot von Einbringen von Abfällen und Einleiten von gefährlichen Stoffen in die Ostsee. Diese gefährlichen Stoffe werden durch eine Anlage des Abkommens bestimmt. Die zweite Normengruppe, in Artikel 6 bestimmt, hält die Mitgliedsstaaten dazu an, die Verschmutzung der Ostsee auf allen Eintragswegen zu minimieren und zu kontrollieren, insbesondere wenn sie durch die in einer weiteren Anlage aufgeführten schädlichen Stoffe und Gegenstände verursacht wird. Die dritte Normengruppe (Artikel 16) umfaßt im wesentlichen die Verpflichtung der Mitglieder zur wissenschaftlichen und technischen Zusammenarbeit.

[...]

^[1] Die Ostsee umfaßt zusammen mit dem Kattegat, der Meerenge zwischen Jütland, Seeland und Schweden, welche ebenfalls von Anbeginn zum Geltungsbereich des zu untersuchenden Regimes zum Schutz der Ostsee zählt, eine Fläche von rund 450.000 Quadratkilometern

^[2] Der „Algensommer“ von 1988 ist hier als spektakulärer Vorfall zu nennen, der eine breite Öffentlichkeit für die Problematik einer überdüngten Ostsee sensibilisierte.

^[3] Die Mitgliedschaft ist von acht Ländern (1902) auf heute 19 Länder angewachsen.

^[4] Das „blockfreie“ Finnland konnte seine neutrale Rolle im Ostseeraum dazu nutzen, als Vermittler und Vorreiter die Entstehung eines internationalen Regimes voranzutreiben.