Soziale Sicherung in Subsahara-Afrika

INHALTSVERZEICHNIS

ÜBERSICHTS-, TABELLEN- UND ABBILDUNGSVERZEICHNIS

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

1 Einleitung

2 Theoretische Grundlagen
2.1 Definitionen
2.2 Notwendigkeit staatlicher sozialer Sicherung
2.3 Das staatliche System sozialer Sicherung in Europa
2.3.1 Gestaltungsgrundsätze
2.3.2 Modelltypen sozialer Sicherung

3 Soziale Sicherungssysteme in Afrika
3.1 Existierende Systeme
3.1.1 Staatliche Sicherungssysteme
3.1.2 Selbstorganisierte Sicherungssysteme
3.2 Einflussfaktoren auf das Niveau sozialer Sicherung
3.3 Die Gefährdung traditioneller Sicherung
3.3.1 Ursachen
3.3.1.1 Urbanisierung
3.3.1.2 AIDS
3.3.2 Der Status der Frau in Afrika
3.4 Selbsthilfeaktivitäten der Zivilgesellschaft
3.4.1 Fallbeispiele
3.4.1.1 Frauenorganisationen in Tansania
3.4.1.2 Gemeindebasierte Krankenversicherungen im Senegal
3.4.2 Exkurs: Zur Bedeutung von NROs - eine kritische Betrachtung

4 Der Beitrag der deutschen EZ zur Sozialen Sicherung
4.1 Die deutsche Entwicklungszusammenarbeit
4.2 Soziale Sicherung in der bilateralen staatlichen EZ
4.2.1 Programmatik
4.2.2 Kooperationsländer
4.2.3 Finanzielle Leistungen

5 Zusammenfassung

ANHANG

LITERATURVERZEICHNIS

ÜBERSICHTS-, TABELLEN- UND ABBILDUNGSVERZEICHNIS

Übers. 1: Formen der Risikovorsorge

Übers. 2: Systematik sozialer Sicherungssysteme in Afrika

Übers. 3: Die afrikanischen Staaten südlich der Sahara

Tab. 1: Zweige formaler Sicherung in Subsahara-Afrika

Tab. 2: Entwicklungsindikatoren für ausgewählte Länder

Tab. 3: Entwicklung der städtischen Bevölkerung in Subsahara-Afrika (1975, 2001, 2015)

Tab. 4: Verbreitung von HIV/AIDS in Subsahara-Afrika (Stand: Ende 2001)

Tab. 5:"Aktuelle" Leistungen bilateraler staatlicher EZ im Bereich soziale Sicherung

Abb. 1: Der HIV-/AIDS-Kreislauf in Afrika

Abb. 2: Das lineare Modell der Altersabsicherungslücke in Afrika

Abb. 3: Karte Tansanias

Abb. 4: Karte Senegals

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1 Einleitung

Soziale Sicherung - verstanden als die zur Realisierung des Ziels sozialer Sicherheit einzusetzenden Instrumente^[1] - hat universalen Charakter, denn sie betrifft sowohl die Industriestaaten als auch die östlichen Transformations- und die Entwicklungsländer. Die Ausgangslage dieser Länder ist jedoch sehr unterschiedlich:

In vielen Industrienationen wird über die Notwendigkeit der "Reform des Sozialstaates" diskutiert und häufig wird im Zuge dessen der Abbau sozialer Leistungen beschlossen; so z. B. aktuell in Deutschland durch die mit Beginn des Jahres in Kraft getretene Gesundheitsreform. In Transformationsländern hingegen steht die Um- bzw. Neugestaltung sozialer Sicherungssysteme im Vordergrund und in den Ländern der Dritten Welt^[2] geht es primär um deren Aus- bzw. Aufbau. In den Entwicklungsländern stellt sich nämlich eine besonders prekäre Lage dar: Nach Angaben der Weltbank haben nur 38 Prozent der Erwerbstätigen in Lateinamerika, 23 Prozent in Asien und sechs Prozent in Subsahara-Afrika Zugang zu staatlich organisierten Sicherungssystemen^[3], die im Vergleich zum voll ausgebauten europäischen Sicherungssystem weitestgehend nur rudimentär entwickelt sind und somit nur unzureichend Sicherheit bieten.

Soziale Sicherung allein auf staatlich organisierte Systeme zu reduzieren, würde der Situation in den Entwicklungsländern jedoch nicht gerecht werden. So erfolgt soziale Absicherung hier überwiegend innerhalb von Familie, Verwandtschaft und Nachbarschaft.

Ziel der vorliegenden Arbeit ist es, die Situation sozialer Sicherung in Subsahara-Afrika darzustellen; Subsahara-Afrika - eine Region, die als "Wiege der Menschheit" gilt, die in vielerlei Hinsicht als vielfältig zu bezeichnen ist und in der gleichzeitig der Großteil der Menschen in Armut lebt.

Nachstehende Fragen sollen im Rahmen der Zielsetzung Beantwortung finden:

- Was sind die Stärken und Schwächen der bestehenden sozialen Sicherungssysteme?
- Welche Größen bestimmen das Niveau sozialer Sicherung/-heit?
- Welche Entwicklungen und Umstände gefährden die soziale Sicherung?
- Welche Möglichkeiten gibt es, soziale Sicherung zu fördern?

Hieraus ergibt sich der Aufbau der Arbeit:

In Kapitel 2 erfolgt zunächst die Darlegung theoretischer Grundlagen. Begriffsdefinitionen werden gegeben, um im Anschluss daran zu erklären, wie ein gesellschaftlicher und individueller Bedarf an formaler Sicherung zustande kommt, bevor das staatliche System sozialer Sicherung in Europa vorgestellt wird. Vor diesem Hintergrund wird in Kapitel 3 der Komplex sozialer Sicherungssysteme im Afrika südlich der Sahara nähergebracht, indem eingangs die verschiedenen Systeme analytisch beschrieben werden. Dem folgt eine Zusammenstellung ausgewählter Größen, die das Niveau sozialer Sicherung/-heit bestimmen. Im Weiteren soll skizziert werden, inwieweit (aktuelle) Entwicklungen sowie das Rollenverständnis der Frau in Afrika speziell die traditionelle Sicherung beeinflussen. Zum Abschluss des Kapitels werden Aktivitäten der Zivilgesellschaft offeriert, die zeigen, wie dem Sicherheitsdefizit zu begegnen ist bzw. begegnet wird. In einem gesonderten Kapitel (Kapitel 4) soll veranschaulicht werden, welche Bedeutung die deutsche Entwicklungszusammenarbeit dem Thema "Soziale Sicherung" beimisst. Kapitel 5 schließt mit der Zusammenfassung.

2 Theoretische Grundlagen

2.1 Definitionen

Gemäß PARTSCH ist der Begriff "Soziale Sicherung" auf die ältere Wortverbindung "Soziale Sicherheit" zurückzuführen, die der Übersetzung des sich in den 30er Jahren des 20. Jahrhunderts in den Vereinigten Staaten durchsetzenden Begriffs "social security" entstammt. Während "Soziale Sicherheit" ein angestrebtes Ziel bzw. einen Zustand benennt, umschreibt der Begriff "Soziale Sicherung" - wie einleitend erwähnt - die zur Realisierung dieses Ziels einzusetzenden Instrumente.^[4]

Hinsichtlich einer engeren Definition des Begriffs "Soziale Sicherung" ist zum einen festzustellen, dass ein integrales Problem der Begriffsbestimmung die Berücksichtigung der jeweils sehr unterschiedlichen kulturellen, politischen, ökonomischen und entwicklungsgeschichtlichen Rahmenbedingungen in verschiedenen Gesellschaften zu sein scheint.^[5] Zum anderen begegnet einem bei der Sichtung der einschlägigen Literatur wiederholt die Definition der "International Labour Organization" (ILO) aus dem Jahre 1952, welche die Mindestnormen sozialer Sicherheit bestimmt:^[6]

"...the protection which society provides for its members, through a series of public measures, against the economic and social distress that otherwise would be caused by the stoppage or substantial reduction of earnings resulting from sickness, maternity, employment injury, unemployment, invalidity, old age and death; the provision of medical care; and the provision of subsidies for families with children."

Neben anderen hat LELIVELD darauf hingewiesen, dass diese Begriffsbestimmung primär auf marktwirtschaftliche Industrieländer (und deren formale Sicherungssysteme) ausgerichtet ist, in denen der Großteil der Bevölkerung in einem festem Arbeitsverhältnis steht und über ein geregeltes Einkommen verfügt. Für die spezielle Situation der Entwicklungsländer erscheint diese Definition demnach unzureichend. Er plädiert deshalb für folgende Definition:^[7]

"Social security is firstly, the protection, by society, of individuals or social groups against a fall in their standards of living as result of temporary adversities, and secondly, the amelioration by society, of those standards of living of individuals or social groups which are below an acceptable minimum level."

Zwei Aspekte werden demnach bedacht: Der Schutz vor einer Verschlechterung der Lebensbedingungen sowie die Verbesserung der Lebensstandards, die unter einem akzeptablen Mindestniveau liegen. Diese Begriffsbestimmung erweist sich u. a. aus nachstehenden Gründen als vorteilhaft:^[8]

- Sie berücksichtigt die Tatsache, dass in Entwicklungsländern über eine Milliarde Menschen unter dem Existenzminimum leben und Ziel demnach nicht alleinig der Schutz vor einer Verschlechterung der Lebenssituation ist.
- Sie ermöglicht die Einbeziehung traditioneller und moderner Sicherungsformen, indem vermieden wird, den Staat als einzig verantwortlichen Träger zu bestimmen.
- Sie führt ökonomische und soziale Notlagen nicht allein auf Einkommensausfälle zurück, sondern lässt auch die Einbeziehung von Risiken wie z. B. Dürre, Erdbeben und Epidemien zu.

Die vorliegende Arbeit folgt diesem breiten Verständnis sozialer Sicherung.

2.2 Notwendigkeit staatlicher sozialer Sicherung

Das Streben nach Sicherheit ist "eine universale menschliche Eigenschaft"^[9].

Im Laufe ihres Lebens sind alle Menschen - gleichgültig ob sie in einem hochentwickelten oder wirtschaftlich weniger entwickelten Land leben - vielfältigen sozialen Risiken, die Unsicherheit bedeuten, ausgesetzt. Diese können "...zu einer Verschlechterung ihrer Lebenslage, im Extremfall sogar zur Vernichtung ihrer ökonomischen, sozialen oder physischen Existenz führen..."^[10]. Unter "sozialen Risiken" sind Gefahren zu verstehen, die der Einzelne nicht vermeiden kann und deren Folgen er nicht alleine zu tragen vermag^[11]. Da die Möglichkeiten des Einzelnen, die diversen Lebensrisiken und ihre Folgen zu bewältigen, begrenzt bzw. unzureichend sind, haben alle Gesellschaften Mechanismen (Systeme) entwickelt, um mit solchen Risiken umzugehen.^[12]

Während in einem frühen Entwicklungsstadium eines Landes, d. h. vor dessen Übergang von einer Subsistenzökonomie zur Marktwirtschaft, die grundlegenden Bedürfnisse des Menschen (Nahrung, Obdach, Gesundheit und Pflege) weitestgehend ^[13] durch die traditionellen Systeme - Großfamilie, Nachbarschaft und Dorfgemeinschaft - gedeckt werden, ist dies in modernen Wirtschafts- und Gesellschaftssystemen nach dem Vorbild der westlichen Industrieländer nicht mehr gewährleistet. Ein (modernes) marktwirtschaftliches Wirtschaftssystem ist vor allem durch eine auf Geldwirtschaft basierte Arbeitsteilung gekennzeichnet, wie sie in Europa mit der Industrialisierung entstand. Der hiermit einhergehende Zwang zur Suche nach Lohnarbeit führt zu Mobilität, d. h. letztendlich zu Migration in die Städte, was eine rasche Urbanisierung zur Folge hat. Hierdurch ergeben sich neue Formen des städtischen Zusammenlebens und traditionelle Beziehungsnetze lösen sich zunehmend auf.^[14] Eine weitere Konsequenz ist, dass resultierend aus der Abhängigkeit von der Geldwirtschaft, Einkommensausfälle eine existenzielle Bedrohung darstellen, von der oft eine große Anzahl abhängiger Personen mitbetroffen ist. Des Weiteren führt die Modernisierung zu einer Differenzierung von Eigentum und Einkommen, die zu sozialer Ungleichheit und Unzufriedenheit und somit zu einer Gefährdung des sozialen Friedens führen kann.^[15]

Diese Folgen eines sozio-ökonomischen Entwicklungsprozesses "...lead to a growing importance of formal, legally regulated social security, characterized by standardized benefits granted under well-defined pre-conditions by paid professionals and financed by legally fixed contributions or taxes"^[16].

Es entsteht also ein Bedarf nach Risikoabsicherung durch den Staat, d. h. nach staatlichen Systemen sozialer Sicherung, und im weiteren Sinne nach staatlicher Sozialpolitik. Zusätzlich lässt sich die Notwendigkeit der Deckung sozialpolitischer Bedürfnisse durch den Staat damit erklären, dass die individuelle Entscheidungsfreiheit bezüglich der selbst vorgenommenen Risikovorsorge (Sparen, freiwillige Privatversicherung) für viele Gesellschaftsmitglieder Gefahren birgt, z. B. eine mangelnde präventive Sicherung.^[17]

Diese Kausalzusammenhänge gelten sowohl für industrielle Gesellschaften sowie auch für Entwicklungsländer, die sich marktwirtschaftlich orientieren.

Neben der notwendigen Aufgabe des Staates, Mindestnormen für soziale Sicherungsleistungen festzulegen und diese den Anspruchsberechtigten zu gewähren, gilt für die Gesellschaft folgendes: Sie muss sich der nötigen Risikoabsicherung für die Zukunft bewusst sein, als auch über Bereitschaft und Fähigkeit verfügen, die Aufwendungen für soziale Sicherungssysteme und den Aufbau der sozialen Infrastruktur zu tragen, damit formelle Sicherungssysteme als Teil staatlicher Sozialpolitik entstehen können (siehe hierzu auch Kap. 3.1.2).^[18]

2.3 Das staatliche System sozialer Sicherung in Europa

Im Zuge des sozio-ökonomischen Wandels und dem daraus resultierenden geschilderten sozialpolitischen Bedarf haben alle Industriegesellschaften - vor dem Hintergrund ihrer eigener Historie - soziale Sicherungssysteme aufgebaut, die sich nach den Gestaltungsprinzipien, der Organisation, der Qualität und dem Umfang der Leistungen sowie der Art der Finanzierung differenzieren lassen (siehe hierzu auch Übers. 1).^[19] Den verschiedenen Systemen gemeinsam ist jedoch das Ziel, allen Bürgern ein menschenwürdiges Dasein zu ermöglichen, unabhängig davon, ob sie verschuldet oder unverschuldet in eine Notlage geraten sind.^[20]

Im Folgenden werden ausschließlich die Gestaltungsprinzipien (Kernprinzipien) erläutert, da die Sicherungssysteme in Westeuropa alle auf die gleichen Grundformen zurückgreifen (Versicherung, Versorgung, Fürsorge) und die jeweilige Dominanz es ermöglicht, die Länder in Gruppen einzuteilen und somit einen Überblick über die bestehenden Sicherungssysteme in Europa zu geben. Zunächst seien jedoch die Bestandteile^[21] genannt, welche die Mehrzahl aller sozialen Sicherungssysteme (in der westlichen Welt) aufweisen und die die in der Konvention 102 der ILO genannten neun Risikobereiche (siehe Kap. 2.1) abdecken.

Übers. 1: Formen der Risikovorsorge

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

1: Gemäß dem Äquivalenzprinzip bemisst sich der Beitrag nach den potentiellen Kosten der Schadensregulierung.

Quelle: Lampert/Althammer 2001, S. 228.

Es werden unterschieden:

im engeren Sinne (werden gemeinhin als Sozialversicherungssysteme bezeichnet)

- Berufs- und Erwerbsunfähigkeitsversicherung
- Alters- und Hinterbliebenenversicherung
- Unfallversicherung
- Krankenversicherung
- Arbeitslosenversicherung

im weiteren Sinne

- Kriegsopferversorgung
- Sozialhilfe
- andere Sozialtransfers (im Rahmen der Wohnungspolitik, der Politik der Ausbildungsförderung und der Familienpolitik)

2.3.1 Gestaltungsgrundsätze

Bevor die Kernprinzipien staatlicher Sicherungssysteme erläutert werden, zunächst die Erklärung zweier Begriffe, die bei der Verfolgung sozialpolitischer Ziele (in Deutschland) u. a. grundlegend sind und deren Kenntnis für das weitere Verständnis von Bedeutung erscheinen.^[22]

Solidaritätsprinzip

Das Solidaritätsprinzip ist ein Grundprinzip für Staat, Gesellschaft und Wirtschaft. Vor allem in der Sozialversicherung ist es ein ideologischer Eckpfeiler und zudem tragendes Prinzip vieler marktwirtschaftlicher Systeme. Es verpflichtet die Gesellschaft im Allgemeinen oder einzelne Organisationen und Gruppen (inklusive Versichertengemeinschaften) Benachteiligten zu helfen. Das Bewusstsein der Zusammengehörigkeit führt dazu, dass gesellschaftliche Gruppen bereit sind, den sozial schwachen Gruppen zu helfen ("Einer für Alle und Alle für Einen").

Subsidiaritätsprinzip

Das Subsidiaritätsprinzip basiert auf der Freiheit (Selbstbestimmung) und Selbstverantwortung des Einzelnen und der individuellen bzw. solidarischen Selbsthilfe. Demzufolge soll kein Sozialgebilde Aufgaben übernehmen, die das Individuum oder kleinere Sozialgebilde aus eigener Kraft und Verantwortung mindestens gleich gut lösen können wie die größere Einheit. Hiermit soll jedem Bürger die Möglichkeit gegeben sein, seine Persönlichkeit frei zu entfalten. Falls der Einzelne hiermit überfordert ist, soll er von den nächsthöheren Sozialgebilden, wie Familie, Nachbarschaft bzw. freien Trägern (z. B. Wohlfahrtsverbänden) und letztlich durch den Staat eine angemessene Hilfe erhalten. Darüber hinaus haben der Staat oder andere sozialpolitische Träger die Aufgabe, die gesellschaftlichen und ökonomischen Bedingungen so zu gestalten oder zu verändern, dass jeder die Voraussetzungen vorfindet, die notwendig sind, sich entsprechend seiner Fähigkeiten zu entwickeln.

Drei Kernprinzipien sind Grundlage aller Systeme sozialer Sicherung in Europa:^[23]

- das Versicherungsprinzip
- das Versorgungsprinzip
- das Fürsorgeprinzip

Das Versicherungsprinzip

Das Sozialversicherungsprinzip basiert darauf, durch gegenseitigen Risikoausgleich das Gros der Bürger vor sozialen Risiken zu schützen; deshalb besteht für alle abhängig Beschäftigten Versicherungspflicht. Die Finanzierung erfolgt durch lohnbezogene Beiträge, d. h. durch Beiträge, die anteilig am Erwerbseinkommen gemessen und von Arbeitgeber und -nehmer erbracht werden. Das Sozialversicherungsprinzip ist durch den Grundsatz der Solidarität geprägt: Zum einen sind die Beiträge in der Sozialversicherung nicht an individuelle Risikowahrscheinlichkeiten orientiert (z. B. sind die Beiträge nicht alters- oder familienstandsabhängig) und zum anderen sind die Leistungen nicht strikt an die Beitragshöhe gekoppelt. Des Weiteren gibt es weder Risiko- noch Leistungsausschlüsse und somit werden diejenigen, die von besonderen Risiken und damit von wirtschaftlicher und sozialer Schwäche besonders bedroht sind, nicht benachteiligt.

Das Versicherungsprinzip ist Grundlage für das deutsche System und für die typische Verortung als Bismarck-System oder konservatives Regime (siehe Kap. 2.3.2).

Das Versorgungsprinzip

Bei der Anwendung des Versorgungsprinzips werden die Leistungen nicht durch Beiträge, sondern durch das Staatsbudget, also durch Steuern, finanziert. Auf bestimmte öffentliche Leistungen (z. B. Beamten- und Kriegsopferversorgung) besteht Rechtsanspruch, wenn spezielle Vorleistungen, insbesondere für den Staat, erbracht worden sind. Als Beispiele seien hier Dienstleistungen als Beamte und der Wehrdienst genannt.

Das Versorgungsprinzip wird ebenso wie das Versicherungsprinzip durch den Grundsatz der Solidarität determiniert.

Das Fürsorgeprinzip

Das Fürsorgeprinzip greift, wenn die Situation eines Gesellschaftsmitgliedes, gemessen am Einkommen, unter ein definiertes Existenzminimum fällt. Die zur Unterstützung erbrachten Transferleistungen (Sach-, Geld- oder Dienstleistungen) werden über Steuermittel finanziert, wobei im Gegensatz zum Versorgungsprinzip zuvor die Bedürftigkeit überprüft wird. Leistungen, z. B. in Form von Sozialhilfe, werden jedoch nur subsidiär gewährt, also sofern unterhaltspflichtige Verwandte zur Unterstützung nicht fähig sind.

Das Fürsorgeprinzip ist charakteristisch für das Beveridge-Modell (siehe Kap. 2.3.2).

2.3.2 Modelltypen sozialer Sicherung

Die Europäische Kommission differenziert - wie bereits erwähnt - in Abhängigkeit von der jeweiligen Dominanz des Kernprinzips vier Typen der sozialen Sicherung in Europa; ein einheitliches europäisches Sicherungsmodell existiert folglich nicht.^[24]

Das kontinentaleuropäische Modell

Dieser auch als Bismarck-Modell bezeichnete Typus geht in seinen Ursprüngen auf die weltweit ersten, in den 80er Jahren des 19. Jahrhunderts durch den damaligen deutschen Reichskanzler Bismarck eingeführten Sozialversicherungen zurück. Länder, in denen dieses Prinzip dominiert, sind Deutschland, Frankreich, Österreich und die Beneluxstaaten. Kennzeichnend ist die Sozialversicherung als Kernbereich des sozialen Sicherungssystems; d. h. die soziale Sicherung ist direkt - oder indirekt für Familienangehörige - an die Einkommensposition gebunden. Die Leistungen sind folglich überwiegend beitragsfinanziert. Sicherungslücken werden durch ein separates Netz von Fürsorgeleistungen aufgefangen.

Das angelsächsische Modell

Ursprung des angelsächsischen Modells ist der Beveridge-Report von 1948. In diesem Modell, auch Beveridge-Modell genannt, liegt die Betonung auf dem Fürsorgeprinzip. Es wird durch Großbritannien und Irland repräsentiert und ist dadurch gekennzeichnet, dass eine umfassende soziale Sicherung gewährleistet ist, in der neben Sozialversicherungsleistungen auf niedrigem Niveau bedarfsgeprüfte Fürsorgeleistungen eine große Bedeutung haben.

Das skandinavische Modell

Diese Gruppe umfasst die Länder Dänemark, Schweden und Finnland. Das Modell zeichnet sich dadurch aus, dass soziale Sicherungsleistungen als Bürgerrechte definiert sind und demnach allen Bürgern gleiche steuerfinanzierte Sicherungsleistungen zustehen. Abhängig Beschäftigte erhalten zusätzliche einkommensbezogene Leistungen aus obligatorischen betrieblichen Systemen (Ausnahme: Arbeitslosenversicherung). Insgesamt ist das Niveau der Sozialleistungen als hoch zu beurteilen.

Das rudimentäre Modell

Diesem Sicherungsmodell sind die südeuropäischen Staaten (Italien, Spanien, Portugal und Griechenland) zuzuordnen. Hier sind in der Regel gemischte Versicherungssysteme anzutreffen, die sich aus betrieblichen und Sozialversicherungssystemen zusammensetzen, wobei große Sicherungslücken bestehen und das Leistungsniveau insgesamt als vergleichsweise niedrig einzustufen ist. Die Sicherungssysteme dieser Länder gehen (noch) davon aus, dass eine ergänzende Absicherung durch die primären Netze (Familie und private Wohltätigkeit) erfolgt.

3 Soziale Sicherungssysteme in Afrika

Nachdem das Verständnis sozialer Sicherung in Europa und somit auch dessen eigentlicher Wesensfaktor - nämlich die formale Sicherung - erläutert worden ist, sollen in diesem Kapitel die sozialen Sicherungssysteme in Subsahara-Afrika dargestellt werden.

3.1 Existierende Systeme

Ebenso wie es keine international einheitlich verwendete Definition für den Begriff "Soziale Sicherung" gibt, lassen sich in der Literatur unterschiedliche Klassifikationen für den Terminsus "Soziale Sicherungssysteme" finden.^[25]

Der vorliegenden Arbeit liegt eine Systematik zugrunde, die zwischen nicht-staatlichen (informellen^[26] ), d. h. privat selbstorganisierten Sicherungssystemen, und staatlichen (formellen/formalen) Systemen, die staatlich organisiert sind bzw. auf staatlichem Recht basieren, differenziert (siehe Übers. 2).^[27] Im Folgenden sollen zunächst die staatlichen Sicherungssysteme einer analytischen Betrachtung unterzogen werden, zumal sich dies nach den vorangegangenen Kapiteln anbietet.

Übers. 2: Systematik sozialer Sicherungssysteme in Afrika

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Ouelle: Eigene Darstellung.

3.1.1 Staatliche Sicherungssysteme

Weltweit gab es Ende der 90er Jahre 172 Länder^[28], die über Zweige (direkter) formeller Sicherungssysteme verfügten, hierunter auch die meisten afrikanischen Länder. Jedoch sind die in Afrika bestehenden Systeme nicht mit den vollausgebauten Systemen zu vergleichen, wie sie in den OECD-Ländern, einigen MOE-Transformationsländern sowie wenigen lateinamerikanischen und arabischen Ländern anzutreffen sind und die eine Mehrzahl der wichtigen Zweige sozialer Sicherung umfassen.^[29]

Zugang

Im Gegensatz zum europäischen staatlichen sozialen Sicherungssystem sind afrikanische Systeme nahezu ausschließlich an ein festes Arbeitsverhältnis und ein regelmäßiges Einkommen gekoppelt und bieten somit nur einem kleinen Teil der Bevölkerung Zugang: vornehmlich Arbeitern und Angestellten in registrierten Betrieben des formellen Sektors^[30] - häufig auch als moderner, geschützter Sektor bezeichnet - sowie den öffentlich Bediensteten, den Staatsbeamten und dem Militär. Letztere Gruppierung, einschließlich deren Angehörigen, leisten im Regelfall keinen eigenen finanziellen Beitrag zu ihrer sozialen Sicherung.^[31] Die Mehrheit der Erwerbsbevölkerung - und der Bevölkerung insgesamt - bleibt somit von staatlicher Sicherung ausgeschlossen. Dies betrifft die Landbevölkerung (Kleinbauern, landlose Bauern und Landarbeiter), kleine Gewerbetreibende/Selbständige^[32] und sonstige im informellen Sektor^[33] Beschäftigte sowie unbezahlte Familienangehörige (vor allem die Hausfrauen)^[34], denen es an ausreichender Organisiertheit fehlt, um selbst Druck auf die politischen Machthaber auszuüben und (mehr) staatliche Sicherung einzufordern^[35], wie z. B. die Gewerkschaften im Europa des ausgehenden 19. Jahrhunderts. Diese Zusammenhänge lassen erkennen, warum der Deckungsgrad staatlicher sozialer Sicherung in den afrikanischen Ländern so niedrig ist; für Subsahara-Afrika liegt er bei 5-10 % aller Erwerbstätigen^[36].

Verbreitung

Die bestehenden (direkten) formalen Sicherungssysteme in Afrika haben ihren Ursprung in der Regel in der Kolonialzeit und sind heute noch von dieser Zeit geprägt. Kolonisatoren sahen damals zunächst die Notwendigkeit für die dort lebenden Europäer, in zunehmenden Maße aber auch für die arbeitenden Einheimischen, ein Minimum an sozialer Sicherheit zu gewährleisten.^[37] Nach Erlangung der Unabhängigkeit wurde der Ausbau der Systeme dem Ermessen der Regierungen übertragen. Dies begründet deren heute vielfältig existierenden Ausprägungen in den einzelnen Ländern und auch innerhalb dieser^[38] und erklärt zugleich, warum es sich als schwierig gestaltet, einen Überblick über das Spektrum formaler Sicherungssysteme in Afrika zu geben.

Folgende Aussagen sind für das formale Sicherungssystem zu treffen^[39]:

- Wie Tab. 1 zu entnehmen ist, sind einige Zweige der Sozialversicherungen im Afrika südlich der Sahara gar nicht vorhanden (Ausnahme: Südafrika und das nicht aufgelistete Mauritius). Die nahezu ausnahmslos abgedeckten Risiken sind die Bereiche Alter, Berufsunfähigkeit und Tod des Ernährers sowie Arbeitsunfall, wobei der Sozialschutz nach Arbeitsunfällen in den afrikanischen Ländern als erstes eingeführt wurde; in den anglophonen Ländern durch den "Workmen´s Compensation Act" um 1930 und in den frankophonen Ländern durch den "French Oversea´s Labour Act" im Jahre 1952.^[40]

Aufgrund der chronischen Unterfinanzierung und der geringen Mitgliederzahl bieten jedoch selbst die bestehenden Versicherungen keine angemessenen Leistungen.^[41]

- Bezüglich der medizinischen Versorgung stellt sich die Situation folgendermaßen dar: Einige wenige Länder in Subsahara-Afrika verfügen parallel zu Krankenversicherungen noch über kostenlose Gesundheitsdienste - ehemals vor allem in den anglophonen Ländern vorhanden - , finanziert über staatliche Haushaltsmittel. Doch aufgrund der hohen Kosten, u. a. verursacht durch HIV/AIDS, kann dies nicht mehr gewährleistet werden und Patienten müssen sich an den entstehenden Kosten beteiligen, was eine wachsende Zahl von Armen ausschließt. gilt für die Mehrheit der afrikanischen Länder, dass die medizinische Versorgung überwiegend auf nicht-staatlichem Wege, vor allem realisiert durch kirchliche Organisationen^[42] und in einigen Ländern West- und Ostafrikas im Rahmen von Krankenversicherungsvereinen^[43] (siehe Kap. 3.1.2), stattfindet.

Tab. 1: Zweige formaler Sicherung in Subsahara-Afrika

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Quelle: Ergänzt nach SSA 2003, S.16 f.

- Familienschutz erfolgt i. d. R. in Form von Witwen- und Waisenrenten. Auffällig ist hier, dass dieser lückenlos in den ehemals französischen Kolonien besteht und in den ehemals britischen Kolonien nicht zur Anwendung kommt (Ausnahme: Südafrika und Mauritius).
- Hinsichtlich der Sozialhilfe, die in der Tabelle nicht aufgeführt ist, ist festzustellen, dass diese und andere Maßnahmen staatlicher Fürsorge die Mehrheit der Anspruchsberechtigten nicht erreicht; darüber hinaus existieren die Angebote außerhalb weniger städtischer Gebiete ohnehin in den meisten afrikanischen Ländern nicht.^[44] Deshalb sind auch hier Nichtregierungsorganisationen (NROs)^[45] aktiv^[46].
- Die Abdeckung der in Kap. 2.1 genannten Risiken erfolgt üblicherweise über Sozialversicherungen (siehe Tab. 1), Vorsorgefonds (Provident Funds) und Arbeitgeberverpflichtungen (Employer liabilities). Letztere sind eine Absicherungsform, die den Arbeitgeber zur Kostenübernahme verpflichtet; die für den Einzelfall zu entrichtende Höhe der Kompensation ist gesetzlich fixiert. Provident Funds bestehen bis auf wenige Ausnahmen in den Staaten Afrikas, die früher unter britischer Verwaltung standen. Sie dienen hauptsächlich zum Schutz vor Alter, Berufsunfähigkeit und Tod. Vorsorgefonds sind eine Art Zwangssparsystem für alle Arbeitnehmer: Die eingezahlten Beträge werden jährlich verzinst und die Auszahlung des akkumulierten Kapitals erfolgt entweder an einem Stichtag ("lump-sum") oder bei Eintritt des Risikos.^[47] Gemäß ZÖLLNER sollte man dieses Absicherungssystem als Vorstufe der sozialen (Ver-)Sicherung betrachten, da kein Risikoausgleich entsprechend dem Solidaritätsprinzip stattfindet und keine periodische Zahlung gewährleistet ist.^[48] Kritisch zu sehen ist auch die extreme Inflationsanfälligkeit^[49] und die Tatsache, dass der Staat sich der Beiträge der Versicherten als billige Anleihequelle bedient^[50].
- "Social Safety Net"- sind ein Beispiel für direkte Sicherungssysteme: Die zielgruppenspezifischen Unterstützungsprogramme sind in den 90er Jahren zur Abfederung der sich verschärfenden sozialen Probleme - verursacht durch die im Rahmen der durch IWF und Weltbank in den 80er Jahren in vielen Entwicklungsländern durchgeführten Strukturanpassungsprogramme (SAPs) - eingeführt worden.^[51] Sie erreichen oftmals große Teile der Zielgruppen nicht, da viele Programme bei der Arbeitsfähigkeit ansetzen. So bleiben die Ärmsten meist unterversorgt.

Weitere Probleme ergeben sich aus der mangelnden Logistik und den schwachen, korrupten Verwaltungsstrukturen.^[52]

Die erfolgreiche Implementierung sozialer Sicherungssysteme (nach europäischem Vorbild), die primär auf dem Versicherungsprinzip beruhen, ist nach SCHMIDT vor allem an nachstehende Voraussetzungen gekoppelt,^[53] die in den Ländern Afrikas und anderen Entwicklungsländern jedoch nicht oder nur ansatzweise vorhanden sind^[54]:

- eine funktionierende Geldwirtschaft
- eine stabile Wirtschaftsentwicklung
- das Vorhandensein von Ersparnissen
- entwickelte Kredit- und Versicherungsmärkte
- eine funktionsfähige administrative Infrastruktur
- die Existenz von Gewerkschaften

3.1.2 Selbstorganisierte Sicherungssysteme

Traditionelle Sicherungssysteme

Traditionelle Sicherungssysteme sind private Solidaritätsnetze (Solidargemeinschaften), von denen in Afrika ca. 90 % der Bevölkerung abhängen.^[55] Sie stützen sich im Wesentlichen auf die Zugehörigkeit zur Familie, Verwandtschaft, Nachbarschaft, Alters- oder Berufsgruppe und sind häufig lokal auf eine bestimmte Ethnie oder Bevölkerungsgruppe begrenzt.^[56] Die vorherrschende Wirtschaftsform der traditionellen Gesellschaften, für die diese Absicherungsformen charakteristisch sind, ist die agrarische Subsistenzproduktion.^[57]

Geprägt von Religion und Spiritualität wird durch soziale Normen geregelt, wer welche Leistungen für den Schutz von Alten, Kranken, Waisen, Witwen und anderen Notleidenden zu erbringen hat.^[58] Wichtige Prinzipien, die das Handeln bzw. die Umverteilung bestimmen sind Solidarität und Reziprozität, wobei "traditionelle Solidarität" ein System gegenseitiger Hilfe und Unterstützung und ein Netz von Austauschbeziehungen (verstanden als ein Prozess von Geben, Empfangen und Erwidern^[59] ) innerhalb von Gemeinschaften beschreibt, das die Existenz des Individuums und der Gemeinschaft sichern helfen soll.^[60] Zu erwähnen ist, dass die Bedeutung traditioneller Sicherungsformen über die rein ökonomische Wertigkeit hinausgeht. So berichtet KLOCKE-DAFFA, dass auch dort Austauschbeziehungen beibehalten werden, wo wirtschaftliche Notwendigkeit nicht mehr gegeben ist, denn "Aufrechterhaltung der sozialen Kommunikation und sein Ansehen als verantwortungsbewusster Geber" bestimmen auch soziale Zugehörigkeit und Identität des Einzelnen.^[61]

[...]

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^[1] Partsch 1983, S. 13.

^[2] Die Begriffe "Entwicklungsländer" und "Dritte Welt" werden hier synonym verwendet.

^[3] World Bank 1997, S. 57.

^[4] Partsch 1983, S. 13 und Zöllner 1997, S. 21.

^[5] Lingenberg 1997, S. 12.

^[6] ILO 1984, S. 2 f.

^[7] Leliveld 1991, S. 210.

^[8] In Anlehnung an FES 1996, S. 77 f. und Leliveld 1991, S. 204 ff. u. die dort zitierte Literatur.

^[9] Partsch 1983, S. 23; zitiert nach Kaufmann 1970, S. 10.

^[10] Gsänger 1994, S. 247.

^[11] Partsch 1983, S. 30.

^[12] Gsänger 1994, S. 247 f. und Bossert 1988, S. 212.

^[13] Nach RIMLINGER ist die Sicherheit einer Drei-Generationen-Familie unter vorindustriellen, agrarischen
Bedingungen nur durch Krieg, Epidemien und Missernten gefährdet; Partsch 1983, S. 28; zitiert nach Rimlinger 1968, S. 130.

^[14] Lingenberg 1997, S. 18 f.

^[15] Zur Charakteristik einer modernen Gesellschaft siehe Zacher 1988, S. 21 ff.

^[16] Bossert 1988, S. 213 f.

^[17] FES 1996, S. 16.

^[18] Ebd., S. 14 ff.

^[19] Lampert/Althammer 2001, S. 227.

^[20] Leienbach 1998, S. 218.

^[21] Lampert/Althammer 2001, S. 226.

^[22] Die folgenden Ausführungen basieren auf Lampert/Althammer 2001, S. 422 f. und FES 1996, S. 23 f.

^[23] Die Ausführungen basieren auf Lampert/Althammer 2001, S. 227 ff. und FES 1996, S. 26 f.

^[24] Die Ausführungen dieses Kapitels basieren auf Hanesch 1998, S. 15 f. und Europäische Kommission 1996,
S. 9 f. u. 33 f.

^[25] JÜTTING weist auf die verschiedenen Klassifikationsarten hin; Jütting 1999, S. 9.

^[26] In der gesichteten Literatur wird der Begriff "informelle Sicherung" unterschiedlich bestimmt. Häufig wird er
als dritter Weg zwischen traditioneller und staatlicher Sicherung verstanden. In der vorliegenden Arbeit jedoch ist der Begriff allein als Abgrenzung zur formalen Sicherung zu sehen; in Anlehnung an z. B. Zwanecki 2001.

^[27] In Anlehnung an BMZ 1999, S. 4 ff.; Wissenschaftliche Arbeitsgruppe für weltkirchliche Aufgaben der Deut-
schen Bischofskonferenz 1997, S. 36 ff.; Zwanecki 2001, S. 21.

^[28] Bezogen auf die Zweige Krankheit, Mutterschaft, Arbeitsunfall, Arbeitslosigkeit, Berufsunfähigkeit, Alter, Tod des Ernährers, medizinische Versorgung und Familie (siehe Kap. 2.1); SSA 1999, S. xli. Einschränkend ist zu sagen, dass nur die Länder berücksichtigt werden, die Mitglied der ILO sind. So wird z. B. Namibia in der Auflistung der SSA nicht aufgeführt, obwohl in diesem Staat nachweislich formale Sicherungssysteme bestehen.

^[29] BMZ 2002, S. 11.

^[30] Nach NOHLEN besitzt der formelle Sektor in Entwicklungsländern folgende Merkmale: gute Bezahlung, hoher gewerkschaftlicher Organisationsgrad, weitgehende Einhaltung der arbeitsrechtlichen Schutzbestimmungen und Konzentration der Aktivität auf Großunternehmen, die mit kapitalintensiver Technologie produzieren und auf oligopolistischen Märkten tätig sind; Nohlen 2000, S. 266 f.

^[31] Gsänger 1993, S. 68 f. u. S. 75.

^[32] Sie sind häufig nicht in der Lage, für die Versicherungen den Arbeitgeber- und -nehmeranteil zu zahlen; ILO 2000, S. 196.

^[33] Zur Charakteristik des informellen Sektors siehe Kap. 3.3.1.1.

^[34] BMZ 2002, S. 12 und Gsänger 1993, S. 67.

^[35] Burgess/Stern 1991, S. 42 und FES 1996, S. 89.

^[36] ILO 2002, S. 29.

^[37] Sooth 1992, S. 49 ff.

^[38] Zwanecki 1999, S. 30.

^[39] Zu detaillierteren Beschreibungen formaler Sicherung in einzelnen Ländern siehe Gruat 1990, S. 406 f., Zwa-
necki 2001, S.13 ff. und insbesondere SSA 2003, S. 25 ff.

^[40] Zwanecki 2001, S. 30.

^[41] Gsänger 2001, S. 13.

^[42] Jütting 1999, S. 20 f.

^[43] Gsänger 2003, S. 3.

^[44] Gsänger 2003, S. 3.

^[45] Zur Definition von NROs siehe Mabe 2001, S. 446 f.

^[46] BMZ 2002, S. 11.

^[47] Zwanecki 1999, S. 32.

^[48] Zöllner 1983, S. 561.

^[49] Fuchs 1988, S. 43.

^[50] Lingenberg 1997, S. 26; zitiert nach Sigg 1994, S. 68.

^[51] SAPs hatten in der Regel das Ziel, Zahlungsbilanzkrisen zu überwinden. Beginnend mit Stabilisierungsmaßnahmen zum Zwecke der Wiederherstellung des makroökonomischen Gleichgewichtes und der Eindämmung von Inflation, wurden u. a. Kürzungen öffentlicher Dienstleistungen bzw. Erhöhungen von Nutzungsgebühren (z. B. bei medizinischen Diensten) vorgenommen.

^[52] Gsänger 2003, S. 3.

^[53] Schmidt 1993, S. 119 f.; ergänzt durch FES 1996, S. 89.

^[54] FES 1996, S. 89 und Jütting 1999, S. 18 f.

^[55] BMZ 1996, S. 4.

^[56] BMZ 1999, S. 4.

^[57] Lingenberg 1997, S. 26.

^[58] Dem interessierten Leser sei an dieser Stelle die Dissertation von KLOCKE-DAFFA empfohlen. Das Werk bietet eine detaillierte Analyse der sozialen Beziehungen der in Namibia lebenden Nama-Gruppen.

^[59] Klocke-Daffa 1998, S. 14.

^[60] FES 1996, S. 84 f.

^[61] Klocke-Daffa 1998, S. 374 u. S. 378.