Implementierung der Kosten- und Leistungsrechnung am Beispiel der Bundespolizei

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung: Vom Bundesgrenzschutz in Richtung einer modernen Polizei
1.1 Aufgaben der KLR gemäß Leitfaden des BMI
1.2 Betrachtung der gesetzlichen und exekutiven Regelungen zur Einführung der KLR

2. Die Ausgestaltung der KLR beim Bund und der Bundespolizei
2.1 Stand der Umsetzung in der Bundesverwaltung allgemein
2.2 Stand der Umsetzung in der Bundespolizei
2.3 Rahmenvorgaben gemäß KLR-Fachkonzeption des BMF
2.4 Die Leistungsrechnung
2.5 Planungsarbeit in der KLR (im Controlling)
2.5.1 Produktplanung
2.5.2 Investitionen
2.5.3 Planvollkosten
2.5.4 Infrastrukturbetriebskosten
2.5.5 Erlösplanung
2.6 Das Berichtswesen im Controlling der Bundespolizei

3. Schlussbetrachtungen

Literaturverzeichnis

Internetquellen

Abkürzungsverzeichnis

1. Einleitung: Vom Bundesgrenzschutz in Richtung einer modernen Polizei

Im Rahmen der Verwaltungsmodernisierungen in der deutschen Verwaltung seit Anfang der neunziger Jahre, unterlag auch die Bundespolizei (ehemals Bundesgrenzschutz) dem Wandel und unterliegt ihm in einem fortlaufenden Prozess auch heute noch. Im Rahmen der Innenministerkonferenz des Bundes und der Länder (IMK) wurde bereits 1976 mit der Einführung des kooperativen Führungssystems (KFS) als verbindlicher Führungsstil aller Polizeien in Deutschland ein erster Grundstein zur Schaffung einer innovativen modernen (Eingriffs-)Verwaltung gelegt. Kernelemente des KFS sind

- Delegation von Aufgaben, Befugnissen und der daraus resultierenden Verantwortung
- Beteiligung der Mitarbeiter am Führungsprozess
- Transparenz aller Führungsmaßnahmen
- Repräsentation des eigenen Dienstbereiches
- Zielorientierte Kontrolle
- Feststellung der Leistung anderer und objektive Leistungsbewertung

Mit der Anerkennung dieses Führungssystems wurden „alte Zöpfe“ abgetrennt. War der Führungsstil im Bundesgrenzschutz bis dahin autoritär ausgelegt, wurde sich nun – mit anfänglichen Hindernissen und Widerständen – zu einer demokratischeren Führungsmethodik hin umorientiert.

Spätestens Ende der 1990er Jahre, bei zunehmend strapazierten Haushaltskassen der öffentlichen Hand, wurden für die Einstellungsberater Hochschulabsolventen aus dem Bereich der Wirtschaftswissenschaften interessant, als Schlagworte wie „Wirtschaftlichkeit“ und „Ressourceneinsatz“ ebenfalls Einzug in den Sprachgebrauch der Polizei des Bundes erhalten haben. Der wirtschaftliche Aspekt von Verwaltungshandeln, respektive das ökonomische Handeln der Polizei, wurde zunehmend Thema in den Führungsetagen.

Zudem sah sich die öffentliche Verwaltung einer zunehmenden Herausforderung gegenüber, da Wertewandel und demographischer Wandel in der Gesellschaft eine Anpassung der Ziele der öffentlichen Verwaltung nötig machten. Der Bürger war nicht lediglich subjektiver Empfänger von belastenden oder begünstigenden Verwaltungsakten, sondern wurde zum Kunden erhoben, dessen Bedürfnisse zentraler in den Blickpunkt gestellt wurden.

Im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung wurden vielerlei Projekte ins Leben gerufen. Ein Beispiel hierzu wäre das Projekt „Moderner Staat“, unter Federführung des Bundesministeriums des Innern (BMI), der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) und der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer. Diese Fachmesse zieht jährlich rund 200 Aussteller des privaten und öffentlichen Sektors an. Die Aussteller informieren „über Produkte und Lösungen aus den Bereichen Informationstechnik (IT) und E-Government, Personal, Finanzen, Beratung und Services – speziell für die öffentliche Verwaltung“^[1].

Im Rahmen dieser Öffnung hin zu modernen betriebswirtschaftlichen Instrumenten in den Verwaltungen im Geschäftsbereich des BMI, zu denen die Bundespolizei gehört, kam es in Berlin am 09.07.2003 zur Unterzeichnung einer Dienstvereinbarung zwischen dem BMI und dem Bundesgrenzschutz-Hauptpersonalrat, in dem die Einführung der Zeiteinschreibung als erstes Modul einer umfassenden Kosten- und Leistungsrechnung innerhalb des neu zu implementierenden Controllings beschlossen wurde.

Zuvor kam es zu diversen Arbeitskreisen und Workshops, in denen der zukünftig zu beschreitende Weg des Verwaltungshandelns abgesteckt wurde. Grundlagen für die Schaffung einer Fachabteilung für Controlling sind

- das Haushaltsrechts-Fortentwicklungsgesetz (vom 22. Dezember 1997, BGBl I S. 3251)
- § 6 Absatz 3 des Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) i.V.m. § 7 Absatz 3 der Bundeshaushaltsordnung (BHO)
- das KLR-Fachkonzept des Bundesgrenzschutzes (vom 20. Oktober 1999)
- der Projektauftrag des BMI im Handlungsfeld Controlling als Teil der Strategie zur Entwicklung und Etablierung von Qualitätscontrolling (vom 03. Februar 2003) und
- die oben bereits genannte Dienstvereinbarung zwischen dem BMI und dem Bundesgrenzschutz-Hauptpersonalrat

Am 01.07.2001 wurde seitens des BMI für alle Behörden im Geschäftsbereich ein so genannter „Leitfaden zum Aufbau und Betrieb eines operativen Controllings“ ausgegeben. Hier wurden alle Kernbereiche des Controllings erneut vorgestellt, Inhalte definiert und erläutert. Zeitgleich wurden erste Strukturen des Controllings in Planungsstäben erarbeitet und erste Verantwortliche zu Schulungen an Managerschulen der freien Wirtschaft entsandt. Erster Schritt war im Jahr 2003 die Erstellung eines Produktkataloges und die Erarbeitung von Kennzahlen und Kennzahlensystemen, in dessen Folge Teilbereiche des Bundesgrenzschutzes Zertifizierungen nach ISO-Norm 9000 und 9001 entgegen nehmen konnten. Die Flächendeckende Zertifizierung steht unmittelbar bevor und hat in den vergangenen Jahren große Anstrengungen bedurft, um Widerstände gegen die Modernisierungen aufzuweichen und zu lösen. Zu sehr waren jahrzehntealte Stabsstrukturen und Arbeitsmethoden an militärische Führungskulturen angelehnt, um adäquat unter den ökonomischen und kundenorientierten Gesichtspunkten zu handeln.

1.1. Aufgaben des KLR gemäß Leitfaden des BMI

Grundsätzlich dient das KLR als Teil des Controllings als Steuerungselement und im weiteren Sinne als Führungsinstrument. Hierdurch sollen Kosten des (bundespolizeilichen) Handelns nach dem Verursacherprinzip den Kostenstellen zurechenbar werden. Im Gesamtbereich des Controllings müssen diese Daten aufbereitet werden und jederzeit abrufbar sein. In diesem Sinne wird die KLR zu einer wichtigen Bezugsgröße innerhalb des Planungs- und Entscheidungsprozesses und dient somit als Entscheidungsgrundlage im Führungsinformationssystem (FIS) – einem EDV-gestützten System, welches Informationen für Führungskräfte bereithält. gepflegt wurde dieses System dezentral von den Bundespolizeiämtern. Der Zugang zu den bereitgestellten Informationen erfolgte durch die an der Funktion des Zugreifenden gebundenen Zugriffsebenen.

Ferner sollen diese Daten es ermöglichen, Planungen kritisch zu hinterfragen, Transparenz und Koordination zu sichern sowie produktbezogene Soll-Ist-Vergleiche sicherzustellen. Auf den Punkt gebracht, soll die KLR insgesamt Kosten- und Leistungsinformationen bereitstellen.

Diese Daten sind wiederum Grundlage für die Formulierung von Zielvereinbarungen, bieten einen Anhalt für Budgetierungen und sollen ein Benchmarking ermöglichen, sofern gleichartige Organisationseinheiten vergleichbar sind, was deren personelle und materielle Ausstattung angeht und das Aufkommen von polizeilich relevanten Sachverhalten. Hierbei spielen wiederum regionale, soziokulturelle und demographische Perimeter eine Rolle in der Betrachtung von Bezugsgrößen.

Ein von Fachleuten häufig angeführtes Problem des verwaltungsmäßigen Rechnungswesens, der Kameralistik, ist, dass über die hierbei grundlegende Finanzmittelsteuerung lediglich eine inputorientierte Betrachtung der Mittelbewegungen realisierbar ist^[2]. Insbesondere eine Feststellung des objektiven Ressourcenverbrauches ist jedoch unabdingbar, um wirkungsvoll ökonomische Steuerungsinstrumente anzuwenden. Eine Information, welche die Kameralistik nicht bietet.

1.2. Betrachtung der gesetzlichen und exekutiven Regelungen zur Einführung der

KLR

Macht man sich die Mühe, in den Vorschriften nachzulesen, so entdeckt man, dass die KLR im § 6 Absatz 3 des HGrG auf wackeligen Füßen steht. Der Gesetzgeber hat bestimmt, dass in geeigneten Bereichen eine KLR eingeführt werden soll. Eine Regelung die den verwendeten Termini zur Folge nur wenige Verbindlichkeiten für die öffentliche Verwaltung vorgibt.

Zum 01.01.1998 hin wurde mit der Novellierung des HGrG und der Änderung der BHO eine Verwaltungsmodernisierung möglich^[3]. Hierbei wurde im § 7 Absatz 3 BHO die oben angeführte Formulierung korrigiert und festgelegt, dass in geeigneten Bereichen eine KLR einzuführen ist.

Des Weiteren wurde das Bundesministerium für Finanzen (BMF) am 07. Februar 1996 von der Bundesregierung beauftragt, ein Fachkonzept zur Implementierung der KLR in der Bundesverwaltung zu erstellen, in dem herausgestellt werden sollte, inwieweit die KLR in der Bundesverwaltung umgesetzt werden könne. Mit Hilfe eines Beratungsunternehmens wurde eine für die Bundesverwaltung zugeschnittene einheitliche (Mindest-)Standard-KLR entwickelt.

Zum 01.12.1999 hin wurde mittels Kabinettbeschluss die Umsetzung des politischen Programms „Moderner Staat – Moderne Verwaltung“ festgelegt. Kernpunkt waren hierbei die Einführung betriebswirtschaftlicher Elemente (wie die KLR) in der Bundesverwaltung und die Ausdehnung der Haushaltsflexibilisierung, um durchgängig Kostendeckung betreiben zu können^[4].

2. Die Ausgestaltung der KLR beim Bund und der Bundespolizei

2.1 Stand der Umsetzung in der Bundesverwaltung allgemein

Es hat sich mittlerweile herausgestellt, dass fast alle Bereiche der Bundesverwaltung geeignet sind, die KLR einzuführen und zu nutzen^[5]. Das Bundesministerium für Finanzen hat in seinem zuletzt veröffentlichten Fortschrittsbericht an den Rechnungsprüfungsausschuss des Deutschen Bundestages zum Stand der Einführung der KLR in der Bundesverwaltung angemerkt, dass sich der Anteil der KLR anwendenden Behörden auf 80 % einpendeln wird. Zwar seien im Berichtszeitraum 2004 bis 2007 Fortschritte messbar, dennoch sei auf dem Gebiet der obersten Bundesbehörden nicht einmal ein drittel aller erfassten Stellen mit dem Instrument der KLR ausgestattet. Im Bereich der nachgeordneten Behörden ist demgegenüber ein weiterer Fortschritt zu verzeichnen, dennoch sei die Anzahl der in der Planung zur Einführung befindlicher Behörden nach wie vor hoch. Insgesamt sei die letztendliche Nutzung der KLR als Steuerungsinstrument durch das BMF nicht beeinflussbar.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Abb.1) Stand der Umsetzung des KLR bei den Bundesbehörden (anteilig)

2.2 Stand der Umsetzung in der Bundespolizei

In der Bundespolizei wurde beim Bundespolizeipräsidium Ost als Mittelbehörde am 01. Juli 2004 mit rund 11.000 Mitarbeitern mit Start der Zeitanschreibung als erstes Modul einer Kostenrechnung die KLR eingeführt.

Ziel war es, den Informationsbedarf der Führungskräfte im Rahmen der Datenpflege im Führungsinformationssystem (FIS) zu decken, interne und externe Kunden (Mitarbeiter und Bürger) adäquat mit Dienstleistungen zu versorgen und so zur polizeilichen Aufgabenerfüllung beizutragen. Darüber hinaus sollte das Ansehen der Behörde in der Öffentlichkeit durch ein dadurch mögliches mehr an Qualität der polizeilichen Arbeit verbessert werden.

Führungskräfte und Mitarbeiter sollten sich mit Hilfe dieser Informationen als Teil des Ganzen erkennen, Prozesse effektiver gestalten (z.B. durch „Management-by-Objectives“) und Partner sowie Ressourcen verantwortungsbewusster behandeln.

Zunächst wurden steuerungsrelevante Kennzahlen erarbeitet, welche sich aus der Schnittmenge vom personellen und materiellen Aufwand einer Verwaltungsleistung, der Qualitätsdaten zu den Verfahren und den Produkten sowie aus den tatsächlichen Vorgangs-, bzw. Fallzahlen, ableiten lassen.

Im Rahmen der Kostenrechnung wurde in Personalkosten und Sachkosten unterschieden, da diese beiden Größen mit insgesamt 80 % des Jahresbudgets (70 % Personalkosten, 10 % Sachkosten) zu Buche schlagen. Hieraus sollten sich die Kosten je Produkt und Kostenstelle ableiten lassen.

Seit 2005 ist die Zeitanschreibung als Modul der Kostenrechnung an allen Dienststellen der Bundespolizei in Betrieb. Die Eingabe der einzelnen Dispositionen erfolgt durch jeden Mitarbeiter selbst, welcher aus einem vorgegebenen Produktkatalog die jeweiligen Zeiten der Verrichtung zuordnen und auf einem Datenblatt wöchentlich ablegen kann. Nach der Erfassung erfolgt die Freigabe an den dienststelleninternen Controller, welcher jedoch nicht in die Datenblätter einsehen kann. Der Controller kommt systembedingt nur an Informationen heran, die die Freigabe und Erstellung der Datenblätter beinhalten.

Derzeit wurde die Zeitanschreibung in der Bundespolizei aufgrund der Umstrukturierung der Behörde bis auf weiteres eingestellt. Dienststellenbezeichnungen und organisatorische Zusammenhänge haben sich derart geändert, so dass mit der alten Software eine Erfassung und Zurechnung der tatsächlichen Kostenstellen nicht mehr realisieren lässt.

Um die tatsächlichen Kosten den einzelnen Dienststellen zuordnen und Tätigkeiten einheitlich erfassen zu können, mussten Kostenträger benannt und ein einheitlicher Produktkatalog erstellt werden.

Die Kostenstellenstruktur fand Anlehnung an die organisatorische Struktur der Behörde „Bundespolizei“. Man unterschied zwischen

- dem Verdichtungsbereich (Alle fünf Präsidien als Mittelbehörden)
- der Verdichtungsgruppe (alle Hauptkostenstellen in einem Amt / einer Abteilung)
- der Hauptkostenstelle (Hundertschaft / Inspektion / Fliegerstaffel / Mobile Kontrollgruppen etc.)
- die Hilfskostenstelle (Teilmenge einer Hauptkostenstelle: Dienstgruppen / Musikkorps)

Jeder Kostenstelle wurde ein Leiter der Kostenstelle zugeordnet. Zumeist ist dies der Behörden- oder Dienststellenleiter.

Probleme gab es bei der Zuordnung von Kosten, die für externe Bedarfträger bereitgestellt werden. Hierzu zählt auch die Zurechnung von Kosten im Rahmen von Unterstützungseinsätzen verschiedener bundespolizeilicher Teilbereiche zugunsten einer eigenen Dienststelle (z.B. eine Einsatzhundertschaft bei Unterstützung einer bahnpolizeilichen Dienststelle bei Fußballspielen).

Der Grundsatz der Rückverfolgbarkeit der Daten zum Verursacher kann des Weiteren nur vorbehaltlich der Zustimmung des Hauptpersonalrates im BMI erfolgen. Kritiker befürchten eine Kontrolle der Mitarbeiter im Rahmen disziplinarer Ermittlungen seitens der Stammdienststelle und lückenloser Überwachung einzelner Mitarbeiter im Dienst.

Die Schaffung eines Produktkataloges für die Bundespolizei wurde seitens des BMI bereits 2001 dem Bundespolizeipräsidium Süd mit Sitz in München in Auftrag gegeben. Interne Hemmnisse hatten die Folge, dass Mitte 2003 Produkte nur teilweise erstellt und deren Definitionen und Bewertungskriterien gar nicht erfolgt waren. Demnach wurden Mitarbeiter aus dem Bundespolizeiamt Berlin zu Qualitätsmanagern ausgebildet und mit der Fortführung der Erstellung des Produktkataloges beauftragt. Ein Jahr später konnte der Produktkatalog bei der Zeitanschreibung Anwendung finden und war für alle organisatorischen Teilbereiche der Bundespolizei „spruchreif“ fertig gestellt.

Gemäß Fachkonzept des BMF wurde der Produktkatalog in Aggregatsionsebenen (roter und gelber Bereich) und Buchungsebenen (blauer Bereich) unterteilt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Abb. 2) Fertiger Produktkatalog für die Zeitanschreibung des KLR in der Bundespolizei

Aus dem Katalog kann sich jeder Mitarbeiter einen eigenen Katalog seiner für ihn relevanten Tätigkeiten zusammenstellen. Ferner beinhaltet der Katalog eine Reintextinformation, auf die die Mitarbeiter bei Unsicherheit zurückgreifen können, falls es Schwierigkeiten bei der Zuordnung einer Tätigkeit zu einem Produkt gibt.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

(Abb. 3) Produktinformation

2.3 Rahmenvorgaben gemäß KLR-Fachkonzeption des BMF

Die oben dargelegten Schilderungen lassen vermuten, dass im Rahmen einer Projektarbeit die Produktbeschreibungen willkürlich festgelegt wurden. Die KLR-Fachkonzeption des BMF gibt zur bundeseinheitlichen Umsetzung Vorgaben vor, welche die KLR in der gesamten Bundesverwaltung vereinheitlichen soll. Diese fanden auch bei der Produktkatalogerstellung der Bundespolizei Anwendung.

Das KLR-Handbuch sieht inhaltliche und methodische Standards vor, da nicht alles einem Maximum an Regelungsgehalt unterworfen werden kann. Die Standards inhaltlicher Art unterscheiden allgemeine Verwaltungsaufgaben und solche Verwaltungsaufgaben, welche auf das Wesen der Behörde hin ausgerichtet sind und einen gewissen Freiraum zur Gestaltung der KLR lassen. Demnach unterscheidet man gemäß KLR-Handbuch in^[6]

1. Inhaltliche Standards: Diese werden uneingeschränkt in allen Behörden in dieser Form umgesetzt. (z.B. Kostenpauschalen)
2. Inhaltliche Standards mit eingeschränktem Detaillierungsgrad: Sie erlauben eine individuelle Ausgestaltung der KLR welche an den Bedürfnissen und Besonderheiten der Behörde ausgerichtet ist. (z.B. Berichtswesen)
3. Methodische Standards: Diese Standards gelten als Starthilfe bei der Einführung der KLR in einer Behörde und geben Grundsegmente vor, die für die Einrichtung und Führung einer KLR vonnöten sind. (z.B. Bundeskontenrahmen, Kostenrechnungssysteme etc.);

[...]

^[1] Selbstdarstellung der Fachmesse „Moderner Staat“, www.moderner-staat.com, Zugriff: 11.03.2008 / 17:25 Uhr

^[2] LÜDER, Klaus: „Neues öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen: Anforderungen, Konzept, Perspektiven“, Berlin 2001

^[3] Vgl. BGBl I Nr. 88 S. 3251 ff., Jahrgang 1997

^[4] Bundesministerium für Finanzen: „KLR-Handbuch“, Bundesanzeiger, Bonn 1997

^[5] a.a.O., Seite 16.

^[6] a.a.O., Seite 17 ff.