PPP – Delegation als effektiver Weg zur Bereitstellung öffentlicher Leistungen?

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung

2. Public Private Partnership
2.1 Definition
2.2 Public Private Partnership aus Sicht der Prinzipal-Agent-Theorie
2.3 Kriterienkatalog für erfolgreiches Public Private Partnership

3. Empirie
3.1 Die Einführung der LKW-Maut auf Bundesautobahnen
3.1.1 Vorgeschichte
3.1.2 Gesetz, Auftragsvergabe und Vertrag
3.1.3 Maut-Einführung, Komplikationen und derzeitiger Stand
3.1.4 Analyse: Die LKW-Maut – Erfolg und Misserfolg des größten PPP-Projektes der Bundesrepublik
3.1.5 Fazit: Die Einführung der LKW-Maut zwischen bundes deutschem Debakel und rot-grüner Erfolgsgeschichte
3.2 PPP-Bundespilotprojekt Schulen und Kindertageseinrichtungen der Stadt Halle (Saale)
3.2.1 Ausgangssituation
3.2.2 Analyse des PPP-Bundespilotprojektes der Stadt Halle (Saale)
3.2.3 Fazit: PPP-Bundespilotprojekt Schulen und Kindertages stätten Halle (Saale) – ein Erfolgsmodell

4. Fazit: Public Private Partnership – eine effektive und effiziente Alternative für die öffentliche Hand?

5. Quellenverzeichnis
5.1 Allgemein
5.1.1 Empirie: Die Einführung der LKW-Maut auf Bundesauto bahnen
5.1.2 Empirie: Analyse des PPP-Bundespilotprojektes der Stadt Halle (Saale)

1. Einleitung

Was ist noch Aufgabe des Staates? Beleuchtet man diese Frage näher, fällt auf, dass sich seit der Gründung der Bundesrepublik ein grundlegender Wandel im Funktions- und Rollenverständnis des Staates vollzogen hat. Mehr denn je tritt der Staat heute als Dienstleister auf, welcher neben der Sicherung der „ freiheitlichen demokratischen Grundrechte“¹ ebenso das Sozialstaatsprinzip vertritt. Diese soziale Verantwortung dem Bürger gegenüber zeigt sich nicht nur in den stark institutionalisierten monetären Transferleistungen, sondern vor allem auch in der Bereitstellung kollektiver Güter wie Bildungseinrichtungen, Infrastrukturprojekten oder städtebaulichen Maßnahmen.

Jedoch gestaltet sich die adäquate Allokation dieser öffentlichen Güter in Zeiten leerer öffentlicher Kassen immer komplizierter. Dabei befördert nicht nur die aktuelle Finanzkrise deutscher Gebietskörperschaften ein Umdenken. Globalisierung, internationale Finanzmarktströme und fortschreitende internationale Interdependenz bei gleichzeitiger Eruption des nationalstaatlichen Regelungsmonopols drängen auf eine Neudefinition der Staatsaufgaben bzw. der Rollenverteilung zwischen Staat und privaten Akteuren, vor allem in den Industrienationen.

Eine Variante der Politik die Neudefinition der Rolle des Staates als Hüter öffentlicher Güter zu bewältigen, lautet PPP – Public Private Partnership². Unter PPP versteht man die Zusammenarbeit von Staat und Privatwirtschaft zur Erfüllung staatlicher Leistungen (vgl. Mirow 1997: S. 16). „Öffentliche Private Partnerschaften (ÖPP) sind ein neuer Weg zur Bereitstellung öffentlicher Leistungen und ein wichtiger Baustein bei der Modernisierung des Staatswesens [...].“ (SPD-Parteitag 2003, Leitantrag aus Rügemer 2008: S. 55).

Dieses aus den USA stammende Prinzip der Kooperation relativiert die klassische Dichotomie von Staat und Markt und ersetzt die Frage „Was ist Aufgabe des Staates?“ durch die Frage „Wie muss der Staat agieren, um das Gemeinwohl effektiv und effizient gestalten zu können?“ (vgl. Mirow 1997: S. 13). Prominent erweisen sich PPP- Projekte in Deutschland zurzeit u.a. im Straßen- und Hochbau, bei kommunalen und nationalen Infrastrukturprojekten, im Gesundheitswesen sowie im Betrieb von Kultureinrichtungen.

Hierbei geht es weniger um eine Reduktion öffentlicher Aufgaben, sondern vielmehr darum, den Staat im Kern handlungsfähig zu erhalten und für die Bereitstellung öffentlicher Güter zu sorgen. Dabei sollen die Produktivitätsfortschritte und das Know-how der Privaten nutzbar gemacht werden für die Erfüllung staatlicher Aufgaben.

Kritiker sehen darin die Aushöhlung des Staates, welcher durch die Partnerschaft mit privaten Akteuren sein Herrschafts- und Verantwortungsmonopol abgibt, zumindest aufweicht. Während der Staat nur seinen Bürgern gegenüber Verantwortung trägt, läge der Fokus privatwirtschaftlicher Akteure auf der eigenen Gewinnmaximierung und nicht auf dem Wohl der Bürger. Zudem schwebt, manchem Kritiker zufolge, das Damokles-Schwert der Verwischung klarer Verantwortlichkeiten und fehlender demokratischer Kontrolle über PPP- Projekten: „Dass bei PPP der Staat noch Wichtiges zu sagen habe, ist [...] rein theoretisch.“ (Rügemer 2008: S. 58).

Somit stellt sich die Frage: Wie müssen PPP-Projekte beschaffen sein um die “Synergie- Effekte“ (Budäus/Grüning 1997: S. 50) für die staatliche Seite zu maximieren und dabei gleichzeitig dem Wohl des Bürgers zu dienen? Wichtig hierfür scheint die Formalisierung und Ausgestaltung der Zusammenarbeit zwischen Staat und Privatwirtschaft (vgl. ebd.: S. 51-52). Da es sich bei PPP- Projekten um ein klassisches Verhältnis zwischen Auftraggeber (Staat) und Auftragnehmer (Privatwirtschaft) handelt, bietet sich die Prinzipal-Agent-Theorie³ als theoretische Folie zu Untersuchung der Delegationsproblematik an:

„Das kennzeichnende Merkmal dieser Beziehungen ist die Delegation einer Aufgabe oder Zuständigkeit durch einen Auftraggeber (Prinzipal) an einen Auftragnehmer (Agent) in der Erwartung, dass der Agent die ihm zugewiesene Aufgabe oder Zuständigkeit gemäß dem Interesse des Prinzipals erfüllt bzw. wahrnimmt. Prinzipal- agent-Beziehungen basieren auf einem expliziten oder impliziten Vertrag, der einen Agenten dazu ermächtigt und verpflichtet, bestimmte Handlungen an Stelle und im Interesse eines Prinzipals vorzunehmen.“ (Pratt/Zeckhauser 1985: S.2; Göbel 2002: S. 98-99 in Oppermann 2008: S. 77)

Vor diesem Hintergrund der Delegation genuin staatlicher Leistungen, muss die öffentliche Hand bei der Kooperation mit privatwirtschaftlichen Partnern Sorge dafür tragen, dass Public- Private-Partnership-Projekte im Sinne des Allgemeinwohls formalisiert und durchgesetzt werden. Ziel dieser Arbeit ist es daher, in einem ersten Schritt zu definieren was unter Public Private Partnership zu verstehen ist. Auf Basis dieser Definition und mit Hilfe der Prinzipal- Agent Theorie sollen darauf folgend theoretische Annahmen für die erfolgreiche Formalisierung⁴ von PPP-Projekten, in Form eines Kriterienkatalogs generiert werden. Im nächsten Schritt geht es darum, diese Annahmen anhand zweier empirischer Beispiele⁵ zu überprüfen um abschließend ansatzweise die Frage beantworten zu können, ob und inwieweit Public Private Partnership ein effektives Mittel des Staates zur Realisierung moderner, verantwortungsvoller und kostenreduzierender Wohlfahrtspflege sein kann.

2. Private Public Partnership

2.1 Definition

Wie bereits angedeutet, handelt es sich bei dem PPP-Konzept um einen relativ jungen ordnungspolitischen Ansatz, welcher in Deutschland erst seit Ende des 20. Jahrhunderts an Bedeutung für Politik und Wirtschaft gewann. Deshalb ist, im Gegensatz zu den USA, welche auf mehr als 50 Jahre Erfahrung mit PPP zurückblicken kann (vgl. Budäus/Grüning 1997: S. 25), der Erfahrungshintergrund mit der Umsetzung von PPP-Projekten auf Seiten der Handelnden sowie die wissenschaftliche Diskussion über PPP in Politik und Wirtschaft noch sehr begrenzt vorhanden. Allgemein wird unter Public Private Partnership „jede Form öffentlich-privaten Zusammenwirkens [...] die der Bewältigung der anstehenden Problem- und Aufgabenkomplexe unter Berücksichtigung technischer, wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Aspekte dienen soll“ (Petra Hartmann zitiert nach Budäus/Grüning 1997: S.48) verstanden. Diese Definition schließt jedoch auch Kooperationsarten ein, die im engeren Sinne nicht als PPP-Projekte gelten können.⁶ Aus diesem Grund ist es sinnvoll eine Begriffserklärung- und Abgrenzung vorzunehmen, um im weiteren Verlauf der Arbeit auf eine inhaltlich und strukturell konsistente Definition von Public Private Partnership zurückgreifen zu können. Zumeist wird PPP im Rahmen der Privatisierungsdiskussion erörtert und unterliegt somit des Öfteren einer ideologisch gefärbten Sichtweise, welche nicht selten zur undifferenzierten Verwendung des Begriffes führt.

In Anlehnung an den Kriterienkatalog von Budäus/Grüning, liegt der Fokus zur Beurteilung eines PPP-Projektes vor allem auf dem Grad der Formalisierung sowie dem Maß der Zielkomplementarität (vgl. Budäus/Grüning 1997: S. 50-51). Gerade die Qualität der Zielkomplementarität erweist sich als entscheidendes Abgrenzungsmerkmal zu den üblichen Kooperationsformen zwischen Staat und Privatwirtschaft wie u.a. Contracting-Out. Während beim Contracting-Out private Akteure lediglich an den Einnahmen für die Erbringung einer Leistung im Auftrag der öffentlichen Hand interessiert sind, zeichnen sich PPP-Projekte dadurch aus, dass beide Akteure ein Interesse an einer kontinuierlichen Zusammenarbeit besitzen:

„Das konstitutive Charakteristikum des PPP-Ansatzes ist [...] der wertschöpfungsstufenübergreifende Einkauf eines Services durch die öffentliche Hand bei einem privaten Unternehmen, welches als Betreiber bezeichnet wird, anstelle der Beauftragung von Arbeiten auf einzelnen Stufen der Wertschöpfungskette bzw. der Eigenerstellung durch den öffentlichen Sektor.“ (Becker 2005: S.42)

Längerfristige Kooperation zwischen den staatlichen und privaten Akteuren und ein gemeinsam definiertes Ziel sind somit die maßgeblichen Charakteristika für die Definition eines Projekts unter PPP-Gesichtspunkten.

Somit ist es nicht verwunderlich, dass der Realisierung von PPP-Projekte eine Reihe von Verhandlungen, Vorüberlegungen, Kalkulationen und Vertragsverhandlungen vorausgehen. Beide Akteure, die öffentliche Hand sowie die Privatwirtschaft, haben naturgemäß Interesse daran, dass ihre Ziele und Forderungen durchgesetzt werden. Der Kooperationsgedanke fußt letztendlich auf dem rationalen Gedanken, dass die spezifisch verfolgten Ziele eines Akteurs, ohne den jeweils Anderen nicht adäquat realisiert werden könnten. Während für die Privaten die langfristige Gewinnaussichten, die Reduzierung von möglichen Risikoinvestitionen sowie die Verbesserung der Public Relations im Vordergrund stehen, versuchen Politik und Verwaltung die Erbringung öffentlicher Leistungen kostenreduzierend und effizient zu gestalten, neue Organisationskapazitäten zu erschließen sowie Know-how zu generieren.

Abbildung in dieser Leseprobe nicht enthalten

Abbildung 1: Kostenvorteil eines PPP-Projektes gegenüber einem konventionellen Referenzprojekt (Stolze 2007: S. 33)

Darüber hinaus wird versucht die Aufgabenentlastung zu nutzen, um den neu gewonnen finanziellen und personellen Freiraum für Modernisierungs-, Rationalisierungs- und Flexibilisierungsprozesse innerhalb der Politik/ Verwaltung ertragreich zu machen, mit dem Ziel, die Kern-Kompetenzen attraktiver und professioneller für den Bürger gestalten zu können (vgl. Budäus/Grüning 1997: S. 56).

Die Ausgestaltung der Kooperation zwischen Staat und Privatwirtschaft zur Erreichung der spezifischen Ziele ist dabei breit gefächert. Es gibt eine Vielzahl verschiedene PPP-Modelle, die in einer ebenso großen Vielzahl von Kooperationsfeldern⁷ Eingang gefunden haben. Ohne im Folgenden auf alle Möglichkeiten der Kooperation eingehen zu können, haben sich über die Jahre jedoch grob zwei grundsätzliche Kooperationsformen herausgebildet, gemischtwirtschaftliche Unternehmen und kontraktbestimmte Kooperation (Vgl. Eichhorn 1997: S. 200). Bei Ersterem beteiligen sich jeweils die Privatwirtschaft bzw. die öffentliche Hand an einem schon bestehenden oder entstehenden privaten oder öffentlichen Unternehmen. Dabei muss der Einfluss des Minderheitspartners so groß sein, dass er über eine Sperrminorität und somit über genügend Mitspracherecht verfügt.⁸ Diese werden eher selten als PPP-Projekte bezeichnet, da PPP wie bereits erwähnt über ein einfaches Outsourcing bestimmter Aufgabenbereiche hinaus geht. Zwar bleiben die öffentlichen Aufgaben, immer noch öffentliche Aufgaben, die von staatlicher Seite her gewährleistet sein müssen, doch die Aufgabenerfüllung wird privatisiert. „Anders als bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen liegt hier keine kapitalmäßige Beteiligung vor; die Partner verbinden sich nur über eine BGB-Gesellschaft oder mittels anderer Verträge.“ (Eichhorn 1997: S. 201) Somit richtet sich der Fokus im Folgenden auf die kontraktbestimmte PPP-Kooperationsarten.

Auch wenn Deutschland im Vergleich zu den USA noch relativ wenig Erfahrung⁹ im Bereich des Public Private Partnership hat, so erfreut sich die Kooperation der öffentlichen Hand mit der Privatwirtschaft doch wachsender Beliebtheit. In der Hoffnung, die Stärken jedes Beteiligten zu nutzen und die Schwächen zugleich auszuschließen, sind beide Verhandlungspartner bestrebt eine ökonomische win-win-Situation herzustellen (vgl. Jörrisen 2003: S. 7).

Grundlegend lässt sich konstatieren, dass PPP als Erfolgsmodell gesehen wird und daher in vielen Bereichen praktische Umsetzungen erfährt. Momentan werden in Deutschland 106 Kooperationen in Form des PPP unterhalten.¹⁰ Die Meisten von ihnen auf kommunaler Ebene. Diese Zahl spricht eine deutliche Sprache wenn man nach der Entwicklung von öffentlich- privaten Partnerschaften in Deutschland fragt. Noch im Jahr 2003 schrieb das Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit in einem Leitfaden zu PPP:

„Vereinfacht ausgedrückt: Auf Bundesebene werden PPPs quer durch alle Parteien aufgrund teils sehr fundierter Untersuchungen und Analysen als innovative Instrumente zukunftsorientierter Zusammenarbeit zwischen Staat und Wirtschaft beurteilt. Auf der Ebene der größten Zielgruppe von PPPs, den Kommunen, ist diese Botschaft weitgehend noch nicht angekommen. Es scheint so, als ob es noch zu wenig bekannt gewordene Erfolgsbeispiele sowie zu wenig politische Promotoren auf Länder- und Kommunalebene gibt.“ (Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit 2003: S. 12)

Aktuell zeigt sich ein anderes Bild im Umgang mit Public Private Partnership. 2007 ist als Rekordjahr zu verbuchen, allein im öffentlichen Hochbau gab es 24 neue Projekte und das Investitionsvolumen stieg im Vergleich zum Vorjahr um mehr als 30 Prozent auf rund 750 Millionen Euro. Die Wirtschaftsprüfungsgesellschaft Ernst & Young prognostiziert, dass bis 2013 rund 40 % aller Städte und Gemeinden Erfahrungen mit öffentlich-Privaten Partnerschaften gesammelt haben werden (vgl. Losse/Ramthun 2008). Besonders von öffentlicher Seite wird der Ausbau von PPP-Projekten stark forciert. Die vor kurzem gegründete PDG (Partnerschaften Deutschland Gesellschaft) stellt hier ein passendes Beispiel dar. Die halbstaatliche Agentur ist selbst in Form einer ÖPP organisiert, an der sich private Unternehmen zu maximal 49,9% beteiligen können. Die PDG soll in Zukunft beratende Funktion im Bereich PPP wahrnehmen und sowohl Bund als auch Länder und Gemeinden durch ein 20-köpfiges Expertenteam bei Investitionsvorhaben zur Seite stehen und so die Erfolgschancen von öffentlich-privaten Partnerschaften erhöhen.

Neben der genauen wirtschaftlichen Prüfung ist der rechtliche Rahmen entscheidend für eine gewinnbringende Kooperation zwischen Staat und Wirtschaft. Die Art und Ausgestaltung des Vertrages ist hier maßgeblich für den Erfolg eines Projektes verantwortlich. Dabei kann sowohl Planung, Finanzierung, Realisierung und spätere Nutzung eines Vorhabens von öffentlicher Seite an Private delegiert werden. (vgl. Tettinger 1997: S.125). Beckers beleuchtet den Ablauf eines PPP-Projektes noch detaillierter und unterscheidet in seinem Modell zur Analyse des PPP-Ansatzes vier Stufen der möglichen Wertschöpfung (Planung, Bau, Erhalt, Betrieb), die je nach Art und Ausgestaltung des Projektes individuell vom Auftragnehmer erfüllt werden können. Daneben existieren verschiedene Gestaltungsparameter der Finanzierung, wie der Umfang des Einbezugs privaten Kapitals eines Betreibers oder dessen Vergütungsquellen (vgl. Beckers 2005: S. 45). Das weit gefächerte Spektrum an Aufgaben macht deutlich, welche Vielzahl an Kooperationsmodellen sich hinter PPP verbergen kann.

Ohne eine tiefgreifende Analyse der einzelnen juristischen Spielarten in Hinblick auf Vertragswerke und Rahmengesetze anstellen zu wollen, sei hier nur erwähnt, dass die konkrete Ausformulierung der einzelnen Geschäftsbedingungen das Fundament und zugleich die Sicherheit der jeweiligen Kooperationspartner ist und daher der entscheidende Schritt auf dem Weg zu einem erfolgreichen Projekt von Staat und Wirtschaft. Tettinger schreibt hierzu:

„Im Einzelnen geht es hier jeweils in concreto um eine den als einschlägig erkannten Interessen gerecht werdende und in das Gerüst der verfassungsrechtlichen wie einfachgesetzlichen, namentlich der kommunalwirtschaftsrechtlichen und fachgesetzlichen Vorgaben eingepasste Nutzung des verfügbaren schuldrechtlichen respektive gesellschaftsrechtlichen Instrumentariums.“ (Tettinger 1997: S.131)

Eine grobe Übersicht zu den Vertragsmodellen von PPP bietet das Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung. Je nach Art der Umsetzung eines Projektes wird zwischen Verfügbarkeitsmodell¹¹, Konzessionsmodell¹² oder Gesellschaftsmodell¹³ unterschieden. Mit Hilfe dieser Dreiteilung ist sowohl eine Zuordnung als auch Abgrenzung verschiedener PPP-Projekte möglich. Die gezeigte Übersicht soll dann im empirischen Teil der Arbeit praktische Anwendung finden.

Resümierend lässt sich konstatieren, dass gerade die juristische Expertise bei der Planung eines PPP-Projektes von unschätzbarem Wert ist. Dabei haben die Fehler der Vergangenheit den Handlungsbedarf deutlich aufgezeigt, populäre Fehlkalkulationen wie beispielsweise beim Rostocker Warnow-Tunnel¹⁴ haben das allgemeine Vertrauen in das Konzept der öffentlich-privaten Partnerschaften stark beeinträchtigt. Dass die staatliche Seite sehr um das Image ihrer Kooperationen bemüht ist, zeigen Initiativen wie die PDG. Offensichtlich wurde hier der Nachholbedarf erkannt, um nun mithilfe von projektbezogener Expertise eine Verbesserung der verschiedenen Vorhaben im Bereich PPP zu erzielen.

2.2 Public Private Partnership aus Sicht der Prinzipal-Agent-Theorie

Wie bereits herausgestellt, handelt es sich bei PPP um eine spezifische Form der Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatwirtschaft mit dem Ziel durch Kooperation eine win-win Situation für beide Parteien zu schaffen. Für die staatliche Seite bedeutet dies in erster Linie die Delegation von Aufgaben und Zuständigkeiten an Private unter der Prämisse, dass diese die Bereitstellung öffentlicher Güter bzw. die Erfüllung sozialpolitischer Anforderungen besser bewältigen können als Politik und Verwaltung in Eigenverantwortung. Doch wie kann sicher gestellt werden, dass genau diese Hoffnung staatlicherseits realisiert wird? Welche Bedingungen müssen gegeben sein, damit von erfolgreichem PPP gesprochen werden kann und wie muss die öffentliche Hand agieren, um mögliche Risiken zu minimieren?

Um im Folgenden einen solchen Kriterienkatalog für erfolgreiches PPP aufstellen zu können, ist es zunächst von Nöten die Struktur der Kooperation zwischen öffentlicher Hand und Privaten nochmals näher zu analysieren. Dazu bietet sich als theoretisches Instrumentarium die, aus der Institutionenökonomie stammende und dem rational-choice-Paradigma¹⁵ angehörige, Prinzipal-Agent-Theorie an:

„Im Zentrum der Prinzipal-Agent-Theorie (Agententheorie) steht die Verteilung von Entscheidungs- und Verfügungsrechten zwischen einem Auftraggeber (Prinzipal) und einem Auftragnehmer (Agent). [...] Dabei überträgt der Prinzipal bestimmte Aufgaben und Entscheidungskompetenzen an den Agenten. Grundlegende Annahme bei der Übertragung von Aufgaben an den Agenten ist, dass der Prinzipal die spezialisierte Arbeitskraft des Agenten nutzen kann, um seinen Profit zu maximieren.“ (Seifert 2004: S.141)

Bezogen auf PPP bedeutet dies, dass der Staat als Prinzipal gewisse Handlungs- und Entscheidungsrechte entäußert, diese an den Agenten (Privatwirtschaft) weiter gibt, welcher dann gegen eine gewisse Entlohnung, seine Fähigkeiten und sein Wissen zur Erfüllung staatlicher Aufgaben einsetzt. Diese soziale Interaktion kann demnach als eine Tauschbeziehung betrachtet werden, jedoch mit besonderen Charakteristika, welche durchaus entscheidend für den Erfolg der angestrebten Kooperation sind. Einerseits handelt es sich bei einer Prinzipal-Agent-Beziehung um eine Autoritätsbeziehung, da der Prinzipal jederzeit, dass Recht hat, Sanktionsmechanismen gegenüber dem Agenten anzuwenden, d.h. Strafzahlungen auszusetzen oder die Kooperation zu beenden. Andererseits besteht ein starkes Abhängigkeitsverhältnis des Prinzipals vom Agenten, da „eine adäquate und effiziente Bearbeitung der vielfältigen und komplexen Aufgaben [...] nicht zu bewerkstelligen“ wäre, „ [...] ohne auf die Expertise von Agenten zurückzugreifen, die auf die Bereitstellung bestimmter Leistungen spezialisiert sind.“ (Oppermann 2008: S. 78)

Diese aus der spezifischen Konstellation entstehenden Abhängigkeitsprobleme des Prinzipals vom Agenten greift die Prinzipal-Agent-Theorie auf und versucht mögliche Lösungsansätze zu generieren. Hauptproblem einer Interaktion im Sinne von Prinzipal-Agent ist die Unsicherheit des Prinzipals, welche aufgrund einer vorherrschenden Informationsassymmetrie zwischen Prinzipal und Agent entsteht. Der Prinzipal versucht sich das Know-how des Agenten zu Nutze zu machen, jedoch hat dies den nicht intendierten Nebeneffekt, dass es dem Prinzipal kaum möglich ist, zu beurteilen, ob der Agent auch ordnungsgemäß die geforderten Leistungen erbringt und die gestellten Aufgaben bestmöglich zu Gunsten des Prinzipals erledigt (vgl. Braun 1999: S. 163ff.). Im Geiste des rational-choice-Ansatzes geht die Prinzipal-Agent-Theorie davon aus, dass der Agent versuchen wird, den Informationsvorsprung und die damit gewonnene Handlungsautonomie so zu nutzen, dass bei minimalen Aufwand ein maximaler Nutzen für ihn entsteht (= shirking). Inwieweit und zu welchem Grad der Agent eine solche Strategie („Drückebergerei“) zur Durchsetzung der Eigeninteressen verfolgt, ist maßgeblich von dem Agenten selbst abhängig. Das er opportunistisch handeln wird, ist jedoch nicht auszuschließen.

Unvermeidlich ist in allen Prinzipal-Agent-Konstellationen jedoch das strukturelle Problem, dass es dem Prinzipal nahezu unmöglich ist objektiv zu kontrollieren, in welcher Art und Weise der Agent die delegierten Aufgaben wahrnimmt. In der Fachterminologie bezeichnet man dies als „moral hazard“, was übersetzt soviel heißt wie „moralisches Risiko“ (vgl. Gilardi/Braun 2002: S.147).

Hinzu kommt ein Problem, dass sich schon bei der Wahl des Agenten stellt. Der Prinzipal kann aufgrund der Informationsasymmetrie nur schwer das tatsächliche Leistungsvermögen des Agenten einschätzen, und somit nur bedingt beurteilen, welcher Kandidat die Qualitäten besitzt, um die anfallenden Aufgaben in vollem Maße zu erfüllen. Das Problem der „falschen Selektion“ (= adverse selection) komplettiert somit die Reihe der agency-Probleme, mit denen sich der Prinzipal konfrontiert sieht.¹⁶

Da der Fokus dieser Arbeit auf dem Prinzipal (öffentliche Hand) und weniger auf den Agenten (Private) gerichtet ist, geht es im Folgenden nun darum, mit Hilfe des PPA-Ansatzes Strategien zu entwickeln, welche der öffentlichen Hand ermöglichen den Agenten (Private) möglichst wirksam zu kontrollieren und mögliche Risiken, welche aufgrund der Informationsproblematik gegeben sind, zu minimieren. Die dadurch entstehenden Kosten, bezeichnet man als Agenturkosten (= agency costs). Sie entstehen bei dem Versuch Unsicherheiten auf Seiten des Prinzipals zu mindern und treten in verschiedener Form auf. Zu beachten ist dabei, dass eine Prinzipal-Agent-Konstellation für den Prinzipal nur dann sinnvoll ist, wenn der Ertrag durch die Anstellung eines Agenten, selbst nach Abzug der entstehenden agency costs sowie den agency losses, noch größer ist als ohne den Agenten (vgl. Seifert 2004: 142 ff.). Ziel des Prinzipals muss es somit sein durch geschickte Verhandlungen und Vorabinformation die entstehenden Kontrollkosten durch moral hazard und adverse selection so gering wie möglich zu halten. Zudem bietet ein klug entwickeltes Leistungs- und Anreizsystem die Möglichkeit shirking und opportunistische Verhaltensweisen des Agenten frühzeitig zu erkennen und prophylaktisch vorzubeugen.

„Hieraus folgt nun, dass, um die Unsicherheit für den Prinzipal zu reduzieren, Verträge geschlossen werden können, die festhalten, welche Leistungen der Agent zu erbringen hat und wie er dafür entlohnt wird, aber auch, welche Kontrollmaßnahmen vorgesehen sind, um zu überprüfen, ob die Leistungen erbracht wurden. Ein großer Teil der theoretischen Literatur beschäftigt sich genau mit der Frage, wie man am besten die Verträge so entwerfen kann, dass das „shirking“ des Agenten auf ein Minimum reduziert werden kann [...].“ (Gilardi/Braun 2002: S.148)

[...]

¹ „Die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten, vor allem vor dem Recht der Persönlichkeit auf Leben und freie Entfaltung, die Volkssouveränität, die Gewaltenteilung, die Verantwortlichkeit der Regierung, die Gesetzmäßigkeiten der Verwaltung, die Unabhängigkeit der Gerichte, das Mehrparteienprinzip und die Chancengleicheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung einer Opposition“. (Rudzio 2006: S.37)

² Im deutschen Sprachraum auch ÖPP – Öffentlich Private Partnership. Im Folgenden wird für Public Private Partnership ebenso die Abkürzung PPP verwendet.

³ Im Verlauf der Arbeit wird als Synonym die Abkürzung PPA-Theorie verwendet.

⁴ Die Definition für eine erfolgreiche Zusammenarbeit orientiert sich dabei an der sachgemäßen Erfüllung der vom Prinzipal auf den Agenten übertragenen Aufgaben. In unserem Fall bedeutet dies, dass der Fokus auf staatlicher Seite liegt, da der Staat in PPP-Projekten naturgemäß als Prinzipal auftritt.

⁵ Zum Einen das PPP-Projekt zwischen Bund und dem Konsortium Toll Collect zur Errichtung eines LKW-Maut-Systems. Zum Anderen das PPP-Bundespilotprojekt zu Sanierung von Schulen Kindertagesstätten der Stadt Halle (Saale).

⁶ So verweisen unter anderem Budäus/Grüning darauf, dass es keine allgemeingültige und exakte Definition von PPP gibt, was die wissenschaftlich-korrekte Arbeit mit dem Begriff erschwert. (vgl. Budäus/Grüning 1997: S. 46)

⁷ u.a. im Bildungsbereich, Sicherheitswesen, kommunalen Ent- und Versorgungssektor, Wohnungsbau, Verkehrsbereich.

⁸ Beispiele hierfür sind regionale Verkehrsverbünde, Ausstellungs- und Messegesellschaften sowie Gewerbe- und Technologieparks.

⁹ In Deutschland sind nur rund vier Prozent der öffentlichen Investitionen PPP-Projekte. Länder wie Australien, Spanien, Großbritannien oder die USA kommen hingegen aus rund 20 Prozent (vgl. Losse/Ramthun 2008) URL: http://pdgag.de/news20080107.html (11.09.08)

¹⁰ http://www.pppprojektdatenbank.de/index.php?id=9&tx_ppp_controller_searchmap[stateId]=14&tx_ppp_controller_searchmap[action]=showCounty#results (11.09.2008)

¹¹ Zu den Verfügbarkeitsmodellen gehören das Erwerbermodell (E-Modell), Inhabermodell (I-Modell), Leasingmodell (L-Modell) und das Mietmodell (M-Modell), alle finanziellen Transfers finden hier zwischen Auftragnehmer und Auftraggeber statt.

¹² Das Konzessionsmodell bietet dem privaten Betreiber die Möglichkeit bestimmte Dienstleistungen gegenüber den Nutzern zu erbringen und sich direkt über Leistungen der Nutzer zu finanzieren

¹³ Das Gesellschaftsmodell ist eine Kooperation zwischen Privatwirtschaft und öffentlicher Hand auf Augenhöhe. Beide Partner treten hier in Form einer gemeinsamen Gesellschaft auf.

¹⁴ Losse, Bert; Ramthun, Christian (2008): Marathonlauf mit Hürden. Wirtschaftswoche 2008. URL: http://pdgag.de/news20080107.html (11.09.08)

¹⁵ Die rational-choice-Theorie versteht den Menschen als ökonomisch handelndes, rationales Wesen, dass versucht möglichst nutzenmaximierend zu agieren. „Jedes Individuum entscheidet und handelt in jeder Situation rational, d.h. es wählt immer die Alternative die den höchsten Nutzen verspricht oder mit den geringsten Kosten verknüpft ist (Prinzip der ökonomischen Rationalität)“. (Mols/Lauth/Wagner 2001: S. 231)

¹⁶ In der Literatur werden neben den Begriffen moral hazard, shirking und adverse selection ebenso die Termini hidden information, hidden action und hidden characteristics verwendet. Während Letzterer als Synonym für das Problem der adverse selection verstanden werden kann, könnte man die Handlungsmuster von hidden informations und hidden actions als Bestandteile des moral hazard - Problems kategorisieren. (vgl. dazu die Terminologie bei Seifert 2004: S. 141 ff.)