Der informelle Sektor in den Metropolen des Südens: Struktur, Bedeutung und Entwicklungschancen

Inhaltsverzeichnis

1. Einleitung: der informelle Sektor als Residualkategorie

2. Informelle Aktivitäten als eigenständiger Wirtschaftssektor

3. Die Förderung des informellen Sektors als entwicklungspolitisches Konzept

4. Die Abgrenzungskriterien des informellen Sektors

5. Kritische Durchleuchtung des Entwicklungsansatzes der ILO

6. Alternative entwicklungspolitische Strategien und Perspektiven der Förderung

7. Struktur und Bedeutung des informellen Sektors

8. Fallstudie 1: Abfallwirtschaft und informeller Sektor in der City of Calcutta
8.1 City of Calcutta
8.2. Das Müllproblem in Calcutta
8.3 Modelle des informellen Wertstoffhandels in der City of Calcutta
8.3.1 Formelle und informelle Merkmale der Unternehmen
8.3.1.1 Unternehmensstruktur
8.3.1.2 Kapitalausstattung und Finanzierungsmöglichkeiten
8.3.1.3 Liefer- und Absatzbedingungen
8.3.1.4 Verwertung des akkumulierten Kapitals
8.3.2 Formelle und informelle Merkmale der einzelnen Unternehmen

9. Fallstudie 2: Formelle und informelle Fremdenverkehrssektoren in Pattaya, Thailand
9.1. Fremdenverkehr in Pattaya
9.2. Pattayas formeller Tourismussektor
9.2.1 Große Luxushotels
9.2.2 Kleinere Beherbergungsbetriebe
9.2.3 Vergnügungs- und Unterhaltungsstätten
9.2.4 Souvenirartikel
9.3 Pattayas informeller Tourismussektor
9.3.1 Nahverkehr
9.3.2 Vermietungen an Touristen
9.3.3 Kleinhandel
9.3.4 Prostitution
9.4 Staatliche Behandlung des formellen und des informellen Sektors
9.5 Schlussfolgerung

10. Literaturverzeichnis

1. Einleitung: der informelle Sektor als Residualkategorie

Seit mittlerweile über 30 Jahren befassen sich Wissenschaftler und Entwicklungsforscher mit dem Phänomen, dass in den Ländern der dritten Welt ein zunehmender Anteil der Bevölkerung ein Einkommen aus wirtschaftlichen Aktivitäten erzielt, die sich außerhalb des ‚modernen‘ bzw. ‚formellen‘ Sektors abspielen. Dieser ökonomische Bereich des ‚informellen‘ Sektors definiert sich also durch eine Negativabgrenzung vom ‚formellen‘ Sektor, der für die Entwicklungsländer nach Maßstab der Industrieländer, die Lohnarbeit in multinational organisierten Unternehmen, im Bereich staatlich-öffentlicher Dienste und im weltmarktorientierten Teil der Landwirtschaft umfasst (vgl. Feldmann 1992, S.14).

Schon die Abgrenzung eines andersartigen ökonomischen Bereichs aus Sicht der hochentwickelten Staaten der Erde ist jedoch insofern problematisch, daß dabei der Eindruck vermittelt werden kann, daß der informelle Sektor eine Abweichung vom Normalfall darstellt. Daß eine solche Sichtweise durchaus gewollt war, zeigen die unterschiedlichen entwicklungspolitischen Handlungsstrategien, die je nach wirtschaftstheoretischem Betrachtungsansatz für die Zukunft des informellen Sektors erarbeitet wurden.

Der informelle Sektor definiert sich somit als „Residualkategorie“ (Buchholt 1999, S. 717) zum formellen Sektor. Damit ordnet man ihm alle Tätigkeiten zu, die nicht eindeutig Teil des modernen Sektors sind, woraus sich bereits das zweite und vielleicht wesentlichste Problem des Konzepts ergibt. Es ist seine Heterogenität in Bezug auf die Anzahl unterschiedlicher ökonomischer Tätigkeiten, die Vielseitigkeit der erbrachten Leistungen, die Uneinheitlichkeit der Arbeitsorganisation und die Verschiedenartigkeit der im informellen Sektor anzutreffenden sozialen Gruppen, die dem Konzept die Bezeichnung als „Allesfänger“ (Gertel 1999, 707; Schneider 1999, S.663) eingebracht hat. Diese unpräzise Ab- und Eingrenzung eines speziellen ökonomischen Bereichs hat in der wissenschaftlichen Diskussion dazu geführt, daß dem Konzept in der empirischen Anwendung der Wert als wissenschaftliches Analyseinstrument abgesprochen und damit auch die Möglichkeit, aus ihm konkrete entwicklungspolitische Handlungsstrategien abzuleiten, angezweifelt wurde (vgl. Schamp 1989, S. 11).

Es stellt sich daher die Frage, durch welche Merkmale sich der informelle Sektor auszeichnet und ob anhand bestimmter Kriterien eine Operationalisierung möglich ist? Die Suche nach Abgrenzungseigenschaften fördert jedoch gleichzeitig die dualistische Sichtweise einer strengen Dichotomie der beiden ökonomischen Bereiche in zwei geschlossene Wirtschaftskreisläufe. Hier eröffnet sich die Frage, ob das globale Wirtschaftssystem tatsächlich in zwei getrennte Einheiten aufgeteilt ist, oder ob nicht vielfältige Verflechtungen zwischen dem formellen und dem informellen Sektor existieren?

2. Informelle Aktivitäten als eigenständiger Wirtschaftssektor

Der Begriff informeller Sektor etablierte sich Anfang der 70er Jahre im wissenschaftlichen Sprachgebrauch. Vorausgegangen war eine enorme Bevölkerungsexplosion in den Ländern der dritten Welt mit Wachstumsraten, die weitaus höher waren, als die Maxima in den Ländern der ersten Welt zur Zeit der Industrialisierung in der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts. Der dadurch ausgelöste Bevölkerungsdruck förderte die Migration der ländlichen Bevölkerung in die Städte. Durch die städtischen Geburtenüberschüsse in Verbindung mit den hohen Wanderungsgewinnen überstiegen die Verstädterungsraten das allgemeine Bevölkerungswachstum noch bei weitem und führten hier besonders zu Problemen bei der Wohnraum- und Arbeitsplatzbeschaffung. Der moderne Wirtschaftssektor, häufig importiert und implementiert durch die Industrieländer, war nicht in der Lage dieser Entwicklung standzuhalten und das zunehmende Arbeitskräftepotential aufzunehmen. Aus Mangel an formaler Lohnarbeit war ein ständig wachsender Teil der Bevölkerung gezwungen, sich durch anderweitige Tätigkeiten den Lebensunterhalt zu sichern. Diese Entwicklung dauerte auch die folgenden Jahre weiter an und ist bis heute noch nicht abgeschlossen.

Es entwickelte sich ein eigener Bereich wirtschaftlicher Aktivität, der zunächst durch Attribute wie „traditionell“, „rückständig“ und „ineffizient“ beschrieben wurde. Da dieser ökonomische Bereich für die Politik uninteressant war, weil er keine Gewinne in die Staatskassen brachte, blieb er unbeachtet aber nicht unbeeinflußt. Denn die Staaten der dritten Welt sorgten in breiter Übereinstimmung für die Installierung eines neuen Wirtschafts- und Rechtssystems nach dem Vorbild der Industrieländer, das einer Integration in den Weltmarkt förderlich sein sollte und positive Rahmenbedingungen für die Ansiedlung devisenbringender, multinationaler Mittel- und Großunternehmen schaffte. Wissenschaftlich unterstützt wurde das Vorgehen in den 60er Jahren von Modernisierungstheoretikern, die den Bereich informeller Aktivitäten als wirtschaftliche Rückständigkeit, im Sinne einer industriellen Vorstufe, betrachteten, den es durch Entwicklung zu überwinden galt. Nach dem Motto „Arbeitsbeschaffung durch Entwicklung“ sollte sich der Import moderner Technologien sowie fortschrittlicher Produktionsverfahren und –anlagen stimulierend auf die eigene Wirtschaft auswirken und damit Auslöser für einen erhöhten Arbeitskräftebedarf im modernen Sektor sein, der schließlich dazu in der Lage wäre, ausreichend Beschäftigung für die gesamte Bevölkerung zu bieten (vgl. Frieling 1989, 171; Schneider-Barthold 1995, S. 24).

Das Rechtssystem wurde an den Bedürfnissen, Merkmalen und Kapazitäten der kapitalistischen Weltwirtschaft ausgerichtet und damit „gegen gültige soziale Normen konzipiert“ (Schneider-Barthold 1995, S. 25), entfernte sich damit von festen gesellschaftlichen Werten und allgemein anerkannten Handlungsweisen. Dies hatte zur Folge, daß sich die als selbständige und im Kleingewerbe Tätigen der staatlichen Kontrolle entziehen mußten, da sie nicht in der Lage waren, die ‚Kosten der Formalität‘ zu Tragen. Die Diskriminierung resultierte im wesentlichen aus der staatlichen Förderung und Bevorteilung des modernen Wirtschaftssektors. Erst dadurch, daß sich die wirtschaftlichen Aktivitäten außerhalb des modernen Sektors der staatlichen Regulierung entzogen, wurden sie somit ‚informell‘ und teilweise sogar kriminalisiert. Jedoch werden tatsächlich illegale Aktivitäten, wie beispielsweise der Drogenhandel, Schmuggel oder die Erpressung von Schutzgeldern, nicht dem informellen Sektor zugerechnet. Um dies zu verdeutlichen wird in der Literatur der Begriff Illegalität in Bezug auf den informellen Sektor teilweise auch durch den Ausdruck Extralegalität ersetzt.

Festzuhalten bleibt, daß Staatsferne ein wesentliches Merkmal des informellen Sektors darstellt.

3. Die Förderung des informellen Sektors als entwicklungspolitisches Konzept

Schon gegen Ende der 60er und dann vor allem zu Beginn der 70er Jahre des 20. Jahrhunderts fand eine völlige Umorientierung der entwicklungspolitischen Handlungsstrategie statt. Eingeleitet wurde die Trendwende durch das 1969 von der ILO (International Labour Organisation) veröffentlichte Weltbeschäftigungsprogramm (World Employment Programme, WEP), in dem der Entwicklungsansatz der vorangegangenen Dekade umgekehrt wurde. Eigenständige ökonomische Entwicklung sollte nun durch verstärkte Maßnahmen zur Arbeitsplatzbeschaffung erreicht werden. Man hatte aus den Erfahrungen gelernt, daß der punktuelle Einsatz kapitalintensiver Technologien nur einen sehr geringen, zudem wenig nachhaltigen und kaum selbstverstärkenden Beitrag zur Schaffung neuer Arbeitsplätze leistete. Stattdessen wiesen mehrere, von der ILO in Auftrag gegebene Länderstudien, angeführt vom Kenia-Report von 1972, daraufhin, daß ein zunehmender Anteil der Bevölkerung in einem wirtschaftlichen Sektor Beschäftigung fand, der „weder statistisch, noch juristisch oder fiskalisch erfaßt sei“ (Gertel 1999, S. 706). Erstmals erkannte man den sozialen Stellenwert, den dieser Bereich, dessen Bezeichnung als informeller Sektor nun allgemeine Popularität erfuhr, einnahm, indem er für einen wachsende Bevölkerungsanteil ohne Zugang zum formalen Arbeitsmarkt, durch Beschäftigung und Einkommen eine Überlebensgrundlage schaffte und außerdem den finanziell Schwächeren günstige Sachgüter und Dienstleistungen bot. Es wurde gewürdigt, daß der informelle Sektor flexibel und innovativ sei.

Aus diesen Gründen sprach man ihm eine inhärente Dynamik und ein eigenes, unabhängiges Entwicklungspotential zu, so daß er das nationale ökonomische Wachstum vorantreiben und weitere Arbeitsplätze schaffen könne (vgl. Adam 1997, S. 114 u. 118). Dabei benötige er aber Unterstützung und somit sprach sich die ILO für die ‚Förderung des informellen Sektors‘ als beschäftigungsorientiertes Entwicklungsprogramm aus. Zusammengefaßt wurden folgende Maßnahmen vorgeschlagen:

- die Staaten der dritten Welt sollen die Verdienste des informellen Sektors anerkennen und ihm gegenüber eine tolerantere und positivere Haltung einnehmen,
- die Entwicklungsländer sollen bemüht sein, durch die Umlenkung der Nachfrage des formellen Sektors und des Staates auf den informellen Sektor, das Entwicklungspotential zu nutzen und damit für eine Erhöhung der Einkommen zu sorgen,
- der informelle Sektor soll aktiv gefördert werden, indem das Wirtschafts- und Rechtssystem seinen Merkmalen und Bedürfnissen angepaßt wird

(vgl. Frieling 1989, S. 178).

Auch dieser Entwicklungsansatz blieb nicht unkritisiert und auf die Fragen, ob die Argumente für die Förderung des informellen Sektors tatsächlich stichhaltig sind und ob seine Potentiale zur Linderung der Armut richtig eingeschätzt wurden, soll im weiteren Verlauf der Arbeit noch eingegangen werden.

4. Die Abgrenzungskriterien des informellen Sektors

Ein auch heute noch häufig gewählter Definitionsansatz für den informellen Sektor geht auf den Kenia-Report der ILO von 1972 zurück. Hier wurden sieben charakteristische Merkmale herausgestellt, die so oder in leicht modifizierter Form, der Beschreibung des informellen Sektors dienen:

1. Einzel- oder Familieneigentum der Betriebe:

Eine Vielzahl informeller Aktivitäten wird von Selbstbeschäftigten (self-employment) in Einmannunternehmen verrichtet; daneben werden Klein- und Kleinstunternehmen mit maximal fünf bzw. zehn Arbeitskräften (je nach Definition) zum informellen Sektor gezählt, hier sind neben dem Eigentümer v. a. unbezahlt helfende Familienmitglieder und ohne Entgelt tätige Lehrlinge, sowie entlohnte Arbeiter beschäftigt.

2. Einfacher Berufseintritt:

Der Zugang zum informellen Sektor erscheint vergleichsweise leichter, weil er sich nur in geringem Maße Regulierungen unterwirft, sich häufig versucht der staatlichen Kontrolle zu entziehen und zudem meist mit nur geringen Einstiegsinvestitionen verbunden ist.

3. Nutzung indigener Ressourcen:

Der informelle Sektor zeichnet sich dadurch aus, daß v. a. einheimische Rohstoffe bei der Produktion genutzt oder Wertstoffe aus Abfällen bei der Güterherstellung wiederverwendet werden.

4. Kleine Reichweite der ökonomischen Tätigkeiten:

Waren und Dienstleistungen des informellen Sektors sind vorwiegend auf die lokalen Märkte ausgerichtet, werden in geringem Produktionsumfang hergestellt und sind von eher niedrigerem Wert.

5. Verwendung arbeitsintensiver Technologien:

Da häufig die eigene Arbeitskraft das wichtigste zur Verfügung stehende Produktionsmittel darstellt, kommen vorwiegend arbeitsintensive Technologien zum Einsatz, die einen möglichst geringen Kapitalbedarf erfordern.

6. Nutzung von Fähigkeiten, die außerhalb des formalen Bildungssystems erworben wurden:

Die notwendigen Kompetenzen für die Tätigkeiten im informellen Sektor werden größtenteils bei der Arbeit in den Betrieben erworben; die vorhandene Schulbildung spielt nur eine untergeordnete Rolle, die formale Aus- und Fortbildung erscheint für die selbständige Tätigkeit im informellen Sektor als unzureichend und non-formale Bildungsangebote sind selten und dazu wenig zielgruppenorientiert.

7. Teilnahme an unregulierten, wettbewerbsintensiven Märkten:

Unreguliert sind die Märkte in Bezug auf staatliches Handeln, da der informelle Sektor weitestgehend bemüht ist, sich der staatlichen Kontrolle zu entziehen, um den Kosten der Formalität zu entgehen; daraus folgt u. a., daß die Arbeitsverhältnisse für die Beschäftigten keine soziale Absicherung bieten und Geschäftsverträge ohne schriftliche Fixierung und damit ohne rechtliche Sicherheit abgeschlossen werden; jedoch erfahren die Aktivitäten im informellen Sektor durch die hohe Wettbewerbsintensität eine wirtschaftliche Regulierung und daneben eine Regulierung durch soziale Netzwerke, z. B. beim Zugang zu Märkten.

Bei der Betrachtung der Liste typischer Merkmale des informellen Sektors stellt sich die Frage nach der hierarchischen Wertigkeit der einzelnen Charakteristika. Ebenso offen bleibt die Frage, ob bei der Identifizierung des informellen Sektors alle oder nur einige Eigenschaften erfüllt sein müssen und in welcher Ausprägung sie der Operationalisierung informeller Aktivitäten dienen?

In der empirischen Forschung wurde das Problem vielfach dadurch gelöst, daß häufig nur auf Datensätze zur Betriebsgröße zurückgegriffen werden konnte. Die Erhebung eigenen Datenmaterials erwies sich als schwierig, da es ja gerade zu den Eigenschaften des informellen Sektors zählt, sich der Aufsicht zu entziehen. Außerdem ist es aufgrund seiner Heterogenität schwer, einen allgemeinen Maßstab für die Merkmalserfassung anzulegen.

Also konzentrieren sich viele Studien bei der Abgrenzung des informellen Sektors auf das Merkmal der Betriebsgröße. Daß es sich hierbei wirklich um ein wesentliches Merkmal handelt, läßt sich damit begründen, daß seine Benachteiligung gegenüber dem modernen Sektor auch ein Resultat seiner Kleinheit der Betriebsgrößen ist. Die Festlegung eines Schwellenwertes der maximalen Beschäftigtenzahl für Betriebe, die dem informellen Sektor zugerechnet werden, richtet sich pragmatisch nach dem bereits vorhandenen, aber sehr unvollständigen Datenmaterial der behördlichen Registrierung des Klein- und Kleinstgewerbes. Die Grenzen liegen daher entweder bei fünf oder zehn Beschäftigten.

Daneben gilt einheitlich die ‚Staatsferne‘ als ein wesentliches Merkmal des informellen Sektors. Jedoch kann ein solcher Zustand kaum erfaßt werden und noch weniger ist es möglich, einen Grad der Staatsferne zu bestimmen, ab dem eine eindeutige Zuordnung zum informellen Sektor erfolgen könnte. Da reine Informalität nahezu ausgeschlossen werden kann, sind solche Aktivitäten als informell zu bezeichnen, die unterdurchschnittlich schwach von staatlichem Handeln erfaßt sind (vgl. Schneider-Barthold 1995, S. 17). Bei der Beurteilung, wie stark eine Tätigkeit von staatlichem Handeln erfaßt und beeinflußt wird, spielen u. a. folgende Staatsaktivitäten eine Rolle:

- Berufliche Bildung

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