Public Private Partnerships in China

Inhalt

Einleitung

Public-Private Partnerships
Hintergrund
In der Entwicklungszusammenarbeit
Stand der Forschung

Theoretischer Rahmen
Soziologischer Institutionalismus
Corporate Social Responsibility
UN Global Compact

Hypothesengenerierung

Variablen
Abhängige Variable
Unabhängige Variablen

Methodik und Fallauswahl

Interviewauswertung
Obermeyer und PPP-Projekte
Obermeyer und die Stellung in der Gesellschaft
Obermeyer und Markterschließung
Obermeyer und Entwicklungszusammenarbeit
Schlussfolgerung

Ausblick

Bibliographie

Einleitung

Chinas wirtschaftlicher Aufschwung ist bemerkenswert. In den letzten Jahren wuchs das Bruttoinlandsprodukt pro Jahr stetig um ca. zehn Prozent.¹ Doch auch wenn China von einigen Nationen nicht mehr als Entwicklungsland angesehen wird und selbst zu einem wichtigen Geberland geworden ist, fließen immer noch Milliarden Euro jährlich im Rahmen der Entwicklungshilfe und auch -zusammenarbeit in das Land. Im Jahr 2007 hat China allein von der Weltbank $ 1.641 Billionen erhalten.² Da China ein Geldgeber sowie Geldnehmer, eine Wirtschaftsmacht sowie eine stark unterentwickelte Nation ist, ist es oftmals schwer China definitiv als ein Entwicklungsland oder als ein entwickeltes Land zu bezeichnen. Für meine Arbeit werde ich China als ein Entwicklungsland verstehen und zwar aus folgenden Gründen: (a) im Human Development Index der Vereinten Nationen erreicht China nur Platz 81 und ist damit nach der Einteilung der UN noch kein entwickeltes Land (United Nations Development Programme 2007), (b) auch bei dem Erreichen der Millennium Development Goals der UN hat das Land bei einigen der Ziele Probleme, wie zum Beispiel einer nachhaltinge ökologischen Entwicklung, der gleichmäßigen Entwicklung der östlichen sowie der westlichen Gebiete sowie der Aufklärungsarbeit und Bewusstseinsbildung der Gefahren von HIV/AIDS (United Nations 2007). Trotz dieser Probleme ist Entwicklungshilfe im Rahmen der Armutsbekämpfung allerdings in den meisten Fällen nicht mehr das höchste Anliegen der Geldgeber, vor allem auch von Seiten der Bundesregierung. Projekte im Bereich der Rechsstaatlichkeit oder der Infrastruktur stehen nun eher im Vordergrund. In dieser Arbeit begrenze ich mich auf den Bereich der Infrastruktur. Diese hat eine sehr hohe Priorität für eine nachhaltige Entwicklung, da nur mit einer gut funktionierenden Infrastruktur eine stetige wirtschaftliche Entwicklung gewährleistet werden kann. Auch ist eine gute Infrastruktur in China besonders wichtig, um die ländlichen Gebiete, welche bisher am wenigsten vom imposanten Wirtschaftswachstum profitieren konnten, an der rasanten Entwicklung des Landes teilhaben zu lassen. Unter diesem Aspekt spielen besonders die Teilbereiche Transport und Verkehrswege eine große Rolle. Diesen Sektoren kommt eine große Wichtigkeit zu, da sie die Mobilität von Arbeitskräften und Rohstoffen gewährleisten und unterstützen und damit die Möglichkeit bieten die Wirtschaft kontinuierlich anzukurbeln. Speziell der Eisenbahnverkehr spielt eine große Rolle in China, da ein Großteil der Rohstoffe und Waren mit Zügen transportiert wird, welches als Art des Transports im Vergleich zum Schiff-, Straßen- oder Flugverkehr eine umweltfreundlichere, kostengünstigere und energiefreundlichere Variante darstellt (World Bank 2008).

Die chinesische Regierung selbst hat den hohen Stellenwert einer funktionierenden Infrastruktur erkannt und fördert in großem Maße den Ausbau der Schienen-, Straßen- und Wasserwege. Dabei gibt es allerdings leider des Öfteren Probleme. Diese sind unter anderem ökologischer und sozialer Natur³, aber auch qualitativer Natur. So sind die Sicherheitsstandards und qualitativen Vorschriften oftmals nicht mit den europäischen zu vergleichen und Unfälle und Katastrophen, die damit zusammenhängen, gehen nicht selten mit Todesopfern einher.⁴ Diese Katastrophen sind oftmals darauf zurückzuführen, dass die Arbeitskräfte nicht genügend ausgebildet sind und nur wenig Erfahrung haben. Mit der Hilfe ausländischer Investitoren und Partnerschaften kommt nicht nur Kapital in die Entwicklungsländer, sondern auch neue Technologie und neues Know-how. Im Rahmen dieser Infrastrukturprojekte sind ausländische Firmen häufig in der Beratung und/oder Planung involviert.

Seit einigen Jahren spielen dabei allerdings nicht nur der Technologie- und Know-how Transfer eine große Rolle, sondern auch eine nachhaltige soziale und ökologische Entwicklung der Regionen, in denen sich ausländische Unternehmen niedergelassen haben bzw. arbeiten. Durch die zunehmende Vernetzung verschiedener Teile der Welt gelangt die Öffentlichkeit immer leichter an Informationen und kann damit auch immer leichter die Arbeit großer und auch kleinerer Unternehmen „kontrollieren“. Welch einen Einfluss die Gesellschaft auf das Wirken von Firmen haben kann, lässt sich oftmals dann spüren, wenn die Bevölkerung mit der Handlungsweise der Betriebe nicht einverstanden ist und es zu Boykotthandlungen oder Protesten kommt.

Public-Private Partnerships

Hintergrund

Eine Art, die globalisierte Wirtschaft und international agierende Unternehmen im Sinne der Entwicklungspolitik zu nutzen, stellen Public-Private Partnerships dar. Der Begriff „Public-Private Partnership“ (PPP) ist an sich zwar ein recht moderner und neuer Begriff, das Konzept gibt es aber schon seit längerer Zeit. Diese Art der öffenlich privaten Zusammenarbeit wurde zum ersten Mal in den USA im Rahmen der Stadtentwicklung in Pittsburgh, Pennsilvania, in den 1940er Jahren angewendet. Zu dem Zeitpunkt wurde diese Kooperation aber noch nicht als PPP bezeichnet; dieser Schritt wurde erst später unternommen. In den USA wurde dann in der darauffolgenden Zeit verstärkt auf solche Kooperationen gesetzt, bis in den 1960er und 1970er Jahren das Interesse daran erst einmal wieder versiegte. Ein Jahrzehnt später jedoch kam es zu einem neuen Aufschwung und infolgedessen zu einer Verbreitung über die Landesgrenzen hinaus (Eggers 2004).

Im Gegensatz dazu lässt sich in Deutschland kein solches ,Referenzprojekt‘ ausmachen, welches den Beginn von öffentlich-privaten Kooperationen ausmachte. Hier entwickelte sich das Konzept Schritt für Schritt. Im Unterschied zu den USA allerdings sind solche Kooperationen schon länger bekannt und die ersten datierten zurück bis ins 19. Jahrhundert. Jedoch gelangten diese Partnerschaften erst in den 1980er Jahren richtig in das Bewusstsein der Verantwortlichen und wurden auch erst ab diesem Zeitpunkt gefördert. Nach der deutschen Wiedervereinigung im Jahre 1990 gab es einen weiteren Schub bei der Auseinandersetzung mit dem PPP Konzept und dessen Weiterentwicklung (Franken-Wendelsdorf 2007). Inzwischen gibt es kaum einen Bereich, in dem es noch nicht zu PPP Projekten gekommen ist. Einige sehr wichtige und beliebte Bereiche sind unter anderem der Städtebau, die Infrastruktur, der Bildungsbereich und die Wirtschaftsförderung (Eggers 2004).

In der Entwicklungszusammenarbeit

Public-Private Partnerships sind in der Entwicklungspolitik ein neues Instrument, welches erst seit einigen Jahren sowohl in der deutschen als auch in der internationalen Entwicklungszusammenarbeit stetig an Wichtigkeit zugenommen hat. Allein in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit stieg das finanzielle Volumen bei Partnerschaften mit dem Privatsektor von 283,9 Millionen Euro im Jahr 1999 auf 2502,7 Millionen Euro im Jahr 2006. Auch wird aus dem Jahresbericht des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung deutlich, dass ein Großteil der PPP-Projekte im Raum Asien angesiedelt ist (BMZ 2006). Bevor jedoch zu sehr auf PPPs eingegangen wird, sollen diese zuerst einmal definiert werden. Im Rahmen dieser Arbeit verstehe ich unter Public-Private Partnerships im weitesten Sinne eine freiwillige, partnerschaftliche, mittel- bis langfristige Interaktion einer oder mehrerer Personen oder Institutionen aus dem öffentlichen Sektor mit einer oder mehreren Personen oder Institutionen aus dem privatwirtschaftlichen Sektor in Projekten bei denen die Identität bzw. Autonomie und Verantwortung der Partner intakt bleiben (Gad 2002, 4).

Die Einsatzfelder, in denen PPP am meisten durchgeführt werden, sind dabei dem Jahresbericht des BMZ zufolge die nachhaltige Wirtschaftsentwicklung, Investitionsförderung und Umwelt (BMZ 2006). Es stellt sich aber die Frage, aus welchem Grund PPPs in den letzten Jahren einen solchen Aufschwung erfuhren. Die Motive dafür sind recht vielfältig und sowohl bei den privaten als auch den öffentlichen Partnern zu suchen. Zum einen bieten private Firmen die Möglichkeit, die Regierungen bei der Arbeit der Entwicklungshilfe zu entlasten, da ein Teil der Kosten vom privaten Akteur getragen wird. Zum anderen kann der öffentliche Akteur auch von den guten Beziehungen des privaten Unternehmens profitieren und durch langjährige Erfahrung in dem jeweiligen Bereich werden außerdem Kosten gespart. Für den privaten Partner wiederum können im Rahmen einer PPP eventuell neue Absatzmärkte geschaffen werden und auf jeden Fall neue Kontakte geknüpft werden. Des Weiteren wird deutlich, dass die Vorteile einer öffentlich-privaten Partnerschaft auf beiden Seiten liegen und alle Sektoren beeinflusst. Es entsteht sozusagen eine win-win Situation für beide Partner. Die Bereiche, auf die sich die Vorteile verteilen können, sind finanzieller, wirtschaftlicher und auch politischer Natur.⁵ Darüber hinaus profitieren Wirtschaft und Entwicklungszusammenarbeit von einer solchen Kooperation. Das BMZ stellte einmal Vorteile für diese beiden Sektoren heraus und kam zu dem folgenden Schluss: für die Wirtschaft belaufen sich die Vorteile auf (a) finanzielle und personelle Unterstützung durch erfahrene Organisationen bei der Planung und Umsetzung von Projekten, (b) leichterer Zugang zu Entscheidungsträgern, (c) Zugang zu spezifischem Know-how über Länder, Sektoren und Legislativen, (d) erleichterter Markteintritt und Erschließung neuer lukrativer Märkte für die eigene Produkte und Dienstleistungen, (e) Aufbau lokaler Netzwerke vor Ort und (f) Kostensenkungen in der Produktion. Für die Entwicklungszusammenarbeit, also die staatliche Seite, sind folgende Vorteile zu erkennen: (a) zusätzliches privatwirtschaftliches Kapital für entwicklungspolitische Prozesse und Zwecke, (b) Sensibilisierung von Unternehmen für globale Herausforderungen, (c) Schaffung von Arbeitsplätzen und Einkommensquellen für die lokale Bevölkerung, (d) Know-how- und Technologietransfer, (e) Verbesserung der Arbeitsbedingungen und (f) Sicherung der Nachhaltigkeit (BMZ 2005).

Bei Public-Private Partnerships wird zwischen verschiedenen Typen unterschieden. Die Unterschiede zwischen den einzelnen Arten der PPPs sind manchmal nicht leicht zu erkennen und mitunter in ihren Eigenschaften sehr eng miteinander verbunden. Schon nur im Bereich der Infrastruktur wird zwischen verschiedenen Arten von Projekten unterschieden. Es gibt solche, bei denen der private Akteur sich bereit erklärt, für einen bestimmten Zeitraum und für eine bestimmte Summe einen Service anzubieten oder eine Einrichtung zu verwalten. Bei diesen sogenannten Managementverträgen bleibt der öffentliche Sektor Eigentümer des Projektes und behält auch die Verantwortung für die Finanzierung und Konstruktion. Diese Art der PPP fördert den Technologie- und Know-how Transfer. Obwohl Managementverträge kein Kapital aus dem Privatsektor bereitstellen können, können sie die Durchführungskosten senken (Chang, Memon und Hidefumi 2003). Weiterhin gibt es Projekte, bei denen der öffentliche und der private Sektor übereinkommen und ein Projekt gemeinsam finanzieren, besitzen und operieren. Diese werden joint ventures genannt (Manning 2003). Des Weiteren gibt es BOT (Build-Operate-Transfer) Projekte und BOO (Build-Own-Operate) Projekte. Die BOT-Modelle sind diejenigen, die den höchsten Privatisierungsgrad aufweisen. Sie zeichnen sich aus durch das private Eigentum, die private Finanzierung und auch die private Betriebsführung. Nach Ende der Konzessionszeit wird die fertig gestellte Infrastrukturanlage an den Staat übergeben. BOO-Modelle unterscheiden sich nur in einer Hinsicht von den BOT-Modellen; sie bleiben nach Ende der Projektdauer in privater Hand (Zeuchner 2002).

Da es sich jedoch bei Public-Private Partnerships um Partnerschaften mit Akteuren aus dem privaten und dem öffentlichen Sektor handelt, stellt sich die Frage, inwiefern es dabei zu Anspruchs- und Durchführungskonflikten der beiden Partner kommt. Im allgemeinen Verständnis arbeiten Privatfirmen/-akteure eher gewinnorientiert, d.h. Interessen der Entwicklungspolitik wie Ausbildung und gemeinnützige Arbeit spielen eine eher untergeordnete Rolle. Dies ist unter anderem so zu erklären, dass private Akteure sich oftmals eher um den kurzfristigen Gewinn sorgen als um langfristige Entwicklung, da sie mit ihrer Firma/mit ihrem Unternehmen den Standort wechseln können, wenn die Gewinnspanne nicht mehr hoch genug ist, und dann auf eine andere Infrastruktur zugreifen können. Den gleichen Konflikt erkennt Haskamp in ihrer Analyse der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. In ihren Worten stellt sich die Frage, warum die deutsche Entwicklungszusammenarbeit auf private Unternehmen setzt, die ihre Entwicklungsgeschäfte kommerziell mit dem Ziel verfolgen, Geld zu verdienen [...], vor allem als Akteure mit eigenen Interessen und Initiativen. Ebenso unverständlich ist die Tatsache, dass die Unternehmen ihre wirtschaftlichen Eigeninteressen zurückstellen und die soziale Entwicklung in den Partnerländern fördern sollen (Haskamp 2002, 98).

Doch trotz diesem Konflikt nimmt die Anzahl von PPP-Projekten in der Entwicklungspolitik zu. Aus diesem Grund möchte ich in dieser Arbeit der folgenden Frage nachgehen: Wie bringen die privaten Akteure eines Public-Private Partnership Projektes den offensichtlichen Widerspruch zwischen Gewinnmaximierung und Entwicklungszusammenarbeit in Einklang?

Stand der Forschung

Da PPPs seit den 1980er Jahren enorm an Popularität und Wichtigkeit zugenommen haben, ist die Forschung in diesem Bereich vielfältig und weit fortgeschritten. Untersuchungen in diesem Sektor wurden bisher vor allem von großen internationalen Organisationen wie Weltbank oder Vereinte Nationen, aber auch von nationalen Entwicklungsorganisationen und -ministerien, durchgeführt. Die Wichtigkeit der Infrastruktur für die nachhaltige Entwicklung eines Landes oder einer Region ist in der Literatur weitgehend unumstritten. Darauf wird unter anderem im Sourcebook „Sustainable Transport“ der Deutschen Gesellschaft für technische Zusammenarbeit (Zegras 2004) oder in der Broschüre „Private Public Partnerships (PPP) in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit“ des Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ 2005) hingewiesen. Auch ein Working Paper der Weltbank von 2003 beschäftigt sich mit der privaten Beteiligung an Infrastrukturprojekten in China. Die Autoren kommen dabei zu dem Ergebnis, dass durch PPPs ein Know-how und Technologietransfer stattfindet, der sich positiv auf die Entwicklung des Landes auswirkt (Bellier und Zhou 2003).

Insgesamt gesehen zieht sich ein roter Faden durch die Fachliteratur, dass PPPs in Entwicklungsländern eine gute and beliebte Methode zur Entwicklung bestimmter Regionen und auch des ganzes Landes sind. Diese öffentlich-privaten Partnerschaften können oftmals Produkte und Services zu niedrigeren Kosten erzeugen und liefern, und haben gleichzeitig einen positiven Einfluss auf die wirtschaftlichen Vernetzungen der beteiligten Länder.

Auch mit der Frage wie der Spagat zwischen Profitmaximierung und Entwicklung gelingt, wird sich in der Forschung auseinandergesetzt. Dabei erwähnenswert sind zum Beispiel Schuster 2008 und auch Haskamp 2002. Als wichtige Konzepte werden dabei oft Corporate Social Responsibility oder damit verwandte Ideen genannt. Beide Autoren kommen in ihren Büchern zu dem Ergebnis, dass Unternehmen zwischen der Beteiligung an der Entwicklungszusammenarbeit und der Profitmaximierung nicht unbedingt einen Widerspruch sehen. Durch engagiertes soziales und ökologisches Verhalten sehen sie eher einen Weg, um sich in der Gesellschaft einen guten Namen zu machen und auch durch gute Behandlung der Arbeitskräfte langfristig gesehen ihren Gewinn zu steigern.

Theoretischer Rahmen

Soziologischer Institutionalismus

Zur Beantwortung meiner Fragestellung werde ich die Theorie des soziologischen Institutionalismus heranziehen. Der Institutionalismus als Theorie der Internationalen Beziehungen soll helfen zu erklären, wie Entscheidungsträger ihre Entscheidungen treffen und welche Institutionen dabei eine tragende Rolle spielen. Nach Dorothea Jansen ist eine Institution „(a) ein Muster sozialer Beziehungen. (b) Sie hat Ordnungs- und Regelungscharakter. (c) Sie ist dauerhaft. (d) Sie gilt als legitim and wird mit Sanktionen durchgesetzt“ (Jansen 2000, 6). In den Worten von Peter Hall und Rosemary Taylor ist dem Institutionalismus als Theorie folgendes zuzuschreiben: „Institutions influence behavior not simply by specifying what one should do but also by specifying what one can imagine onself doing in a given context“ (Hall und Taylor 1996, 7). Dabei unterscheidet sich der soziologische Institutionalismus vom „normalen“ oder in manchen Fachbüchern auch „alten“ Institutionalismus schon allein darin, dass Institutionen nach Meinung von Vertretern dieser Theorie kulturspezifisch entstanden sind und sich entlang dieser verschiedenen Kulturlinien verändern. Dabei stellen sie auch fest, dass Organisationen und Firmen nicht notwendigerweise immer rational und effizient arbeiten, sondern sich den Normen und Vorstellungen einer bestimmten Kultur unterwerfen und anpassen. Die wichtigsten Besonderheiten des soziologischen Institutionalismus sind die folgenden:

- Der Begriff der Institution wird weiter gefasst und dadurch wird unter Umständen der Unterschied zwischen Institution und Kultur aufgeweicht;
- Individualpersonen verinnerlichen Normen und Regeln und handeln dann entsprechend jener. Dadurch haben Regeln einen normativen Einfluss auf das Handeln von Personen und letztendlich Organisationen oder Firmen;
- Die rationale Handlung ist sozial konstruiert und damit offen für Interpretationen, speziell zwischen verschiedenen Kulturkreisen; und
- Institutionen ändern sich (jedoch nicht spontan) um soziale Legitimation zu erhalten. Daraus

ergibt sich sozusagen eine „logic of social appropriateness“ (Hall und Taylor 1996).

Auch Stefanie Hiß beschäftigt sich mit dem Institutionalismus, den sie in ihrem Buch allerdings einfach nur neuen Institutionalismus nennt. Auch sie nimmt Stellung zu dem weiter gefassten Institutionsbegriff und demnach gehören zum soziologischen Institutionalismus auch Symbole, kulturelle Konventionen und moralische Einstellungen. Der Legitimationseffekt in der Gesellschaft ist ein sehr wichtiger Punkt im soziologischen Institutionalismus. Darauf basiert ein Großteil des Theoriestrangs. Damit soll erklärt werden, warum sich auch scheinbar ineffektive Handlungsweisen in Organisationen und Firmen durchsetzen. Große Unternehmen, ob privat oder öffentlich finanziert, brauchen eine gewisse Legitimation in der Gesellschaft um reibungslos und erfolgreich arbeiten und funktionieren zu können. Mit Gesellschaft ist damit nicht nur die Öffentlichkeit gemeint, die vermutlich von den Produkten oder den Services des jeweiligen Unternehmens profitiert, sondern auch andere Drittunternehmen, auf deren Zusammenarbeit die Firma bzw. Organisation angewiesen ist. Dabei wird jedoch nicht nur auf bekannte gesellschaftliche Ideale und Überzeugungen geachtet, sondern auch auf solche, die nicht hinterfragt werden, aber trotzdem als gegeben und vorhanden angenommen werden (Hiß 2005).

Auch Jansen betont, dass Organisationen nicht immer effektiv arbeiten und der Fall eintreten kann, dass sich auch eher ineffektive Institutionen durchsetzen können. Das ist damit zu begründen, dass viele Institutionen befolgt werden, ohne das ihnen dabei eine große Aufmerksamkeit geschenkt wird. Diese unbewusste Befolgung gewisser Normen und Regeln führt dazu, dass eben auch solche befolgt werden, die unter anderen Umständen (z.B. dem bewussten Befolgen und Beachten bestimmter Regeln und Normen) keinen großen Erfolg gehabt hätten (Jansen 2000).

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¹ Siehe http://www.worldbank.org/cn

² Siehe http://www.worldbank.org/cn

³ Dabei zu nennen sind vor allem Umsiedlungen und Umweltprobleme durch Bauprojekte. Bekanntestes Beispiel ist dafür wohl der Drei-Schluchten-Staudamm; vgl. dazu (Gutowski 2000), (AP 2007), (dpa 2007)

⁴ Dazu siehe zum Beispiel einen Artikel aus der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 14.08.2007 http://www.faz.net/s/RubB08CD9E6B08746679EDCF370F87A4512/Doc~E40E8985C0E814F74A3D1C7DCE28F3 296~ATpl~Ecommon~Scontent.html

⁵ Für konkrete Beispiele siehe (BOT Expert Group 1998)